Публични инвестиции в България

5. Капиталово бюджетиране и фискална устойчивост

Abstract

Процесите на стабилно капиталово бюджетиране гарантират, че проектите могат да бъдат изпълнявани финансово, като същевременно се гарантира, че са налице стъпки за управление превишаването на разходите и закъсненията. От решаващо значение е също така финансовото отчитане да се извършва по последователен начин във всички сектори, така че резултатите от публичните инвестиции да могат да бъдат сравнявани между различните сектори. В тази глава са описани най-добрите практики в областта на капиталовото бюджетиране, включително примери за средносрочно прогнозиране на бюджета и управление на фискалните рискове от водещите държави.

Препоръката на Съвета по бюджетното управление на ОИСР установява преглед на добрите практики, които дават ясни насоки за разработването и управлението на бюджетните системи по ефективен начин, за да се окаже положително въздействие върху живота на гражданите. В препоръката се определят десет принципа на добро бюджетно управление в това отношение:

• „Управлява бюджетите в ясни, надеждни и предвидими граници за фискалната политика.

• Привежда бюджетите в тясно съответствие със средносрочните стратегически приоритети на правителството.

• Разработва рамка за капиталово бюджетиране, за да се отговори на националните нужди за развитие по икономически ефективен и последователен начин.

• Гарантира, че бюджетните документи и данни са отворени, прозрачни и достъпни.

• Осигурява приобщаващ, основан на участието и реалистичен дебат относно избора на бюджет.

• Представя изчерпателен, точен и надежден отчет за публичните финанси.

• Активно планира, управлява и наблюдава изпълнението на бюджета.

• Гарантира, че изпълнението, оценката и съотношението между качество и цена са неразделна част от бюджетния процес.

• Идентифицира, оценява и управлява благоразумно дългосрочната устойчивост и други фискални рискове.

• Насърчава интегритета и качеството на бюджетните прогнози, фискалните планове и изпълнението на бюджета чрез строго гарантиране на качеството, включително независим одит.“ (OECD, 2015[1])

В препоръката се посочва, че рамката за капиталово бюджетиране следва да бъде разработена така, че да отговаря на националните нужди за развитие по икономически ефективен и последователен начин чрез:

• „Изготвянето на планове за капиталови инвестиции, които по своето естество оказват въздействие отвъд годишния бюджет, в обективна оценка на недостига на икономически капацитет, нуждите от развитие на инфраструктурата и секторните/социалните приоритети.

• Предпазлива оценка на i) разходите и ползите от такива инвестиции; II) достъпността за ползвателите в дългосрочен план, като се вземат предвид периодичните разходи; III) относителния приоритет на различните проекти; и iv) общото съотношение между качество и цена.

• Оценката на инвестиционните решения независимо от специфичния механизъм за финансиране, т.е. чрез традиционни капиталови поръчки или модел на частно финансиране, като например публично-частно партньорство (ПЧП).

• Разработването и прилагането на национална рамка за подкрепа на публичните инвестиции, която следва да е насочена към редица фактори, включително: и) адекватен институционален капацитет за оценка, възлагане на обществени поръчки и управление на големи капиталови проекти; II) стабилна правна, административна и регулаторна рамка; III) координация на инвестиционните планове между националните и поднационалните равнища на управление; IV) интегриране на капиталовото бюджетиране в общия средносрочен фискален план на правителството.“ (OECD, 2015[1])

Въпреки че третият принцип е пряко свързан с бюджетирането на капитала, следва да се има предвид, че всички принципи се отнасят до капиталовите разходи, независимо дали става въпрос за планиране, изпълнение, докладване или оценка. Принципите насърчават по-ефективни публични разходи и тъй като капиталовите разходи съставляват значителна част от общия бюджет, те трябва да подлежат на същия строг контрол като текущите или оперативните разходи. Тъй като проектите за публични инвестиции надхвърлят годишния бюджет, следва, че те трябва да бъдат приведени в съответствие със средносрочните стратегически приоритети на правителството и да се управляват в рамките на всеобхватна средносрочна рамка за разходите.

5.1. Защо са важни стабилните процеси за капиталово бюджетиране и фискална устойчивост?

Културата на силна оценка, мониторинг и оценка на изпълнението не е достатъчна. Няколко инвестиционни проекта могат да бъдат обосновани чрез анализ на разходите и ползите, но има ограничение за броя на инвестиционните проекти, които могат да бъдат предприети в рамките на общата бюджетна рамка и/или без да се увеличава инфлационният натиск в икономиката. Това по-специално се разглежда в Препоръката на Съвета по управлението на инфраструктурата, в която се посочва, че рамката за управление на инфраструктурата следва да защитава фискалната устойчивост, финансовата достъпност и икономическата ефективност чрез редица критерии, включително „гарантиране, че общият пакет за инвестиции в инфраструктура е устойчив в средносрочен и дългосрочен план, като се вземат предвид общото равнище на дълга и целите на политиката, измерване, оповестяване и мониторинг на многогодишните задължения за разходи, включително задбалансови задължения и условни задължения, произтичащи от инфраструктурни проекти“ (OECD, 2020[2]).

Доколкото бюджетните кредити за капиталови инвестиции в България се разпределят в рамките на всеобхватна капиталова рамка „отгоре надолу“, може да се каже, че тя отговаря на изискването за спазване на фискалната устойчивост и достъпност. Осигуряването на икономическа ефективност обаче изисква по-задълбочен процес на управление от осигуряването на капиталов пакет в бюджета без внимателно наблюдение на разходите през цялата година. Дори ако ползвателите на бюджета разполагат с капацитет за управление на инвестициите, следва да има силна връзка с докладването пред бюджетния отдел на Министерството на финансите (МФ), така че превишаването на разходите и закъсненията да могат да бъдат проследявани своевременно и да бъдат взети предвид в средногодишната бюджетна аритметика. Следва да има стандартна структура за отчитане, така че отчетите да бъдат последователни, изчерпателни и съпоставими, което ще позволи на МФ да наблюдава ефективно капиталовите разходи.

5.2. Какво е качеството на процесите на България за капиталово бюджетиране и фискална устойчивост?

Основните приоритети на правителството за капиталови инвестиции са определени в Програмата за управление на правителството на Република България за периода 2017—2021 г., в която са определени отделни секторни политики и са предвидени конкретни мерки и цели за изпълнение на програмата.

Таблица 5.1 показва капиталовите разходи в консолидираната фискална програма за периода 2021—2025 г.

Таблица 5.1. Капиталови разходи в консолидираната фискална програма на България за периода 2021—2025 г.

	2021 доклад	2022 Очаквани резултат от изпълнението	2023 прогнози	2024 прогнози	2025 прогнози
Общо разходи (млн. BGN)	56 253	63 154	68 014	70 519	71 529
Капиталови разходи (млн. BGN)	3 789	8 207	11 677	11 842	11 249
Капиталов % от общите разходи	6,7 %	13,0 %	17,2 %	16,8 %	15,7 %

Източник: (Ministry of Finance, Bulgaria, 2021[3])1

Капиталовите разходи включват проекти, финансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове. Около 50 % от разходите се финансират от ЕС, като около три четвърти от останалите разходи идват от централното правителство, а останалата част — от общинските бюджети. Съфинансирането е предварително условие за получаване на финансиране от ЕС. Планираният размер на разходите е амбициозен и значителен. Поради тази причина тя следва да подлежи на строги процедури за планиране, оценка, подбор, мониторинг и преглед. Следователно този цикъл е основата за прегледа на бюджетирането на капитала.

Капиталовите инвестиции, съфинансирани от европейските структурни и инвестиционни фондове, подлежат на всеобхватни изисквания за мониторинг и докладване. Управлението на ресурсите от европейските фондове по Закона за споделено управление и Постановление № 162 на Министерския съвет от 2016 г. предвиждат подробни правила за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по програми, финансирани от тези фондове. Въпреки че разходите, финансирани от ЕС, са част от консолидираната фискална програма, дирекция „Национален фонд“ на МФ трябва да води отделна сметка за тези средства от съображения за прозрачност и докладване. Дирекцията включва всички разходи в консолидирана сметка и предоставя информация на дирекция „Държавно управление“и дирекция „Бюджет“. Същевременно МФ наблюдава големите инвестиционни проекти и използва информацията, предоставена от управляващите органи. Ако министерството има въпроси, анализът се извършва от управляващия орган.

Когато инвестиционните проекти не са съфинансирани от ЕС, в рамките на бюджетната процедура има процедура за кандидатстване, преглед, одобряване и мониторинг на изпълнението на тези проекти, финансирани с държавни заеми или обезпечени с държавни гаранции. Планирането и одобряването на капиталови инвестиции, финансирани от държави извън ЕС, се уреждат с наредба, приета с Постановление № 337/2015 г. на Министерския съвет.2 По този начин се осигурява регулаторната рамка за инвестиционните проекти, финансирани с държавни заеми, и проектите, кандидатстващи за финансиране с държавна гаранция, както и процедурата за тяхното разглеждане. С тази наредба се уреждат условията, които трябва да бъдат изпълнени, и процедурите, които трябва да се следват преди одобряването на инвестиционни проекти, финансирани с държавни заеми или с държавна гаранция. В него се предвижда, че по принцип капиталовите разходи подлежат на същата проверка, която се прилага за всички публични разходи съгласно Закона за публичните финанси.

Средносрочните бюджетни прогнози (СБП) представят капиталовите разходи по консолидираната фискална програма както на секторна, така и на агрегирана основа. Те също така представят капиталовите разходи по източници на финансиране, а именно националния бюджет, и сметките на фондовете на ЕС. Разходите са представени и на агрегирано равнище по отношение на капиталови трансфери, бруто образуване на основен капитал и други капиталови разходи.

СБП включва изчисления за капиталовите разходи през следващата бюджетна година и следващите две години. Освен това програмните бюджети се изготвят в рамките на таваните на разходите на ПБР за следващите три години, като капиталовите разходи се включват в тези програмни бюджети. Те обаче са индикативни и подлежат на изменение всяка година, когато е необходимо да се осигури допълнително финансиране за мерки/проекти, допълващи провежданите политики. Независимо от това, когато капиталовите разходи са включени в бюджета на програмата, информацията, свързана с тези разходи, е представена в тригодишна перспектива, включително за министерствата, които имат значителни капиталови разходи, като например Министерството на транспорта и съобщенията; Министерството на околната среда и водите; и МРРБ. За Министерството на отбраната Министерският съвет одобрява разпределението на инвестиционните разходи за период от седем години, въпреки че то не е публикувано. Каре 5.1 включва пример от Нова Зеландия за това как наскоро е реформирано разпределението на капиталовите разходи, така че то да се извършва на всеки четири години, за да се възприеме по-дългосрочен поглед върху капиталовите ангажименти.

Каре 5.1. Структуриране на бюджета, за да се даде възможност за дългосрочно планиране (Нова Зеландия)

В Нова Зеландия капиталовите разходи за публични инвестиции в бюджета се състоят от два компонента: разпределение на средствата, които правителството използва за постигане на напредък по приоритетните инвестиции; и инвестиции, произтичащи от амортизацията на активи, които вече се използват.

Както и при други държави от ОИСР, изискванията на Нова Зеландия за публични инвестиции надхвърлят годишния бюджетен цикъл. През 2019 г. разпределението на капиталовите разходи в бюджета беше определяно за период от четири години, което е в съответствие със средносрочната рамка за разходите. Многогодишното разпределение на капиталовите разходи позволява на правителството да възприеме по-дългосрочна представа за капиталовите ангажименти. В това си качество правителството може да използва разпределените средства и да управлява въздействието върху бюджетните разходи през дадена година.

Подходът на Нова Зеландия за управление на капитала прилага избирателно публично-частни партньорства. Те остават средство за публични инвестиции, но разчитат на способността да определят и оценят риска от публична инвестиция на всеки етап от инвестиционния цикъл, по-специално от проектирането до изграждането до експлоатацията на актива.

Източник: (The Treasury (New Zealand), 2022[4])

Законът за годишния държавен бюджет представя капиталовите разходи на равнището на общия държавен бюджет и на равнището на ПБР, както и капиталови трансфери от държавния бюджет към неправителствени организации и предприятия. Той показва също така планирания общ трансфер на капиталови разходи към общините и на равнището на отделните общини. Капиталовите разходи, финансирани от държавния бюджет, са планирани в рамките на общинските бюджети. По-подробна информация за капиталовите разходи и трансфери по области на политиката, бюджетни програми и проекти, включително дали източникът е национален бюджет или средства на ЕС, е показана в програмните бюджети на ПБР. Тези програмни бюджети са част от бюджетната документация, която заедно с актуализираната средносрочна бюджетна прогноза се представя на Народното събрание със Закона за годишния държавен бюджет). Актуализираната средносрочна бюджетна прогноза обикновено съдържа нови и приоритетни инвестиционни програми и проекти, за които се предоставя допълнително финансиране, както и проекти с многогодишен период на изпълнение.

В последно време посочените капиталови мерки включват решението на Народното събрание да одобри придобиването на бойни самолети и бойно оборудване, както и решението за въвеждане на такса за изминат участък за финансиране на строителството на първокласни пътища и магистрали. Значителни инвестиционни проекти също са включени в съответните разходни програми. Тази информация включва нефинансова информация и ключови показатели за изпълнението. Прагът за значително въздействие е определен на 1 млрд. лева, което е много високо. За инвестиционни проекти под този праг някои проекти могат да бъдат посочени, но включването не е задължително. Например съгласно Закона за отбраната и въоръжените сили от 2010 г. проектите на стойност над 50 милиона лева първо трябва да бъдат одобрени от Министерския съвет. Освен това проектите на стойност над 100 млн. лв. също трябва да бъдат одобрени от Народното събрание.

Капиталовите инвестиции се приоритизират в зависимост от необходимостта от изпълнение на стратегиите за секторно развитие, приети от Министерския съвет. При одобряването на инвестиционна стратегия правителството взема предвид разходите за големи инвестиционни проекти в рамките на общото финансово ограничение на фискалните цели. В резултат на това отделните министерства определят приоритетните проекти за финансиране в рамките на средствата, предвидени в Закона за държавния бюджет. Секторните стратегии за развитие включват всички източници на финансиране на проекти, като например държавния бюджет, собствения принос на бенефициерите, съфинансираните от ЕС програми и други донори.

Един от най-важните критерии по отношение на подбора на инвестиционни проекти е очакваният им принос за постигането на целевите стойности на „ключовите показатели“ в СБП. Друг критерий е очакваната осъществимост на проекта, като проектите, които вече са в процес на изпълнение или в подготвителния етап, се приоритизират, за да се гарантира по-голямо усвояване на наличните ресурси. За да се предотврати не усвояването на средства по капиталови проекти, от ПБР се изисква да разполагат с някои резервни проекти. Ако резервните проекти не са били оценени и подготвени съгласно процедури, които съответстват на тези на фондовете на ЕС, те не могат да бъдат финансирани и следователно някои източници на финансиране могат да останат неизползвани.

От управляващите органи се изисква също така да оценят съответствието на инвестиционния проект с програмата и финансовата рамка. Избраните инвестиционни проекти следва да бъдат подходящи и реалистични за изпълнение; свързани със стратегиите за развитие в съответния сектор; и в съответствие с приоритетите, целите и мерките, определени в програмата за управление, в стратегическите документи и програми. При подбора на проекти ПБР трябва да покажат как проектите съответстват на приоритетите на стратегиите на високо равнище като България2030 и плана за действие за неговото изпълнение. Всеки проект следва да отчита дългосрочните ползи за обществото или за целевия сектор и дългосрочните социални и/или икономически ползи, за които проектът ще допринесе. Но както е отбелязано в раздел 3: Дългосрочна стратегическа визия и планиране, не е ясно дали инвестиционните решения винаги се ръководят от България2030 или от други стратегически насоки на практика. Министерствата и агенциите вземат решение относно най-ниското равнище на инвестиции; не съществува централизиран механизъм за това как да се приоритизират или избират конкретни решения на предизвикателствата, които обхващат няколко министерски портфейла. Каре 5.2 включва пример от Словашката република за това как капиталовите разходи са интегрирани в бюджетния процес, как те се наблюдават и как ролята на Министерството на финансите е от основно значение за процеса на мониторинг.

Каре 5.2. Ролята на Министерството на финансите в бюджетирането на капитала в Словашката република

Капиталовите разходи в Словашката република са добре интегрирани в бюджетния процес. Ресорните министерства представят предложения въз основа на индивидуалните си приоритети и се договарят с Министерството на финансите заедно с текущите разходи. Като един от задължителните показатели, които определят законодателното одобрение, ограниченията на капиталовите разходи за всяко ресорно министерство се определят в рамките на бюджетния процес. Интегрирането на текущите и капиталовите разходи има за цел да подобри бюджетното планиране, да улесни координацията и да увеличи гъвкавостта.

В рамките на словашката бюджетна процедура исканията от ресорните министерства за капиталово финансиране включват всички разходи за многогодишен проект. Пренасянето на капитал се разрешава в рамките на две години. Съществува регистър на всички инвестиции, включени в държавния бюджет, и отделни модули, Регистър на инвестициите, за бюджетиране на капиталовите разходи в бюджетната информационна система. Тази информационна система предоставя основна финансова и нефинансова информация за инвестицията (наименование, актуално състояние, вид, график, разходи, предвидени в бюджета разходи и др.) за целите на мониторинга и оценката.

През 2016 г. правителството реформира процеса на оценяване на значителните инвестиции. Словакия е определила методическа рамка за процеса и подготовката на големи инвестиционни проекти и тяхната оценка в съответствие с принципите за икономическа ефективност. Това означава, че за инвестиционни проекти на стойност над 40 милиона евро (и ИТ проекти от 10 милиона евро), след проучване на осъществимостта от съответното министерство, Министерството на финансите е длъжно да изготви и публикува оценка. В оценката се съдържат препоръки за алтернативи, анализ на разходите и ползите и входни стойности. Подобни систематични инвестиционни оценки са от съществено значение, за да се гарантира, че проектите се разработват по начин, който е икономически ефективен, финансово достъпен и се ползва с доверие от страна на потребителите и гражданите.

Източник: (OECD, 2017[5])

Общините също така правят капиталови разходи, които се финансират чрез комбинация от собствени приходи, трансфери от държавния бюджет, заеми, дарения и средства от ЕС. Размерът на целевата (предназначенa) субсидия за капиталови разходи и механизмът за разпределянето ѝ по общини са определени в Закона за държавния бюджет за съответната година. Съгласно насоките към ПБР за изготвяне на бюджетните прогнози общините трябва да планират използването на трансфери от държавния бюджет на същото равнище, както е определено в Закона за държавния бюджет за текущата година. Субсидията за конкретна община трябва да бъде разпределена за строителни проекти и основни ремонти, придобиване на нематериални активи и изплащане на заеми за капиталови разходи по решение на общинския съвет. Поради това тяхната способност да планират капиталови разходи е ограничена. Въпреки това ограничение общините дават приоритет на капиталовите инвестиции, като изготвят списък след консултации както с гражданите, така и с предприятията на местно равнище. Всяка община има четиригодишен план, който включва списък с проекти, които отговарят на инвестиционните изисквания на общината. Общинските инвестиции са силно зависими от националното правителство и фондовете на ЕС и следователно са доста нестабилни. Способността на общините да имат достъп до фондовете на ЕС също е силно поляризирана, като много общини срещат трудности при изпълнението на изискванията за съфинансиране. (OECD, 2021[6])

Освен това, както е отбелязано в раздел 5: Подбор на проекти, приоритизиране и оценъчни процеси, няма ясно определена стандартна методология за планиране, мониторинг и докладване относно капиталовите инвестиции, която да се прилага еднакво във всички сектори. Водещата основа за одобряване на проектите произтича от (i) необходимостта от усвояване на съфинансиране от ЕС и (ii) общите бюджетни агрегати, които определят какво може да се предостави. Водещият принцип е, че отделните ПБР са в най-добра позиция да разработват политики в своята област на компетентност. Ръководителят на всяка бюджетна организация отговаря за управлението на бюджета за всяка конкретна година и за приоритизирането на разходите, включително инвестиционните разходи, ако това е в съответствие с общите насоки за разходите, издадени от Министерството на финансите. Приоритизирането на капиталовите инвестиции зависи преди всичко от съответните ПБР, като МФ изпълнява своята роля за мониторинг и анализ в контекста на спазването на договорените политики и наличните ресурси. Всяко наблюдение на капиталовите разходи е в контекста на общия бюджет на ПБР. В МФ няма специализирано звено, натоварено с извършването на мониторинг на капиталовите разходи. В съответствие с този децентрализиран подход акцентът върху капиталовите разходи е да се гарантира, че те остават в рамките на общия бюджет на отделните ПБР. Една стандартна методология би дала възможност за приоритизиране на проектите в различните сектори по отношение на възвръщаемостта на инвестициите. Това би улеснило подход, който би осигурил по-добро съотношение между качество и цена на капиталовите разходи.

Като се започна с изготвянето на бюджета за 2020 г., насоките на МФ дадоха указания на ПБР да изготвят по-подробни прогнози за тригодишния си бюджет за капиталови разходи и капиталови трансфери. Всеки ПБР е бил длъжен също така да представи обяснение на инвестиционната си политика като цяло (включително през текущата година), а за инвестиционни проекти с прогнозна стойност над 500 000 BGN от тях се изисква да предоставят конкретна информация на МФ под форма, наречена „списък на приоритетните инвестиционни проекти“. Формулярът изисква ПБР да обоснове предложения проект по 12 критерия. От 2021 г. този праг е увеличен на 1 млн. лева. Това е стъпка към по-добро приоритизиране и гарантира, че плановете за нови проекти отчитат напредъка на съществуващите проекти.

Няма доказателства, че при приоритизирането на капиталовите инвестиции се вземат предвид последващите периодични разходи, въпреки че един от 12-те критерия за приоритетни инвестиционни проекти е дали реализираният проект ще изисква разходи за поддръжка. В България текущите разходи се считат за отделни от капиталовите разходи и не са обвързани с конкретен инвестиционен проект. Не е необходимо да се взема предвид оценката на разходите за целия жизнен цикъл на даден проект. Ако се вземат предвид повтарящи се разходи, това е въпрос от компетентността на управляващия орган, тъй като МФ не изисква това да се прави във всички случаи.

Това становище следва да бъде преразгледано, тъй като някои капиталови проекти могат да имат значителни последици за текущите разходи след завършването на физическата сграда. Ако капиталовото бюджетиране е неразделна част от бюджета, планираните инвестиции следва да отчитат последващите текущи задължения за разходи. Освен това поне за големите проекти текущите разходи също следва да бъдат публикувани заедно с първоначалната капиталова инвестиция.

Изпълнението на инвестиционните проекти често се забавя. Въпреки че известно забавяне е неизбежно поради неблагоприятни метеорологични условия или предизвикателства, които често възникват при сложни проекти, през две от последните три години действителните капиталови разходи са били по-малко от 80 % от планираните средства. Възможно е обаче това да е било усилено от въздействието на Covid-19 и през 2019 г. действителните капиталови разходи са били само с 11 % по-малко от планираните средства. Таблица 5.2 показва разлики между планираните и действителните разходи между 2019 г. и 2021 г.

Таблица 5.2. Действителни капиталови разходи в сравнение с планираните разходи по Консолидираната фискална програма за България за периода 2019—21 г.

	2019	2020	2021
Планирани разходи (млн. лв.)	8 394.9	6 911.8	6 109.6
Действителни разходи (млн. BGN)	7 507.3	5 035.6	3 840.3
Действителни като % от планираните	89 %	73 %	63 %

Източник: (Ministry of Finance, Bulgaria, 2018[7])

Общинските органи могат да пренасят неизразходвани капиталови средства към следващата година, без да променят предназначението на средствата. За органите на централното държавно управление обаче няма разпоредба за пренасяне на неизразходвани капиталови средства към следващата година, което би улеснило справянето със забавянията. Също така не съществува провизия за прехвърляне между капитал и текущи разходи. Капиталовите разходи на първо ниво се приемат в съответствие със Закона за годишния държавен бюджет, а измененията се правят от съответния орган в съответствие с изискванията на Закона за публичните финанси или Закона за годишния държавен бюджет. Тъй като разходните единици на първо ниво разполагат с известна гъвкавост при подбора на капиталови проекти, при условие че те остават в рамките на съответните им общи бюджетни средства, възможно е забавяне на даден проект да доведе до започването на друг проект на негово място. Това би могло също така да доведе до подбор на проекти на първо място, главно за да се избегне не усвояване на капитала на бюджетните звена.

Промените в политическите приоритети също могат да засегнат разходите. Смяната на правителството може да доведе до отлагане или анулиране на определени инвестиционни проекти. Това обикновено насърчава планиращите да дават приоритет на по-кратки проекти пред по-дълги проекти, поне когато финансирането е местно, а не от ЕС. В действителност насоките за приоритизиране на инвестиционните проекти насърчават ПБР да избират проекти, които могат да бъдат завършени в рамките на прогнозен 3-годишен период. Както е отбелязано в Дългосрочната стратегическа визия и планиране, за правителствата е важно да планират инвестициите си в дългосрочен план с минимални смущения, тъй като това осигурява сигурност на инвестиционния поток за общностите, предприятията и пазара на инфраструктура. Както е отбелязано и в Дългосрочната стратегическа визия и планиране, спирането на недовършени проекти за предоставяне на финансиране за нови приоритетни проекти се осъществява, но е реактивно, скъпо и не съответства на добрите практики на планиране. Важно е да се отбележи, че проектите със средства на ЕС нямат такъв проблем, тъй като ангажиментите са строго определени в оперативните програми.

Дирекция „Държавни разходи“ на МФ наблюдава капиталовите разходи на държавните органи и други звена, включени в консолидираната фискална програма. Дирекция „Местно управление“ контролира капиталовите разходи на общините, финансирани от предвидената субсидия, и извършва съответните анализи на техните капиталови разходи. Общините трябва да представят на МФ прогнози за финансиране на капиталовите разходи и месечни доклади за тяхното изпълнение. Прогнозите и тримесечните доклади за финансирането на капиталовите разходи се публикуват на уебсайтовете на общините.

Дирекция „Държавни разходи“ отговаря за бюджетите на разходните звена на първо ниво; няма отделен отдел, който да отговаря за наблюдението на капиталовите инвестиции. Експертът, отговарящ за всеки ПБР, прави преглед на общия бюджет на този субект и няма специализиран мониторинг на капиталовата част на бюджета на субекта. На практика това означава, че само дирекция „Национален фонд“ извършва подробен мониторинг на капиталовите разходи в съответствие с условията, при които се отпускат средствата от ЕС.

Ако по даден проект възникнат преразходи, ПБР може да измени своя бюджет. Той може да прехвърля средства от друг проект или да търси допълнителни средства чрез решение на Министерския съвет. Ако това е така, ПБР трябва да изготви финансова обосновка, която предоставя оценка на въздействието в разработена форма. Няма изискване за предоставяне на АРП.

Докладването относно изпълнението на големи инвестиционни проекти включва данни за общите разходи и за това дали проектите изпълняват своите основни етапи на изграждане. Данните за капиталовите разходи са включени в тримесечните, шестмесечните и годишните доклади до МФ. В съответствие с указанията на министерството всеки ПБР докладва всяко тримесечие в стандартен формуляр за капиталовите разходи по всеки отделен проект. Допълнителна информация за изпълнението на инвестиционни проекти от ПБР се съдържа в техните шестмесечни и годишни програмни доклади. Тези доклади съдържат информация, която показва, че както общите разходи, така и физическият напредък на големите инвестиционни проекти се наблюдават от отговорното държавно звено. Тези доклади са във формат на програма и съдържат подробна информация за степента на изпълнение и постигнатите ползи за обществото по отношение на КПИ за всяка област на политиката. От 2021 г. насам насоките на министъра на финансите3 изискват от ПБР да представят подробна тримесечна информация за инвестиционните проекти с прогнозна стойност над 50 млн. лева. Това засили текущия мониторинг на финансовите резултати на някои инвестиционни проекти.

От отделите, отговарящи за отделните области на политиката, се изисква също така да докладват на министъра и висшето ръководство относно напредъка по големите инвестиционни проекти. Освен това от всяко ресорно министерство се изисква да докладва ежемесечно за изпълнението на проекти, финансирани с държавни инвестиционни заеми, придружени от обяснителна бележка. За проекти, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове и други международни програми и договори, форматът на докладване и периодичността са регламентирани в споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Финансовите отчети се представят на всяко тримесечие на Управителния комитет. Искането до Управителния комитет за плащане се придружава от технически доклад, доказващ физическия напредък на въпросните проекти.

Освен това, въпреки че се отчита физически напредък, МФ не извършва мониторинг на място на физическите резултати. Контролът на място се извършва от съответното министерство. Информацията се събира чрез стандартизирани формуляри, приложени към насоките, и се събира една и съща информация от всички ПБР. Въз основа на това, че изпълнението на проектите е отговорност на ПБР, МФ счита, че това е достатъчно.

Въпреки изискванията за докладване липсата на централизирана методология за оценка означава, че е налице по-голяма концентрация върху процедурната част на капиталовите инвестиции, отколкото върху управлението на ресурсите. В различните бюджетни звена и проекти съществуват различни процедури за оценка и различни критерии за изпълнение. Освен това не съществува установена процедура за извършване на прегледи или оценки на инвестиционни проекти, за да се определи дали проектите са изпълнени в съответствие с очакванията и/или да се набележат поуки, които могат да бъдат извлечени с оглед подобряване на капиталовите инвестиции в бъдеще. Липсата на такива процедури има отрицателни последици за изискването за гарантиране на икономическа ефективност.

Слабият надзор се дължи на факта, че отделите за вътрешен одит на ПБР с високи капиталови разходи изглежда невинаги се съсредоточават значително върху инвестиционните проекти. Отделът за вътрешен одит в една агенция, която отговаря за голяма инфраструктурна мрежа, редовно се съсредоточава върху капиталови проекти и отправя препоръки с крайни срокове за тяхното изпълнение. Същата агенция има и дирекция за анализ на риска, която отговаря за проверката на физическия напредък по проектите в различните области. По подобен начин в друга агенция, отговаряща за различна инфраструктурна мрежа, нейният отдел за вътрешен одит извършва одити на капиталовите работи. В други ПБР обаче изглежда, че функцията за вътрешен одит не е обезпечена с ресурси и/или не счита, че проектите за капиталови инвестиции следва да бъдат приоритет за одита, тъй като те се съсредоточават само върху вътрешните процедури в рамките на субекта. Изглежда, че Агенцията за финансова инспекция може да извършва проверки, а Националната сметна палата (НСП) или Изпълнителна агенция „Одит на средствата от Европейския съюз“ в случай на проекти, съфинансирани от ЕС, могат да извършват външни одити, така че всички проблеми да могат да бъдат идентифицирани по този начин. Дори когато отделите за вътрешен одит отправят препоръки към ръководителите за подобряване на вътрешния контрол след констатациите от одита, националният разпоредител с бюджетни кредити е установил, че препоръките може да не бъдат изпълнени.

Значението на вътрешния одит е отчетено в Насоките за управление на риска в публичния сектор, приети със заповед на министъра на финансите през 2020 г. В насоките се признава, че тясното взаимодействие между ръководството на организацията и вътрешния одит е от ключово значение за ефективността на процеса на управление на риска, тъй като вътрешният одитор следва да оценява системите за управление на риска, да установява и оценява съществените рискове и да подпомага ръководителя, без да поема отговорност. Като се има предвид рискът, който може да се реализира с капиталовите проекти, от съществено значение е те да подлежат на управление на риска, включително контрол на вътрешния одит.

Капиталовите разходи могат да бъдат направени само в съответствие със законодателството, което осигурява рамката, в която работят ПБР. Всеки ПБР разполага с договорен капиталов бюджет и носи основната отговорност за проектите, финансирани от този бюджет. Той трябва да докладва редовно на МФ. Въпреки тази правна рамка съществуват значителни слабости в системата. Министерството на финансите е удовлетворено, ако бюджетът не бъде надвишен и се представят доклади. Концепцията за мониторинг изглежда се ограничава до представянето и получаването на доклади и има малко обсъждания относно изпълнението на проектите. Почти не се обръща внимание на физическия напредък на проектите, въпреки че това се съдържа в докладите. Не се обръща внимание на оперативните разходи, след като даден проект приключи и започне да функционира.

Няма общ координиращ орган, който да отговаря за гарантиране, че капиталовите инвестиции се извършват по структуриран начин. От такъв орган ще се очаква редовно да се консултира с ПБР относно изпълнението на проектите и направените разходи. Това ще гарантира, че проектите се планират така, че когато съвпадат или се припокриват до известна степен, се осъществяват координирано, така че общите разходи да бъдат сведени до минимум, както и да се гарантира, че няма да възникнат закъснения поради сблъсък на проектите. Това следва също така да гарантира приемането на многогодишен подход, така че разходите да бъдат точно отразени в средносрочната рамка за разходите и извън нея, когато проектите са дългосрочни. Когато разходите за проекта се променят, това следва да бъде проследено и записано в средносрочна рамка за разходите, така че въздействието върху публичните финанси да може да се види ясно в многогодишен контекст.

5.2.1. Фискални рискове

МФ отговаря за установяването и отчитането на условните задължения. Основните бюджетни документи (средносрочната бюджетна прогноза, програмата за конвергенция, актуализираната средносрочна бюджетна прогноза, които са сред документите, залегнали в основата на проекта на закон за годишния държавен бюджет) съдържат информация за фискалните рискове, въз основа на които са определени фискалните цели и параметри на средносрочната бюджетна рамка (фискална политика). МФ определя смекчаващи мерки или буфери въз основа на установените рискове и разработените алтернативни сценарии.

Прегледът на бюджетната прогноза за периода 2023—2025 г. показва, че документът съдържа раздел, озаглавен „Фискални рискове“, но е доста кратък. В него се посочват рисковете за публичните финанси, породени от войната в Украйна, Covid-19, по-високите разходи за енергия, общият инфлационен натиск, но не се определят количествено разходите за нито един от тези рискове. Правилно се подчертава ниското равнище на държавния дълг на България като смекчаващ фактор и въпреки че не споменава разпоредба за непредвидени разходи, в бюджета е включен резерв за непредвидени разходи, за да се създаде източник на финансиране в случай на реализиране на някои рискове или други непредвидени разходи. Този резерв за непредвидени разходи е предвиден в член 42.3 от ЗПФ, в който също така се предвижда, че сумата се определя от правителството на годишна основа.

Освен това някои фискални рискове са количествено определени. Например програмата за конвергенция за периода 2022—2025 г. предоставя количествена информация за условните задължения, включващи държавни гаранции и гарантиран дълг на сектор „Държавно управление“. Задълженията на държавните предприятия не са предоставени, въпреки че те бяха включени в предишни програми за конвергенция.

Каре 5.3 показва примера на Латвия, която е разработила усъвършенствана рамка за управление на фискалния риск, която смекчава редица фактори, включително капиталовите инвестиции и ПЧП. Два ключови елемента за управлението на фискалния риск в Латвия са Резервът за фискална безопасност, който е определен на минимум 0,1 % от БВП, и отговорността на ресорните министерства за управлението на техните рискове. Въпреки че фискалният риск се управлява от МФ на общо равнище, няма предложение резервът за безопасност да се използва автоматично в случай на възникване на риск. В проучване на управлението на фискалния риск в пет държави от ОИСР, ОИСР установи, че когато държавите поддържат фискален резерв за непредвидени рискове, той няма връзка с развитието на съвкупността от фискални рискове, тъй като властите искат да избегнат усещането, че преразходите ще се финансират безусловно (OECD, 2020[8]). Дори когато съществува резерв, от ресорните министерства следва да се очаква да финансират преразходите, като компенсират спестяванията на други места в своите бюджети.

Каре 5.3. Рамка за управление на фискалния риск в Латвия

Рамката на Латвия за управление на фискалните рискове е добре интегрирана в процесите на управление на фискалната политика и бюджета. Рамката за фискалните рискове има солидно правно основание. Законът за фискалната дисциплина от 2014 г. изисква редовно идентифициране, оповестяване и намаляване на фискалните рискове. Към Закона за средносрочната бюджетна рамка, който се публикува всяка година, се прилага декларация относно фискалните рискове. В закона също така се определя резерв за фискална безопасност от най-малко 0,1 % от БВП, който осигурява набор от финансови ресурси, които могат да бъдат използвани, ако се реализират фискални рискове. Правителствена наредба № 229 урежда управлението на фискалните рискове от страна на публичната администрация и методиката за определяне на размера на резерва за фискална безопасност. Фискалните рискове се наблюдават и управляват чрез добре определена и децентрализирана система за управление. Съветът за фискална дисциплина изпълнява и функция за външен контрол.

Латвия е разработила усъвършенствана методология за установяване и измерване на фискалните рискове. На първо място, се класифицират източниците на фискални рискове съгласно изменена версия на матрица, разработена от Световната банка, която включва рискове, свързани с капиталови инвестиции, включително бъдещи периодични разходи при завършване на проекта. Фискалните рискове се определят от естеството на задължението на правителството (имплицитно или изрично) и влиянието на правителството върху материализирането на рисковете. В него се определят два вида фискални рискове: количествено измерими и количествено неизмерими. Количественият фискален риск е риск, при който се оценяват вероятността от възникване и въздействието върху бюджетното салдо. В декларацията на Латвия за фискалните рискове се посочват и обсъждат и двата вида фискален риск. След това тяхното измерване се използва за определяне на фискалния резерв за безопасност.

Фискалните рискове се измерват както в количествено, така и в качествено отношение. Въздействието върху салдото на консолидирания държавен бюджет се измерва качествено по тристепенна скала: въздействието може да се счита за значително (> 0,5 % от БВП), средно (между 0,01 % и 0,5 % от БВП) или ниско (под или равно на 0,01 % от БВП). Когато е възможно, въздействието също се измерва количествено. Вероятността от реализиране на фискален риск се оценява по скала от 5 точки. При оценката на тази вероятност се вземат предвид съществуващите мерки за смекчаване.

Декларацията относно фискалните рискове представя оценка на точността на предишните фискални прогнози. Източниците на отклонения от предишните прогнози се разглеждат както от гледна точка на структурното салдо, така и от гледна точка на номиналното салдо на равнището на сектор „Държавно управление“.

Рамката за управление на фискалните рискове на Латвия също е приведена в действие чрез децентрализирана тристепенна система за управление. Отделът за фискална политика в МФ се занимава с общото управление на фискалните рискове. Министерството поддържа регистър на фискалните рискове и поддържа връзка с отделните министерства и агенции, за да го актуализира. Отделът също така предоставя методологическа помощ на централните административни институции за всеки отделен случай. Централните административни институции като ресорните министерства отговарят за фискалните рискове, които са по-специфични за техните функции. Те се координират с МФ, за да поддържат регистъра актуален. Те също така изготвят свои собствени доклади за управлението на фискалния риск, които се представят на МФ всяка година. В допълнение към количествено измеримите и количествено неизмеримите рискове Латвия разграничава трето ниво на управление на фискалния риск: индивидуални фискални рискове. Индивидуалните фискални рискове са тези, свързани с изпълнението на проекти и политики. Един такъв пример са фискалните рискове, произтичащи от държавно предприятие (ДП) или конкретен проект за публично-частно партньорство (ПЧП). Отговорността за тези рискове се прехвърля на предприятието, което пряко упражнява надзор върху корпоративното предприятие или политиката.

Всяка година декларацията за фискалните рискове, която се прилага към Закона за средносрочната бюджетна рамка, съдържа няколко елемента. Това е описателно обобщение на латвийската рамка за управление на фискалните рискове, тяхната класификация, методологията за оценка на вероятността от възникването им и тяхното отражение върху бюджета, представяне на всеки количествено измерим фискален риск и на количествено неизмеримия фискален риск, както и изчисляването на резерва за фискална безопасност.

Източник: Информация, предоставена на ОИСР от латвийските органи

Съгласно Закона за концесиите договорите за концесия и публично-частните партньорства (ПЧП) се предоставят само при условие, че строителният риск и оперативният риск се поемат от концесионера. Оперативният риск, поет от концесионера, е рискът от излагане на пазарни колебания в търсенето и/или предлагането на предмета на концесията и/или услугите. Оперативният риск се поема, тъй като при нормални условия на експлоатация концесионният договор не гарантира възвръщаемостта на направените инвестиции и разходите за експлоатация на строителството или услугите, предмет на концесията. Рисковете, свързани с лошо управление, неизпълнение от страна на икономическия оператор на договорните задължения и непреодолима сила, не се считат за операционен риск.

Всички други рискове се разпределят между правителството (или кмета на община) като възложител на концесията и концесионера в зависимост от способността на всяка страна да оценява, контролира и управлява по-добре съответния риск. Разпределението на рисковете е част от предварителния финансов и икономически анализ и обосновка на концесията, които се наблюдават постоянно от отговорните страни. В случай на изменение на договора за концесия следва да се запази разпределението на рисковете, посочено в първоначалния договор.

Това означава, че концесиите и ПЧП са потенциални фискални рискове, които трябва да бъдат управлявани и смекчени. Понастоящем в България няма ПЧП, но ако такива проекти започнат да функционират в бъдеще, ще трябва да се вземат предвид свързаните с тях условни задължения.

Съгласно Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор ръководителите на организации от публичния сектор отговарят за постигане на целите на организациите чрез законосъобразно, икономично, ефикасно и ефективно управление на публичните средства, като това включва капиталови разходи. Въпреки че това може да е правилно от правна гледна точка (и действително следва международно признатата рамка на COSO и нейните стандарти, както и добрите практики на ЕС по отношение на управленската отчетност), намаляването на фискалните рискове, породени от капиталовите инвестиции — независимо дали чрез ПЧП или пряко възлагане на обществени поръчки — означава да се предвиди какво би могло да се обърка въпреки усилията на управляващия орган. Например в Испания няколко концесионери на пътища, които вече страдат от слабо структурно търсене и преразходи за строителство, са изпаднали в техническа несъстоятелност след световната финансова криза от 2008 г., когато търсенето на магистрали е спаднало с 15—20 % в продължение на няколко години и в крайна сметка е трябвало да бъдат спасени от правителството. В настоящия доклад се разглеждат по-подробно концесионните договори и ПЧП в раздел 7: Съотношение качество-цена за публични и частни инвестиции в инфраструктура.

От бюджетна гледна точка основните слабости могат да бъдат обобщени, както следва:

• Финансираните от ЕС проекти се наблюдават добре, но съществува по-малко структуриран подход към вътрешно финансираните проекти. Редовно се докладва за капиталовите разходи, но анализът на докладите е ограничен, а физическият напредък се наблюдава слабо. Липсата на строга система за управление на публичните инвестиции би могла да доведе до разточителни разходи.

• Въпреки че съотношението дълг/БВП е ниско и в бюджета има разпоредба за непредвидени разходи, не съществува стратегия за управление на фискалния риск. Въпреки че се наблюдават няколко фискални риска и бюджетът съдържа кратък раздел относно фискалните рискове, не изглежда да има систематично идентифициране на рисковете с посочени смекчаващи фактори.

• Бюджетирането на капитала до голяма степен се основава на годишен, а не на многогодишен подход. Съществува многогодишна бюджетна рамка, но тя е „отгоре надолу“, като не се поставя особен акцент върху необходимостта от ангажиране с реалистично планиране и определяне на разходите по проектите. Често съществува несигурност по отношение на финансирането и следователно някои проекти могат да бъдат спрени или отложени, за да се даде възможност за други приоритетни проекти.

• Държавните органи нямат право да пренасят неизразходвани средства от година в година. Общинските органи могат да пренасят неизразходвани средства за следващата година, но държавните органи трябва да предадат тези средства и да се споразумеят с МФ да ги изразходват като част от бюджета за следващата година. Много държави позволяват пренасянето на поне някои неизразходвани средства, за да насърчат преките ръководители да управляват общите разходи, а не годишните разходи за даден проект.

• Отделите за вътрешен одит на ПБР с високи капиталови разходи не се съсредоточават значително върху инвестиционни проекти, което означава, че рискът, свързан с капиталовите инвестиции, може да не бъде подложен на проверка, която е основателна. Отделите за вътрешен одит често не разполагат с ресурси и при приоритизирането на дейностите по вътрешен одит те могат да се съсредоточат само върху вътрешните процедури в рамките на субекта. Като се има предвид, че капиталовите проекти могат да доведат до значителни разходи, би било полезно вниманието да се насочи към процедурите за договаряне на договори и управление на тези видове проекти.

Препратки

[3] Ministry of Finance, Bulgaria (2021), Medium-Term Budget Forecast 2021-2025.

[7] Ministry of Finance, Bulgaria (2018), Consolidated Fiscal Programme.

[6] OECD (2021), Decentralisation and Regionalisation in Bulgaria: Towards Balanced Regional Development, OECD Multi-level Governance Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b5ab8109-en.

[8] OECD (2020), Managing Fiscal Risk, https://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2020)7&docLanguage=En.

[2] OECD (2020), Recommendation of the Council on the Governance of Infrastructure, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0460.

[5] OECD (2017), Getting Infrastructure Right: A framework for better governance, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264272453-en.

[1] OECD (2015), Principles of Budgetary Governance, Recommendation of the Council on Budgetary Governance, https://www.oecd.org/gov/budgeting/principles-budgetary-governance.htm.

[4] The Treasury (New Zealand) (2022), Budgets and forecasts, https://www.treasury.govt.nz/information-and-services/financial-management-and-advice/budgets-and-forecasts.

Забележка

← 1.  Включва разходи за придобиване на компютри и хардуер, както и за закупуване на софтуер и софтуерни лицензи.

← 2.  Наредба за условията, на които трябва да отговарят инвестиционните проекти, финансирани с държавни заеми, проектите, кандидатстващи за финансиране с държавна гаранция, и реда за тяхното разглеждане.

← 3.  РТ № 3/15.09.2021.