Участието на заинтересованите страни във вземането на решения относно публичните инвестиции спомага за изграждането на доверие между правителствата и гражданите. Ранното включване на заинтересованите страни може да даде на заинтересованите страни най-добрата възможност да бъдат информирани за проектирането, планирането и осъществяването на публичните инвестиции, което може да намали вероятността заинтересованите страни да изразят опасения на по-късен етап от жизнения цикъл на инвестициите. В тази глава са посочени конкретни методи за идентифициране и включване на заинтересованите страни във вземането на решения за публични инвестиции и се прави оценка на начина, по който националните и общинските правителства в България интегрират заинтересованите страни в процеса на вземане на решения в момента.
Публични инвестиции в България
7. Осигуряване на участието на заинтересованите страни в планирането и вземането на решения
Abstract
Препоръката на Съвета по управлението на инфраструктурата на ОИСР съдържа следната препоръка за гарантиране на прозрачно, систематично и ефективно участие на заинтересованите страни в процеса на вземане на решения относно инфраструктурата:
„Предоставяне и предприемане на проактивни мерки за разпространение на информация относно инфраструктурните проекти, включително потенциалното им краткосрочно и дългосрочно въздействие, и създаване на условия за непрекъснат, приобщаващ, социален и открит диалог на широка основа с участието на съответните заинтересовани страни в планирането, вземането на решения и надзора.
Интегриране на процеси на консултации, които са пропорционални на характеристиките на проекта (напр. размер, политическа чувствителност, екологични аспекти и засегнато население) и които отчитат общия обществен интерес и мненията на съответните заинтересовани страни чрез дисциплинирано предварително картографиране и анализ на заинтересованите страни, което може да гарантира икономически ефективни усилия за включване на съответните групи в процеса на вземане на решения.
Осигуряване на съдържателно ангажиране на заинтересованите страни с ползвателите и засегнатите общности за сътрудничество по време на съответните етапи от жизнения цикъл на проекта, осигуряване на дебат и надзор върху основните икономически, фискални, екологични и социални въздействия на проекта.“ (OECD, 2020[1])
7.1. Защо е важно участието на заинтересованите страни да бъде включено в процесите на планиране и вземане на решения?
Участието на заинтересованите страни и инициативите за участие имат огромен потенциал за ефективно и надеждно решаване на настоящите обществени проблеми при вземането на решения. Решенията относно публичните инвестиции могат да бъдат значително подобрени, когато засегнатите лица участват в процеса на вземане на решения. Той позволява да се намерят алтернативи, да се тестват допускания и да се изгради доверие в действията на правителството. Участието на заинтересованите страни може да се осъществи с гражданите, засегнатите собственици на имоти, предприятията, представителните организации, публичния сектор и неправителствените организации, наред с много други. Като се има предвид широкият кръг от потенциално засегнати заинтересовани страни, е важно да се проведат широки консултации, за да се гарантира, че се оценяват всички съответни въздействия и че решенията относно публичните инвестиции — когато е целесъобразно — се преразглеждат, изменят и подлежат на съдебно обжалване.
Очаква се решенията за публични инвестиции и процесът на тяхното изготвяне да отразяват нуждите и реалността на обществото, но те също така трябва да се адаптират и да реагират бързо на промените. Това може да се случи по-лесно, когато системите и практиките за създаване и подобряване на нормативната уредба са изцяло интегрирани в процесите на вземане на решения в страната, вместо да се разглеждат като бюрократично после.
Участието на заинтересованите страни може да се осъществява на различни равнища на управление — от местните общности до националното равнище — и да се прилага за повечето решения за публични инвестиции. Особено важно е решенията относно големите материални активи да включват приноса на заинтересованите страни, като се има предвид непосредственото въздействие на пътищата, водните услуги, електроенергийната инфраструктура и обществените съоръжения върху благосъстоянието на хората, производителността и дейността на предприятията и политическите решения на националните и поднационалните правителства. Друг важен аспект на ангажираността на заинтересованите страни е придобиването на земя, когато доставчиците на обществени услуги прибягват до придобиването на частни поземлени имоти. Когато се работи по-специално със засегнатите собственици на имоти, от решаващо значение е правителствата да бъдат прозрачни, справедливи и навременни при вземането на решения, които оказват въздействие върху собствеността и благосъстоянието на хората и предприятията.
Но не всички заинтересовани страни са еднакво засегнати от конкретно предложение за публични инвестиции. Освен това различните заинтересовани страни ще имат различни потребности от информация. Съществуват различни варианти за участие на заинтересованите страни в рамките на спектъра в зависимост от степента, в която дадена заинтересована страна е засегната от предложената публична инвестиция. Фигура 7.1 описва спектъра от подходи към ангажираността на заинтересованите страни, които са налични в зависимост от естеството на дейността. Това може да бъде полезна рамка, която да помогне да се определи как различните заинтересовани страни могат да участват най-добре в процеса на вземане на решения относно конкретна публична инвестиция.
Фигура 7.1. Радиочестотен спектър за участие на обществеността
Източник; (IAP2 International Federation, 2014[2])
Различните обстоятелства ще изискват различни подходи към участието на заинтересованите страни. Например по-големите, по-дългосрочни публични инвестиции, които оказват въздействие върху широк кръг хора, може да се нуждаят от по-структуриран и систематичен подход, включващ много различни методи за събиране на информация, за да се обхване точно широк спектър от гледни точки. По-конкретна публична инвестиция, която може да има пряко въздействие върху малка група физически лица, може да изисква по-задълбочено и целенасочено ангажиране. Качественото участие на заинтересованите страни, което отразява гледните точки на хората от цялото общество, ще използва и инструменти за комуникация и ангажираност, които са привлекателни за хора от различни възрасти, културни среди и пол.
Въпреки че участието на заинтересованите страни може да бъде от огромна полза за осигуряване на информация относно решенията за публични инвестиции, то трябва да бъде балансирано спрямо необходимостта от предоставяне на сигурност за общностите, предприятията и другите заинтересовани страни. Това може да означава да се потърси приносът на заинтересованите страни на ранен етап при вземането на решение за публични инвестиции, но не непременно да се даде възможност решенията да бъдат преразгледани, след като бъдат взети с принос от заинтересованите страни.
Участието на заинтересованите страни, когато се прави добре, може да доведе до по-добър и по-приемлив избор от екологична, икономическа и техническа гледна точка. Тя може също така да предостави на лицата, отговорни за вземането на решения, по-добра информация, да избегне конфликти на по-късен етап в процеса на вземане на решения и да повиши легитимността на процеса на вземане на решения. Заинтересованите страни също така имат полза от наличието на по-добра информация, по-голямо доверие в демокрацията и публичните институции и публични активи и услуги, които по-добре отразяват техните нужди.
7.2. Какво е качеството на процесите на участие на заинтересованите страни в България?
Съгласно насоките за развитие на националното, регионалното и териториалното планиране принципите (Republic of Bulgaria, n.d.[3]) на партньорство и участие на заинтересованите страни са задължителни при изготвянето на стратегически документи. В резултат на това официалната обществена консултация се използва широко при вземането на решения за публични инвестиции на национално и общинско равнище. Например всички стратегически документи на национално, регионално и общинско равнище са предмет на обществена консултация.
Например интегрираната транспортна стратегия на Министерството на транспорта и комуникациите за 2030 г. е разработена със съвети от управителен комитет и с принос от работни групи, които представляват широк кръг заинтересовани страни. За Интегрираната транспортна стратегия е предоставена информирана и от три публични форума, които са проведени в София по време на нейното разработване.
За всички програми, финансирани от ЕС, се предоставя информират от „тематични работни групи „и „мониторингови комитети“, които включват представители на различни групи заинтересовани страни. Министерски съвет определя кои институции и видове организации могат да участват в групите на заинтересованите страни, което дава ограничени критерии, в рамките на които тези институции могат да номинират представители. Не е ясно дали има критерии, които Министерският съвет и институциите трябва да следват. Въпреки че Комитетът за мониторинг на програмата за групите на заинтересованите страни трябва да одобри кодекс за поведение, в който се посочва как ще бъдат предотвратени конфликтите на интереси (Republic of Bulgaria, 2022[4]), не е ясно дали конфликтите на интереси на членовете и стъпките за разрешаване на тези конфликти се обявяват публично. За да могат групите заинтересовани страни да имат почтеност и да спомагат за изграждането на доверие между правителството и гражданите, е важно да има прозрачни критерии за подбор на разнообразен кръг от представители и процес за управление на всякакви конфликти на интереси. В Закона за регионалното развитие също така се посочва, че съветите за регионално развитие трябва да включват заинтересованите страни при избора на проекти, които да получат финансиране по Програмата за регионално развитие.
На общинско равнище се обявяват проекти и се провеждат обществени консултации от съответната община. Въпреки че всички общински стратегии и планове са предмет на обществена консултация, лицата, отговорни за вземането на решения, разполагат със свобода на действие относно степента, в която обществената консултация може да послужи за основа на окончателното решение. Обратната информация от обществените консултации, провеждани от ресорните министерства, трябва да бъде публично достъпна и обикновено се качва на уебсайтовете на министерствата. Законът за публичните финанси също така изисква проектите на общински бюджети да бъдат предмет на обществена консултация, включително с информация от Националното сдружение на общините. Разбира се, съществува напрежение между необходимостта да се осигури инфраструктура и да се гарантира, че решенията за публични инвестиции са получили адекватно информация от засегнатите страни и че опазването на околната среда е спазено. Няколко публични органа, натоварени с изграждането на инфраструктура, описаха честотата на жалбите, подадени от заинтересованите страни на основания, свързани с околната среда или културното наследство, което е довело до забавяне на проектите и до трудности за доставчиците на инфраструктура при изпълнението на техните програми. Както е отбелязано в раздел 4: Координацията по сектори, закъсненията при придобиването на земя означава, че някои доставчици на инфраструктура срещат трудности при изпълнението на изискванията на своите разрешителни, което означава, че те не могат да напреднат с работите. Придобиването на земя се определя чрез съдебен процес, което означава, че изчакването на съдебно решение може да породи несигурност относно това дали даден проект ще се осъществи. Обезщетението често се изплаща на собствениците на земя, но предложената сума може да бъде обжалвана, което изисква повече време, за да могат съдилищата да преразгледат предложението за придобиване на земя. Както беше отбелязано по-горе, Законът за устройство на територията изисква по-големите проекти да бъдат разделени на участъци. Въпреки че причините за това са свързани със свеждането до минимум на риска и управлението на финансирането, това може да означава дейности като придобиването на земя да се извършват на части, което може да доведе до забавяния и несигурност по отношение на изпълнението на проектите. Министерството на транспорта и съобщенията предложи законодателни промени за преодоляване на този проблем.
Защитата на археологическите обекти е честа причина за забавяне на процеса на одобрение. Проектите се забавят с до две години поради археологически открития. Част от проблема са ресурсните ограничения — често има твърде много заявления за издаване на разрешителни за броя на хората, които са на разположение да ги управляват своевременно. Броят на служителите е ограничен не само, но те трябва да бъдат обучени „на работното място“, докато извършват сложни екологични оценки. Това е особено важен въпрос за по-малките общини, където персоналът е по-ограничен. Ограничените ресурси могат да затруднят своевременното изпълнение на плана за възстановяване и устойчивост, като се има предвид, че той ще доведе до нови проекти и следователно до допълнителни заявления за нови екологични разрешителни. По-големите общини обикновено са по-добре обезпечени с ресурси, което е довело до предложения за консолидиране на общините. Увеличаването на числеността обаче не винаги е по-добро: по-големите общини в България могат да се сблъскат с липса на вътрешна координация. Разделът относно споделянето на услуги (вертикално и хоризонтално) в раздел 4: Координацията по сектори очертава дискусията в България относно консолидирането на общините и предоставя някои въпроси, които да бъдат разгледани.
За конкретни проекти констатациите от обществената консултация са в основата на оценките на въздействието върху околната среда (ОВОС), които са законово изискване за по-голямата част от инфраструктурното развитие и се оценяват от Министерството на околната среда и водите. В отговор на жалби относно сроковете и разходите, наложени от ангажирането на заинтересованите страни и провеждането на публични изслушвания, Министерството на околната среда и водите посочва, че макар процесът на ОВОС да може да бъде дълъг и задълбочен, това е важна стъпка, тъй като дава увереност на обществото, че доставчиците на инфраструктура работят в рамките на екологични параметри. Те твърдят, че като предоставят достатъчно време и с добро планиране, доставчиците на инфраструктура следва да се възползват от процеса. От полза е, че Законът за устройство на територията определя точно с кого трябва да се консултират доставчиците на обществена инфраструктура. Въпреки че определението е отворено за тълкуване, обикновено доставчиците на инфраструктура са правно задължени само да се консултират със заинтересованите страни, които притежават земя, която е пряко засегната от техните предложения. Съдебната власт решава дали обжалването е допустимо. Това може да спомогне за намаляване на броя на жалбоподателите и да гарантира, че обжалването по съдебен ред се предоставя само на страни, които действително са засегнати от дадено предложение, а не на по-малко засегнати лица, които могат да се противопоставят на дадена дейност, например поради идеологически причини.
В България има примери за силно творчески и задълбочени процеси на участие на обществеността. Пример за това е процесът на Софийски общински съвет за разработване на визия за София 2050 (Sofia Municipal Government, 2017[5])г. Участието на обществеността включва поредица от публични дискусии, над 400 интердисциплинарни срещи, широко използване на социалните медии, използване на проучвания, „хакатон“, обширно събиране на доказателства и данни от широк кръг източници, публични изложби и други инициативи, предназначени да привлекат възможно най-широк кръг заинтересовани страни. През последните две години София също е отпуснала около 750 000 EUR от годишния бюджет на общината за проекти, за които гражданите са гласували.
Във всички общини обществеността трябва да е била консултирана за всички бюджети, преди те да бъдат приети. Въпреки че процесът за това може да се различава в различните общини, една община описа как кани предложения от граждани и представители на населени места в общината, които след това обсъждат на общностно равнище. Това определя състава на бюджета за следващата година.
Докато някои членове на общността са по-ангажирани от други, като цяло процесите на участие на обществеността са ефективни за отразяване на предпочитанията на хората от всички демографски и възрастови групи. Това се постига, като общините са възможно най-достъпни, например чрез провеждане на седмични дни на отворените врати и активно използване на социалните медии.
В трите общини, с които се срещнахме в рамките на мисия, които се различаваха значително по размер, общините бяха приспособили своите дейности за участие на заинтересованите страни към това, което изглежда подходящо, като се имат предвид числеността на населението и мащабът на инвестиционните дейности на всяка община. Например в Сливница, община с по-малко от 10 000 души, общинските служители са силно запознати с нуждите и възгледите в рамките на общността, което означава, че те са по-малко зависими от формалните и структурирани дейности за участие на обществеността, от които по-големите общини може да се нуждаят, за да получат широк кръг от гледни точки от общността.
Препратки
[2] IAP2 International Federation (2014), Stakeholder Participation: IAP2 public participation spectrum, https://i2s.anu.edu.au/resources/stakeholder-participation-iap2-public-participation-spectrum/.
[1] OECD (2020), Recommendation of the Council on the Governance of Infrastructure, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0460.
[4] Republic of Bulgaria (2022), Article 12, paragraph 2, Resolution No. 302 (29 April 2022) on the Establishment of Committees for Monitoring of the Partnership Agreement of the Republic of Bulgaria and of the Programmes Co-financed by European Funds under Shared Management 2021-27.
[3] Republic of Bulgaria (n.d.), Methodological Guidelines for the Preparation of Integrated Territorial Development Strategies of the Level 2 Planning regions for the period 2021 – 27, the Methodological Guidelines for the Preparation and Implementation of Integrated Munipalities.
[5] Sofia Municipal Government (2017), Vision Sofia 2050, https://vizia.sofia.bg/vision-sofia-2050/.