Публични инвестиции в България

6. Съотношение качество-цена на публичните и частните инвестиции в инфраструктура

Abstract

Тази глава е съсредоточена върху начина, по който традиционните и нетрадиционните форми на възлагане на обществени поръчки, включително публично-частните партньорства и договорите за концесия, могат да спомогнат за по-ефективното, икономично и справедливо осъществяване на инвестиции. Като се гарантира, че инвестициите се възлагат ефективно, възлагането на обществени поръчки може също така да гарантира, че инвестициите се реализират, експлоатират и поддържат по начин, който осигурява максимална стойност и ефективност за целия жизнен цикъл на инвестицията. Тази глава е съсредоточена върху резултатите от традиционните и нетрадиционните обществени поръчки в България.

Както е отбелязано в раздел 5: Подбор на проекти, приоритизиране и оценка, в Препоръката на ОИСР относно управлението на инфраструктурата се посочва, че за да се запази фискалната устойчивост, финансовата достъпност и икономическата ефективност, държавите трябва да:

„... избират начини на доставка (т.е. начина, по който инфраструктурният актив ще бъде предоставен и финансиран), които се основават на икономическа изгода и оптимално разпределение на риска между страните, без институционални, процедурни, фискални или счетоводни предубеждения за всеки конкретен начин на доставка.

Осигуряват прозрачно и подходящо разпределение на рисковете при структурирането на проекта, заедно с всеобхватен и съгласуван план за управление, наблюдение и смекчаване на рисковете по време на жизнения цикъл на активите...“ (OECD, 2020[1])

Препоръката на Съвета на ОИСР от 2012 г. относно принципите на публичното управление на публично-частните партньорства (ПЧП) определя следните изисквания за процъфтяващ пазар на ПЧП, който постига икономическа ефективност:

• „Създаване на ясна, предвидима и легитимна институционална рамка, подкрепена от компетентни и добре обезпечени с ресурси органи:

  • Политическото ръководство следва да гарантира обществената осведоменост за относителните разходи, ползи и рискове от ПЧП и конвенционалните обществени поръчки, както и участието на крайните потребители в определянето на проекта и впоследствие в наблюдението на качеството на услугите.

  • Възлагащите органи, звената за ПЧП, централният бюджетен орган, Върховната одитна институция и секторните регулатори да са натоварени с ясни мандати и достатъчно ресурси, за да гарантират разумна процедура за възлагане на обществени поръчки и ясни линии на отчетност.

  • Да се гарантира, че всички важни разпоредби, засягащи функционирането на ПЧП, са ясни, прозрачни и се прилагат.

• Подборът на ПЧП да се основава на съотношението качество-цена:

  • Решението за инвестиране следва да се основава на действителни нужди. Не следва да има институционални, процедурни или счетоводни предубеждения нито в полза на ПЧП, нито срещу тях.

  • Внимателно проучване на това кой инвестиционен метод има вероятност да донесе най-голяма икономическа ефективност и определяне на ключовите рискови фактори.

  • Прехвърляне рисковете на страните, за които това струва най-малко, за да се предотврати реализирането на риска или за които реализираният риск струва най-малко.

  • Възлагащите органи следва да запазят съотношението качество-цена, като се подготвят за оперативната фаза със същата интензивност, както по време на предоперативния етап.

  • При предоговарянето следва да се запази съотношението между качество и цена. Само ако условията се променят поради дискреционни действия на публичната политика, правителството следва да обмисли компенсирането на частния сектор, като предоговарянето се извършва по прозрачен начин и при спазване на ясни, предвидими и прозрачни правила за разрешаване на спорове.

  • Правителството следва да гарантира наличието на достатъчна конкуренция на пазара чрез конкурентна тръжна процедура и чрез евентуално структуриране на програмата за ПЧП, така че да има непрекъснат функционален пазар. Когато пазарните оператори са малко, правителствата следва да гарантират еднакви условия на конкуренция в тръжната процедура, така че нетрадиционните оператори да могат да навлязат на пазара.

  • Използване на бюджетната процедура по прозрачен начин, за да се сведат до минимум фискалните рискове и да се гарантира интегритетът на процедурата за възлагане на обществени поръчки.

  • В съответствие с фискалната политика на правителството централният бюджетен орган следва да гарантира, че проектът е достъпен и че общият инвестиционен пакет е устойчив.

  • Проектът следва да се третира прозрачно в бюджетния процес, като се оповестяват всички разходи и условни задължения.

  • Правителството следва да се бори срещу разхищението и корупцията, като гарантира интегритета на процеса на възлагане на обществени поръчки. Необходимите умения и правомощия в областта на обществените поръчки следва да бъдат предоставени на съответните органи.“ (OECD, 2012[2])

6.1. Защо е важно да се постигне съотношение качество-цена за публичните и частните инвестиции в инфраструктура?

Съотношението качество-цена е важно, тъй като помага на лицата, отговорни за вземането на решения, да постигнат най-добрия баланс между икономичност, ефикасност, ефективност и справедливост. Съотношението между качество и цена не означава само намаляване на разходите за вложените ресурси или постигане на ефективност; целта е също така да се гарантира, че инвестицията е ефективна за постигане на планираните резултати. Например, ако ефективността на дадена дейност е значително намалена поради малки икономии на разходи, съотношението между качество и цена се намалява. По същия начин, въпреки че дадена дейност може да бъде много евтина и да се осъществява ефективно, ако не постигне резултати, тя не е икономически изгодна. Качеството на резултатите е от основно значение, за да се разбере дали нещо носи стойност.

Въпреки че съотношението качество-цена се установява преди всичко на етапа на подбор на проектите, възлагането на обществени поръчки също играе важна роля за постигане на добро съотношение между качество и цена. Два общи метода, чрез които правителствата да постигнат съотношението качество-цена чрез възлагане на обществени поръчки, са включването на частни инвестиции и прехвърлянето на риска към частни страни, което изисква споразумение с частни инвеститори под формата на договори за концесия и публично-частни партньорства (ПЧП). Концесионни договори са случаите, при които правителството изисква от корпорация, след провеждане на състезателна процедура, да управлява строителството, както и да финансира и експлоатира актив през целия срок на договора. Частният субект начислява на крайните потребители такси за ползването на услуги, свързани с актива, от които произтича по-голямата част от доходите на частната страна. При тези условия активите ще бъдат включени в баланса на частната страна, без това да има отражение върху държавния дефицит. ПЧП са тези, при които държавното управление е основният купувач на услугите чрез редовни плащания, след като активите бъдат доставени от частната страна. Независимо дали търсенето произхожда пряко от самото правителство или от потребители — трети страни, държавното управление трябва да бъде основният купувач на услуги.

Моделът на ПЧП се използва в целия свят с намерението да се подобри предоставянето на услуги от големи активи на публичната инфраструктура чрез интегриране на проектирането на активи и услуги; стимулиране на проектирането на целия жизнен цикъл и управлението на активите; разпределяне на рисковете за страните, които най-добре могат да ги управляват; и заплащане само за услуги, които отговарят на предварително договорени стандарти за изпълнение. За ПЧП е важно ролите и отговорностите да бъдат ясно посочени и рисковете да се управляват централно. Например Португалия създаде отдел в МФ, техническия отдел за управление на проекти, който да ръководи оценката и възлагането на обществени поръчки за ПЧП и големи инфраструктурни проекти. Централната роля на МФ може да гарантира, че предложените проекти се оценяват по подходящ начин, преди да бъдат одобрени. Централизираният подход с ключови стъпки, които трябва да бъдат спазвани, ще доведе до по-добре информиран процес на вземане на решения, както и до по-ясно разбиране на съответните фискални рискове. На етапа на планиране това може да спомогне за свеждане до минимум на рисковете, породени от лошото определяне на нуждите, лошото стратегическо планиране, слабата координация с други публични органи и лошата оценка на проектите. На етапа на разпределяне може да се сведат до минимум рисковете, свързани с неизвършването на оценка на разходите за целия жизнен цикъл, невъзприемането на многогодишен подход, неоценяването на достъпността, както и лошия подбор на проекти. След това на етапа на изпълнение това може да предотврати избора на погрешен вариант за възлагане на обществени поръчки, непредвидените рискове, свързани със строителството, включително възраженията на засегнатите страни, както и рисковете, свързани с оперативни проблеми, като например въпроси, свързани с търсенето, и регулиране на потребителските такси.

ПЧП са използвани за задържане на държавните дългове извън основните им баланси, като по този начин изглежда, че свеждат до минимум общия профил на държавния дълг. Въпреки това, както се отбелязва в Препоръката на Съвета от 2012 г. на Съвета относно принципите на публичното управление на публично-частните партньорства, това не е подходящо използване на модела на ПЧП.

Каре 6.1 очертава важни констатации от Международния транспортен форум относно обстоятелствата, при които ПЧП могат да се използват най-добре, за да се постигне икономическа ефективност.

Каре 6.1. Анализ на Международния транспортен форум относно това кога ПЧП са най-ефективни

През 2018 г. Международният транспортен форум (МТФ), разположен в рамките на ОИСР, предприе задълбочено проучване на ролята и икономиката на частните инвестиции в инфраструктура, в което участваха над 30 експерти, представители на академичните среди и практикуващи специалисти от 13 държави. МТФ установи, че добре дефинирани и не толкова сложни структури по отношение на времето и пространството често могат да бъдат организирани в структури, подобни на ПЧП, където рисковете могат да бъдат определени, прогнозирани и разпределени между договарящите партньори без твърде висока сложност или разходи. По-сложните структури с по-дълъг жизнен цикъл и с участието на много участници и избирателни райони (пространство) могат да доведат до договорна ситуация, която е много трудна и следователно по-малко ефективна за ПЧП.

Първата причина за това е, че договорите за строителство и поддръжка в ПЧП трябва да се основават на фиксирана дата и да определят цените за доставка. Това може да увеличи несигурността, пред която са изправени изпълнителите в тръжната процедура, и да доведе до прекомерни непредвидени разходи, увеличавайки разходите по проекта. Второ, срочните дългосрочни договори не оставят място за несигурност и бъдещи промени, които биха могли да доведат до предоговаряне, което може да бъде скъпо и времеемко за всички страни, включително за публичния купувач.

МТФ също така установи, че ПЧП могат да постигнат най-добро съотношение между качество и цена при обстоятелства, при които е налице постоянен натиск за ефективност и когато търсенето отговаря в голяма степен на качеството на услугите. Примерите включват морски пристанища и летища, обслужващи един и същ регион на обслужване и които по този начин се конкурират за търсене.

В случаите, когато не може да се осигури постоянен натиск за ефективност и когато настъпват дълги периоди, като например социална инфраструктура и пътни ПЧП, МТФ препоръчва модел, основан на регулаторни активи (ОРБ). Моделите на ОРБ обикновено се използват при регулирането на приватизирани комунални услуги. В случая на ОРБ, специализиран регулатор непрекъснато измерва резултатите на оператора на инфраструктурата. В договора между публичния сектор и оператора са включени периодични прегледи на цените.

Източник: (International Transport Forum, 2020[3])

6.2. Колко добре България насърчава съотношението между качество и цена на публичните и частните инвестиции в инфраструктура?

България е въвела правна рамка за обществените поръчки, концесионните договори и ПЧП, но има малко концесии или ПЧП. Политиците, обществеността и строителният пазар гледат неблагоприятно на договорите за концесия и ПЧП. Съществуват обаче доказателства, че някои договори за концесия осигуряват основата за добри резултати в публичния сектор, като намаляват разходите за потребителите и генерират възвръщаемост на инвестициите в мрежите.

В следващия раздел се прави оценка на начина, по който ПЧП, концесионните договори и конвенционалните обществени поръчки се прилагат в България.

6.2.1. Публично-частни партньорства и концесионни договори

От 1995 г. насам националното правителство е възложило концесионни договори за малък брой летища, морски пристанища и проекти за водна инфраструктура, а някои общини са възлагали договори за концесии за обществени съоръжения, като например спортни площадки. По отношение на природните ресурси договорите за концесия са задължително средство за сключване на договори. Към април 2022 г. Министерството на транспорта и съобщенията е имало 19 действащи договора за концесия.

В Закона за концесиите от 2018 г. се посочва, че договорите за концесия и ПЧП се предоставят, при условие че оперативният риск се поема от концесионера. Законът определя следните видове рискове:

Оперативен риск — произтича от фактори извън контрола на страните по концесионния договор и представлява риск от излагане на пазарни колебания в търсенето и/или предлагането на предмета и/или услугите на концесията. Рисковете, свързани с лошо управление, неизпълнение на договорни задължения от страна на икономическия оператор и непреодолима сила, не се считат за операционен риск. Впоследствие рисковете, свързани с търсенето и предлагането, се определят, както следва:

• Риск, свързан с търсенето — факти или обстоятелства, които могат да повлияят неблагоприятно на пазарното търсене за предмета на концесията, предоставените услуги или други извършвани стопански дейности. 

• Риск, свързан с доставките — предлаганите услуги или други извършвани стопански дейности няма да отговарят на изискванията на пазара, включително риска от наличност на предоставяните услуги. Рискът, свързан с наличността, е вероятността от настъпване на събитие, факт или обстоятелство, които могат да повлияят на предоставянето на услугата под форма, обем, качество и време за изпълнение, които съответстват на посочените в договора за концесия (Republic of Bulgaria, 2018[4]). 

В случай на договори за концесия за строителни проекти изпълнителят поема строителния и оперативния риск. Всички други рискове се разпределят между отговорния министър или кмет на община и изпълнителя в зависимост от капацитета на всяка страна да оцени, контролира и управлява по най-добрия начин съответния риск. Разпределението на риска се извършва като част от предварителния финансов и икономически анализ. Рисковете се наблюдават постоянно и, ако договорът за концесия бъде изменен, разпределението на риска трябва да остане същото.

Кметът и министърът се отчитат пред общинския съвет и пред Министерския съвет съответно за цялостното изпълнение на всички договори за концесия. Отговорните кметове и министри ежегодно публикуват информация за изпълнението на договорите за концесия, която се публикува в Националния концесионен регистър. За да се гарантира, че отговорните министри и кметове изпълняват задълженията си, Агенцията за публичните предприятия и контрол (АППК) извършва проверки по график, одобрен от Министерския съвет. През последните три години АППК е извършвала пет проверки годишно. Координационният съвет по концесиите (КСК) може да възлага извънредни проверки по широк кръг от въпроси по своя преценка. Към днешна дата обаче КСК не е използвал това правомощие.

Често ресорните министерства и общините не разполагат с капацитет да назначават и управляват концесии. За да помогне за решаването на този проблем, Администрацията на Министерския съвет наскоро стартира информационна кампания и обучение за служители в министерствата и общините, управляващи договори за концесия.

Всички договори, сключени от държавата, съдържат наказателни клаузи за неизпълнение на инвестиционната програма или за изпълнение на задълженията за плащане. Съгласно Закона за концесиите от 2018 г. активите, предмет на концесионен договор, могат да бъдат собственост на възлагащия орган (т.е. държавата или общината) или на изпълнителя. Понастоящем не съществува договор за концесия, в който активите са собственост на изпълнителя.

Като цяло плащането на такси за наличност и други такси, свързани с концесиите и традиционните ПЧП, не се възприема добре от лицата, отговорни за вземането на решения, строителния пазар и обществеността. Някои длъжностни лица смятат, че е по-лесно да се отпускат средства от ЕС чрез конвенционални обществени поръчки, тъй като частното финансиране и финансирането изтласкват европейските фондове. В България органите все още не разбират как могат да се разпределят средствата от ЕС чрез модел за изпълнение, основан на концесии. Строителният сектор не гледа положително на договорите за концесия поради опасения във връзка с поемането на операционен риск. В резултат на това строителният сектор обикновено предпочита обществените поръчки.

В резултат на това в плана за устойчивост и възстановяване не са предложени концесионни дейности. Това е така въпреки националната стратегия за развитие на концесиите, в която се препоръчва изграждането на всички инфраструктурни проекти на стойност над 50 милиона евро да бъдат взети предвид за модела на договора за концесия. Честите промени в законодателството, свързано с концесиите, също затрудняват изпълнението на договорите за концесия поради смущенията, които това причинява на договори с продължителност от 35 години и повече.

Като се има предвид малкият брой договори за концесия на инфраструктура, е трудно да се сравнят резултатите с традиционните обществени поръчки. Когато концесиите са били възможни, има някои доказателства, че те са осигурили основа за по-добри резултати от услугите и реинвестиране в инфраструктурни мрежи. В София течовете в мрежата за водни услуги са намалели от 60 % на 20 % по договор за концесия. Концесионерът също така е инвестирал в модернизиране на пречиствателните станции за питейна вода на софийската водоснабдителна мрежа. Таксите, които потребителите плащат за водата, които са регулирани, са по-ниски от другите общини, в които няма договори за концесия, въпреки че това може да се дължи и на факта, че като по-голяма община те могат да бъдат по-ефективни чрез предоставяне на инфраструктура и услуги в по-голям мащаб. Има и други примери, при които обществеността постига по-добри резултати по договори за концесия в сравнение с конвенционалните обществени поръчки, като например няколко пристанищни терминала, при които равнището на инвестициите от концесионера в актива е по-високо от това на притежаваните от държавата и управлявани от държавни дружества.

На разположение на министерствата и общините е известната информация за най-добрите практики, ползите от използването на концесионни договори и поуките от предишен опит. Всички насоки и инструкции се публикуват в Националния регистър на концесиите и могат да бъдат издавани по искане на възлагащите органи. От концесионерите се изисква да публикуват обявление в Националния концесионен регистър за възложена концесия, което включва информация за стойността на концесията. От концедентите се изисква също така да публикуват договори за концесия, споразумения за изменение и годишна информация за изпълнението на договорите за концесия. 

В момента се работи по преразглеждане и опресняване на подхода на България към договорите за концесия. По време на мисията беше извършена междинна оценка на Стратегията за националните концесии. Администрацията на Министерския съвет е поискала от всички министерства и общини да потвърдят дали са оценили проектите за съответствие с модела на договорите за концесия — получени са 21 отговора, от които само една община е посочила, че е извършила такава оценка. За да се насърчи по-широкото приемане на концесионни договори, промяната трябва да се стимулира на политическо равнище.

6.2.2. Конвенционални обществени поръчки

В Закона за обществените поръчки се посочва, че обществените поръчки трябва да се възлагат в съответствие с принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз. Вътрешните правила по този закон определят следните правила за публичните възлагащи органи:

• Прогнозиране на нуждите от обществени поръчки, включително определяне на датите, до които договорите трябва да бъдат сключени, като се вземе предвид времето, необходимо за подготовка на договорите, провеждане на процедури и сключване на договори.

• Назначаване на персонал за необходимите процедури за възлагане на обществени поръчки.

• Записване на офертите и друга официална документация.

• Мониторинг на договорите.

• Искове в случай на съдебно производство.

• Въвеждащо и опреснително обучение.

• Документиране на всеки етап от цикъла на възлагане на обществени поръчки (Republic of Bulgaria, 2019[5]).

Законът изисква също така за обществени поръчки на стойност над 5 милиона лева (2.5 милиона евро) възлагащите органи да разработят и приемат правила за управление на цикъла на обществените поръчки. Законът обаче не изисква от публичните възлагащи органи да извършват оценка на риска.

В България има два централни органа за покупки — министерствата на финансите и здравеопазването и много публични възлагащи органи. Катоцяло в областта на обществените поръчки в България съществува значителна разпокъсаност, като например липса на стандартизирана документация, договори и методически насоки. По-голямата централизация на обществените поръчки би спомогнала за повишаване на ефективността на обществените поръчки и намаляване на грешките. В някои случаи обаче може да са необходими специални договори, тъй като стандартните договори не могат да предвиждат всеки сценарий или резултат. Честите промени в Закона за обществените поръчки затрудняват длъжностните лица да се придържат към най-новите правила, което може да забави процедурите за възлагане на обществени поръчки и да доведе до грешки. За да помогне за решаването на тези проблеми, Агенцията по обществени поръчки улеснява обмена на информация, предоставя подкрепа и съвети относно прилагането на законодателството и други процедурни въпроси. Институтът по публична администрация също така организира обучения за длъжностни лица относно най-новите правила за възлагане на обществени поръчки.

При възлагането на обществени поръчки за големи публични инвестиции, като например нови пътища, те обикновено се разделят на участъци, като се имат предвид значителните финансови разходи и за да се сведат до минимум рисковете. Законът за обществените поръчки насърчава откритостта и прозрачността чрез използването на открити конкурентни търгове, както и други форми на търгове.

Препратки

[3] International Transport Forum (2020), Risk Allocation in Public-private Partnerships and the Regulatory Asset Base Model, https://www.itf-oecd.org/sites/default/files/docs/risk-allocation-ppps-rabs_0.pdf.

[1] OECD (2020), Recommendation of the Council on the Governance of Infrastructure, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0460.

[2] OECD (2012), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0392.

[5] Republic of Bulgaria (2019), Article 244, Public Procurement Act (Internal Rules of Public Contracting for the Management of the Public Procurement Cycle (amended, SG on 17/2019).

[4] Republic of Bulgaria (2018), Article 31, sections (2) – (4), Concessions Act 2018 (amendment SG 17/2021).