Programme international pour l'action sur le climat
L'Observateur de l'action climatique 2023 : Information sur le chemin parcouru vers la neutralité carbone
3. Comment l'action climatique des pays pour atteindre leurs objectifs de réduction des émissions a-t-elle progressé ?
Une action climatique efficace est essentielle pour la réalisation par les pays de leur CDN et de leurs objectifs de neutralité carbone. Le Cadre de mesure des actions et politiques climatiques (CMAPC)1 suit l’état de l’adoption de mesures d’atténuation du changement climatique et de la sévérité de ces mesures2 à l’échelle de l’ensemble des pays de l’OCDE et des pays partenaires de l’OCDE3. Le CMAPC couvre un large éventail d’instruments d’action (fondés sur le marché, non fondés sur le marché) et d’actions climatiques autres (objectifs climatiques, gouvernance climatique, données climatiques), dont 75 % des instruments répertoriés dans le 6e rapport d’évaluation du GIEC (GIEC, 2022[45]). Il observe l’évolution de plusieurs politiques sectorielles importantes qui sont conjointement responsables de 89 % des émissions de GES dans les pays de l'OCDE et les pays partenaires de l'OCDE. Bien que des lacunes persistent dans les données (par exemple en ce qui concerne le secteur AFAT, voir l'Annexe I pour plus de détails), le CMAPC permet d’obtenir une vue d'ensemble de l'action climatique engagée par les pays et de ses progrès au fil du temps.
Le nombre et le degré de sévérité des mesures nationales adoptées en faveur du climat ont baissé en 2022
En 2022, le taux de progression de l’ensemble de l’action climatique nationale, telle que mesurée par le CMAPC, a fléchi dans les pays de l’OCDE et les pays partenaires de l’OCDE (Graphique 32). Le nombre total de mesures adoptées n’a progressé que de 1 %, tandis que leur niveau de sévérité est demeuré globalement stable. Par comparaison, entre 2000 et 2021, l’action climatique globale, telle que mesurée par le CMAPC4, avait progressé en moyenne de 10 % par an (pour plus de détails, voir le Graphique I.3 de l’Annexe).
Remarque : un niveau de sévérité faible est défini par un score de 0 à 3, un niveau moyen par un score de 4 à 7 et un niveau élevé par un score de 8 à 10.
Source : Nachtigall, D., et al. (2022), "The climate actions and policies measurement framework: A structured and harmonised climate policy database to monitor countries' mitigation action", Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, n° 203, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2caa60ce-en.
Il est important de prendre en compte les chocs géopolitiques et macroéconomiques lors de l’évaluation de l’action climatique. D’un côté, la crise énergétique a incité les pays à porter leur soutien aux énergies fossiles à des niveaux record tout en reportant des actions climatiques précédemment planifiées, telles que des mesures de tarification du carbone ou encore l’abandon progressif d’infrastructures de combustibles fossiles. À l’exception de la mise en œuvre aux États-Unis de la loi sur la réduction de l’inflation (Inflation Reduction Act, IRA) – bien que non prise en compte par le CMAPC –, la marge de manœuvre budgétaire de la plupart des États pour accroître leur soutien aux technologies bas carbone s’est largement rétrécie du fait des dépenses publiques substantielles consacrées aux plans de relance décidés en réponse à la pandémie de COVID-19 et de la hausse des taux d’intérêt en réponse à l’inflation (OCDE, 2021[46]).5 Le fait qu’un certain nombre de dispositifs (normes minimales de performance énergétique, labels énergétiques, normes d'émissions atmosphériques pour les centrales électriques au charbon, entre autres) soient déjà largement en place a par ailleurs pénalisé un peu plus encore l'adoption de nouvelles mesures.
D’un autre côté, la crise énergétique a renforcé l’action en faveur du climat. L’enjeu de leur sécurité énergétique et le problème de leur dépendance à l'égard des combustibles fossiles ont incité un certain nombre de pays à se fixer des objectifs plus ambitieux en matière d’énergies renouvelables et d’efficacité énergétique. Ces objectifs et engagements, ainsi que certains types de mesures (par exemple, le soutien aux investissements verts) ne sont pas encore pleinement pris en compte par le CMAPC. Les développements ultérieurs du CMAPC nous permettront de voir si ces objectifs sont soutenus par des mesures climatiques appropriées dans les années à venir, et si les tendances globales en matière d'action climatique s'améliorent.
L’ampleur et la sévérité de l’action ne sont pas toujours indicatrices de l’efficacité des mesures prises pour réduire les émissions de GES. Toutefois, si la tendance observée par le CMAPC en 2022 se confirme, les pays risquent de ne pas pouvoir concrétiser leurs engagements en matière d’atténuation. Une action climatique renforcée, telle que mesurée par le CMAPC, est associée à des niveaux de réduction plus élevés des émissions (Nachtigall et al., 2022[47]). Néanmoins, les données du CMAPC montrent en l’occurrence qu’il reste à tous les pays de nombreuses marges de manœuvre pour renforcer leur action en rehaussant le niveau de sévérité de leurs mesures existantes ou en adoptant de nouvelles qui restent encore peu utilisées à ce jour (tarification du carbone dans le secteur du bâtiment et des transports, mesures d’interdiction et d’abandon progressif visant l’extraction de combustibles fossiles et modes de chauffage et de transport utilisant des énergies fossiles, entre autres).
L’action climatique diffère considérablement d’un pays à l’autre et selon le type d’instrument
En 2022, certains pays ont renforcé leur action nationale en faveur du climat, alors que d’autres n’y sont pas parvenus. Le ralentissement général de l’action climatique s’explique principalement par un recul des dépenses publiques consacrées à la R-D dans les technologies bas carbone telles que les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique ou encore le captage et le stockage du carbone (CSC), un report des dates de fermeture progressive des infrastructures de combustibles fossiles et la réduction du financement des organes consultatifs sur le climat. Le détail de l’action climatique des différents pays peut être consulté dans le Tableau de bord de l’IPAC.
Plusieurs évolutions positives sont toutefois intervenues en 2022. 22 pays de l’OCDE et 8 pays partenaires de l’OCDE – représentant au total 29 % des émissions mondiales de GES – ont renforcé leur action climatique en 2022, seuls 3 d’entre eux l’ayant fait dans des proportions supérieures à la moyenne des années précédentes. Ce mouvement positif en 2022 est principalement attribuable à des engagements nouveaux ou renforcés en faveur de la neutralité carbone, à des mesures réglementaires renforcées ainsi qu’à des avancées dans les cadres internationaux de la politique climatique. Par exemple, l'Inde a soumis sa CDN en l’alignant sur un objectif de neutralité carbone à l’horizon 2070, le Chili a inscrit son objectif de neutralité carbone dans la loi et l'Union européenne a considérablement renforcé son action climatique avec son paquet « Ajustement à l’objectif 55 » qui prévoit, entre autres, un certain nombre de modifications de son système d'échange de quotas d'émission (SEQE) ainsi que des réglementations visant à renforcer l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables. Le Royaume-Uni a fortement accru les enchères pour l'énergie solaire et éolienne et a renforcé son SEQE pour l'industrie et l'électricité. Enfin, l'Autriche a lancé son système national d'échange de quotas d'émission pour le secteur des transports et du bâtiment en 2022.
Cette dynamique mise à part, il importe de souligner que les démarches d’un pays sont le résultat d’interactions complexes entre l’action climatique passée, les ambitions climatiques, le profil des émissions, les technologies disponibles, ainsi que les conditions culturelles, sociales, politiques et institutionnelles du pays. Il n’existe donc aucune approche universelle en la matière. Chaque pays doit moduler son approche stratégique en fonction de sa situation particulière : certains préféreront adopter des mesures peu nombreuses mais très sévères et d’autres, un grand nombre de mesures peu sévères. De même, certains pays mettent davantage l’accent sur les instruments fondés sur le marché, tandis que d’autres privilégient des instruments réglementaires non fondés sur le marché, notamment la réglementation. En définitive, l’efficacité de l’action ne peut être évaluée qu’au moyen de techniques de modélisation, telles que celles proposées dans le cadre du Forum inclusif sur les approches d’atténuation des émissions de carbone (FIAAEC).
Avec le temps, l’action climatique tend à diverger de plus en plus entre pays de l’OCDE et pays partenaires de l’OCDE
L'action climatique diverge de plus en plus entre les pays de l'OCDE et les pays partenaires de l'OCDE (Graphique 33). Un certain nombre de pays de l'OCDE avaient déjà mis en place des mesures plus fortes et ont intensifié leur action climatique plus rapidement. Par exemple, les pays de l'Union européenne, soumis à la réglementation de l'UE, avaient déjà adopté un large éventail de mesures climatiques par le passé et ont continué d’étendre leur action climatique à un rythme soutenu. Si cette tendance à la divergence peut s’observer sur toute la période 1990-20, elle s'est nettement accentuée en 2021, avant de se stabiliser en 2022.
Ce creusement rend plus criant encore aujourd’hui la nécessité d'une coordination et d'une coopération internationales accrues sur l’action climatique, en particulier dans le contexte des défis géopolitiques actuels. Pour atteindre l'objectif de température à long terme de l'Accord de Paris, des efforts sont indispensables pour renforcer les capacités institutionnelles, techniques et humaines et amplifier le financement de l'action climatique. En outre, dans un monde interconnecté, les divergences dans l’action climatique peuvent impacter la compétitivité et déclencher des fuites de carbone, limitant en définitive l'efficacité d'une action climatique accrue (Nachtigall et al., 2021[48]). Certains pays, et notamment l'Union européenne, ont commencé à se doter de dispositifs de protection, tels que des mécanismes d'ajustement carbone aux frontières, afin de réduire le risque de fuites de carbone et d'atténuer les effets négatifs sur la compétitivité (OCDE, 2023[49]).
Note : La forte augmentation de la sévérité moyenne des mesures en 2010 peut s’expliquer en partie par l’amélioration simultanée de la disponibilité des données. Par exemple, les données sur la réforme des subventions aux énergies fossiles ne sont disponibles que depuis 2010. Voir les notes en fin d’ouvrage pour des informations plus détaillées sur le calcul de la sévérité moyenne. Les moyennes par groupe de pays sont calculées en utilisant une moyenne non pondérée pour les pays de chaque groupe.
Source : Nachtigall, D., et al. (2022), "The climate actions and policies measurement framework: A structured and harmonised climate policy database to monitor countries' mitigation action", Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, n° 203, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2caa60ce-en.
L’action climatique dans les politiques de coopération internationale en matière de climat et les politiques intersectorielles s’est légèrement développée, mais a ralenti pour les politiques sectorielles
L’action climatique dans les politiques de coopération internationale en matière de climat6 et les politiques intersectorielles7 a poursuivi sa tendance à la hausse en 2022, bien qu’à un rythme nettement plus lent que les années précédentes (Graphique 34). Le renforcement de l'action climatique internationale et de l'action intersectorielle a été plus important dans les pays partenaires de l'OCDE que dans les pays de l'OCDE (Graphique I.4 et Graphique I.5). Le renforcement de l'action climatique internationale observé après 2020 peut être principalement attribué à i) l'arrangement sur les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public, dans lequel les participants ont convenu de mettre fin au soutien aux centrales électriques au charbon sans dispositif d’atténuation (OCDE, 2023[50]) ii) à un engagement commun forgé lors de la COP26 en 2021, qui engage les signataires à « orienter les aides publiques internationales vers l’abandon du secteur traditionnel des combustibles fossiles et la transition vers une énergie propre » (Gouvernement du Royaume-Uni, 2021[51]); et iii) le lancement de la phase pilote de CORSIA. L'action climatique dans les mesures intersectorielles a principalement augmenté en raison du renforcement des CDN et des objectifs de neutralité carbone dans certains pays.
L'action climatique dans les mesures sectorielles8 ralentit dans les pays de l'OCDE en 2022. Le léger progrès en matière d'action climatique dans le secteur du bâtiment a été compensé par un affaiblissement de l'action climatique dans les secteurs de l'électricité et de l'industrie (Graphique 35). Cela s’explique principalement par une diminution de l’activité des pouvoirs publics en matière d’enchères pour les énergies renouvelables, par le report des dates de fermeture progressive des centrales électriques au charbon ainsi que par des allègements de la taxe sur le carbone pour les industries à forte consommation d’énergie, compte tenu des crises énergétiques. L'action climatique dans le secteur des transports, celui qui a le moins progressé en matière d'action climatique entre 2010 et 2021, s'est arrêtée en 2022.
Le ralentissement de l'action climatique dans les mesures sectorielles est préoccupant, car ces mesures sont des facteurs essentiels pour réduire les émissions de gaz à effet de serre propres à chaque secteur. Dans les faits, la plupart des pays soulignent l'importance des mesures sectorielles dans leurs CDN. Par exemple, 92 % et 83 % des pays déclarent que les mesures prises dans les secteurs de l'électricité et des transports, respectivement, sont des stratégies d'atténuation essentielles pour atteindre leurs CDN, alors que 78 % seulement font de même pour les mesures intersectorielles (CCNUCC, 2022[52]). En outre, le ralentissement de l'action climatique se produit dans les deux secteurs qui représentent les parts les plus élevées des émissions de GES dans les pays de l'OCDE et les pays partenaires de l'OCDE, avec respectivement 36 % (électricité) et 22 % (industrie) (Chapitre 1).
Note : Voir les notes en fin d’ouvrage pour des informations plus détaillées sur le calcul de la sévérité moyenne. La moyenne pour l’ensemble des pays de l’OCDE et des pays partenaires de l’OCDE est calculée en utilisant la moyenne non pondérée des pays de chacun de ces groupes.
Source : Nachtigall, D., et al. (2022), "The climate actions and policies measurement framework: A structured and harmonised climate policy database to monitor countries' mitigation action", Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, n° 203, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2caa60ce-en.
Note : Voir les notes en fin d’ouvrage pour des informations plus détaillées sur le calcul de la sévérité moyenne. La moyenne pour l’ensemble des pays de l’OCDE et des pays partenaires de l’OCDE est calculée en utilisant la moyenne non pondérée des pays de chacun de ces groupes.
Source : Nachtigall, D., et al. (2022), "The climate actions and policies measurement framework: A structured and harmonised climate policy database to monitor countries' mitigation action", Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, n° 203, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2caa60ce-en.
L'importance relative des instruments fondés sur le marché a diminué au cours de la dernière décennie
Comme expliqué plus haut, chaque pays doit adopter une approche stratégique et une panoplie de mesures adaptées à sa situation particulière. Tous les types d'actions et de mesures climatiques ont un rôle à jouer dans la réduction des émissions et la réalisation de l'objectif de température à long terme de l'Accord de Paris :
Les instruments fondés sur le marché, tels que les subventions et la tarification du carbone, modifient les prix relatifs afin d'orienter les décisions d'investissement, de production et de consommation vers des solutions à faible émission de carbone. Les systèmes de tarification du carbone constituent également une source de revenus pour financer l'action climatique.
Les instruments non fondés sur le marché, tels que les normes et les instruments d'information, sont essentiels pour propager les technologies avancées à faible émission de carbone, fournir aux parties prenantes des informations pertinentes sur le climat, orienter un large soutien ascendant en faveur des mesures climatiques et développer l'infrastructure requise pour les solutions de remplacement à faible émission de carbone.
Les objectifs (par exemple, en matière de neutralité carbone et de CDN), la coopération internationale, la gouvernance et les données climatiques sont des conditions essentielles pour une atténuation efficace. Bien que ces actions puissent ne pas avoir d'effet matériel direct sur les émissions, elles fournissent au cadre d’action des signaux à moyen et long terme pour toutes les parties prenantes. Elles établissent également la capacité institutionnelle nécessaire à la mise en œuvre efficace des mesures, permettent de suivre les progrès accomplis et d'identifier les principaux facteurs d'émissions.
L’action climatique en faveur d’instruments fondés sur le marché s’est considérablement ralentie entre 2010 et 2022 (Graphique 36). Alors que les actions relatives aux instruments non fondés sur le marché et aux « objectifs, gouvernance et données climatiques » ont augmenté respectivement de 88 % et de près de 300 %, les actions relatives aux instruments fondés sur le marché n'ont progressé que de 43 % entre 2010 et 2022. Alors que le nombre d'instruments fondés sur le marché adoptés a augmenté de 33 % entre 2010 et 2022, le nombre d'instruments non fondés sur le marché adoptés ainsi que les mesures liées aux « cibles, à la gouvernance et aux données climatiques » ont augmenté respectivement de 66 % et de 250 %.
En 2022, la contribution des instruments fondés sur le marché à l’action climatique globale a marqué le pas (Graphique 36). Ce ralentissement tient à deux tendances contraires : le renforcement et la sévérité accrue des mesures de tarification du carbone (les prix des permis ont par exemple augmenté dans la plupart des SEQE, sous l’effet en partie de plafonds d’émissions plus stricts fixés par les pays), et (2) des retours en arrière sur d’autres mesures faisant intervenir des instruments fondés sur le marché, notamment en ce qui concerne le soutien aux énergies fossiles (voir ci-dessous). Sur les neuf pays ayant fourni des données préliminaires, quatre (la France, l’Italie, le Portugal et la Slovaquie) ont enregistré une baisse de leurs recettes fiscales liées à l'énergie en 2022, et cinq une hausse (le Danemark, l’Estonie, le Luxembourg, la Norvège et la Suède) (OCDE, 2023[53]).
Ces résultats suggèrent que l’importance relative des instruments fondés sur le marché dans l’articulation des mesures des pays a diminué, même s’ils peuvent inciter à opérer des réductions rentables des émissions. Une explication possible est le manque d'acceptabilité du public, notamment en ce qui concerne la tarification du carbone (Jenkins, 2014[54]) (Dechezleprêtre et al., 2022[55]). La conception de la tarification du carbone, qui envisage le recyclage des recettes ou d'autres mécanismes pour faire face à la résistance du public, peut mieux compenser les ménages vulnérables et contribuer à renforcer l’adhésion du public à l’égard de ces approches. En effet, les pays utilisent des approches différentes en matière de recyclage des recettes (Nachtigall, Ellis et Errendal, 2022[56]).
Source : OECD (2023), “Climate actions and policies measurement framework”, Environment Statistics (database),
Les pays ont accompli des progrès sur la tarification du carbone
En ce qui concerne la tarification du carbone, les progrès ont été mitigés depuis 2020. Du côté positif, entre 2020 et 2022, huit nouveaux instruments de tarification du carbone ont été adoptés, principalement sous la forme de systèmes d’échange de quotas d’émission (SEQE), couvrant le secteur des transports et celui du bâtiment. Ainsi par exemple, l'Autriche et l'Allemagne ont introduit un système national d'échange de quotas d'émission pour les transports et les bâtiments, qui n’entrent pas à l’heure actuelle dans le périmètre du SEQE-UE. L'UE a quant à elle proposé, dans le cadre de son paquet « Ajustement à l’objectif 55 », un SEQE distinct pour couvrir les transports et les combustibles de chauffage au sein de l'Union à partir de 2026, et également d’étendre la couverture sectorielle de son SEQE existant au transport maritime. En termes de niveaux de prix, les prix des permis d'émission ont atteint de nouveaux sommets, passant d'une moyenne de 11,2 EUR par tCO2 en 2018 à 15,5 EUR en 2021 (OCDE, 2023[57]).
Du côté négatif, certains pays ont réagi à la crise énergétique en contrôlant les prix ou en supprimant ou réduisant (temporairement) les taxes sur l'énergie. Ce soutien des prix pèse sur les budgets publics et fausse les signaux-prix. Par exemple, l'Allemagne a temporairement gelé les augmentations de prix prévues dans le cadre de son SEQE national (OCDE, 2023[24]).
Les systèmes de tarification du carbone, y compris les régimes d’exemptions et l’allocation gratuite de permis carbone, sont conçus en fonction des conditions socioéconomiques de chaque pays, ce qui signifie que la mesure de leur efficacité passe par l’évaluation de ces conditions. Néanmoins, la couverture des émissions de GES et le prix du carbone sont généralement considérés comme des indicateurs pertinents. S’il s’avère que dans de nombreux pays, une part élevée des émissions de GES à l’échelle de l’économie est soumise à un prix effectif du carbone net positif9, les niveaux de prix sont généralement trop bas pour être compatibles avec l’objectif de température énoncé dans l’Accord de Paris, et seuls trois pays tarifient plus de 50 % de leurs émissions de GES à plus de 60 EUR (Graphique 37), le niveau de prix moyen estimé nécessaire pour atteindre les objectifs climatiques (Commission de haut niveau sur les prix du carbone, 2017[58]). Dans la plupart des pays, et notamment dans les grandes économies, cette part est de l’ordre de 25 % ou plus faible encore. En outre, les GES tels que les CH4, les N2O, et les gaz fluorés restent largement sous-tarifés.
Source : OCDE (2022), Tarification des émissions de gaz à effet de serre : Passer des objectifs climatiques à l’action en faveur du climat, Série de publications de l’OCDE sur la tarification du carbone et la fiscalité des énergies, Éditions OCDE, Paris.
Les subventions aux combustibles fossiles ont atteint un nouveau record en 2022
Les subventions à la consommation de combustibles fossiles ont progressé de manière spectaculaire, atteignant un nouveau record en 2022 avec le franchissement pour la première fois de la barre des 1 000 milliards USD (AIE, 2023[59]).10 Ces subventions aux combustibles fossiles adressent un mauvais signal-prix aux consommateurs d'énergie et il convient de les limiter et de les restreindre si l’on veut atteindre l’objectif de température à long terme fixé par l’Accord de Paris.11 La majeure partie de cette hausse des subventions est imputable à la crise énergétique, les États ayant fait le choix de protéger les consommateurs et les entreprises vulnérables contre la flambée des prix de l'énergie. Une fois que les prix de l'énergie se seront normalisés, on peut s’attendre à ce que les subventions aux combustibles fossiles régressent. De leur côté, les subventions mondiales aux technologies énergétiques propres se sont élevées à environ 600 milliards EUR par an au cours de la même période (AIE, 2022[60]).
Source : (AIE, 2023[59]).
Le soutien à la R-D-D dans les énergies propres s’est intensifié
Malgré les récentes incertitudes économiques, les dépenses publiques mondiales consacrées aux activités de recherche, développement et démonstration (R-D-D) dans le domaine de l'énergie ont progressé de 5 % par rapport à 2021, atteignant 44 milliards USD en 2022 (Graphique 39). La part de la R-D-D dans les énergies propres s’est renforcée, passant de 79 % en 2020 à 80 % en 2021, et à 81 % 2022. Les dépenses devraient continuer à croître à la faveur de la mise en œuvre de la loi américaine sur la réduction de l’inflation, qui constitue un coup de pouce sans précédent au financement de l’innovation en R-D-D dans les énergies propres.
Source (AIE, 2023[61]), (AIE, 2023[62]), (AIE, 2023[63]).
Le recours aux instruments fondés sur le marché varie considérablement d'un pays à l'autre
Les panoplies de mesures adoptées varient considérablement selon les pays (Graphique 40). Alors que certains pays (comme le Canada et la Pologne) mettent l’accent sur les instruments fondés sur le marché, d’autres (comme le Pérou et l’Arabie saoudite) privilégient ceux qui ne le sont pas. Comme indiqué plus haut, les pays mettent en œuvre des panoplies de mesures différentes pour atteindre leurs objectifs, en fonction de leur situation spécifique.
Source : Nachtigall, D., et al. (2022), "The climate actions and policies measurement framework: A structured and harmonised climate policy database to monitor countries’ mitigation action", Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, n° 203, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2caa60ce-en.
L'action climatique des instruments non fondés sur le marché a légèrement progressé en 2022
L’adoption par les pays d’instruments non fondés sur le marché n’a que légèrement progressé en 2022 (Graphique 40). Ils disposent encore néanmoins d'une marge de manœuvre importante pour l’adoption de nouvelles mesures ou pour renforcer celles qui existent déjà. Des instruments d'information (par exemple, les étiquettes pour les appareils électroménagers et le rendement énergétique des voitures particulières) ainsi que certains instruments réglementaires, tels que les normes minimales de performance énergétique (NMPEP) pour les appareils électroménagers, les normes de pollution atmosphérique pour les centrales électriques au charbon et les normes de rendement énergétique pour les voitures particulières, sont utilisés depuis les années 1990. D'autres normes (telles que les codes énergétiques pour les bâtiments et les NMPE pour les moteurs électriques) sont plus récentes, et tous les pays de l'OCDE et pays partenaires de l'OCDE n’avaient pas encore mis en œuvre ces normes en 2022.
Si la plupart des pays se sont munis de normes de performance entre les années 1990 et 2010, leur sévérité peut encore être renforcée pour soutenir l'adoption de technologies bas carbone plus avancées. Par exemple, l'Union européenne prévoit d’élever au niveau IE4 le rendement exigé des moteurs électriques, soit le niveau le plus strict jamais imposé.
Les mesures d’interdiction ou d'abandon progressif des équipements ou actifs à combustibles fossiles sont de plus en plus répandues pour modifier les décisions de consommation et de production
Les mesures d’interdiction ou d'abandon progressif des actifs à combustibles fossiles sont un outil de plus en plus utilisé par les pays (Graphique 41). Ces normes technologiques contribuent à l’essor des technologies bas carbone en interdisant la vente de technologies conventionnelles à base de combustibles fossiles (interdiction) ou en interdisant complètement l'utilisation de la technologie concernée (abandon progressif). Les abandons progressifs adressent par ailleurs un signal clair de l’engagement résolu des pouvoirs publics à toutes les parties prenantes de la transition énergétique, leur permettant de planifier en conséquence. Le nombre total d'interdictions et d’abandons progressifs pour toutes les technologies couvertes par le CMAPC (par exemple, les centrales électriques au charbon, le chauffage aux combustibles fossiles, etc.) est passé de 12 en 2015 à 135 en 2022.
Source : Nachtigall, D., et al. (2022), "The climate actions and policies measurement framework: A structured and harmonised climate policy database to monitor countries' mitigation action", Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, n° 203, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2caa60ce-en.
Toutefois, certains pays sont revenus en 2022 sur des engagements qu’ils avaient pris antérieurement. L'Autriche par exemple, qui avait abandonné le charbon, a décidé de remettre une centrale au charbon en réserve pour anticiper les pénuries, tandis que la Hongrie a choisi de reporter la fermeture de sa centrale au lignite de 2025 à 2030. Plus récemment, l'Union européenne a assoupli sa décision d’interdire la vente de voitures particulières à moteur diesel et à essence à compter de 2035, en sortant de son champ d’application les véhicules fonctionnant avec des carburants de synthèse neutres en carbone. Bien qu'ils ne soient pas encore produits à grande échelle, il est espéré que ces carburants pourront jouer un rôle clé dans le verdissement des secteurs difficiles à décarboner, tels que l'aviation. Autoriser leur utilisation pour les voitures particulières alors qu’une alternative bas carbone existe, avec les véhicules électriques, pourrait avoir pour effet de détourner les carburants de synthèse des secteurs difficiles à décarboner, entravant ainsi les efforts d'atténuation dans ces secteurs (Ueckerdt et al., 2021[64]).
Après une forte dynamique avec le lancement de l’alliance « Beyond Oil and Gas » (Au-delà du pétrole et du gaz) à l’occasion de la COP26 en 2021, aucun autre pays n'a annoncé l'interdiction de l'exploration de combustibles fossiles sur son territoire en 2022 (Beyond Oil and Gas Alliance, 2023[65]). À l'inverse, pour des raisons de sécurité énergétique, de nombreux pays ont accéléré l'extraction de combustibles fossiles ou la construction d'infrastructures de combustibles fossiles, telles que des terminaux de gaz naturel liquéfié (GNL). Par exemple, pour réduire sa dépendance à l'égard de l'approvisionnement en gaz russe, l'Allemagne s’est dotée de deux nouveaux terminaux GNL publics en l'espace de moins d'un an (OCDE, 2023[24]). En août 2023, le Royaume-Uni a dévoilé un plan approuvant le forage de réserves inexploitées de combustibles fossiles en mer du Nord. Il est préoccupant de constater que près de 50 % des pays producteurs de combustibles fossiles indiquent leur intention dans leur dernière CDN de maintenir, voire d'augmenter leur production de combustibles fossiles (Institut international du développement durable et Institut de Stockholm pour l’environnement, 2023[66]).
La disponibilité croissante de technologies renouvelables peu coûteuses, telles que le solaire photovoltaïque (PV) et l’éolien, a permis de progresser dans l'interdiction ou l'élimination progressive de l'électricité produite à partir du charbon. Avec la baisse du coût des énergies renouvelables, la réduction de la part du charbon dans le mix électrique est devenue à la fois possible et économiquement viable. En fait, le solaire photovoltaïque a connu une explosion au cours de ces dernières années, ce qui en fait l’une des rares énergies propres dont l’adoption est en phase avec l’objectif de limitation du réchauffement planétaire à 1,5 °C (AIE, 2023[67]). Les délais fixés pour l’abandon du charbon varient d'un pays à l'autre, avec des échéances par exemple programmées pour 2023 en Slovaquie, pour 2030 au Mexique et pour 2056 en Indonésie. La décision récente prise par l'Inde, pays qui possède le deuxième plus important parc de centrales au charbon au monde après la Chine, d’interdire la construction de nouvelles centrales au-delà de celles déjà en chantier, est une mesure bienvenue.
Il convient pour les pays de renforcer leur action en matière de gouvernance climatique et de données climatiques
Le niveau d’adoption varie considérablement d’une action climatique à l'autre sur le plan des objectifs, de la gouvernance, de la coordination internationale et de la fourniture de données climatiques (Graphique 42). Tous les pays de l'OCDE et les pays partenaires de l'OCDE ont soumis leur CDN et la plupart d'entre eux se sont fixés des objectifs de neutralité carbone. Tous ces pays sont signataires de l'Accord de Paris ainsi que de la plupart des autres traités internationaux clés sur le climat12. De même, ils sont tous parties prenantes à au moins deux initiatives internationales (par exemple, Malte et l’Arabie saoudite), et ce chiffre atteint jusqu’à 38 participations pour certains (par exemple, le Royaume-Uni)13. Ils fournissent tous par ailleurs des informations à la CCNUCC sous la forme de documents officiels (notamment, leurs communications nationales). Cependant, tous les pays ne communiquent pas l’ensemble des informations obligatoires ou recommandées, ou ne le font pas en temps voulu. En ce qui concerne les informations recommandées, par exemple, 13 pays couverts par le CMAPC n'ont pas encore soumis à ce jour leur stratégie à long terme de développement à faible émission de gaz à effet de serre (LT-LEDS). Les LT‑LEDS sont des documents clés qui fournissent aux parties prenantes des orientations sur les plans nationaux visant à atteindre les objectifs fixés à long terme (Aguilar Jaber et al., 2020[68]).
Note : La sévérité des CDN et des objectifs de neutralité carbone ne fait pas référence à l’ambition de ces objectifs et à la question de savoir s’ils sont conformes à l’objectif de température à long terme de l’Accord de Paris. La sévérité est plutôt évaluée sur la base des caractéristiques clés de ces objectifs, telles que la portée sectorielle, la portée en termes de GES, le type d'objectif et la date d'échéance. Un niveau de sévérité faible est défini par un score de 0 à 3, un niveau moyen par un score de 4 à 7 et un niveau élevé par un score de 8 à 10. Le nombre maximum des pays ayant adopté ces mesures est de 51, soit tous les pays pour lesquels le CMAPC est disponible plus l’UE-27.
Source : Nachtigall, D., et al. (2022), "The climate actions and policies measurement framework: A structured and harmonised climate policy database to monitor countries' mitigation action", Documents de travail de l’OCDE sur l’environnement, n° 203, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2caa60ce-en.
Les organes consultatifs sur le climat jouent un rôle dans le soutien de l'action climatique en impliquant les parties prenantes et en fournissant des informations scientifiques essentielles. En date de 2022, seuls 13 pays avaient mis en place des organes consultatifs indépendants sur le climat, dont 12 ont été créés par la loi. En 2021 ou 2022, certains pays, dont l'Australie, le Canada et le Danemark, ont décidé d’accroître le financement de leurs organes consultatifs sur le climat. La Suisse, en revanche, a de son côté supprimé son organe consultatif en 2021, bien qu'elle envisage de rétablir une entité similaire tout en intégrant les institutions chargées de fournir du conseil en matière de climat.
Malgré l’appel lancé aux pays pour qu’ils redoublent d’ambition et qu’ils soumettent la version actualisée de leur CDN (la deuxième) avant la COP27, seuls 8 pays ont mis à jour leur CDN avant la Conférence, dont le Brésil et la Corée14. Alors que la plupart des pays ont soumis leur deuxième CDN en 2020 ou 2021, l'Inde n’a communiqué la sienne qu’en 2022.
L'action climatique et le paysage de l’action publique
Le suivi des tendances en matière d'action climatique est essentiel pour évaluer les efforts déployés par les pays à cet égard. Le Cadre de mesure des actions et politiques climatiques, utilisé comme base aux fins de l'analyse exposée dans ce chapitre, fournit des données sur l'adoption et le degré de sévérité d'une série d'actions et de politiques pertinentes en matière d'atténuation du changement climatique.
Toutefois, l'efficacité des politiques, ainsi que les choix qui s'offrent aux décideurs publics, se doivent d’être envisagés dans le contexte du paysage général dans lequel s’inscrit l’action publique. Certains événements et certaines conditions ou tendances, tels que le progrès technologique, la baisse des prix des énergies renouvelables ou encore la découverte de matériaux critiques, peuvent avoir l’effet de « vents favorables » et venir soutenir et faciliter la transition vers la neutralité carbone. À l’inverse d’autres, comme par exemple des combustibles fossiles bon marché ou encore un confit international, qui peuvent faire souffler des « vents contraires » et limiter l'efficacité de l’action climatique en entravant la transition ou en réduisant le champ d'action possible contre le changement climatique.
À défaut de déterminer et de saisir l’incidence globale de ces tendances et événements, il est très difficile d'évaluer l'impact final de la politique climatique sur les résultats en matière d'atténuation. Par exemple, le déclenchement de la guerre d'agression de la Russie contre l'Ukraine, événement clé qui a marqué 2022, a entraîné un bouleversement du paysage de l’action publique climatique en déstabilisant les marchés mondiaux de l'énergie. D’un côté, cet événement a réduit l'accès aux combustibles et accru l'insécurité énergétique, incitant les pays à développer leurs ressources énergétiques fossiles nationales et à multiplier les aides à la consommation d'énergie fossile. De l’autre, les prix élevés de l'énergie et les inquiétudes pour l'approvisionnement à long terme en combustibles fossiles ont déclenché une accélération du financement des sources d'énergie renouvelables et des mesures d'efficacité énergétique. L'impact final reste en l’occurrence à déterminer.
À mesure du développement et de la maturation de l'IPAC, des indicateurs dédiés à l’examen du paysage de l’action publique au sens large, ainsi que des indicateurs sur les obstacles et les opportunités, et surtout sur le caractère juste de la transition, pourraient être développés pour soutenir les choix des décideurs. Cette démarche pourrait s’appuyer sur les travaux menés dans le cadre du projet horizontal Zéro émission nette+ de l’OCDE et y contribuer dans le même temps ; ce projet vise à étudier la manière dont les pouvoirs publics peuvent renforcer la résilience climatique et économique tout en tenant compte du paysage de l’action publique au sens large, par exemple par une réflexion sur des enjeux tels que les pénuries de compétences, l’approvisionnement en minéraux essentiels et d’autres obstacles potentiels à une transition rapide et résiliente vers la neutralité carbone. En outre, l’OCDE s’est lancée dans une initiative majeure, le Forum inclusif sur les approches d’atténuation des émissions de carbone (FIAAEC), dans le but d’établir un inventaire détaillé des instruments d’action auxquels recourent les pays et d’évaluer leur efficacité. Cette initiative ainsi que des indicateurs complémentaires seront essentiels pour disposer d’une image complète des efforts déployés par les pays en matière d’atténuation, et formeront la pierre angulaire des travaux de l’OCDE sur le climat.
Notes
Le CMAPC est à ce jour la base de données sur les politiques climatiques la plus complète ; elle comprend des pays responsables de 63 % des émissions mondiales de GES et 75 % des instruments énumérés dans le dernier rapport du GIEC et disponibles dans les principaux secteurs émetteurs, qui représentent 89 % des émissions de GES des pays de l’OCDE et pays partenaires de l’OCDE. Néanmoins, il convient d’interpréter les données avec précaution. À cause de limites dans la disponibilité des données, le CMAPC ne comprend par l’ensemble des mesures (secteurs et types d’instruments), par exemple dans le secteur agricole et d’exploitation des terres, dans celui des crédits d’impôts ou autres aides à l’adoption de technologies plus propres, ou encore dans le domaine de l’élargissement des approches volontaires ou des politiques d’adaptation. Les mesures incluses peuvent donc ne pas être pleinement représentatives de la stratégie d’atténuation de certains pays. Elles constituent plutôt des exemples des mesures d'atténuation susceptibles d’être employées.
La sévérité des mesures désigne le degré auquel elles incitent à la réduction des émissions. Suivant la méthodologie de l'Indice d'exigence des politiques environnementales de l'OCDE (Botta et Koźluk, 2014[133]) (Kruse et al., 2022[106]), le CMAPC opérationnalise la sévérité comme un concept relatif en attribuant un score de sévérité compris entre 0 (non sévère) et 10 (très sévère) à chaque variable d’action sur la base de la distribution intra-échantillon sur tous les pays et toutes les années du niveau des variables (par exemple, le taux d'imposition, la valeur limite d'émission, les dépenses publiques). Le fait de baser l’appréciation de la sévérité sur un concept relatif implique que des valeurs de sévérité comparativement élevées dans un pays donné ne signifient pas nécessairement que les mesures sont suffisamment exigeantes pour lui permettre d’atteindre ses objectifs d'atténuation. Elles sont essentiellement l’indication que les mesures y étaient plus exigeantes sur l’année considérée que dans les autres pays et sur les autres années.
Le CMAPC est une base de données complète et harmonisée qui mesure l’adoption et le degré de sévérité de 56 actions et politiques climatiques sur la base de 130 variables, de 1990 à 2022, dans 50 pays et l’UE-27. Les États-Unis ont été exclus du CMAPC, les données du pays n’ayant pas été entièrement vérifiées et validées.
D’un point de vue opérationnel, le CMAPC mesure l’action climatique globale en calculant la moyenne de la sévérité des mesures adoptées au regard de tous les blocs constitutifs (politiques sectorielles, politiques intersectorielles et politiques internationales). La sévérité des mesures adoptées au niveau de chaque bloc constitutif est obtenue en calculant leur moyenne sur l’ensemble des modules sous-jacents (par exemple, instruments fondés sur le marché de l’électricité, instruments non fondés sur le marché de l’électricité, etc.), puis la moyenne de toutes les mesures adoptées relevant de chaque module. Pour consulter la structure du CMAPC, voir le Graphique 2.1 dans cette étude méthodologique (Nachtigall et al., 2022[47]). Le choix de cette méthode s’explique par le fait qu’elle dépend moins de la disponibilité des données que la simple prise en compte de la moyenne non pondérée de toutes les politiques couvertes par le CMAPC. Le CMAPC comprend un grand nombre de mesures pour certains modules (par exemple, les instruments fondés sur le marché de l’électricité) et quelques-unes seulement pour d’autres modules (par exemple, les instruments sectoriels non fondés sur le marché). Une moyenne non pondérée de l’ensemble des mesures aurait un effet de distorsion sur l’action climatique globale au profit de domaines d’action pour lesquels la disponibilité des données est meilleure. Le Graphique I.3 montre que ce choix méthodologique n’a pas d’incidence sur les résultats qualitatifs du rapport. Le taux de progression de l’action climatique entre 2000 et 2022 correspond à la moyenne géométrique de l’action climatique globale sur ces années.
L'OCDE a estimé que 17 % seulement des dépenses de relance suivies entre 2019 et mars 2021 pouvaient être considérées comme positives pour l'environnement, soit ni plus ni moins que les mesures mixtes et négatives pour l'environnement réunies https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-oecd-green-recovery-database-47ae0f0d/#section-d1e324
Les politiques internationales sont liées à la coopération internationale en matière de climat (par exemple, la participation à des initiatives et des accords internationaux), au financement international (par exemple, la participation à des systèmes internationaux de tarification des émissions tels que CORSIA) ou au respect des exigences internationales en matière d'établissement de rapports dans le cadre de la CCNUCC.
Les actions et les mesures intersectorielles sont des mesures qui concernent plusieurs secteurs ou sources d'émissions. Il s'agit de domaines d’action publique globaux visant à atténuer ou à supprimer les émissions nationales de GES qui peuvent difficilement être attribuées à un secteur spécifique (ex. : cibles d’émission de GES, gouvernance climatique).
Les mesures sectorielles sont définies comme des actions qui peuvent être limitées à une source ou un secteur économique spécifique ou qui sont conçues pour s'y appliquer (par exemple, les valeurs limites d'émission pour les voitures particulières, l'abandon progressif des centrales électriques).
Le taux effectif sur le carbone net (TEC net) correspond à la somme des droits d'accise sur les carburants, des taxes sur le carbone et des coûts des permis négociables, qui donnent effectivement un prix aux émissions de carbone, après déduction du soutien aux combustibles fossiles.
L’AIE suit depuis de nombreuses années les subventions aux combustibles fossiles, examinant les cas où les prix à la consommation sont inférieurs à la valeur marchande du carburant lui-même (ajustée des coûts de transport et de la TVA, le cas échéant). Les pays couverts par l'AIE en matière de subventions aux combustibles fossiles pour les chiffres de la figure 38 comprennent : Algérie, Angola, Argentine, Azerbaïdjan, Bahreïn, Bangladesh, Bolivie, Brunei, Chine (R.P. de), Colombie, Équateur, Égypte, El Salvador, Gabon, Ghana, Inde, Indonésie, Iran, Irak, Kazakhstan, Corée, Koweït, Libye, Malaisie, Mexique, Oman, Nigéria, Pakistan, Qatar, Russie, Arabie Saoudite, Afrique du Sud, Sri Lanka, Taipei chinois, Thaïlande, Trinité-et-Tobago, Turkménistan , Émirats arabes unis, Ukraine, Ouzbékistan, Venezuela, Vietnam, France, Royaume-Uni, Autriche, Hongrie, Pologne, République slovaque, Croatie.
Il convient d'être prudent lors des comparaisons internationales car il existe un niveau d'incertitude associé aux sources de données et aux méthodes de mesure sur lesquelles reposent les indicateurs. Par exemple, l’une des limites méthodologiques des données sur le soutien aux combustibles fossiles réside dans le fait que les dépenses fiscales ne sont pas systématiquement comparables entre les pays et dans le temps, du fait que les données communiquées par les pays sont calculées à l’aide de différents systèmes fiscaux de référence pour estimer les recettes perdues. Notez également que les données sur le soutien aux combustibles fossiles de l’inventaire de l’OCDE sont disponibles à partir de 2010.
Outre l'Accord de Paris, les autres traités sur le climat suivis par le CMAPC comprennent le Protocole de Montréal, l'Amendement de Montréal, l'Amendement de Kigali au Protocole de Montréal et la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC).
Pour la liste des initiatives internationales suivies par le CMAPC, voir le document de travail sous-jacent (Nachtigall et al., 2022[47]).
Les autres pays qui ont actualisé leur CDN avant la Conférence sont l'Australie, l'Indonésie, le Mexique, la Norvège, la Suisse et le Royaume-Uni.
