Насърчаване на почтеността чрез реформа на административнонаказателната система в България

1. Административно-наказателната рамка в България

Abstract

Тази глава представя произхода и развитието на административнонаказателното право в България и описва приложимата правна рамка, включително последните реформи. В нея се разглежда значимостта на гарантирането на качеството на административните наказания за почтеността в публичния сектор. В раздела се очертават и основните цели на анализа, обхватът на доклада, както и предизвикателствата и начините за подобряване на нормативната уредба.

1.1. Значимостта на административните наказания за почтеността в публичния сектор

Публичноправните субекти получават все по-широки правомощия да санкционират правонарушения, които не попадат в приложното поле на наказателното право. Вследствие на това, освен дейностите за насърчаване на изпълнението, административните санкции се налагат в почти всички публичноправни сфери като например обществени поръчки, околна среда, недвижимо имущество и градско развитие, комуникации, конкуренция, защита на потребителите, данъчни въпроси, финансови пазари и движение по пътищата. Тези санкции се увеличават вследствие на установяването им в правните инструменти на ЕС, които ги предвиждат в области като конкурентното право, регулирането на пазарите (енергетика, финансови услуги, транспорт) и защитата на потребителите.

Неуспехът да се насърчи спазването на нормативните изисквания, да се наложат регулаторни изисквания и да се наложат административни санкции, когато е необходимо, по начин, който е справедлив, прозрачен и пропорционален на наложения риск, не само застрашава/компрометира/заплашва постигането на целите на законите и подзаконовите актове, но също така оказва сериозно въздействие върху доверието на гражданите в дейността на публичния сектор и върху доверието в инвестиционния климат и принципите на правовата държава. Такъв е по-специално случаят, когато предизвикателствата пред административното правоприлагане се дължат на корупционното поведение на контролните и санкционни държавни органи, които се възползват от пропуските и “вратичките” в закона. В действителност, рисковете от корупция и неефективно правоприлагане са по-високи, когато правната рамка е неясна, фрагментирана, непълна или лишена от обективност, съобразяване с риска и пропорционалност.

Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията в България от 2015—2020 г. (Стратегия за борба с корупцията 2015—2020 г.) определя като един от приоритетите си предотвратяването и санкционирането на корупцията при осъществяване на дейността на административните органи, тъй като корупционното действие е деяние на конкретно физическо лице, което осъществява правомощията на съответния орган на държавното управление и отговаря за прилагането на административната правна рамка. По-специално в Стратегията за борба с корупцията се отбелязва, че сред условията, благоприятстващи появата на корупционно поведение при осъществяване дейността на тези органи и по време на свързаните с тях производства, са слабости в законодателството относно административните санкции. Това се потвърждава и от Стратегията за борба с корупцията за периода 2021—2027 г., която определи като една от приоритетните си цели усъвършенстването на законодателството в областта на контролната и санкционна дейност на администрацията с оглед ограничаване на обхвата на корупционните практики. Въпреки че през последните години България положи усилия и предприе реформи, с които бяха преодоляни някои от предизвикателствата, свързани с правната рамка, все още остават редица нерешени въпроси.

1.2. Възникване и развитие на административнонаказателното право в България

Законът за административните нарушения и наказания (‚ЗАНН‘)1 е основният правен инструмент, уреждащ административните санкции и тяхното налагане в България. ЗАНН установява основните принципи и институти на административното наказване, а видовете административни нарушения и наказания са установени в над триста отраслови закони, които регулират различни сфери на държавното управление.

ЗАНН е приет през 1969 г., само една година след приемането на Наказателния кодекс, като и понастоящем се запазва връзката между двата нормативни акта, касаеща основни понятия и правни институти. От 1989 г. до настоящия момент ЗАНН е претърпял над 40 изменения и допълнения. Слабостите в правната уредба на общия закон, неминуемо водят и до редица несъвършенства в системата на административното наказване, предвидена в специалното административно законодателство. Тези слабости са предмет на редица научни дискусии и политически дебати, които целят усъвършенстване на правната уредба на административното наказване. През последните години бяха предложени или приети няколко реформи и най-новите промени ще влязат в сила на 23 декември 2021 г. (Каре 1.1).

Каре 1.1. Неотдавнашни реформа на административнонаказателното законодателство в България

През 2011 г. под егидата на Министерство на правосъдието, беше изработена Концепция за продължаване реформата на административнонаказателното правосъдие и правораздаване за периода 2011-2014 година. В Концепцията са очертани законодателни и организационни мерки за предотвратяване и сънкционаране на административните нарушения. Като част от тези усилия, в периода 2012 – 2015 г. работна група, сформирана към Министерство на правосъдието, изготви проект на Кодекс за административните нарушения и наказания, който да кодифицира материята относно общите правила за административните нарушения, административните наказания и мерките за въздействие; реда за установяване на административните нарушения, за налагане, за оспорване и за изпълнение на административните наказания и мерките за въздействие; гаранциите за защита на правата и на законните интереси на гражданите и на техните организации. В крайна сметка проектът на кодекс не е внесен в Народното събрание за обсъждане.

В периода 2016 – 2017 г. бившият Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност изтотви доклад „Идентифициране на съществуващи корупционни рискове и практики при осъществяване на контролната и санкционна дейност на администрацията. В доклада бяха идентифицирани слабостите, свързани с регулирането, контролът и санкционирането в дейността на администрацията, като се предлагат редица мерки за отстраняването им, които също бяха взети предвид при изготвянето на настоящия доклад.

Неотдавна, с Решение № 69 от 5 февруари 2018 г. на Министерския съвет на България е одобрен докладът на междуведомствената работна група по проблемна област „Независимост на съдебната система и корупцията“, в който се съдържат конкретни антикорупционни мерки в областта на контролната и административнонаказателната дейност на администрацията. Във връзка с одобрените антикорупционни мерки, през декември 2020 г. Народното събрание одобри редица изменения на ЗАНН, а които ще влязат в сила на 23 декември 2021 г.

1.3. Постигане на напредък в законодателните реформи на системата на административното наказване

По молба на България и с подкрепата на Европейската комисия в рамките на Програмата за подкрепа на структурните реформи, от месец Октомври 2020 г., ОИСР предоставя техническа подкрепа на правителството на България с оглед преодоляване на съществуващите предизвикателства в правната рамка относно административните наказания и предлагане на законодателни изменения в светлината на опита и добрите практики на държавите - членки на ЕС. Като част от този проект в настоящия доклад се анализира нормативната уредба на България в областта на административните наказания и се посочват основните предизвикателства и препоръки за тяхното преодоляване. Тези препоръки ще послужат като основа, върху която ОИСР ще разработи конкретни предложения, които България да разгледа на следващ етап.

В частност, в доклада се разглеждат въпроси, възникнали в резултат на задълбочен анализ на ЗАНН и няколко специфични административни закона в различни сектори, като например:

• Закон за счетоводството;

• Закон за дейността на колективните инвестиционни схеми и на други предприятия за колективно инвестиране;

• Закон за българските документи за самоличност;

• Закон за гражданското въздухоплаване;

• Търговски закон;

• Закон за стоковите борси и тържищата;

• Закон за защита на потребителите;

• Закон за кредитните институции;

• Закон за митниците;

• Закон за киберсигурност;

• Указ за борба с дребното хулиганство;

• Закон за акцизите и данъчните складове;

• Закон за чужденците в Република България;

• Закон за горите;

• Кодекс на труда;

• Закон за акцизите и данъчните складове;

• Закон за защита на класифицираната информация;

• Закон за платежните услуги и платежните системи;

• Закон за публичното предлагане на ценни книжа;

• Закон за енергията от възобновяеми източници;

• Закон за движението по пътищата;

• Закон за автомобилните превози;

• Закон за пътищата;

• Данъчноосигурителен процесуален кодекс;

• Закон за туризма;

• Закон за виното и спиртните напитки.

Докладът също така се основава на информацията, събрана чрез въпросник, който беше попълнен от около 30 публични институции — включително министерства, агенции, както и структури на регионално и общинско равнище — между декември 2020 г. и март 2021 г. и по време на виртуална среща за установяване на фактите с участието на няколко институции, проведена през март 2021 г. През септември 2021 г. беше организиран и семинар с ключови институции, на по време на който бяха обсъдени констатациите от доклада и предложенията за законодателни промени. Изготвеният доклад отразява и мнението на участниците относно направените предложения за законодателни промени.

1.4. Обхват на доклада

Докладът е разделен на три тематични области, свързани с правната рамка – субекти на административната отговорност; видове и размери на санкциите; процесуални аспекти – и препоръки как да се преодолеят установените предизвикателства и да се повиши справедливостта, ефективността, обективността, пропорционалността и адекватността на административнонаказателната система, като по този начин се намалят рисковете от корупция, свързани с нейното прилагане. В доклада са взети предвид Наръчникът на ОИСР и Принципите за най-добри практики в областта на регулаторното правоприлагане и инспекциите (ОИСР, 2014[1]; ОИСР, 2018[2]). Докладът допълнително въвежда добрите практики от други държави – членки на ЕС, по-специално от шест държави – Австрия, Чешката република, Германия, Литва, Нидерландия и Испания – които са израз на комбинация от водещи и разнообразни модели, разработени в Европейския съюз за санкциониране на административни нарушения, и чиито практики – за всеки отделен случай – са уместни и съвместими с българския правен контекст и традиция.

Докладът се съсредоточава върху предизвикателствата и възможностите за подобряване на правната рамка, която е основен елемент на системата за административни наказания. Бъдещата работа обаче би могла да обхване други ключови свързани области на системата, по-специално институционалните и управленските области. В България експертните познания по административнонаказателно право съществуват в рамките на институциите, които са партньори по проекта — кабинет на заместник министър-председателя по съдебната реформа (до май 2021 г.) и Дирекция „Модернизиране на администрацията“ към Министерския съвет, като последната институция ежегодно събира данни за административните санкции и административнонаказателните производства като част от Годишния доклад за състоянието на администрацията. В Стратегията за борба с корупцията за периода 2021—2027 г. също така е предвидено създаването и прилагането на единен регистър на административнонаказателните производства, чието разработване и прилагане ще бъде отговорност на различни институции, в това число Националния съвет за борба с корупцията, Съвета за административна реформа, Държавната агенция за електронно управление, Главния инспекторат на Министерския съвет (Каре 1.2).

Каре 1.2. Цели на планирания регистър за административно-наказателни производства съгласно Стратегията за борба с корупцията за периода 2021—2027 г

Регистърът на административнонаказателните производства следва да адресира проблемите при осъществяване на контролната и санкционна дейност на администрацията, свързани с липсата на единна база данни на адмнистративнонаказателните производства; липсата на контрол върху извършването на проверки за спазването на административните режими; липсата на възможност за преценка за навременността и еднаквото прилагане на закона; липсата на пълна и изчерпателна информация относно привеждането в изпълнение на наложените санкции и резултата от принудителното събиране на публични държавни вземания със санкционен произход, както и липсата на нормативна база за дигитализацията на административнонаказателната дейност и обмена на информация между ведомствата по електронен път.

Регистърът ще функционира като единна електронна база данни чрез интегрирана информационна система, която го поддържа, позволяваща въвеждането, обработката, съхранението, удостоверяването на вписаните обстоятелства и обобщаване на резултатите от дейността на органите, натоварени с контролни и санкционни правомощия.

Регистърът ще позволява навременното сигнализиране на администрацията при изтичащи инструктивни, преклузивни и давностни срокове с оглед на по-добрия контрол на съответната дейност на администрацията, по-специално по отношение на органите, отговарящи за контрола и правомощията за налагане на санкции.

Друга цел на регистъра е да позволи съхранението в структуриран вид и дигитализрането на дейностите по издаването на окончателнитете актове на наказващите органи и на актовете за установяване на административни нарушения.

Източник: (Правителство на Република България, 2021[3])

Въз основа на предварително сравнително проучване, се прави изводът, че европейските държави не възлагат на една единствена институция отговорността за административнонаказателната политика. Същевременно те осигуряват съгласуваност на дейностите по административно наказване чрез своята политика за качество на правната и регулаторната уредба, за която обикновено отговарят органите на централната власт или министерството на правосъдието. Например Австрия, Германия, Нидерландия и Испания са разработили технически насоки за изготвянето на законодателни актове. Някои от тези насоки са специфични и се отнасят до диференциацията на административните санкции и до приложимостта и избора между различните системи за налагане на санкции (Каре 1.3). В тази връзка чрез допълнителни изследвания и работа би могло да се установи как България да подобри управлението на системата за административни санкции; да определи конкретни отговорности по въпроси като осигуряване на съгласуваност на съответната правна рамка, предоставяне на насоки при изготвянето на законопроекти, предвиждащи административни санкции, налагани от отделни министерства, както и централизиране и използване на данни за наложените санкции и свързаните с тях производства.

Каре 1.3. Гарантиране на качеството на законодателството в областта на административните санкции в Австрия, Германия, Испания и Нидерландия

Федералното канцлерство (Bundeskanzleramt) на Австрия публикува наръчник за изготвяне на законопроекти (Handbuch der Rechtssetzungstechnik) и други насоки за създаване на законодателни текстове (Legistische Richtlinien). Една от тези насоки включва формулировката на разпоредбите относно задълженията и забраните и наказването при тяхното нарушаване. Verfassungsdienst на Bundeskanzleramt е натоварен с Legistik — законодателна техника и качество.

Федералното министерство на правосъдието на Германия публикува Наръчник за изготвяне на законопроекти (Handbuch der Rechtsförmlichkeit). Няколко указания от наръчника са съсредоточени върху административните наказания (№ 43, 59 и 81 от допълнение 2). Наръчникът съдържа „Принципи относно необходимостта от санкции под формата на административни глоби, особено във връзка с мерките за административна принуда“ (достъпни на английски език). Германия също така разработи Наръчник за допълнителни наказателни разпоредби (Handbuch des Nebenstrafrechts, 2018 г.) и Насоки за определяне на разпоредби за наказателни и административни глоби в допълнителните наказателни разпоредби извън Наказателния кодекс. Министерството на правосъдието има и специална поддирекция, която, наред с други въпроси, отговаря за ключовия закон за административните наказания на Германия — Закона за регулаторните нарушения — към Генерална дирекция II, която е компетентна в областта на наказателното право.

В Испания Министерството на председателството (Ministerio de la Presidencia) има правомощието да осигури координацията и качеството на нормативната дейност на държавата. Това включва анализ на техническото качество на законопроектите, както и съответствието им с политиките за ограничаване на административната тежест и доброто регулиране (член 26, параграф 9 от Закон 50/1997). За тази цел в рамките на Министерството на председателството е създадена Служба за координация и нормативно качество (Officina de Coordinación y Calidad normative). През 2005 г. испанското правителство изготви насоки за стандартизиране на подходите в законотворчеството (Directrices de técnica normativa). Тези насоки не съдържат модели или насоки за създаването и съгласуваността на административните нарушенията и административните санкции.

Нидерландия създаде Център за познания в областта на политиката и регулирането (Kenniscentrum voor beleid en regelgeving), който да подпомага служителите на централно правителствено ниво, натоварени с разработването на политики и законопроекти. Министър-председателят публикува инструкции за изготвяне на законопроекти (Aanwijzingen voor de regelgeving). Юристите по законодателни въпроси в централното държавно управление са задължени да следват тези указания. В указанията също така се разглеждат въпроси като приложимостта на разпоредбите, избора на методи за изпълнение и избор на системите за налагане на санкции. Те също така предлагат много модели за формулиране на конкретни разпоредби, като например разпоредби, с които се създават правомощия за налагане на санкции. Освен това на 14 април 2011 г. нидерландското правителство издаде други задължителни стандарти за качество (verplichte kwaliteitseisen). Един от тези стандарти за качество е съсредоточен върху принципите, определящи избора между системите за санкциониране (uitgangspunten bij de keuze van een penaltiestelsel).

Източник: Изследване на ОИСР; (Government of Germany, 2021[4])

Източници

[4] Government of Germany (2021), Organisation plan of the Ministry of Justice and Consumer Protection, https://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/DE/Ministerium/Organisationsplan/Organisationsplan_EN.pdf?__blob=publicationFile&v=38 (accessed on 26 November 2021).

[5] ОИСР (2021), Implementing the OECD Anti-Bribery Convention. Phase 4 Report: Bulgaria, OECD, Paris, https://www.oecd.org/corruption/bulgaria-oecdanti-briberyconvention.htm (accessed on 27 October 2021).

[2] ОИСР (2018), OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264303959-en.

[1] ОИСР (2014), Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264208117-en.

[3] Правителство на Република България (2021), National Strategy for Preventing and Countering Corruption in the Republic of Bulgaria (2021-2027), https://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=1353 (accessed on 8 October 2021).

Забележка

← 1.  Това се нарича „Закон за административните нарушения и наказания“ в (ОИСР, 2021[5]).