Публични инвестиции в България

3. Координация между секторите и между равнищата на управление

Abstract

Важно е държавите да координират своите публични инвестиции, за да могат да намерят полезни взаимодействия между инвестициите и да предоставят обществени услуги, които са безпрепятствени от гледна точка на гражданите. Координацията може да приеме две форми: хоризонтално, което включва координация между правителствата; или вертикална, която включва координация между националните и поднационалните органи на управление. Трите вида координация, описани в настоящата глава, се отнасят до капиталовото бюджетиране, териториалното устройство и споделянето на услуги (вертикално или хоризонтално). В тази глава се описват най-добрите практики на координация и се очертават качеството и степента на координация в България.

Препоръката на Съвета на ОИСР относно управлението на инфраструктурата определя висококачествената координация на инфраструктурата като включваща:

„Инвестиционни стратегии, съобразени с мястото, на което инвестициите имат за цел да служат.

Ефективни инструменти за координация между националните и поднационалните равнища на управление, като например договорености за съфинансиране, договори между равнища на управление, официални процеси на консултации, национални агенции или представители, работещи съвместно с поднационални области, или други форми на редовен междуправителствен диалог и сътрудничество.

Стимули и/или възможности за координация между регионалните и/или местните органи на управление за съчетаване на публичните инвестиции със съответния географски район, включително чрез договори, платформи за диалог и сътрудничество, партньорства за публични инвестиции, съвместни органи и регионални или общински обединения.

укрепване на капацитета за публични инвестиции и насърчаване на изучаването на политики на всички равнища на управление, осигуряване на подходящи финансови ресурси, професионални умения и стабилна институционална рамка за осигуряване на ефективна вертикална и хоризонтална координация.“ (OECD, 2020[1])

За координиране на публичните инвестиции между различните равнища на управление, в Препоръката на Съвета на ОИСР относно ефективни публични инвестиции на равнища на управление от 2014 г. се посочва, че е важно:

„Приемане на ефективни инструменти за координация между националните и поднационалните равнища на управление... за определяне на възможностите за инвестиции и пречките, за управление на съвместните компетентности, за свеждане до минимум на потенциала за инвестиции за работа на различни равнища, за осигуряване на подходящи ресурси и капацитет за извършване на инвестиции и за създаване на доверие сред участниците на различните равнища на управление. Могат да се използват няколко инструмента, като например договорености за съфинансиране, договори между равнища на управление, официални процеси на консултации, национални агенции или представители, работещи с поднационални области, или други форми на редовен междуправителствен диалог.

Предоставяне на стимули и/или търсене на възможности за координация между регионалните и/или местните органи на управление, за да се съчетаят публичните инвестиции със съответния географски район. Хоризонталната координация е от съществено значение за повишаване на ефективността чрез икономии от мащаба и за засилване на полезните взаимодействия между политиките на съседни (или свързани по друг начин) поднационални органи на управление. Начините на координация включват договори, платформи за диалог и сътрудничество, специфични партньорства за публични инвестиции, съвместни органи или регионални или общински обединения.“ (OECD, 2014[2]).

3.1. Защо е от значение координацията между секторите и между равнищата на управление?

Координацията на публичните инвестиции е от значение, тъй като често съществуват полезни взаимодействия между инфраструктурните сектори, които се пропускат, ако лицата, отговорни за вземането на решения, планират и реализират инвестиции в рамките на собствените си правителствени структури. Например местоположението на жилищното строителство във връзка с транспортните маршрути и училища, болниците, парковете и други обществени съоръжения може да окаже значително въздействие върху нивата на задръствания и върху способността на хората да имат достъп до местата за отдих и услуги, които допринасят за цялостното им благосъстояние.

Съществуват две категории координация, които са от значение за настоящия доклад:

• Вертикална координация, т.е. координация на инвестиционните решения между националното и поднационалното правителство и частния сектор

• Хоризонтална координация, която представлява координация в рамките на равнище на управление (национално или поднационално).

Вертикалната координация спомага за идентифициране и приоритизиране на възможностите за инвестиции и пречките, за стратегическо координиране на инвестициите и за гарантиране на наличието на подходящи ресурси и капацитет за извършване на инвестиции. Справянето с многоизмерните и глобалните предизвикателства, свързани с изменението на климата, урбанизацията и демографския натиск, например, изисква партньорства, които съгласуват целите на политиката и инвестициите на всички равнища. Въпреки че създателите на политики често признават предимствата на вертикалната координация, прилагането на практика може да се окаже трудно. Вертикалната координация може да бъде постигната чрез диалог и чрез осигуряване на съгласуваност на стратегиите за инфраструктурни инвестиции на всички равнища. В Каре 3.1 и Каре 3.2 се включат водещи примери от държавите от ОИСР за инициативи за създаване на вертикална координация.

Необходима е хоризонтална координация, така че нуждите от инвестиции да се предприемат в правилния мащаб и да се избегне фрагментирането, тъй като нуждите от инфраструктура и проектите често надхвърлят границите на юрисдикцията. Разпокъсаност може да възникне, когато подобни инвестиции се предприемат от съседни юрисдикции, което ненужно дублира инвестициите. Координацията и сътрудничеството на инвестициите в инфраструктура са трудни дори когато участниците признават необходимостта от това. То може да бъде възпрепятствано от трансакционни разходи, конкурентен натиск, ресурсни ограничения, различни приоритети и опасения, че разпределението на разходите или ползите от сътрудничеството ще бъде едностранно (OECD, 2019[3]) (OECD, 2014[2]).

Каре 3.1. Вертикална координация на публичните инвестиции в много държави

Канада

Канадските агенции за регионално развитие (КАРР) разработват ориентирани към местните условия регионални стратегии за растеж с подход на всички правителства (федерален/провинциален/териториален), който има за цел да постигне дългосрочен просперитет чрез сътрудничество по целенасочени и основани на факти действия около обща визия. Разработването на стратегиите включва висока степен на ангажираност със заинтересованите страни под формата на кръгли маси за валидиране на приоритетите и целевите действия или широки процеси на консултации, наред с другото. Консултацията включва предприятия, академични среди, коренно население, общности и други организации, както и различни равнища на управление.

Италия

Стратегията на Италия за вътрешните райони е интегрирана стратегия, съобразена с различните места, с цел намаляване на демографския спад и изоставянето на земи в много селски райони чрез подобряване на качеството на основните услуги — образование, здравеопазване и мобилност — и насърчаване на възможностите за икономическа дейност и работни места. Стратегията се изпълнява чрез i) определяне във всяка проектна област на съюз от общини, които желаят и са способни да работят заедно; II) насърчаване на ориентирана към резултатите стратегия чрез основан на участието подход; III) определяне на набор от интегрирани проекти и очакваните от тях резултати чрез засилена координация между секторните администрации и поднационалните органи на управление.

Нидерландия

Нидерландия изпълни нидерландската многогодишна програма за инфраструктура, териториално планиране и транспорт (MIRT), която е консултативен комитет, който обсъжда проекти и програми, свързани с физическата област. Различни министерства и регионални партньори могат да участват или да стартират програми MIRT. В рамките на програмата MIRT всички страни си сътрудничат по проекти, свързани с инфраструктурата и водите, в областта на качеството на живот, достъпността и мобилността в чиста, безопасна и устойчива околна среда. Консултативният комитет на MIRT, заедно с регионалните програми като стратегически компас, постига споразумения относно областите на дейност на MIRT.

Португалия

Териториалният съвет за координация в Португалия е политическият орган, който насърчава консултациите и съгласуването между правителството и различните политически институции на регионално и местно равнище. Португалия също така възобнови Висшия съвет за благоустройство като технически консултативен орган за централните правителства относно инвестициите в инфраструктура, в който, наред с други субекти, са представени метрополните области, Териториалният координационен съвет и общинските национални сдружения.

Източник: (OECD, 2019[3])

Каре 3.2. Вертикална интеграция под формата на конференции за междуправителствен диалог (Италия)

Основните институционални механизми за насърчаване на диалога между различните равнища на управление в Италия са така наречените „конференции“. Първо, Конференцията на държавните региони (открита през 1988 г.) се състои от министър-председателя (или министъра на регионалните въпроси), който изпълнява функциите на председател на конференцията; председателите на регионите и други министри, когато се обсъждат въпроси, свързани с областите на тяхната компетентност. Централното правителство се консултира с конференцията относно всички законодателни инициативи, свързани с области от регионален интерес. Регионалните правителства играят ключова роля в тази платформа и в процеса на институционални иновации, особено по отношение на прехвърлянето на функции от центъра към регионите и местните власти.

Втората конференция е Конференцията на държавните общини и други местни органи (създадена през 1996 г.). Тя се състои от министър-председателя — като председател на конференцията — министъра на вътрешните работи, министъра на регионалните въпроси, министъра на хазната, министъра на финансите, министъра на благоустройството, министъра на здравеопазването, председателя на Асоциацията на италианските общини (ANCI), председателя на Асоциацията на италианските провинции (UPI) и председателя на Асоциацията на италианските планински общности (UNCEM), както и от 14 кметове и 6 председатели на провинции. Конференцията изпълнява следните две функции: и) координиране на отношенията между държавните и местните власти; и ii) проучване и обсъждане на въпроси, свързани с местните власти.

И накрая, Единната конференция на държавните регионални общини и други местни органи (в сила от 1997 г.) е институционалният орган, създаден за управление на отношенията между централното правителство, регионалните и местните органи. Той включва всички членове на двете гореспоменати конференции. С него се провеждат консултации относно дейности, които включват споделени компетенции между различните равнища на управление. По-специално Единната конференция съветва централното правителство относно финансовото законодателство и укази относно разпределянето на персонал и финансови ресурси на регионалните и местните органи.

Източник: (OECD, 2020[4])

Що се отнася по-специално до публичните инвестиции в инфраструктура, вертикалната и хоризонталната координация са важни поради следните причини:

• За да се увеличат максимално ползите от инвестициите в инфраструктура, доставчиците на инфраструктура трябва да координират местоположението и капацитета на транспортните маршрути с решенията за градоустройствено планиране и разполагането на социална инфраструктура като училища и болници. Без координация съществува риск от нежелани странични ефекти, като например задръствания.

• Сътрудничеството между общините позволява на местните власти да инвестират в правилния мащаб, да намалят разпокъсаността и дублирането на инвестиции, да се възползват от страничните ефекти и да се възползват от повече ресурси за своите инвестиционни проекти (OECD, 2014[2]).

• Последователността на инфраструктурните линии между портфейлите гарантира, че публичният сектор не „наводнява пазара“ с инфраструктурни проекти, което води до инфлация на разходите за строителство.

• Координираната линия може да бъде последователна по начин, който да съответства на цикличния характер на строителството, да се увеличи търсенето на строителни услуги по време на периоди на прекъсване и да се намали във времена на голямо натоварване.

• Постигане на ефективен мащаб и жизнеспособност на инфраструктурните инвестиции, например чрез групиране на програми от проекти, които обхващат сектори и общини, могат да привлекат частни оператори от по-голям мащаб, които могат да донесат нова ефективност на местния инфраструктурен пазар.

• По-ефективни практики за поддръжка, като отваряне на коридорите на мрежата за ремонт и поддръжка на всички комунални услуги наведнъж, вместо многократно отваряне на коридорите на основната мрежа за различни видове инфраструктура

• Възможности за придобиване на нови умения и по-иновативни практики от по-широк и разнообразен набор от доставчици на инфраструктура.

Каре 3.3. Хоризонтална интеграция на поднационалните равнища на управление в Испания

Регионалното правителство на Галисия насърчи икономиите от мащаба, като подобри гъвкавостта на доброволните договорености за междуобщинска координация, като същевременно предостави финансови стимули за насърчаването им. Инвестиционните проекти, в които участват няколко общини, получават приоритет за регионалните фондове. Насърчава се и местното сътрудничество в плана за градска мобилност за обществения транспорт, в който участват седемте най-големи града в региона. Регионалното правителство също така създаде метрополната област Виго, асоциация от 14 общини. Въпреки че метрополният район е определен от регионалното правителство, той се основава на история на „леко сътрудничество“ между 12 общини (от общо 14).

Източник: ( (OECD 28th Territorial Development Policy Committee, 2012[5])

Каре 3.3 показва добър пример за хоризонтална интеграция на поднационалните равнища на управление в Испания.

Съществуват няколко инструмента, които дават възможност за координация, които са описани по-подробно по-долу:

• Координиране на капиталовото бюджетиране

• Устройствено планиране

• Споделяне на услуги (вертикално и хоризонтално).

3.1.1. Координиране на капиталовото бюджетиране

Координиране разпределението на капиталовите и оперативните разходи между инвестиционните сектори или проекти може да предостави възможности за постигане на по-голямо взаимодействие и ефективност от инвестиционния портфейл на дадена държава. Например координираното разпределяне на разходите за инвестиции в жилища и транспорт гарантира, че местоположението на къщите е такова, че да се възползват и от близо разположени ефективни транспортни услуги. За гражданите това предлага по-привлекателни възможности за жилищно настаняване, с по-добър достъп до заетост и други услуги; за правителствата това дава възможност за по-висока добавена стойност на техните инвестиции под формата на данъци от увеличаване на стойността на земята или генериране на приходи от продажби на земя.

Координираното бюджетиране на капитала също така гарантира, че проектите могат да бъдат осъществени възможно най-ефективно, като се избягват всякакви непредвидени отрицателни въздействия на една инвестиция за сметка на друга, което може да доведе до необходимост от повторна работа или да възпрепятства способността на тези инвестиции да предоставят своите максимални нива на обслужване.

Преразглеждането и одобряването на всички инвестиционни решения в министерските комитети за вземане на решения, като Министерския съвет на Република България, е важен начин за осигуряване на известна степен на координация между решенията за инвестиране на капитали. Но е от полза държавите да координират инвестиционните си решения на етапа на планиране, за да се гарантира, че полезните взаимодействия и ефективността са включени в проектирането на инвестициите възможно най-рано.

Това изисква публични субекти от различни ресорни министерства и/или общини да работят заедно за разработването на инвестиционни предложения, които да генерират повече полезни взаимодействия и ефективност. Това гарантира, че длъжностните лица могат да представят предложения за разпределение на капиталовите и оперативните разходи, с които се финансира координиран план за проектиране, изграждане и поддръжка.

3.1.2. Устройствено планиране

Общ метод за координиране на решенията относно инфраструктурата и земеползването е чрез устройственото планиране. Устройствените планове спомагат за постигането на съгласуваност между различните заинтересовани страни относно начина, по който могат да бъдат прилагани политиките за определена устройствената област чрез развитието на инфраструктурата и използването на земята и други ресурси. Заинтересованите страни, които обикновено участват в устройственото планиране, включват националните и поднационалните правителства, частния сектор, общностите, коренното население и други заинтересовани страни.

Устройствените планове са най-ефективни като механизми за координация, когато вземат предвид цялата инфраструктура, предоставена на националните и поднационалните правителства и частния сектор. Това гарантира, че доставчиците на инфраструктура са координирани и имат общо разбиране за настоящите и бъдещите нужди от инфраструктура.

Висококачествените устройствени планове се основават на стратегическа визия и надеждни данни, като например демографски прогнози, бъдещо териториално разпределение на хората, биологично разнообразие и екология, прогнози за икономическата дейност и определяне на обекти от социално значение.

Устройственото планиране може да даде на доставчиците на инфраструктура по-голяма сигурност по отношение на бъдещото местоположение и графика за изпълнение на инфраструктурата, което спомага за изпращането на положителни сигнали за инвестиции. Устройствените планове могат също така да защитят съществуващата и новата инфраструктура от бъдещи правни предизвикателства или конкуриращи се начини на ползване на земята. Устройствените планове често сигнализират за нови коридори или зони за развитие на инфраструктурата, докато проектите все още са в концептуална фаза.

Устройственото планиране също така дава на заинтересованите страни по-добра възможност да участват в процесите на планиране, като участват на по-ранен етап, което позволява на заинтересованите страни да имат по-голямо влияние върху бъдещата посока на дадена териториална зона. Това е описано по-подробно в раздел 8: Включване на ангажираността на заинтересованите страни в процесите на планиране и вземане на решения по-долу.

3.1.3. Споделяне на услуги (вертикално и хоризонтално)

За целите на настоящия доклад споделянето на услуги (вертикално и хоризонтално) включва сътрудничество между доставчиците на инфраструктура на всички равнища на управление с цел постигане на по-големи икономии от обхвата и мащаба. Споделянето на услуги би могло да приеме различни форми — от неформални договорености като споделяне на най-добри практики до официални договорености, като например меморандуми за разбирателство и колективно договаряне на услуги.

Услугите за споделяне могат да помогнат на националните и поднационалните правителства да предоставят инфраструктура по-ефикасно и по-ефективно по следните начини:

• Постигане на правилните икономии от мащаба — някои стоки и услуги, като например възпроизводими инженерни умения или набавяне на материали в насипно състояние, могат да бъдат достъпни за по-голям купувач по-бързо и икономически ефективно, отколкото за много по-малки купувачи

• Постигане на правилните икономии от обхвата — по-големите субекти е по-вероятно да разполагат с ресурси, за да наемат или да наемат висококвалифицирани специалисти, които могат да доведат до по-иновативни, ефективни и ефикасни практики в областта на проектирането, строителството и управлението на активи. По-големите субекти могат също така да разполагат със средства за възлагане на обществени поръчки за по-широк кръг от стоки и материали, което би могло да направи техните инфраструктурни практики по-ефективни и ефикасни.

Споделянето на услуги може да бъде особено полезно за инфраструктурни услуги, при които предоставените стоки и услуги могат да бъдат възпроизведени. Например ефикасни и ефективни услуги за ротация могат да се предоставят в голям мащаб, тъй като входящите ресурси са стандартизирани. Например инженерните умения за движение по пътищата са до голяма степен възпроизводими и строителните материали са широко приложими за всички видове пътища.

Но ползите от услугите за споделяне трябва да бъдат балансирани с необходимостта от запазване на приноса на местните общности при вземането на решения относно публичните инвестиции. Като цяло най-добрата практика е вземането на решения да се извършва на най-непосредствено или местно равнище. Вземането на решения на местно равнище може да бъде загубено, ако субектите, отговарящи за предоставянето на местна инфраструктура и услуги, станат твърде отдалечени от общностите, които обслужват. Например разполагането на местни удобства като обществени паркове или социални жилища е въпрос, който е много чувствителен към местните райони и поради това трябва да бъде проектиран с активното участие на общността.

Въпреки че трябва да се постигне баланс между централизация и локализъм, държавите, които са ограничени по отношение на ресурсите и се борят да запазят и привлекат необходимите умения и способности, се възползват от съсредоточаването върху подобряването на своите икономии от обхвата и мащаба чрез по-голямо споделяне на услуги. Съществуват редица модели, чрез които националните и поднационалните органи на управление могат да споделят услуги, като всички те имат различни ползи, разходи и рискове, поради което трябва да бъдат оценени спрямо уникалните обстоятелства на въпросното правителство или поднационално управление. Един от моделите е агенциите и общините да сключват договори с доставчици, за да обслужват своите колективни географски или функционални райони. Вторият модел е да се създадат дружества за комунални услуги, които предоставят специализирани услуги, но решенията относно планирането и инвестициите се вземат от представители на всички съответни агенции и общини. Третият модел е обединяването на ресорни агенции и общини, при което всички функции по планиране, инвестиции, изпълнение, човешки ресурси и свързаните с тях режийни разходи се обединяват в дейностите на един или на малък брой субекти.

3.2. Какво е качеството на координацията на България между различните сектори и равнища на управление?

Подобно на много държави, многостранното управление на България може да затрудни хоризонталното и вертикално координиране на публичните инвестиции. За да се координират публичните инвестиции и други въпроси на регионално равнище, със Закона за регионалното развитие от 1999 г. са създадени шест региона за планиране или статистически региона на ниво NUTS 2. Въпреки няколкото отговорности в областта на регионалното развитие, регионите на планиране действат главно като консултативни органи и „канали“ за регионално планиране и програмиране на фондовете на ЕС, но разполагат с ограничени правомощия. Те нямат административен статут и следователно не разполагат с човешки и финансови ресурси, за да изпълняват функциите си. По подобен начин те страдат от липса на представителност и легитимност (OECD, 2021[6]).

Като цяло България разполага с добра рамка за пространствено планиране с възможности за подобрение и има добри примери за споделяне на услуги на общинско равнище. Текущите процеси на България в областта на капиталовото бюджетиране обаче подкопават способността на страната да координира допълнително своите публични инвестиции. Тези въпроси са разгледани по-подробно по-долу.

3.2.1. Координиране на капиталовото бюджетиране

На теория капиталовите инвестиции трябва да бъдат съгласувани със стратегиите за развитие на сектора. Процесът на бюджетиране на капитала съгласно Закона за публичните финанси се извършва от всяко ресорно министерство и е ограничен от капиталовите отчисления, разпределени на всяко министерство в средносрочните годишни бюджетни прогнози (СГБП), управлявани от Министерството на финансите. Капиталовите отчисления се ръководят от критерии, определени от всяко ресорно министерство, които се различават в отделните портфейли. СГБП и програмните бюджети обхващат целите на капиталовите инвестиции и ключовите показатели за ефективност. Министерството на финансите изисква също така публичните бюджетни органи да представят тримесечни актуализации на инвестициите на стойност над 50 милиона лева (25 милиона евро) като част от финансовия мониторинг.

На местно равнище 265-те общински съвета на Република България разполагат с пълна автономия при вземането на инвестиционни решения, когато капиталът се набира от собствени източници, като например местни данъци, които съставляват приблизително 20—30 % от общите им приходи. Те също така разполагат с пълна автономия да решават дали да се координират със съседните общини. Освен това всяка година общините получават трансфери от държавния бюджет за капиталови разходи, които представляват около 70—80 % от общите им приходи. Тези трансфери се изчисляват за всяка община, като се оценява данъчният капацитет на всяка община. Въпреки че националното правителство разпределя части от тези субсидии за специфична инфраструктура, като детски градини, ясли, училища, социални жилища и музеи, има друга част от капиталовата субсидия, която общините могат да разпределят според собствените си приоритети. Въпреки това „общинските инвестиции са относително малки и фрагментирани, което ограничава появата на стратегически проекти с положителни странични ефекти в различните юрисдикции поради липсата на регионална координация и междуобщинска координация“. (OECD, 2021[6])

Ресорните министерства разработват свои собствени програми за публични инвестиции, без да са задължени или стимулирани да се консултират с други ресорни министерства. Министерството на финансите се занимава само с всеки първичен бюджетен разпоредител, който действа в рамките на договорените бюджетни средства, и не изисква от ресорните министерства да обясняват как, ако изобщо има такива, те координират своите инвестиционни програми с други ресорни министерства. Този несъгласуван подход към финансирането оказва въздействие на място: общините описаха как трябва да кандидатстват за финансиране за инфраструктура от множество източници на финансиране, което води до неефективност. Например дадена община може да получи финансиране за модернизиране на път, но не разполага с финансиране за подобряване и на водната инфраструктура, която протича под пътя. Ако в този пример решенията за финансиране на инфраструктурата за пътища и водоснабдяване могат да бъдат взети едновременно, общините ще трябва да предприемат само веднъж изкопни работи, като по този начин ще бъдат по-ефективни с времето и публичните ресурси.

Въпреки че държавите от ОИСР имат различни подходи към управлението на капиталовите бюджети, добрите практики изискват прилагането на национална рамка за подкрепа на публичните инвестиции, включително адекватен институционален капацитет и стабилна правна, регулаторна и административна рамка. През 2019 г. повечето държави докладваха, че ресорните министерства са отговаряли основно за оценката на нуждите от инфраструктура (77 %), за определянето на начина на изпълнение (59 %), за мониторинга на изпълнението на проектите (63 %), както и за приоритизирането и одобряването на инфраструктурни проекти (48 %). Значителен брой от тях обаче определиха и централния бюджетен орган като ключов участник, особено по отношение на приоритизирането на проектите (30 %) и одобряването (41 %) (OECD, 2019[7]).

Както е отбелязано в раздел 6: Капиталово бюджетиране и фискална устойчивост, подходът на България към бюджетирането на капитала е силно децентрализиран, което може да доведе до загуба на възможност за извличане на ефективност и полезни взаимодействия чрез по-координиран подход. Например не съществува централизиран механизъм за приоритизиране или избор на конкретни решения на предизвикателствата, които обхващат няколко министерски портфейла. Водещият принцип е, че отделните министерства са в най-добра позиция да разработват политики в своята област на компетентност. Въпреки че това е разумно предположение, ресорните министерства следва да бъдат насърчавани да координират своите капиталови проекти, когато това е необходимо. Например ирландският Кодекс на публичните разходи — Ръководство за оценка, планиране и управление на публични инвестиции (Department of Public Expenditure and Reform, Ireland, 2019[8])изисква управляващите органи да вземат предвид въздействието на предложения проект (включително нежелани последици); той също така изисква икономическа оценка, която отчита равнището на икономическите загуби от неефективно разпределение на ресурсите и изместване, които могат да възникнат. Следователно този кодекс изисква ресорните министерства да вземат предвид всички възможни съображения, което ще гарантира провеждането на консултации с други ресорни министерства. В Словакия МФ поддържа регистър на всяка инвестиция, включена в държавния бюджет, и отделни модули — Регистъра на инвестициите. Това се използва за бюджетиране на капиталовите разходи в бюджетната информационна система. Това предоставя основна финансова и нефинансова информация за инвестицията (наименование, статус, вид, график, разходи, планирани в бюджета разходи и др.) за целите на мониторинга и оценката.

3.2.2. Устройствено планиране

В България липсва ориентирано към местните условия планиране, което е една от причините, поради които страната има ниски равнища на регионално развитие и междурегионални различия. Една от причините за липсата на ориентирано към местните условия планиране е, че не съществува стабилна регионална структура за управление, която да позволи това. Всяка област, съставена от общини, включва съвещателен орган, Регионален съвет за развитие (РСР), чиято основна отговорност е регионалното развитие. На практика обаче РСР не разполагат с достатъчно правомощия, човешки капитал и финансови ресурси, за да изпълняват възложените им отговорности.

Ориентираните към местните условия политики могат да се справят с многообразието от икономически, социални, демографски, институционални и географски условия в различните региони, като се насочват към конкретни територии и предоставят инструменти за справяне с проблеми като икономическата и социалната стагнация, която традиционните структурни политики често не успяват да преодолеят. Те също така насърчават интегриран подход в различните сектори, който гарантира, че широк спектър от секторни политики — от транспорта и образованието до иновациите и здравеопазването — са координирани помежду си и отговарят на специфичните нужди на различните региони — от отдалечените селски райони до най-големите градове. ( (OECD, 2019[9]) ( (OECD, 2021[6])

За да се постигне по-добра координация на общинско равнище, са създадени регионални сдружения на общини, които да си помагат взаимно при решаването на общи регионални въпроси, като например предоставяне на помощ в широк спектър от консултантски услуги. По настояще в България съществуват около десет активни регионални сдружения, като един от примерите е Сдружението на общините по река Дунав, което обединява 35 общини с общо население от над 800 000 жители по река Дунав в централната част на Дунавския регион. Основната цел да се насърчи социалното и икономическото развитие на Дунавския регион и да се установи обща концепция и стратегия за регионално развитие, като се продължи съвместното прилагане на социално-икономическите политики, като се засили сътрудничеството с всички заинтересовани страни в подрегиона и се развие обща регионална идентичност (Ministry of Regional Development and Public Works, 2016[10])

Както беше отбелязано по-горе, пространственото планиране е важен инструмент, който спомага за координирането на инвестициите, което е в основата на вземането на решения на местно равнище. Според Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) устройствените планове в България определят териториалното развитие, строителството и населените места в определени географски райони. Подробностите, посочени в устройствените планове, са „... задължителни за инвестиционното проектиране“ (Ministry of Regional Development and Public Works, Bulgaria, 2022[11]). Министърът на регионалното развитие и благоустройството отговаря за изпълнението на държавната политика по отношение на устройствените планове и координира дейностите на националните и поднационалните органи на управление. Министърът е оправомощен да одобрява устройствени планове и инфраструктури, които обхващат множество региони или включват инфраструктура от национално значение, включително национални пътища и железопътни линии. Министърът може също така да одобрява устройствени планове за подводни линейни обекти и мерки за защита от свлачища и ерозия на почвата.

Инфраструктурата от национално значение, както е определена от закона, трябва да бъде взета предвид в рамките на териториалното планове. МРРБ отговаря за гарантиране на съответствието на устройствените планове със законовите изисквания. Това помага да се гарантира, че всички публични инвестиции в инфраструктура — национални или общински — в рамките на определен географски район се планират от гледна точка на цялата мрежа, като се гарантира, че взаимозависимостите между инфраструктурите са взети предвид и че ползите от инвестициите са максимални.

В Закона за регионалното развитие се определя йерархията на териториалното устройство в България, както следва:

• Националната концепция за пространствено развитие (НКПР) — определя дългосрочните цели и приоритети на национално равнище, като взема предвид съответните стратегически документи на международно и национално равнище и се съсредоточава върху значими на национално равнище инфраструктурни коридори и обекти и интеграцията с транспортни и енергийни мрежи в целия ЕС. НКПР ръководи подчинени териториални планове.

• Интегрирани стратегии за териториално развитие (ИСТР) — определя пространствени цели и приоритети на регионално равнище. ИСТР включват примерен списък с приоритетни проекти на регионално равнище, включително бюджетни прогнози и ориентировъчни срокове за изпълнение, включително за инфраструктурни обекти и коридори. ИСТР се разработват за период от седем години, с изключение на техническите спецификации за инфраструктурата, които са планирани за период до 30 години за регионите за планиране от ниво 2. ИСТР подлежат на последваща оценка на тяхното изпълнение.

• Общински интегрирани планове за развитие — определят средносрочните цели и приоритети за дадена община, включително всички връзки със съседни общини в съответствие със съответните ИСТР и общинските генерални планове.

Съгласно Закона за устройство на територията, който е различен закон за устройство на територията, съществуват два вида устройствени планове:

• Общи устройствени планове за териториално развитие (ОУПТР) — предоставят основа за цялостното планиране на бъдещото развитие на дадена територия, като посочват използването на инфраструктурата и опазването на екологичните, културните и историческите обекти. ОУПТР трябва да бъдат координирани с Министерството на културата по отношение на обектите и сградите на културното наследство, както и с Министерството на околната среда и водите по отношение на процесите на оценка на въздействието върху околната среда. ОУПТР могат да бъдат ръководени или от министър на национално равнище, или от кмет на общинско равнище. След като бъдат изготвени, ОУПТР трябва да бъдат координирани с националните и териториалните администрации, предприятията за комунални услуги и други заинтересовани страни и да бъдат одобрени от МРРБ. Решението за одобряване на ОУПТР може да бъде обжалвано само от страни, които са пряко засегнати от неговите предложения, като например собственици на имоти. Понастоящем в 183 от 265-те общини в България има ОУПТР. Въпреки че сигнализират за използването на бъдещата инфраструктура, ОУПТР не предоставят правомощия за изграждане на нова инфраструктура.

• Подробен- устройствен план на територията (ПУП) — очертава политиките, правилата и изискванията, прилагани за използването на определени парцели земя за целите на развитието. ПУП са обект на обществени консултации, които могат да бъдат обжалвани от засегнатите собственици на имоти.

НКПР и ИСТР се приемат официално от Министерския съвет след консултации със съответните министерства и обществеността. ИСТР също трябва да бъдат приети от съветите за регионално развитие. Това предполага съпричастност към приоритетите и ангажиментите, поети в йерархията на планирането на най-високо равнище на управление. НКПР и ИСТР обаче могат да бъдат изменяни при определени обстоятелства, като например:

• „При промяна на административната териториална структура на Република България, която засяга териториите в съответния район на планиране, както и промени в териториалния обхват на района на планиране;

• В случай на актуализация на НКПР;

• По препоръка на приетите доклади за мониторинг на изпълнението на ИСТР;

• В случай на значителни промени в икономическите и социалните условия в съответния регион на планиране, както и на съществени промени в регионалната политика, изискващи съответни промени в стратегическата рамка за териториално развитие на региона на планиране;

• В резултат на промени в съответното национално законодателство или в правото на Европейския съюз;

• Когато приемат, изменят или актуализират секторни стратегически документи на национално или регионално равнище, с които са свързани приоритетите или примерните списъци с важни идеи за проекти на ИСТР;

• В случай на промени в околната среда и приоритетите за развитие на местните власти, по предложение на повече от половината от членовете с право на глас в съответния съвет за регионално развитие;

• В случай на изключителни обстоятелства (Republic of Bulgaria, n.d.[12]).“

При изготвянето на годишен доклад за ОУПТР кметът трябва да представя на съответните общини промените в ОУПТР.

Важно е промените във всяка форма на устройствен план да се извършват рядко, тъй като редовното изменение може да подкопае сигурността на планирането, която устройствените планове имат за цел да предоставят на общностите, предприятията и инвеститорите. Важно е обаче да се позволи известна гъвкавост, за да се даде възможност за разумни промени в случай на непредвидени обстоятелства. Разбираме, че промените в НКПР, ИСТР, ОУПТР и ПУП са редки, което предполага, че обстоятелствата, при които могат да се правят изменения в устройствените планове и плановете за развитие, постигат подходящ баланс.

На териториално равнище отделните общини имат правомощия да определят свои собствени политики и планове за териториално устройство, които се отнасят до техните географски райони. Те обаче трябва също така да изготвят интегрирани планове за развитие, които произтичат от НКПР и ИСТР, в които се определят средносрочните цели и приоритети за общинския район, да се установят всички връзки със съществуващите стратегически документи на общината или с тези на съседните общини.

Настоящият НКПР е определен за периода 2013—25 г. и установява необходимостта от преодоляване на следните национални инфраструктурни дефицити:

• Закъснения в оптималното свързване на националната територия със съседните държави... [включително] закъснения в изграждането на мрежата TEN-T...

• Закъснения в оптималната транспортна връзка между слабата северна България и по-силната южна България.

• Необходимостта от изграждане на ефективна транспортна, инженерна, туристическа и културна инфраструктура...“

Поне от 2020 г. насам България е поела ангажимент да възприеме по-цялостен, интегриран подход към териториалното устройство. ИСТР все повече се съсредоточават върху подпомагането на териториите и върху начините, по които териториалните инвестиции могат да се интегрират по-добре, вместо да се съсредоточават върху отделни селища и специфични за сектора инвестиции. ИСТР включват също така картографиране на нуждите на национално равнище по отношение на секторните политики, изготвяни от държавните институции и агенции, отговарящи за тяхното развитие. Това е положително развитие, тъй като показва, че България разработва по-цялостен, интегриран подход към териториалното планиране, който ще спомогне за координиране на инвестициите и за постигане на нова ефективност и полезни взаимодействия от тези инвестиции.

МРРБ е определен за водещ орган за разработване на Приоритетна девета на България2030, която е насочена към подобряване на местното развитие, по-специално по отношение на благосъстоянието на хората в селските общности, конкурентоспособността на регионите, устойчивостта от природни бедствия като свлачища и подобряването на качеството на водите. Гаранцията, че Министерството носи отговорност за изпълнението на приоритетите по стратегическия документ от най-високо ниво, спомага да се гарантира, че неговите цели са отразени в инструментите за териториално планиране, като например устройствени планове, което увеличава вероятността България2030 да окаже реално въздействие върху хората.

Процесът на придобиване на земя обаче често се оказва отнемащ време и създава несигурност за участниците. Придобиването на държавна, общинска или частна земя се извършва след одобряването на устройствените планове и преди издаването на разрешения за строеж. Поради сложните административни процеси за придобиване на земя в България придобиването на земя често може да отнеме до две години.

Освен това липсата на координация между различните секторни политики и несигурната среда за финансиране създават проблеми за по-ефективното териториално планиране. Както беше отбелязано по-горе, това подчертава необходимостта решенията относно разпределението на капитала и оперативните разходи да бъдат координирани с начина, по който се планира използването на земята, така че решенията за финансиране да могат да бъдат подкрепени от решения за планиране, отразени в устройствените планове. Устройствените планове осигуряват по-голяма сигурност на планирането, ако са подкрепени, поне индикативно, от решения за финансиране.

Общините, които разработват устройствените планове, трябва да се координират с избрани министерства, но това се случва само по отношение на ограничени фактори, като например спазването на изискванията за опазване на околната среда и културно наследство. По-широкообхватна координация се осъществява едва след като бъде разработен първият проект на устройствен план, като до този момент е изминала възможността за действително съвместно разработване на устройствения план. Това навежда на мисълта, че в България е пропусната възможност за ранно включване на ключовите лица, отговорни за вземането на решения, в областта на публичните инвестиции, инфраструктурата и земеползването, като по този начин се извлекат описаните по-горе ползи от координацията.

Устройствените планове обикновено са предмет на обществена консултация, което често води до спорове или забавяния поради страни, които се противопоставят на конкретни предложения. Това е често срещано явление при териториалното устройство и отразява баланса, който трябва да се постигне между вземането на решения „отгоре надолу“, което дава сигурност с необходимостта от включване на гледните точки на местното население.

Общините описват как Законът за устройство на територията, който урежда правилата и изискванията за териториално планиране на всички равнища на управление, се изменя редовно, за да се отговори на нови, възникващи проблеми. Редовните промени в законодателството вероятно ще подкопаят стойността на устройственото планиране, което е да се осигури дългосрочна сигурност относно местоположението и графика за публичните инвестиции въз основа на ясни, последователни и трайни критерии. Правилата на ЕС се опитват да осигурят сигурност, като изискват финансираните от Комисията инфраструктури и услуги, посочени в устройствените планове, да се ангажират за период от най-малко пет години. Общините описаха как това може да доведе и до липса на гъвкавост във времена на неочаквани промени, като например настоящата необходимост от нови социални жилища за бежанците, бягащи от Украйна. Като цяло обаче петгодишното изискване е добър стимул за възпиране на честите промени в устройствените планове.

ПУП защитават съществуващата и бъдещата инфраструктура, което спомага за осигуряването на сигурност за настоящите доставчици на инфраструктура и гражданите относно експлоатационния живот на текущите активи. Малко общини обаче са успели да въведат ПУП поради трудности при получаването на необходимата подкрепа от общностите. 

Устройствените планове в България включват екологична оценка, която е важна характеристика на териториалното планиране, тъй като в нея на ранен етап се посочват всички значими екологични проблеми, което помага да се избегнат всякакви „спуквания“ по време на етапа на оценка на въздействието върху околната среда.

3.2.3. Споделяне на услуги (вертикално и хоризонтално)

В България има примери за споделяне на услуги между общините, но това не е широко прието и практикувано в България. Има малко примери за ефективни инициативи за междуобщинско сътрудничество, с изключение на случаите, когато това е предвидено по закон, какъвто е случаят с водоснабдяването, канализацията и управлението на отпадъците (OECD, 2021[6]). През 2000 г., въпреки наличието на възможност за финансиране от ЕС и лошото положение в много общини по отношение на управлението на отпадъците, повечето български местни органи отхвърлиха участието в регионални сдружения за управление на отпадъците. След това през 2010 г. националното правителство направи задължително изпълнението на ангажиментите, поети към ЕС във връзка с Националната програма за управление на отпадъците. Община, която отказва участие, забавя или възпрепятства създаването или функционирането на регионално сдружение, покрива щетите и пропуснатите ползи за останалите общини в региона (Kalfova, 2017[13]).

Друг пример е Законът за водите от 2000 г., с който се налага създаването на сдружения за водоснабдяване и канализация за всеки район. Участието на общините не е задължително, но основният стимул за участието им е финансирането от ЕС, тъй като само сдруженията за водоснабдяване и канализация са отговаряли на условията за финансиране през програмния период 2014—20 г. До 2021 г. са създадени 29 регионални дружества за водоснабдяване и канализация (OECD, 2021[6]).

Въпреки това все още има несклонни на това общини. Например през 2010 г. 15 общини са отказали да се присъединят към асоциациите за водоснабдяване и канализация поради финансови съображения, въпреки че разходите за вода и канализация за общините в планинския район са под средните стойности съгласно модела на асоциацията (Kalfova, 2017[13]).

Въпреки това има няколко непотвърдени примера за междуобщинско сътрудничество, което допринася за по-добри инвестиционни резултати. Например има споразумение между няколко общини близо до София за изграждане на депо за отпадъци. Общините се съгласяват да сключат официално споразумение за междуобщинско сътрудничество, тъй като това е било възможност за извличане на поуки от една община, която има опит в изграждането на подобно депо за отпадъци. Тази инициатива е довела до по-добро качество на услугите и по-добър контрол върху дружеството, експлоатиращо депото. В друг пример една община е създала дружество, което да предоставя услуги по поддръжка в областта на транспорта, водоснабдяването и управлението на отпадъците. През 10-те години, през които дружеството е функционирало, разходите са били намалени два или три пъти спрямо когато са били определени отделни доставчици, които да предлагат самостоятелно транспортни услуги, услуги по водоснабдяване и управление на отпадъците. Друг пример е секторът на водните услуги, където няколко дружества, наети от няколко общини, са сключили споразумение за реконструкция на местна водоснабдителна мрежа, което според сведенията е довело до по-добри резултати по отношение на качеството на услугите.

Изглежда има обща подкрепа сред длъжностните лица за по-голямо междуобщинско сътрудничество в бъдеще, като се признава, че те предоставят възможности за обмен на експертен опит. Всички бъдещи опити за междуведомствено сътрудничество на национално равнище обаче изискват координация от Министерския съвет.

Някои правила и разпоредби ограничават съвместно управлението на инфраструктурата и услугите на общинско равнище, което представлява пречка за бъдещото междуобщинско сътрудничество. Общините също така описаха как ще са необходими допълнителни стимули за насърчаване на повече междуобщинско сътрудничество. Публичните субекти както на национално, така и на поднационално равнище следва да определят къде съществуват тези пречки и да реформират тези изисквания, за да премахнат всички бъдещи пречки.

Преди това са провеждани дискусии на политическо равнище за обединяване на редица от 265-те общини в България, които били отхвърлени поради опасения за загуба на местна отчетност и вземане на решения. Както обаче беше отбелязано по-горе, съществуват различни институционални модели, които могат да осигурят ползите от междуобщинското сътрудничество, освен обединяването. ОИСР вече препоръча на България да създаде ефективни механизми за координация на многостепенното управление. Създаването на култура на сътрудничество и редовна комуникация е от съществено значение за постигането на ефективно многостепенно управление и дългосрочна реформа (OECD, 2021[6]). Българските общини биха могли да проучат другите описани по-горе модели на междуобщинско сътрудничество, които позволяват на общините да запазят съществуващите си договорености за управление и собственост. По този начин общините все още могат да се стремят да постигнат необходимите икономии от обхвата и мащаба, за да задържат персонала с необходимите умения и опит, да групират проекти в мащаб, който ще бъде по-привлекателен за по-широк инфраструктурен пазар, да представят поетапна линия към пазара на труда и да предоставят услуги и материали, като например възпроизводими инженерни умения и предоставяне на агрегати, в по-голям мащаб.

Препратки

[8] Department of Public Expenditure and Reform, Ireland (2019), Public Spending Code: a guide to evaluating, planning and managing public investment, https://www.gov.ie/en/publication/public-spending-code/.

[13] Kalfova, E. (2017), Inter-municipality cooperation in Bulgaria - Between the necessity and impact of EU policies”, 25th NISPAcee Annual Conference.

[10] Ministry of Regional Development and Public Works (2016), Decentralisation Strategy 2016-2025 of Bulgaria, http://www.adodunav.org/bg/page/misiia.

[11] Ministry of Regional Development and Public Works, Bulgaria (2022), Response to ‘An Overview of Public Investment Planning and Decision-making in Bulgaria, Part B: questionnaire for line ministries’.

[6] OECD (2021), Decentralisation and Regionalisation in Bulgaria: Towards Balanced Regional Development, OECD Multi-level Governance Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b5ab8109-en.

[4] OECD (2020), “Infrastructure Governance Review of Argentina”, OECD Journal on Budgeting, https://doi.org/10.1787/f2574b7b-en.

[1] OECD (2020), Recommendation of the Council on the Governance of Infrastructure, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0460.

[7] OECD (2019), Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264307957-en.

[3] OECD (2019), Effective Public Investment Across Levels of Government: implementing the OECD principles, https://www.oecd.org/effective-public-investment-toolkit/OECD_Principles_For_Action_2019_FINAL.pdf.

[9] OECD (2019), OECD Regional Outlook 2019: Leveraging Megatrends for Cities and Rural Areas, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264312838-en.

[2] OECD (2014), Recommendation of the OECD Council on Effective Public Investment Across Levels of Government, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0402.

[5] OECD 28th Territorial Development Policy Committee (2012), Public Investment across Levels of Government: the case of Galicia, Spain, https://www.oecd.org/cfe/regionaldevelopment/galicia_edited.pdf.

[12] Republic of Bulgaria (n.d.), Implementing Regulation of the Regional Development Act.