OECD-Umweltprüfberichte: Deutschland 2023

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OECD-Umweltprüfberichte

8 Mai 2023

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Gesamtbeurteilung und Empfehlungen

Abstract

Dieser Abschnitt enthält die wichtigsten Feststellungen des OECD-Umweltprüfberichts Deutschland. Aus ihnen sind 28 Empfehlungen hervorgegangen, die der Bundesrepublik helfen sollen, bei der Erfüllung ihrer Umweltziele und internationalen Verpflichtungen weitere Fortschritte zu machen. Die OECD-Arbeitsgruppe Umweltpolitische Leistungsbilanz verabschiedete die Beurteilung und Empfehlungen auf ihrer Sitzung am 12 April 2023.

1. Auf dem Weg zu nachhaltiger Entwicklung

Umgang mit wesentlichen ökologischen Herausforderungen

In den vergangenen zehn Jahren haben sich die Umweltergebnisse in Deutschland, einer der weltweit führenden exportorientierten Volkswirtschaften, weiter verbessert. Trotz des großen Industriesektors und der hohen Bevölkerungsdichte konnten viele Umweltbelastungen reduziert werden. Die Luftqualität hat sich verbessert und bei der nachhaltigen Abfallwirtschaft zählt Deutschland zu den führenden Ländern Europas. Die Bundesrepublik strebt eine stärker kreislauforientierte Wirtschaft und nachhaltigere Lieferketten an. Obwohl der Anteil der erneuerbaren Energien beachtlich gesteigert wurde, beruht der Energiemix des Landes nach wie vor überwiegend auf fossilen Energieträgern, die 2020 rd. drei Viertel des Gesamtenergieaufkommens deckten. Deutschland verfolgt eine ehrgeizige Klimapolitik und strebt Klimaneutralität bis 2045 und Negativemissionen nach 2050 an.

Die Natur und das Wasser in Deutschland sind zahlreichen Belastungen ausgesetzt, die die Biodiversität und das natürliche Kapital des Landes bedrohen. Die Nord- und Ostsee sind akut durch Eutrophierung belastet. Die Wasserverschmutzung durch Nitrateinträge aus der Landwirtschaft ist nach wie vor ein gravierendes Problem. Deutschland muss seine Bemühungen zur Verbesserung der Wasserqualität steigern. Nur etwa ein Drittel der Waldfläche ist naturnah und mehr als 90 % der Moore sind entwässert (BMUV, o. J.[1]). Der Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen verschlechtert sich. Deutschland ist zunehmend von den Auswirkungen des Klimawandels betroffen, wie die Flutkatastrophe von 2021 gezeigt hat. Mittlerweile verstärkt das Land seine Anstrengungen, sich an den Klimawandel anzupassen und klimaresilienter zu werden (Kapitel 2).

Ebenso wie in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) beruhen viele der umwelt- und klimapolitischen Maßnahmen in Deutschland auf EU-Rechtsvorschriften. Das Land hat in Europa eine Vorreiterrolle übernommen und zur Gestaltung der neuen EU-Politik beigetragen (z. B. Europäischer Grüner Deal, Paket „Fit für 55“, REPowerEU, GAP)1. Gleichzeitig hat es von der Umsetzung ökologisch strengerer EU-Richtlinien profitiert. Auf internationaler Ebene hat sich Deutschland – insbesondere im Rahmen seiner G7-Präsidentschaft 2022 – für starke multilaterale Allianzen zugunsten einer ambitionierteren Umwelt- und Klimapolitik eingesetzt. Deutschland engagiert sich für die Umsetzung der Agenda 2030 im In- und Ausland und rangiert dabei auf Platz 6 von 163 überprüften Ländern (Sachs et al., 2022[2]). Die Spending Review 2022 bildet die Grundlage für eine stärkere Ausrichtung auf eine mit Nachhaltigkeitsaspekten verknüpfte ergebnisorientierte Haushaltsführung.

Der Konjunktureinbruch aufgrund der Coronapandemie bewirkte 2020 einen drastischen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts (BIP) um 3,7 %. 2021 wuchs das BIP wieder um 2,6 %. Danach sorgten die wirtschaftlichen Auswirkungen von Russlands Krieg gegen die Ukraine jedoch erneut für ein unerwartet niedriges reales BIP-Wachstum von 1,9 %. Die Projektionen gehen von einer langsamen Erholung aus (2023 um 0,3 % und 2024 um 1,7 %) (OECD, 2023[3]). 2022 verzeichnete Deutschland eine hohe Inflationsrate von 8,8 %. Die Krise offenbarte strukturelle Schwächen der deutschen Energieversorgung wegen der starken Abhängigkeit von russischem Öl und Gas, die die Bundesregierung zwingt, ihre Energiestrategie zu überdenken. Die deutsche Wirtschaft hat die globale Energiekrise jedoch wesentlich besser bewältigt als erwartet (OECD, 2023[4]). Deutschland hat als Reaktion auf die Energiekrise eine Reihe von Maßnahmen ergriffen, deren Größenordnung und Reichweite historisch sind. Sie dürften die Energiewende in den kommenden Jahren erheblich beschleunigen.

Deutschland muss das Tempo der Energiewende erhöhen und sich gleichzeitig mit der Energie-, Klima- und Biodiversitätskrise auseinandersetzen

Mit der in den frühen 2010er Jahren begonnenen Energiewende will Deutschland seine Energieversorgung grundlegend umstellen: Weg von nuklearen und fossilen Brennstoffen, hin zu erneuerbaren Energien und mehr Energieeffizienz. Das Land hat seinen Energiebedarf und seine CO₂-Emissionen vom Wirtschaftswachstum entkoppelt und zählt zu den G20- und EU27-Ländern mit der höchsten Energieeffizienz (Brüggemann, 2018[5]). Der Anteil der erneuerbaren Energien wurde in den letzten zehn Jahren beachtlich gesteigert (Abbildung 1). Das Kohleausstiegsgesetz von 2020 verpflichtet Deutschland, bis spätestens 2038 aus der Kohleverstromung auszusteigen. Darüber hinaus sieht der Koalitionsvertrag vor, den Kohleausstieg idealerweise bis 2030 vorzuziehen.

Trotz aller Fortschritte muss Deutschland seine Energiewende wesentlich schneller vorantreiben. Konkret gilt es, drei wesentliche Herausforderungen zu bewältigen, nämlich 1. Energieversorgungssicherheit zu gewährleisten, 2. die nationalen Umwelt- und Klimaziele zu erfüllen und 3. die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit des Landes zu sichern. In der Praxis müssen verschiedene Zielkonflikte überwunden werden. Beispielsweise bremsen einige der Maßnahmen zur Bewältigung der Energiekrise die Fortschritte bei der Erfüllung der Klimaziele (z. B. die Wiederinbetriebnahme von Kohlekraftwerken, die Subventionierung der Kraftstoffpreise oder die ausgesetzte Anhebung des CO₂-Preises). Außerdem ist es trotz entsprechender Bemühungen noch nicht gelungen, den Verlust an biologischer Vielfalt umzukehren. Angesichts der drängenden umwelt- und klimapolitischen Herausforderungen kann sich das Land keine weiteren Verzögerungen bei der Umsetzung einer nachhaltigen Energiewende erlauben. Deutschland muss sich integriert und ganzheitlich mit der Energie-, Klima- und Biodiversitätskrise auseinandersetzen.

Deutschland hat rasch auf die globale Energiekrise reagiert …

Die Bundesregierung hat ihr Politikhandeln im Energiesektor enorm beschleunigt. Sie veranlasste die Befüllung der Gasspeicher, handelte Lieferverträge für Flüssigerdgas (LNG) aus, nahm Kohlekraftwerke vorübergehend wieder in Betrieb und rief die Bevölkerung zum Energiesparen auf. Die Gasspeicher waren im Oktober 2022 voll und verzeichneten dank eines relativ milden Winters auch Anfang Februar 2023 noch einen Füllstand von 77 % (OECD, 2023[4]). Um eine gravierende Energieknappheit zu vermeiden, verlängerte die Bundesregierung die Laufzeit der drei verbliebenen Atomkraftwerke bis April 2023. Auch die Abschaltung mehrerer Kohlekraftwerke wurde auf einen späteren Zeitpunkt verschoben. Trotz dieses vorübergehenden Rückschlags für die Energiewende dürften bei einem befristeten Einsatz dieser Krisenmaßnahmen die langfristigen Auswirkungen begrenzt bleiben.

Zusätzlich wurden innerhalb von weniger als einem Jahr zwei LNG-Terminals errichtet. Insgesamt sollen bis zum Winter 2023/2024 sechs LNG-Terminals in Betrieb sein. Das rasche Handeln der Bundesregierung ist zwar zu begrüßen, die schnelle Errichtung der Terminals kostete jedoch mit 6,6 Mrd. EUR mehr als doppelt so viel wie ursprünglich veranschlagt. Die Bundesregierung sollte den Importbedarf genau prüfen, um Überkapazitäten zu vermeiden. Außerdem gilt es sicherzustellen, dass die Maßnahmen zur Bewältigung der Energiekrise mit den Klimazielen vereinbar sind und keine Lock-in-Effekte erzeugen (G7, 2022[6]). Gemäß LNG-Beschleunigungsgesetz kann die Genehmigung für den Weiterbetrieb der LNG-Infrastruktur über 2043 hinaus nur für einen Betrieb mit klimaneutralem Wasserstoff und Derivaten hiervon erteilt werden.

Die Krise gab den Anstoß, die Energiewende zu beschleunigen. So wurden verschiedene Gesetze und Förderprogramme beschlossen, um den Ausstieg aus fossilen Energieträgern voranzutreiben, u. a. durch einen massiven Ausbau der erneuerbaren Energien und einen vorgezogenen Kohleausstieg in Nordrhein-Westfalen bis spätestens 2030, acht Jahre früher als ursprünglich geplant. Die Bundesregierung hat sich rasch auf die neuen Realitäten eingestellt und ihre Bezugsquellen für Energie diversifiziert. Der Direktimport von russischem Gas nach Deutschland über die Pipelines Nord Stream 1 und 2 wurde gestoppt (Bundesnetzagentur, o. J.[7]).

… muss aber gezieltere Unterstützung leisten und eine grundlegende Transformation fördern

Wie in vielen anderen Ländern müssen auch in Deutschland die Hilfen für Verbraucher*innen zielgenauer gestaltet werden, um besonders vulnerable Bevölkerungsgruppen zu schützen (OECD, 2023[4]). Beispielsweise senkte die Bundesregierung die Steuern auf Kraftstoffe, was zwar die Bürger*innen entlastete, aber keine Anreize für einen sparsamen Kraftstoffverbrauch bot. Pauschale Maßnahmen lassen sich einfacher umsetzen, doch Senkungen der Kraftstoffpreise sind nicht gezielt und entlasten Haushalte mit höherem Energieverbrauch, die oft ein höheres Einkommen haben, überproportional. Ferner erhielten alle Erwerbstätigen unabhängig von ihrer tatsächlichen Bedürftigkeit eine einmalige Energiepreispauschale in Höhe von 300 EUR, wobei die Progressivität der Einkommensteuer eine gewisse soziale Ausgewogenheit gewährleistet. Der Empfängerkreis wurde auf Rentner*innen ausgeweitet, während Studierende mit einer Einmalzahlung von 200 EUR unterstützt wurden. Obwohl diese beiden Gruppen mit am stärksten unter den Energiepreisschocks leiden, sind nicht alle Mitglieder dieser Gruppen gleichermaßen betroffen. Die finanzielle Bedürftigkeit von Haushalten sollte auch in Abhängigkeit von ihrem Wohnort und -standard, ihrer Haushaltszusammensetzung und ihrem Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln beurteilt werden (OECD, 2022[8]).

Die Bundesregierung beschloss im September 2022 einen Abwehrschirm von 200 Mrd. EUR, der u. a. Gas- und Strompreisbremsen umfasst.2 Diese Maßnahmen zielen darauf ab, alle Haushalte und Unternehmen vor stark steigenden Energiepreisen zu schützen und gleichzeitig Anreize zum Energiesparen zu wahren. Die Bundesregierung sollte ein zielgenaues und sozial gerechtes Transfersystem entwickeln, um hohe Energiekosten durch zeitlich befristete und vom Energieverbrauch entkoppelte Leistungen abzufedern. Ein zweckmäßigeres System für Transferzahlungen wird derzeit auf Bundesebene entwickelt. Die Implementierung wird verstärkte Verwaltungskapazitäten und ein besseres Verständnis des Unterstützungsbedarfs erfordern (OECD, 2023[4]).

Energieeinsparungen und Energieeffizienz sind vorrangige Prioritäten

In den letzten zehn Jahren verzeichnete Deutschland erhebliche Energieefﬁzienzsteigerungen im Gewerbe und Handel, im öffentlichen Dienst und bei den privaten Haushalten. Die privaten Haushalte haben ihren Energieverbrauch um mehr als 10 % reduziert (IEA, 2021[9]), was vor allem auf technologische Fortschritte zurückzuführen war. In absoluten Zahlen gemessen ging der Primärenergieverbrauch aber nur leicht zurück, da technische Effizienzsteigerungen durch einen höheren Energieverbrauch aufgewogen wurden.

Die Bundesregierung hat sich das Ziel gesetzt, „die deutsche Wirtschaft weltweit zur energieeffizientesten Volkswirtschaft zu formen“ (BMWK, 2019[10]). Mit der Energieeffizienzstrategie 2050 wurden noch ambitioniertere Einsparziele aufgestellt. Bis 2030 soll der Energieverbrauch nun um 30 % und bis 2050 um 50 % gegenüber 2008 verringert werden. Der Nationale Aktionsplan Energieeffizienz (NAPE 2.0), der die bis 2030 notwendigen Maßnahmen bündelt, sowie ein sektorübergreifender Stakeholder-Dialog sind Teil dieser Strategie. Das neue Klimaziel, das Treibhausgasneutralität bis 2045 vorsieht, hat diesen Prozess ebenfalls beeinflusst. Darüber hinaus hat die Regierung parallel zu der nun abgeschlossenen Novellierung der EU-Energieeffizienzrichtlinie (EED) ein nationales Energieeffizienzgesetz erarbeitet. Um die Versorgung mit Wärme in den Heizperioden im Winter 2023 und 2024 sicherzustellen, führte die Bundesregierung im August 2022 zusätzliche Energieeinsparmaßnahmen auf Basis des Energiesicherungsgesetzes (EnSiG) ein. Außerdem könnte verhaltensbasiertes Effizienzpotenzial viel stärker genutzt werden (z. B. Anreize für Shared Mobility, Verringerung der Heiztemperatur in Gebäuden) (ERK, 2022[11]).

Energiepolitische Reformen dürften den Ausbau der Erneuerbaren ankurbeln

Der Anteil der erneuerbaren Energien am Gesamtenergieaufkommen ist zwar mit 17 % noch deutlich ausbaufähig, ihr Anteil an der Stromerzeugung lag aber 2021 bereits bei 41 % (Abbildung 1). Die Solarenergie wird seit den frühen 2010er Jahren bundesweit stark ausgebaut. Bei Windkraft an Land verfügt Deutschland über die größten Kapazitäten Europas. Insgesamt belief sich die installierte Windkraftkapazität 2022 auf 57 Gigawatt (GW) an Land und 7,8 GW auf See. Ziel der Bundesregierung ist es, bis 2030 die Windkraftkapazität an Land auf 115 GW zu verdoppeln und auf See 30 GW zu erreichen. Die Prognosen für den Ausbau der erneuerbaren Energien im Zeitraum 2022–2027 gehen von einem deutlichen Anstieg bei Photovoltaik- und Windkraft an Land aus (IEA, 2022[12]).

Mit dem Osterpaket 2022 wurden ambitionierte Ziele und signifikante Veränderungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen beschlossen. Dazu zählen Maßnahmen zur Erhöhung der Ausschreibungsmengen und zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren. Die Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes von 2023 schreibt als neues rechtlich bindendes Ziel vor, den Anteil erneuerbarer Energien am Bruttostromverbrauch bis 2030 auf 80 % zu steigern (vorheriger Zielwert: 65 %). Zudem soll der Anteil der erneuerbaren Energien auf 30 % des Bruttoendenergieverbrauchs, 50 % im Bereich Wärme und Kälte sowie 30 % im Verkehrssektor gesteigert werden (Abbildung 1). Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz arbeitet an Maßnahmen, um die Dekarbonisierung des Wärme- und Kältesektors zu beschleunigen. Ziel ist es, den Anteil CO₂-neutraler Heizungen bis 2030 auf 50 % zu erhöhen. Darüber hinaus muss Deutschland den steigenden Strombedarf decken, der mit der zunehmenden Elektrifizierung des Verkehrs- und Gebäudesektors einhergeht. Der Ausbau der erneuerbaren Energien wurde zum „überragenden öffentlichen Interesse“ erklärt (BMWK, 2022[13]).

Abbildung 1. Deutschland hat sich ehrgeizige Ziele für den Ausbau der erneuerbaren Energien gesetzt

Schwachstellen wie der Netzausbau und der Fachkräftemangel müssen behoben werden

Um die Ziele für den Ausbau der erneuerbaren Energien zu erreichen, muss in großem Umfang in die Modernisierung und den Ausbau der Stromnetze und der Energieinfrastruktur investiert werden. Das Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz von 2019 steckte Ziele für 2025, darunter wichtige Übertragungsleitungen wie die Nord-Süd-Stromtrassen, die überschüssigen Strom aus Windkraft im Norden in die großen Stromverbrauchsregionen im Westen und Süden transportieren sollen. Dabei wurden jedoch vor allem wegen der komplizierten Planungs- und Genehmigungsverfahren nur langsame Fortschritte erzielt. Bedenken von Landwirt*innen über Bodenschäden und damit verbundene Entschädigungsforderungen haben den Netzausbau ebenfalls gebremst. Zusätzliche Maßnahmen sollen nun die Planungsverfahren vereinfachen und beschleunigen und eine gleichmäßigere Verteilung der Windkraftanlagen an Land sicherstellen. Dadurch würde für mehr verbrauchsnahe Erzeugung gesorgt, die das Stromnetz erheblich entlasten würde. Auch die Digitalisierung trägt entscheidend zu einer besseren räumlichen und zeitlichen Steuerung der Stromflüsse bei.

Deutschland muss dringend den Fachkräftemangel im Bereich der erneuerbaren Energien adressieren, in dem mehr als 200 000 Arbeitskräfte (Elektriker*innen, Heiz- und Klimatechniker*innen, IT-Fachkräfte) fehlen (Monsef und Wendland, 2022[14]). Durch die aktuelle Reform des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes sollen die administrativen Verfahren weiter vereinfacht und beschleunigt werden und zugleich die Arbeits- und Lebensbedingungen attraktiver gemacht werden, damit die Zuwanderung von Fachkräften deutlich gesteigert werden kann. Entscheidend ist auch, die Bildungsangebote für Erwachsene auszuweiten und die Arbeitsmarktteilnahme von Frauen zu fördern.

Deutschland hat ambitionierte Klimaziele, muss aber schneller handeln

Die Treibhausgasemissionen der gesamten deutschen Wirtschaft sollen bis 2030 um mindestens 65 % und bis 2040 um mindestens 88 % im Vergleich zu 1990 sinken. Bis 2045 will Deutschland das Ziel der Klimaneutralität verwirklicht haben (fünf Jahre früher als laut der Vorgabe der EU) und ab 2050 sollen Negativemissionen erreicht werden (Abbildung 2). Die nationalen Klimaschutzziele sind im 2019 verabschiedeten und 2021 geänderten Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) verankert. Manche Bundesländer, beispielsweise Baden-Württemberg, haben sich noch ambitioniertere Klimaziele gesetzt.

Auf internationaler Ebene fördert Deutschland stärkere Allianzen zur Erzielung von Fortschritten beim Klimaschutz. Im Rahmen ihres G7-Vorsitzes im Jahr 2022 initiierte die Bundesrepublik einen internationalen Klimaclub3, der u. a. bei der Festlegung einheitlicher Standards für die Messung von Emissionen und die CO₂-Bepreisung helfen soll. Deutschland ist außerdem ein großer Geldgeber der weltweiten Klimafinanzierung.

Die Bundesregierung hat für sechs Sektoren zulässige Jahresemissionsmengen bis 2030 festgelegt; auch ein Überprüfungs- und Anpassungsmechanismus ist vorgesehen (OECD, 2022[15]). Nahezu alle Sektoren haben 2021 ihre spezifischen jährlichen Emissionsreduktionsziele erreicht, außer dem Gebäude- und dem Verkehrssektor. Deutschland strebt zudem an, den Beitrag des Sektors Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) zu steigern.

Deutschland zählt mit seinem Anteil von rd. 2 % an den weltweiten Emissionen weiterhin zu den zehn Ländern mit dem höchsten Treibhausgasausstoß. Immerhin gelang es dem Land, 2020 seine Emissionen gegenüber 1990 um 40 % zu verringern und sein Ziel gerade eben zu erreichen (OECD, o. J.[16]). Für diesen Betrachtungszeitraum war dies eines der besten prozentualen Reduktionsergebnisse im OECD-Raum. Allerdings muss die Bundesregierung die Umsetzung der neuen Klimamaßnahmen beschleunigen, um ihre ambitionierten Ziele für 2030 zu erreichen. Vor dem Hintergrund der globalen Energiekrise muss sie die kurz- und mittelfristigen Effekte ihrer energiepolitischen Maßnahmen untersuchen, die Treibhausgasprojektionen aktualisieren und zusätzliche Klimamaßnahmen entwickeln, um den Rückstand auf dem Weg zur Treibhausgasneutralität aufzuholen.

Abbildung 2. Deutschland muss schneller handeln, um seine Klimaziele für 2030 und 2045 zu erreichen

Deutschlands Klimapolitik ist auf die Klimaschutzgesetzgebung der Europäischen Union abgestimmt; dies umfasst u. a. das Europäische Emissionshandelssystem (ETS), die Lastenteilungsverordnung und die Verkehrs- und Landnutzungsgesetzgebung. Die Emissionsminderungsziele nach der Lastenteilungsverordnung decken die nicht vom ETS erfassten Sektoren ab und sind rechtlich bindend. Für 2020 lag die Zielvorgabe für diese Sektoren in Deutschland bei minus 14 % gegenüber dem Niveau von 2005. Im Rahmen des EU-Pakets „Fit für 55“ ist nun für 2030 ein Ergebnis von minus 50 % vorgesehen. Zwischen 2013 und 2020 verpasste Deutschland Klimaziele in wichtigen Sektoren. Gelingt es nicht, sektorspezifische Fortschritte zu erzielen, werden Ausgleichszahlungen geleistet werden müssen, was beträchtliche finanzielle Konsequenzen haben wird (OECD, 2022[15]).

Die jungen Menschen in Deutschland waren treibende Kraft hinter den klimapolitischen Maßnahmen. Zu nennen ist in diesem Zusammenhang insbesondere Fridays for Future, eine von Jugendlichen initiierte Streikbewegung für das Klima, die maßgeblich dazu beigetragen hat, die Öffentlichkeit für den Klimawandel zu sensibilisieren. Die Forderung der Bewegung nach mehr intergenerationeller Gerechtigkeit führte nach einem diesbezüglichen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts 2021 zu einer Novelle des Bundes-Klimaschutzgesetzes mit ambitionierteren Zielen.

Für die Zeit nach 2030 sollte Deutschland eine langfristige Vision entwickeln, die klar vorzeichnet, wie Treibhausgasneutralität und Klimaresilienz erreicht werden sollen. Bisher sind viele Politikmaßnahmen nur auf wenige Jahre ausgerichtet; Investitionsentscheidungen müssen aber auf Basis der viel längeren Lebenszyklen von Gebäuden, Ausrüstungen und Produkten getroffen werden. Unternehmen und private Haushalte müssen vorausschauender planen können, um die Ziele für die Zeit nach 2030 zu erreichen.

Entschlossen handeln, um umweltfreundliche Mobilität im Rahmen einer integrierten Strategie zu fördern

Die Dekarbonisierung des deutschen Verkehrssektors ist nicht auf Kurs. Der Sektor verfehlte deshalb seine CO₂-Emissionsreduktionsziele für 2021 um 3 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente. Das hat insbesondere mit dem Straßenverkehr zu tun, auf den nahezu die gesamten verkehrsbezogenen Emissionen entfallen. Personenkraftwagen verursachen einen Großteil der Emissionen des Sektors (60 %), der Frachtverkehr macht etwa ein Drittel aus. Die Emissionsminderungsbemühungen werden durch die steigende Zahl von Pkw und Zuwächse beim Schwerlastverkehr neutralisiert. Zudem beurteilte der unabhängige Expertenrat für Klimafragen das von der Bundesregierung vorgelegte Sofortprogramm als nicht ausreichend (ERK, 2022[17]). Sowohl im Hinblick auf die Ambitionen als auch auf die Umsetzung hat Deutschland Aufholbedarf. Viele Chancen, wie z. B. ein breiterer Einsatz von Tempolimits, Mautgebühren für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge oder City-Mauten, wurden nicht genutzt; andere, beispielsweise die Anhebung der Parkgebühren, werden nur langsam realisiert. Bei den Plänen zum Ausbau von Bundesautobahnen (z. B. von sechs auf acht Fahrspuren) muss Umweltbelangen stärker Rechnung getragen werden. Die Elektromobilität wird zwar eine entscheidende Rolle bei der Dekarbonisierung des Verkehrs spielen, Deutschland sollte jedoch nicht darauf abzielen, jedes benzin- oder dieselbetriebene Fahrzeug durch ein Elektroauto zu ersetzen.

Deutschland wird mutige Schritte ergreifen müssen, um von Einzelmaßnahmen, die in erster Linie umweltfreundlichere Autos auf die Straße bringen sollen, zu einer integrierten Mobilitätsstrategie für von Anfang an treibhausgasneutral konzipierte Systeme überzugehen (OECD, 2021[18]). Hierfür bedarf es einer langfristigen Vision, die alle Verkehrsträger miteinander verzahnt, um Synergien zu schaffen. An einem durchschnittlichen Tag legen Stadtbewohner*innen in Deutschland 19 km zurück, verglichen mit weniger als 6 km in Griechenland (Eurostat, o. J.[19]). Die Stadtplanung muss den Prioritäten im Bereich der nachhaltigen Mobilität stärker Rechnung tragen, indem sie funktionale Stadtgebiete schafft, die die Wege zwischen dem Wohnort, dem Arbeitsplatz und den Freizeitaktivitäten verkürzen. Auch einer integrierten Flächennutzungsplanung und der Förderung der Verdichtung kommt eine wichtige Rolle zu. Ein Jahresbericht zur nachhaltigen Mobilität könnte helfen, die Fortschritte bei den verschiedenen Komponenten der deutschen Verkehrswende zu messen. Deutschland muss seine Abhängigkeit vom Auto reduzieren, indem die Kosten des Straßenverkehrs für die Gemeinschaft durch Straßennutzungsgebühren besser internalisiert werden und indem nachhaltige Alternativen angeboten werden.

Der Anteil der Elektrofahrzeuge am gesamten Fahrzeugbestand steigt rasch, ist aber nach wie vor gering. Zwischen 2020 und 2021 hat sich der Elektrofahrzeugabsatz verdoppelt. Ende 2021 entfielen rd. 25 % der Neuzulassungen auf Elektroautos. Deutschland ist gemessen an den Verkaufszahlen der größte Markt für Elektroautos in Europa. Es ist auch eines der Länder, die den Kauf von Elektroautos am stärksten fördern (IEA, 2022[20]). Trotzdem überschritt die Bundesrepublik die Marke von 1 Million Elektrofahrzeugen (einschließlich Hybridfahrzeugen) erst im Jahr 2022, zwei Jahre später als ursprünglich geplant. Von ihrem Ziel, bis 2030 15 Millionen Elektrofahrzeuge auf die Straße zu bringen und 1 Million Ladepunkte bereitzustellen, ist die Bundesregierung noch weit entfernt. Im Mai 2022 verfügte Deutschland über etwa 60 000 Ladepunkte, was bedeutet, dass rd. 300 neue Ladepunkte täglich eingerichtet werden müssten, um das genannte Ziel zu erreichen (PwC, 2022[21]). Bei der Beantwortung der Frage, wie ein kohärentes, geografisch ausgewogenes, nutzerfreundliches Netzwerk an Schnellladepunkten im gesamten Bundesgebiet aufgebaut werden könnte, sollten strategische Gesichtspunkte eine gewichtigere Rolle spielen. Insbesondere müssen dünn besiedelte Gebiete finanziell unterstützt werden, damit öffentliche Ladestationen auch dort aufgebaut und unterhalten werden können, wo ein kommerzielles Angebot nicht tragfähig ist.

Öffentliche Verkehrsmittel und aktive Mobilitätsformen benötigen hohe öffentliche Investitionen

Trotz der Bemühungen, die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel zu erhöhen (9-Euro-Ticket, ermäßigter Umsatzsteuersatz), ist der Pkw häufig immer noch die günstigste und in dünn besiedelten Gebieten manchmal die einzige Option. Seit Jahrzehnten wird nicht ausreichend in die Schieneninfrastruktur investiert. Die Bundesregierung sollte der Schieneninfrastruktur Vorrang einräumen und mehr Mittel dafür bereitstellen, insbesondere für die Anbindung des ländlichen Raums an große Metropolregionen. Außerdem müssen Investitionsentscheidungen transparenter werden (OECD, 2023[4]) und die richtigen Anreize bieten, um eine effiziente Instandhaltung zu gewährleisten. Die jüngste Bahnreform zielt darauf ab, abgestimmte, schnelle und verlässliche Verbindungen zu schaffen (Deutschlandtakt). Bundesmittel für die Instandsetzung der wichtigsten Bahnstrecken sind unerlässlich.

Nach dem Erfolg des 9-Euro-Tickets im Sommer 20224 ist das digitale Deutschland-Ticket ein wichtiger Schritt, um Zugreisen für die Bundesbürger*innen finanziell wettbewerbsfähiger zu machen. Es wird zum Einführungspreis von 49 EUR pro Monat für den öffentlichen Nahverkehr in ganz Deutschland angeboten. Diese Initiative ist zu begrüßen und dürfte die komplexen Tarifstrukturen im öffentlichen Personennahverkehr erheblich vereinfachen. Darüber hinaus müssen die öffentlichen Verkehrsleistungen verlässlicher, in dünn besiedelten Gebieten besser ausgebaut und für behinderte Reisende, ältere Menschen und Reisende mit Kleinkindern leichter zugänglich werden. Ein systematischer Ausbau der Park-and-Ride-Möglichkeiten könnte dazu beitragen, die fehlenden Verbindungen zu schaffen. Deutschlands Nationaler Radverkehrsplan 3.0 enthält viele gute Maßnahmen. Die Umsetzung erfordert aber mehr Mittel, um ein kohärentes, hochwertiges Radverkehrsnetz aufzubauen und Schwachstellen zu vermeiden. Auch die Planung der Radverkehrsinfrastruktur muss schneller und einfacher werden.

Finanzhilfen im Gebäudesektor müssen auf Objekte mit besonders schlechter Energieeffizienz und vulnerable Haushalte ausgerichtet werden

Die Verbesserung der Energieeffizienz in Gebäuden ist von entscheidender Bedeutung, da der Sektor nahezu ein Drittel des deutschen Energieverbrauchs ausmacht (BMWK, 2019[10]). Dabei geht es nur langsam voran; zwar sind großzügige Fördermöglichkeiten vorhanden, sie sind jedoch nicht ausreichend auf Gebäude mit besonders schlechter Energieeffizienz ausgerichtet. Der Gebäudesektor hat seine jährlichen Klimaziele zweimal in Folge verpasst. Fast die Hälfte aller Gebäude ist dringend sanierungsbedürftig (OECD, 2023[4]). Über 10 Millionen Heizungsanlagen sind älter als zehn Jahre; viele davon werden mit Öl betrieben. Der Plan der Bundesregierung, den Gebäudebestand in Deutschland bis 2045 nahezu klimaneutral zu gestalten, erfordert einen massiven Umbau. Die jüngste Verlagerung des Schwerpunkts von Neubauten auf die Modernisierung ist daher ein Schritt in die richtige Richtung. Für den Zeitraum 2023–‍2026 hat Deutschland 56,3 Mrd. EUR für die Förderung klimafreundlicher Sanierungen bereitgestellt.

Der Koalitionsvertrag sieht vor, den Umstieg auf Heizungen auf der Basis erneuerbarer Energien zu beschleunigen. Ab 2024 soll jede neu eingebaute Heizung zu 65 % mit erneuerbaren Energien betrieben werden. Dies könnte die Emissionsminderung im Gebäudesektor erheblich beschleunigen. Die technische Machbarkeit wird jedoch angesichts der großen Engpässe bei der Herstellung und Installation von Wärmepumpen noch diskutiert.

Darüber hinaus hat die Bundesregierung Steueranreize, Fördermittel und Informationsdienste bereitgestellt, um die Eigentümer*innen von der Durchführung der notwendigen Renovierungsarbeiten zu überzeugen. Auf EU-Ebene wird derzeit eine Sanierungspflicht für öffentliche und gewerbliche Gebäude mit besonders schlechter Energieeffizienz diskutiert. Sozioökonomische Auswahlkriterien könnten zu einer gezielteren Unterstützung der am stärksten benachteiligten Haushalte beitragen (DUH, 2022[22]). Das Kohlendioxidkostenaufteilungsgesetz von 2022 regelt die Aufteilung der Kohlendioxidkosten der Wärme- und Warmwasserversorgung zwischen Vermieter*innen und Mieter*innen. Dies könnte einen positiven Effekt haben; Gebäudeeigentümer*innen erhalten so Anreize für Investitionen in energetische Sanierungen und Mieter*innen für energieeffizientes Verhalten.5

Der Flächenanteil des nachhaltigen Landbaus steigt, Stickstoffüberschüsse stellen jedoch nach wie vor ein Problem dar

Hohe Tierbestände und eine intensive Landnutzung belasten die landwirtschaftlichen Nutzflächen im Nordwesten und Südosten. Diffuse Schadstoffe aus der Landwirtschaft gefährden das Oberflächen- und Grundwasser. Insbesondere Stickstoffüberschüsse stellen in einigen Gebieten nach wie vor ein großes Problem dar. Die Bundesregierung hat das Düngerecht 2017 und 2020 umfassend geändert und rechnet mit einer deutlichen Verringerung der Stickstoffüberschüsse sowie der Ammoniak- und Stickstoffoxidemissionen. Es wird jedoch mehrere Jahre dauern, bis diese Maßnahmen Wirkung zeigen werden.

Die Landwirtschaft war 2020 für etwa 9 % der bundesweiten Treibhausgasemissionen verantwortlich. In den vergangenen zehn Jahren sind die Emissionen relativ stabil geblieben. Etwa die Hälfte der Emissionen der deutschen Landwirtschaft entfällt auf die Viehzucht. Das Klimaschutzprogramm beinhaltet zehn zentrale Maßnahmen mit einem zweckgebundenen Etat in Höhe von 2,1 Mrd. EUR für 2020–2025. Die neue Gemeinsame Agrarpolitik 2023–2027 der EU könnte Deutschland dabei helfen, seine Landwirtschaft ökologischer und nachhaltiger zu gestalten. Ungeachtet der Fortschritte wird sich der Landwirtschaftssektor noch ehrgeizigere Ziele setzen müssen, um das Artensterben umzukehren und die Klimabilanz des Sektors zu verbessern.

Deutschland beabsichtigt, seinen Tierbestand langfristig zu reduzieren, indem es Landwirt*innen bei der Entwicklung alternativer Einkommensmöglichkeiten unterstützt. Dadurch würden die Emissionen verringert und eine beträchtliche Menge landwirtschaftlicher Nutzflächen frei werden, die bislang für die Produktion von Tierfutter genutzt wurden. Das Tierwohl rückt zunehmend ins Bewusstsein der Öffentlichkeit (z. B. neues verpflichtendes Kennzeichnungssystem, Debatte über eine Fleischsteuer und eine staatlich finanzierte langfristige Tierwohlprämie).

Die Förderung der Ausweitung des ökologischen Landbaus ist eine der wichtigsten Klimaschutzmaßnahmen der Bundesregierung für den Landwirtschaftssektor. Der ökologische Landbau hat sich in den vergangenen zehn Jahren nahezu verdoppelt; auf ihn entfielen 2021 11 % der gesamten Agrarfläche (Eurostat, o. J.[23]). Um das neue Ziel eines Agrarflächenanteils von 30 % bis 2030 zu erreichen, müsste Deutschland seine Anstrengungen jedoch deutlich erhöhen.

Die Luftqualität hat sich verbessert, im städtischen Raum muss aber noch mehr getan werden

Die Emissionen von Luftschadstoffen sind rückläufig und vom Wachstum des BIP entkoppelt. Deutschland hat 2020 die Verpflichtungen der EU zur Emissionsreduktion in Bezug auf alle Schadstoffe erfüllt (Europäische Kommission, 2022[24]). Die Emissionsintensität pro BIP-Einheit und pro Kopf liegt durchweg unter dem OECD-Durchschnitt. Es wird davon ausgegangen, dass Deutschland im Zeitraum 2020–2029 die Verpflichtungen der EU zur Emissionsminderung in Bezug auf die wichtigsten Luftschadstoffe mit Ausnahme von Ammoniak ohne zusätzliche Maßnahmen erfüllen wird. Bei den Verpflichtungen in Bezug auf Stickoxide und Feinstaub (PM_2,5) wird dies jedoch schwierig sein (Europäische Kommission, 2022[24]).

Luftverschmutzung stellt nach wie vor ein bedeutendes Gesundheitsrisiko dar. Im Jahr 2020 waren knapp 29 000 vorzeitige Todesfälle auf PM_2,5-Konzentrationen zurückzuführen, 10 000 auf Stickstoffdioxidkonzentrationen (NO₂) und 4 600 auf Ozonkonzentrationen (EUA, 2022[25]). In fünf Luftqualitätsgebieten wurde auch 2020 der EU-Grenzwert für NO₂ überschritten (Europäische Kommission, 2022[24]). Menschen in Großstädten sind einer wesentlich stärkeren PM_2,5-Belastung ausgesetzt als im bundesweiten Durchschnitt. Eine Verschärfung der aktuellen Emissionsgrenzwerte für Umweltzonen könnte dazu beitragen, die Luftverschmutzung zu verringern. In anderen Ländern haben sich besonders emissionsarme oder emissionsfreie Umweltzonen als wirksam erwiesen (OECD, 2022[26]). Städte und Gemeinden müssen die Möglichkeit erhalten, bei der Verbesserung der Luftqualität eine führende Rolle zu spielen. Die globale Luftgüteleitlinie der WHO in Bezug auf PM_2,5 ist in Deutschland bei Weitem noch nicht umgesetzt.

Deutschland verfügt über eine gute Abfallbewirtschaftung, doch das Abfallaufkommen ist zu hoch

Im Hinblick auf umweltverträgliche Abfallbewirtschaftung zählt Deutschland zu den OECD-Ländern mit den besten Ergebnissen. Das Land hat eine der höchsten Verwertungsquoten und die zweithöchste Recyclingquote im OECD-Raum. Ungefähr zwei Drittel der Siedlungsabfälle werden recycelt oder kompostiert. Seit 2005 gilt ein Deponierungsverbot für Siedlungsabfälle. Im Hinblick auf die Vermeidung der Verbrennung wiederverwendbarer und recyclingfähiger Abfälle sind jedoch weitere Fortschritte möglich (Europäische Kommission, 2022[24]). Von 2023 an müssen Anbieter von Speisen und Getränken zum Mitnehmen ihre Produkte ohne Aufpreis in Mehrwegverpackungen anbieten. Diese Maßnahme wird erheblich zur Reduzierung von Einwegverpackungen aus Kunststoff beitragen.

Bei der Reduzierung von Siedlungsabfällen hat Deutschland dagegen kaum Fortschritte erzielt und sollte stärker auf Abfallvermeidung setzen. Im Durchschnitt fielen 2020 in Deutschland pro Kopf 632 kg Abfall an, verglichen mit 505 kg in den europäischen OECD-Ländern (OECD, 2022[27]). Jedes Jahr werden etwa 11 Millionen Tonnen Lebensmittel weggeworfen. Der Fokus sollte darauf liegen, Verhaltensänderungen im Einzelhandel und in Privathaushalten herbeizuführen. Bei einer Halbierung der Lebensmittelabfälle in Haushalten könnten beispielsweise 6 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente eingespart werden (BMEL, o. J.[28]). Vor zehn Jahren wurde die Sensibilisierungskampagne „Zu gut für die Tonne!“ gestartet und seit 2019 verfügt Deutschland über eine Nationale Strategie zur Reduzierung der Lebensmittelverschwendung. Zusätzlich zu Dialogplattformen sind möglicherweise auch verbindliche Maßnahmen mit Zwischenzielen nötig.

Die Wasserqualität gibt weiter Anlass zu Besorgnis und der Sektor muss klimaresilienter werden

Deutschland ist relativ reich an Wasserressourcen und der Wasserverbrauch ist in den vergangenen Jahrzehnten auf Branchen- und Haushaltsebene deutlich gesunken. Die jährliche Gesamtwasserentnahme im Verhältnis zu den insgesamt verfügbaren erneuerbaren Wasserressourcen ist von 20 % im Jahr 2001 auf 13 % im Jahr 2016 zurückgegangen (OECD, o. J.[29]). Die Wasserentnahme pro Kopf ist deutlich geringer als im Durchschnitt der europäischen OECD-Länder. Dennoch liegt Deutschland immer noch über dem Grenzwert von 10 % und zählt damit zu den Ländern mit mittlerem Wasserstress (OECD, o. J.[29]). Die Wasserverluste durch Leckagen gehören regelmäßig zu den geringsten in Europa (ATT et al., 2020[30]). Auch im Hinblick auf die Abwasserbehandlung zählt Deutschland zu den OECD-Ländern mit den besten Ergebnissen. So gut wie überall im Land kommt eine „fortschrittliche“ dreistufige Abwasserbehandlungstechnik zum Einsatz (OECD, o. J.[31]). Die Wasserentgelte werden auf nachgeordneter Verwaltungsebene erhoben und decken die finanziellen Kosten.

Die Wasserqualität ist in Deutschland nach wie vor ein gravierendes Problem. Die Nord- und Ostsee sind akut durch Eutrophierung belastet. Lediglich 8,1 % der Oberflächengewässer sind entsprechend den Definitionen der EU-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) in einem „guten ökologischen Zustand“ (Europäische Kommission, 2022[24]). Keinem einzigen Gewässer in Deutschland wurde ein guter chemischer Zustand attestiert. Erklären lässt sich dies durch den anhaltend hohen Nährstoffgehalt, hauptsächlich in Form von Phosphaten, sowie durch Quecksilberkontamination (Bundesregierung, 2016[32]). Die Verunreinigung des Grundwassers aufgrund diffuser Schadstoffeinträge aus der Landwirtschaft stellt nach wie vor eine große Herausforderung dar. Deshalb muss Deutschland seine Anstrengungen verstärken, die Grundwasserbelastung angemessen zu überwachen und ihr entgegenzuwirken, insbesondere in Gebieten mit intensiver Landwirtschaft. Deutschland ist noch ein gutes Stück davon entfernt, seine Verpflichtungen aus der Wasserrahmenrichtlinie und der Nitratrichtlinie der EU vollständig zu erfüllen. Neben wirtschaftlichen Anreizen zur Verringerung des Düngemitteleinsatzes besitzt die Förderung naturbasierter Lösungen großes Potenzial, um in diesem Bereich Fortschritte zu erzielen.

Der Klimawandel wird sich zunehmend auf Deutschlands Wasserwirtschaft auswirken. Anhaltende Trockenperioden und Hitzewellen können saisonale regionale Wasserknappheiten auslösen und verstärken. Dies führt zur Austrocknung von Flüssen und somit zu Einschränkungen bei der Binnenschifffahrt, zu einem sinkenden Grundwasserspiegel und zum Verlust von Bodenfeuchte, mit weitreichenden Folgen für die Wirtschaft. Beispielsweise sanken die Pegel im Rhein 2019 aufgrund des extrem trockenen Sommers auf den niedrigsten Stand seit 1881 (Gustafsson, 2019[33]). Die Beeinträchtigung der Binnenwasserstraßen hatte gravierende Auswirkungen auf die Industrie und trug zu einem Anstieg der Energiepreise bei. Viele Unternehmen wie der Chemieriese BASF investieren in großem Maßstab in Niedrigwasserschiffe, um auch bei Dürre eine ausreichende Versorgung mit Rohstoffen zu gewährleisten. Die Modernisierung der Wasserwirtschaft und die Anpassung an den Klimawandel erfordern umfangreiche Investitionen. Darüber hinaus muss Deutschland verstärkt in die Hochwasservorsorge investieren. Naturbasierte Lösungen könnten beim Bau natürlicher Wasserrückhaltevorkehrungen durch die Erhöhung der Absorptionsfähigkeit des Bodens nahe an Gewässern eine Schlüsselrolle einnehmen.

Angesichts dieser Herausforderungen formuliert die im März 2023 verabschiedete Nationale Wasserstrategie eine umfassende Vision für 2050. Sie zielt darauf ab, das Bewusstsein für den Wert und die nachhaltige Nutzung von Wasser als Ressource zu schärfen. Die Strategie unterstreicht die Notwendigkeit, Wasserknappheit und Nutzungskonflikten vorzubeugen, die Wasserinfrastruktur an den Klimawandel anzupassen, die Gewässer sauberer und gesünder zu machen und die Finanzierungsbasis zu erweitern. Der zweijährige Nationale Wasserdialog, der als exemplarisch gilt, hat die Umsetzung auf allen staatlichen Ebenen und in verschiedenen Sektoren vorbereitet.

Umweltgovernance und -management

Es gibt gute Koordinierungsmechanismen, aber auch Verbesserungsbedarf

Deutschland verfügt über ein komplexes, gut ausgebautes institutionelles System, das eine vertikale und horizontale Koordination gewährleistet. Das deutsche Governance-Modell beruht auf dem Föderalismus und soll sicherstellen, dass soziale und politische Belange auf der niedrigstmöglichen Verwaltungsebene geregelt werden. In der Praxis besteht allerdings auf mehreren Ebenen Verbesserungsbedarf. Zu nennen sind hier insbesondere der Abbau administrativer Silos und die Förderung einer pragmatischeren und flexibleren Umsetzung ebenenübergreifender Zuständigkeiten.

Für die Umsetzung umweltpolitischer Maßnahmen und Programme sind im föderalen System Deutschlands in erster Linie die 16 Bundesländer zuständig, wobei die Ergebnisse von Land zu Land variieren. Die Bundesregierung sollte systematisch sicherstellen, dass Bundesgesetze Mindestvorgaben umfassen, die übertroffen werden können. Außerdem sollte sie die Mechanismen stärken, die säumige Länder zu einer zügigeren Umsetzung verpflichten. Als Vorbild könnte dabei das Wind-an-Land-Gesetz dienen, das verbindliche Flächenziele für Windenergie an Land vorgibt, die in den Bundesländern umgesetzt werden müssen.

Die Kommunen sind am besten in der Lage, lokale politische Belange voranzutreiben. Die Bundesgesetze gehen allerdings häufig mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand für die Kommunen einher, die nicht immer über die dafür erforderlichen Kapazitäten verfügen. So sollte es Städten und Gemeinden z. B. leichter gemacht werden, Fahrradwege zu bauen und lokale Geschwindigkeitsbegrenzungen festzulegen. Außerdem brauchen sie mehr Flexibilität bei öffentlichen Auftrags- und Genehmigungsverfahren und ausreichende Mittel für öffentliche Investitionen (Dettling, 2022[34]). Aufgrund der höheren Sozialausgaben ist der Spielraum der kommunalen Finanzautonomie trotz Bundeshilfen in letzter Zeit geschrumpft.

Deutschland verfügt über einen soliden Rechtsrahmen für das Umweltmanagement. Das Umweltrecht wird in der Regel strikt angewandt. Zentral verwaltete Daten zu Regelkonformität oder Umweltverstößen gibt es in Deutschland nicht. Ein stärker zentralisiertes System könnte der Öffentlichkeit einen besseren Zugang zu Informationen und Daten im Zusammenhang mit der Überwachung und Durchsetzung der Regelkonformität bieten. Dies würde eine bessere Bundesaufsicht und den Bürger*innen eine aktivere Rolle bei der Überwachung der Regelkonformität ermöglichen.

Schnellere Genehmigungsverfahren im Bereich der erneuerbaren Energien sollten nicht auf Kosten der Biodiversität und des Naturschutzes gehen

Schnellere und weniger aufwendige Genehmigungsverfahren sind dringend nötig, dabei sollte jedoch der Biodiversitätserhalt nicht aus dem Blick geraten. In Deutschland wie auch in anderen Ländern zeigte sich, dass Vogelschutz und Windenergie schwer zu vereinbaren sind. Die Bundesregierung erstellte eine bundeseinheitliche Liste kollisionsgefährdeter Brutvogelarten, um eine raschere Risikoabschätzung im Genehmigungsverfahren zu ermöglichen. Sie verfolgt damit zum einen das Ziel, die Verfahren in den 16 Ländern zu straffen und zu harmonisieren und Windparkentwicklern mehr Rechtssicherheit zu bieten. Zum anderen sollen damit die von der EU vorgegebenen ökologischen Schutzstandards gewahrt werden. Erforderlich sind darüber hinaus auch Schulungen zur Gewährleistung einer konsistenten Anwendung und eine adäquate Personalausstattung in den Kommunalverwaltungen.

Das übergeordnete Prinzip des öffentlichen Interesses darf nicht als Vorwand zur Schwächung der Umweltverträglichkeitsprüfung dienen. Sie muss ein grundlegendes Element der Planungsphase bleiben. Raumplanungsverfahren für die Verkehrsinfrastruktur und Großanlagen erfordern eine integrierte Analyse der nachweislichen und möglichen negativen Umweltauswirkungen. Die Auswirkungen schnellerer Genehmigungsverfahren, einschließlich der kumulativen Umweltauswirkungen, sollten darüber hinaus im Rahmen einer Ex-post-Analyse sorgfältig geprüft werden. Die Ergebnisse könnten systematisch ausgetauscht und bei der Planung berücksichtigt werden, um Peer-Learning auf Ebene der Länder zu fördern. Die Bundesregierung beabsichtigt, Eckpunkte für eine Standardisierung des Artenschutzes im Bahnsektor zu verabschieden

Umweltverträgliches Wachstum: ökonomische Instrumente und Investitionen

Die Konjunkturmaßnahmen Deutschlands haben einen grünen Schwerpunkt, ihre Wirkung ist aber noch unklar

Von den Konjunkturmaßnahmen Deutschlands (140 Mrd. EUR) unterstützen etwa 42 % die deutschen Klimaziele (Wuppertal Institut und E3G, 2021[35]). Der Deutsche Aufbau- und Resilienzplan (DARP, 2021–‍2026) umfasst Zuschüsse aus der Aufbau- und Resilienzfazilität (ARF) der EU in Höhe von 25,6 Mrd. EUR, die vor allem auf die Bereiche Erzeugung und Nutzung von Wasserstoff, klimafreundliche Mobilität sowie klimafreundliches Bauen und Sanieren ausgerichtet sind. Mit der für 2023 geplanten Erweiterung des DARP im Zusammenhang mit der Annahme des neuen REPowerEU-Kapitels dürfte Deutschland von zusätzlichen 4,7 Mrd. EUR profitieren. Obwohl der DARP eindeutig zukunftsorientiert ist und Wasserstoff im Vordergrund steht (10,5 Mrd. EUR), wird bereits verfügbaren Technologien, die kurzfristig etwas bewirken könnten, relativ wenig Beachtung geschenkt. Wie andere Länder muss auch Deutschland sicherstellen, dass die Konjunkturhilfen effizient eingesetzt werden (OECD, 2021[36]). Insbesondere könnte der unabhängige Expertenrat für Klimafragen bei der Bewertung der Wirkung und Wirksamkeit der Konjunkturmaßnahmen und ihres Beitrags zu einem tiefgreifenden Wandel eine hilfreiche Rolle spielen.

Die Steuern müssen besser auf das Verursacherprinzip abgestimmt werden

Deutschlands Einnahmen aus umweltbezogenen Steuern sind nach einem Höchststand im Jahr 2003 im Zuge der Ökologischen Steuerreform zurückgegangen (OECD, 2012[37]). Sowohl im Verhältnis zum BIP als auch im Verhältnis zum Gesamtsteueraufkommen liegen die Einnahmen aus umweltbezogenen Steuern weit unter dem europäischen OECD-Durchschnitt. Obwohl es Deutschland gelungen ist, sein Wirtschaftswachstum von den Treibhausgasemissionen zu entkoppeln, ist der derzeitige Abwärtstrend bei den Einnahmen aus umweltbezogenen Steuern nicht durch eine Verringerung der Umweltbelastung bedingt. Die Steuersätze sind nur unzureichend auf das Verursacherprinzip abgestimmt und die Verbrauchsteuern auf Energieerzeugnisse sind in den letzten zehn Jahren praktisch unverändert geblieben. Zudem handelt es sich in der Regel um nominale Steuersätze (z. B. pro Liter Brennstoff). Deutschland sollte sich an bewährten Erfolgskonzepten vieler nordeuropäischer Länder orientieren und eine jährliche Inflationsanpassung in Erwägung ziehen, um eine weitere inflationsbedingte Entwertung dieser Steuern zu verhindern. Dies könnte zu einem Zeitpunkt erfolgen, an dem die Energiepreise nicht mehr in die Höhe schnellen.

Abbildung 3. Die Einnahmen aus umweltbezogenen Steuern sind zurückgegangen

Wie in anderen OECD-Ländern entfällt in Deutschland der Löwenanteil der Steuereinnahmen auf Energie, gefolgt von verkehrsbezogenen Steuereinnahmen. Steuern auf Umweltverschmutzung und natürliche Ressourcen sind praktisch inexistent (Abbildung 3). Abfallströme und Wasserressourcen werden hauptsächlich auf nachgeordneter staatlicher Ebene durch ein komplexes System örtlicher Gebühren und Abgaben verwaltet. Wie im OECD-Umweltprüfbericht 2012 erläutert, verfügt Deutschland über erheblichen Spielraum, um den Einsatz von Zahlungen für Ökosystemleistungen und anderen marktbasierten Instrumenten auszuweiten (OECD, 2012[37]). Deutschland könnte auch stärker auf ökologisch motivierte Subventionen zurückgreifen, um den Biodiversitätserhalt zu fördern.

Deutschland bepreist die meisten CO₂-Emissionen

Nahezu 90 % der Emissionen in Deutschland sind bepreist, die CO₂-Preise variieren jedoch und sind außerhalb des Straßenverkehrssektors niedrig. Die Einführung eines einheitlichen sektorübergreifenden CO₂-Mindestpreises würde effektivere Entscheidungen über Emissionsminderungen ermöglichen (OECD, 2023[4]). Außerdem sollte Deutschland die Zahl der Ausnahmeregelungen weiter reduzieren und die CO₂‑Bepreisung auf Sektoren ausweiten, die noch nicht abgedeckt sind. Das Europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) erfasst in etwa die Hälfte der nationalen Treibhausgasemissionen. Das neue Abkommen über den europäischen CO₂-Grenzausgleich (Carbon Border Adjustment Mechanism – EU‑CBAM) wird dazu beitragen, die Verlagerung von CO₂-Emissionen ins Ausland (Carbon Leakage) zu verringern, und sollte mit der schrittweisen Abschaffung der kostenlosen Zuteilung von Emissionsberechtigungen in der Industrie einhergehen.

Die Bundesregierung hat 2021 das nationale Emissionshandelssystem (nEHS) eingeführt, das in erster Linie auf den Verkehrs- und Wärmesektor ausgerichtet ist. Dies ist zu begrüßen, da nur wenige europäische Länder mit der Bepreisung von Nicht-ETS-Sektoren begonnen haben. Zudem wird damit der Einführung eines EU-weiten Systems gemäß dem Maßnahmenpaket „Fit für 55“ vorgegriffen. Der CO₂-Einstiegspreis war allerdings niedrig (25 EUR pro Tonne CO₂).6 Für eine wirksame Dekarbonisierung der Nicht-ETS-Sektoren, insbesondere von Gebäuden, wäre ein höheres Preisniveau erforderlich (OECD, 2023[4]).

Das nEHS gibt schrittweise Preiserhöhungen bis 2026 vor. Dann beginnt die Versteigerungsphase. Im Gegensatz zu Verbrauchsteuern, die Dieselkraftstoff pro Tonne CO₂ niedriger besteuern als Benzin (OECD, 2022[38]), gilt in diesem System derselbe CO₂-Preis pro emittierter Tonne CO₂ unabhängig von der Art des fossilen Energieträgers oder des Sektors. Zudem hat die Bundesregierung die stufenweise Erhöhung 2023 eingefroren, um den Druck angesichts der stark steigenden Energiepreise zu mindern. Solange der Kraftstoffpreis hoch ist (und somit das Preissignal aufrechterhalten wird), wird diese Maßnahme die erwarteten Einnahmen für Klimaschutz und Klimaanpassung reduzieren. Es ist daher dringend geboten, zur ursprünglichen Planung zurückzukehren und die ausstehenden Erhöhungen stufenweise umzusetzen. Die Emissionsobergrenze (Cap) sollte darüber hinaus an den Emissionsminderungszielen ausgerichtet werden. Eine langfristige Perspektive für die CO₂-Bepreisung mit verlässlichen, vorhersehbaren Erhöhungen wird private Investoren überzeugen.

Die verkehrsbezogenen Steuern und Abgaben müssen überarbeitet werden, um zukunftsfähig zu sein

Der hohe Motorisierungsgrad in Deutschland spiegelt sich auch im deutschen Steuersystem wider. Das Aufkommen an verkehrsbezogenen Steuern liegt weit unter dem OECD-Durchschnitt (Abbildung 3). Deutschland ist eines der wenigen Länder, die keine Steuer beim Fahrzeugerwerb oder bei der Zulassung erheben. Für die meisten Pkw wird die jährliche Kfz-Steuer hauptsächlich auf der Grundlage der CO₂‑Emissionen bemessen. Seit 2021 gilt für neu zugelassene Pkw mit hohen CO₂-Emissionen eine erhöhte Kfz-Steuer, während Elektrofahrzeuge steuerfrei bleiben. Diese Klimakomponente in der Kraftfahrzeugbesteuerung sollte weiter ausgebaut werden. Sie könnte beispielsweise durch eine Zulassungssteuer für schwere Nutzfahrzeuge ergänzt werden, wie sie in anderen OECD-Mitgliedsländern (z. B. Dänemark, Norwegen) praktiziert wird.

Steuervergünstigungen setzen oft Fehlanreize zulasten nachhaltiger Verkehrsträger. Für die private Nutzung von Firmenwagen, die mehr als 60 % aller neuen Pkw ausmachen, gilt beispielsweise nach wie vor eine niedrige pauschale Besteuerung (1 %). Die Steuermindereinnahmen für 2018 wurden auf 3,1 Mrd. EUR geschätzt (Burger und Bretschneider, 2021[39]). Analog dazu fördert die Entfernungspauschale das regelmäßige Fernpendeln, anstatt gezielt und zeitlich befristet die Entwicklung tragfähiger Alternativen zu unterstützen. Die Steuerausfälle als Folge der Entfernungspauschale betrugen im Jahr 2018 6 Mrd. EUR (Burger und Bretschneider, 2021[39]). Über zehn Jahre lang kamen beide Subventionen überproportional stark den mittleren und höheren Einkommensgruppen sowie Beschäftigten zugute, die mit dem Auto zur Arbeit fahren. Vor Kurzem wurde eine Mobilitätsprämie für Geringverdienende eingeführt.7 Aus sozialpolitischer Sicht sind die Subventionen nach wie vor nicht zielgerichtet genug. Sie sind umweltschädlich und sollten durch eine gezieltere Förderung für bedürftige Personen ersetzt werden, wobei öffentlichen Verkehrsmitteln der Vorzug gegeben werden sollte.

Bei der Entwicklung eines fairen und effizienten Gebührensystems für die Straßennutzung wurden kaum Fortschritte erzielt, mit Ausnahme schwerer Nutzfahrzeuge, die seit 2005 Maut (Lkw-Maut) bezahlen. Nach einem gescheiterten Versuch im Jahr 2015, die Erhebung von Straßennutzungsgebühren auszuweiten8, wird die Lkw-Maut 2024 möglicherweise für alle schweren Nutzfahrzeuge (3,5 Tonnen und mehr) Anwendung finden. Ein bundesweites Mautsystem für alle Autobahnnutzer*innen, das Pkw einschließt, wäre ein erster Schritt zur Teilung der finanziellen Lasten der Straßeninstandhaltung, des Infrastrukturausbaus und anderer Externalitäten, die für die Gesellschaft erhebliche Kosten darstellen. Städtische Mautringe mit ökologisch differenzierten Tarifen könnten den Verkehr während der Hauptverkehrszeiten und die Luftverschmutzung reduzieren.

Die Bemessungsgrundlage der verkehrsbezogenen Steuern in Deutschland wird schrumpfen. Mit der fortschreitenden Elektrifizierung von Fahrzeugen werden die Einnahmen aus der Kfz- und der Energiesteuer in den nächsten zehn Jahren stark zurückgehen. Darüber hinaus werden auf EU-Ebene neue Emissionsstandards für Fahrzeuge diskutiert. Sollten sich die Pläne bestätigen, würde der Verkauf von Benzin- und Diesel-Pkw und -Transportern im EU-Raum bis 2035 weitgehend verboten werden. In einem nachhaltigeren verkehrsbezogenen Steuer- und Abgabensystem sollte die Bundesregierung verstärkt auf Straßennutzungsgebühren zurückgreifen, um die Autofahrer*innen direkter nach Nutzung und Schäden zahlen zu lassen. Es wäre sinnvoll, Straßennutzungsgebühren einzuführen, bei denen der Gebührensatz davon abhängt, wo und wann gefahren und welche Art von Fahrzeug benutzt wird.

Deutschland sollte die Politikkohärenz verbessern und umweltschädliche Subventionen auslaufen lassen

In der Umwelt- und Klimapolitik setzt Deutschland auf umfassende Finanzhilfen und Steuervergünstigungen. Gleichzeitig untergräbt es allerdings die Wirkung dieser Anstrengungen durch Ausnahmeregelungen und viele umweltschädliche Fehlanreize. Die Widersprüche dieses Nebeneinanders von Maßnahmen mit positivem und negativem Umwelteffekt haben sich im Laufe der Zeit verstärkt. Die umweltschädlichen Subventionen sind im Verlauf des letzten Jahrzehnts gestiegen: 2018 summierten sie sich Schätzungen zufolge auf 65 Mrd. EUR, gegenüber 48 Mrd. EUR im Jahr 2008 (Burger und Bretschneider, 2021[39]).

Die OECD hat bereits 2012 in ihrem letzten Umweltprüfbericht Deutschland darauf hingewiesen, dass das Land viele langfristige Subventionen gewährt, die mittlerweile jeder wirtschaftlichen oder sozialen Rechtfertigung entbehren und auslaufen sollten (OECD, 2012[37]). Zum Beispiel verursacht Dieselkraftstoff mehr Luftverschmutzung als Benzin, wird aber weiterhin niedriger besteuert, was 2019 laut Schätzungen einen Steuerausfall von 7,3 Mrd. EUR mit sich brachte (Transport & Environment, o. J.[40]). Der Abbau umweltschädlicher Agrarsubventionen kommt kaum voran. Die Bundesregierung sollte ihre Absicht, bestehende und vorgeschlagene Subventionen systematisch auf wirtschaftliche, ökologische und soziale Ineffizienzen zu prüfen, in die Tat umsetzen. Klimafragen entwickeln sich auch zu einem Schwerpunkt des mittlerweile bereits in 28 Ausgaben vorliegenden Subventionsberichts des Bundesfinanzministeriums. Er bildet einen guten Ausgangspunkt, um Subventionen mit nachweislich negativem Umwelteffekt schneller auslaufen zu lassen.

Deutschland hat darauf hingewirkt, dass die G7 unter seiner Präsidentschaft ein gemeinsames Verständnis von „ineffizienten“ fossilen Subventionen entwickeln. Die G7 verpflichteten sich, derartige Beihilfen für Öl, Gas und Kohle bis 2025 zu beenden. In der Praxis wurden aber bisher noch keine großen Fortschritte erzielt. Die Steinkohlesubventionen wurden bis 2018 abgeschafft. Doch unter dem Einfluss der Energiekrise steigen heute die Subventionen für den Verbrauch fossiler Energieträger wieder an, insbesondere in Europa. Viele Maßnahmen sind nicht zielgenau genug. Außerdem sollten sie zeitlich befristet sein und dem Ziel der CO₂-Neutralität nicht zuwiderlaufen.

Empfehlungen für nachhaltige Entwicklung

Klima und Energie

Energiesparen und Energieeffizienz auf allen Ebenen priorisieren (öffentliche Verwaltung, Privatwirtschaft, Haushalte); zielgerichtete Hilfen für Gebäude mit besonders schlechter Energiebilanz und für die vulnerabelsten Haushalte bereitstellen; das Effizienzpotenzial von Verhaltensanreizen ausschöpfen (z. B. Anreize für Shared Mobility, Verringerung der Heiztemperatur in privaten und öffentlichen Gebäuden, Wirkungsanalyse von Sensibilisierungskampagnen).
Ein zielgerichtetes und sozial gerechtes Transfersystem entwickeln, um hohe Energiekosten durch zeitlich befristete und vom Energieverbrauch entkoppelte Leistungen abzufedern.
Den Ausbau des deutschen Stromnetzes und der Infrastruktur für erneuerbare Energien durch kohärente Raumplanungsverfahren forcieren, um den Energiebedarf besser decken zu können; die Netzkapazität durch die Einführung zeitvariabler Netzentgelte besser auf das Stromaufkommen aus erneuerbaren Energiequellen abstimmen; öffentliche Konsultationen frühzeitig durchführen und Bürgerenergieprojekte fördern; die Umweltauswirkungen schneller Genehmigungsverfahren zum Ausbau erneuerbarer Energien überwachen und Peer-Learning auf Ebene der Länder fördern; sicherstellen, dass schnellere Genehmigungsverfahren nicht auf Kosten der Biodiversität und des Naturschutzes gehen (z. B. ausreichende Personal- und Schulungsressourcen).
Bestehende Klimamaßnahmen beschleunigt umsetzen und neue Maßnahmen ergreifen, insbesondere in Sektoren, die ihre Ziele nicht erfüllt haben; gewährleisten, dass für Klimaschutz und Klimaanpassung vorgesehene Haushaltsmittel genutzt und die entsprechenden Maßnahmen effizient und zügig umgesetzt werden.
Maßnahmen ergreifen, um den Umstieg auf umwelt- und klimafreundlichere landwirtschaftliche Verfahren voranzutreiben; Maßnahmen ergreifen, um die Emissionen der landwirtschaftlichen Betriebe besser messen zu können (z. B. Schätzungen von Treibhausgasemissionen basierend auf landwirtschaftlichen Verfahren), und die Einführung eines Preismechanismus für Emissionen aus der Landwirtschaft prüfen; die Auswirkungen des Düngerechts überwachen und weitere Maßnahmen ergreifen, um die Stickstoffüberschüsse und Ammoniakemissionen zu reduzieren; positive Anreize zur Ausweitung des ökologischen Landbaus schaffen, insbesondere in Bundesländern mit einem geringen Anteil ökologisch bewirtschafteter Flächen.
Wirkung und Wirksamkeit der im Rahmen des Deutschen Aufbau- und Resilienzplans ergriffenen Maßnahmen bewerten und Ergebnisse veröffentlichen; über die Finanzierungsquellen der einzelnen Projekte systematisch informieren.

Verkehr

Eine integrierte nationale Mobilitätsstrategie für von Anfang an treibhausgasneutral konzipierte Systeme entwickeln, die Zwischenziele auf den nachgeordneten staatlichen Ebenen umfasst (z. B. in Bezug auf den Anteil aktiver Mobilitätsformen und die Höhe der entsprechenden Investitionen); die bundesweiten Fortschritte bei den wichtigsten Prioritäten (z. B. bei der Reduktion der Abhängigkeit vom Auto, der stärkeren Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel und aktiver Mobilitätsformen und den entsprechenden Investitionen sowie bei den stadtplanerischen Verbesserungen zur Verkürzung der täglichen Fahrtwege der Bundesbürger*innen) anhand eines Jahresberichts zur nachhaltigen Mobilität regelmäßig evaluieren.
Die Straßenverkehrsordnung überprüfen, um Hindernisse für nachhaltige Mobilität aus dem Weg zu räumen, und die Kommunen befähigen, eine führende Rolle bei der Förderung nachhaltiger Mobilität zu spielen (z. B. in Bezug auf die Bereitstellung von Parkplätzen, die Einrichtung autofreier Zonen und die Vereinfachung der Verfahren für das Anlegen neuer Fahrradwege).
Die Prioritäten für öffentliche Investitionen zu nachhaltigen Mobilitätsformen hin verlagern: die öffentlichen Investitionen in den Schienenverkehr weiter erhöhen, vor allem in den öffentlichen Nahverkehr, um die Anbindung dünn besiedelter Gebiete an die städtischen Zentren zu verbessern; das Deutschland-Ticket umsetzen und seine Wirkung beobachten (das gilt auch für andere Maßnahmen, die die öffentlichen Verkehrsmittel attraktiver machen sollen), das Buchungssystem für Bahnfahrkarten vereinfachen und die Digitalisierung der Kontroll- und Signalsysteme beschleunigen; die Park-and-Ride-Möglichkeiten ausbauen; ausreichend Finanzmittel sicherstellen und das Tempo bei der Umsetzung des Nationalen Radverkehrsplans 3.0 erhöhen.
Private Investitionen fördern, um die Ziele in Bezug auf die Nutzung von Elektrofahrzeugen voranzutreiben; ein kohärentes, geografisch ausgewogenes, nutzerfreundliches Netzwerk an Schnellladepunkten im gesamten Bundesgebiet aufbauen; dünn besiedelte Gebiete finanziell gezielt unterstützen.
Eine umfassende Reform des verkehrsbezogenen Steuer- und Abgabensystems durchführen, um es ökologisch und wirtschaftlich tragfähig zu machen: verstärkt auf Straßennutzungsgebühren setzen (z. B. ein bundesweites Mautsystem für alle Autobahnnutzer*innen; städtische Mautringe; höhere Parkgebühren in Stadtgebieten); schrittweise ein orts- und zeitbezogenes Gebührensystem für die Straßennutzung einführen; das Dienstwagenprivileg abschaffen; die Entfernungspauschale durch gezieltere Förderung für bedürftige Personen ersetzen und dabei öffentlichen Verkehrsmitteln den Vorzug geben.

Ökonomische Instrumente für umweltverträgliches Wachstum

Eine Steuerindexierung einführen, um die Einnahmen aus umweltbezogenen Steuern jährlich anzupassen und eine weitere inflationsbedingte Entwertung zu verhindern.
Die Steuern besser auf das Verursacherprinzip abstimmen und die Kosten im Zusammenhang mit Verschmutzung, Übernutzung natürlicher Ressourcen und Biodiversitätsverlust besser internalisieren (z. B. die Energiesteuervergünstigung für Dieselkraftstoff und andere Energiesteuerermäßigungen, insbesondere für die Landwirtschaft und das Produzierende Gewerbe, schrittweise abschaffen); Möglichkeiten für den Einsatz von marktbasierten Instrumenten zum Schutz der biologischen Vielfalt prüfen.
Die nEHS-Emissionsobergrenze (Cap) an den Emissionsminderungszielen ausrichten; die schrittweisen Preiserhöhungen im Rahmen des nEHS planmäßig umsetzen und ihre Auswirkungen auf den Klimaschutz überwachen.
Bestehende und vorgeschlagene Subventionen systematisch prüfen, einschließlich Steuervergünstigungen, um diejenigen zu ermitteln, die wirtschaftlich, sozial und ökologisch nicht gerechtfertigt sind; einen Plan erarbeiten, um die Förderung des Verbrauchs und Einsatzes fossiler Energieträger sowie andere umweltschädliche Subventionen schrittweise abzubauen, und quantitative zeitgebundene Zielvorgaben festlegen; die verteilungspolitischen und wirtschaftlichen Auswirkungen einer Abschaffung der Förderung fossiler Energieträger analysieren und alternative Politikmaßnahmen konzipieren, um dieselben Ziele im Einklang mit den Klima- und Umweltzielen zu erreichen.

2. Anpassung an den Klimawandel und naturbasierte Lösungen

Klimafolgen und -risiken

Deutschland ist den Auswirkungen des Klimawandels stark ausgesetzt

In den letzten zwanzig Jahren hat Deutschland eine erhebliche Zahl an Extremwetterereignissen erlebt, insbesondere Überschwemmungen, Stürme, Dürreperioden und Hitzewellen. Sie alle hatten massive Auswirkungen auf die Lebensgrundlagen der Menschen, die Umwelt und die Wirtschaft. Mit den zunehmenden Klimaveränderungen treten solche Extremereignisse in vielen Landesteilen immer häufiger auf. Die Temperaturen sind in Deutschland rascher gestiegen als im weltweiten Durchschnitt. Im aktuellen Zehnjahreszeitraum ist es 2 °C wärmer als in vorindustriellen Zeiten. Die Niederschlagsmenge ist seit 1881 um 8,7 % gestiegen, wobei die stärksten Zunahmen in den Wintermonaten verzeichnet wurden (+25 %). Etwa 9 % der Siedlungsfläche und 7 % der Ackerfläche sind von Hochwasser mit hundertjähriger Wiederkehrzeit bedroht (Maes et al., 2022[41]). In Hafenstädten wie Bremen ist das Hochwasserrisiko noch sehr viel größer (40 %) (Maes et al., 2022[41]). Seit 1921 ist der durchschnittliche Meeresspiegel um etwa 15–20 cm gestiegen, was etwa 3,2 Millionen Menschen (rd. 4 % der Bevölkerung) der Gefahr von Küstenhochwassern aussetzt (Kahlenborn et al., 2021[42]). Gleichzeitig haben auch Dürreperioden deutlich zugenommen. Die mittlere Anzahl der Tage mit geringer Bodenfeuchte9 ist seit 1961 im Durchschnitt um 4,8 Tage gestiegen (UBA, 2019[43]). Der Klimawandel wird den Projektionen zufolge zu immer häufigeren Extremwetterereignissen führen und den Schwund der biologischen Vielfalt verstärken, was zu neuen Arten von Risiken, etwa Störungen der Lieferketten, und einen neuen Grad an Risikointensität führt.

Deutschland ist ein Exportland, das stark von Rohstoffimporten abhängt. Daher ist seine Wirtschaft auch Klimafolgen in anderen Regionen gegenüber anfällig. Viele Handelspartner Deutschlands wie etwa die Volksrepublik China sind den Auswirkungen des Klimawandels stark ausgesetzt. Dies könnte zunehmend klimawandelbedingte Störungen der globalen Lieferketten zur Folge haben – mit wirtschaftlichen Konsequenzen für die deutschen Handelsbeziehungen. Eine stärkere Diversifizierung der operationellen Wertschöpfungsketten kann die potenzielle Gefährdung durch Klimarisiken reduzieren und die Resilienz der deutschen Wirtschaft steigern (UBA, 2021[44]).

Abbildung 4. Etwa 9 % der Siedlungsfläche und 7 % der Ackerfläche sind Hochwasserrisiken ausgesetzt

Extreme Wetterereignisse haben bedeutende Verluste und Schäden verursacht, was signalisiert, dass die Vorsorge vor Klimarisiken dringend verbessert werden muss

Im Zeitraum 2018–2020 verzeichnete Deutschland nahezu 20 000 hitzebedingte Todesfälle. Betroffen waren vor allem ältere Menschen (Winklmayr et al., 2022[45]). Extreme Hochwasserereignisse haben zu bedeutenden Verlusten und Schäden geführt. Bei der Hochwasserkatastrophe von 2021 in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz kamen 180 Menschen ums Leben und 800 weitere wurden verletzt. Sie war die tödlichste Wasserkatastrophe der vergangenen sechzig Jahre in Deutschland. Die direkten wirtschaftlichen Schäden wurden auf 33,1 Mrd. EUR geschätzt. Darüber hinaus wurden 7,1 Mrd. EUR an indirekten Schäden verzeichnet. Diese Summen übersteigen bei Weitem die im Schnitt bilanzierten Schäden in Höhe von 6,6 Mrd. EUR pro Jahr 10 (Trenczek et al., 2022[46]).

Zwischen 2005 und 2021 zählten die direkten Schäden durch Klimagefahren je BIP-Einheit zu den höchsten im OECD-Raum. Zwar machen diese Schäden im Schnitt bisher jährlich nur 0,12 % des deutschen BIP aus (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, 2022[47]), doch steht zu erwarten, dass dieser Betrag deutlich steigen wird. So wird davon ausgegangen, dass sich die Schäden durch Extremwetterereignisse bis 2050 auf zwischen 280 und 900 Mrd. EUR belaufen könnten11 (Flaute, Reuschel und Stöver, 2022[48]). Dies würde Verluste in Höhe von bis zu 1,8 % des jährlichen BIP bedeuten.

Abbildung 5. Deutschland zählt zu den OECD-Ländern mit den höchsten Schäden durch Klimakatastrophen

Extreme wetterbedingte Ereignisse können auch dauerhafte negative Umwelteffekte haben, die den natürlichen Klimaschutz schwächen. Beispielsweise dürften längere Dürreperioden die Hochwasserfolgen aufgrund der Bodenversiegelung erhöhen. Geschädigte Ökosysteme sind weniger in der Lage, Mensch und Natur vor Klimarisiken zu schützen und verstärken daher die Gefahr von Verlusten und Schäden.

Die Extremwetterereignisse der jüngsten Zeit haben ein beispielloses Engagement auf allen staatlichen Ebenen ausgelöst. Nach den Überschwemmungen von 2021 haben Bund und Länder zur Entschädigung für entstandene Verluste und Schäden beispielsweise einen Aufbauhilfefonds in Höhe von insgesamt 30 Mrd. EUR eingerichtet (Osberghaus et al., 2021[49]). Allerdings sollte die Vorsorge stärker in den Mittelpunkt gerückt werden. Deutschland muss seine Anpassungsmaßnahmen verstärken und beschleunigen, um zu verhindern, dass Mensch, Wirtschaft und Umwelt große Verluste und Schäden entstehen.

Die Risikoanalysen werden zwar umfassender, Exposition und Vulnerabilität gegenüber Klimarisiken müssen aber noch besser gemessen werden

In der Klimawirkungs- und Risikoanalyse (KWRA) für Deutschland von 2021 wurde eine umfassende und integrierte Auswertung für ein breites Spektrum an Clustern wie Land, Wasser, Infrastrukturen, Wirtschaft und Gesundheit durchgeführt. Sie enthält regionale Klimamodelle für Hitze, Dürre, Veränderungen der Temperaturextreme und der Niederschlagsmengen und weist entsprechend Hotspot-Regionen aus, die Klimagefahren besonders stark ausgesetzt sind. Für bestimmte Arten von Gefahren wie Hochwasser stehen detaillierte Risikokarten zur Verfügung, anhand derer sich beurteilen lässt, wie groß beispielsweise die Exposition der Bevölkerung (gemessen an der Einwohnerzahl) oder bestimmter Wirtschaftsaktivitäten gegenüber der betreffenden Gefahr ist (BfG, 2019[50]). Für andere Gefahren fehlen entsprechende Karten noch.

In der KWRA werden Bereiche ermittelt und erörtert, in denen eine besonders große Vulnerabilität gegenüber den Auswirkungen von Klimarisiken besteht, u. a. für Ökosysteme, Arten, Sachgüter oder Menschen. Die Informationen zur Klimavulnerabilität sind bisher zwar noch rudimentär, doch sind Arbeiten im Gange, um diesbezüglich mehr Klarheit zu gewinnen. Die Forschung befasst sich derzeit z. B. mit den Wirkungen des Klimawandels auf unterschiedliche soziale Gruppen, wofür staatliche Mittel zur Verfügung gestellt werden (Flaute, Reuschel und Stöver, 2022[48]; Jacob, o. J.[51]). Mit der Einrichtung eines Systems für regionale Klimainformationen (RegIKlim) befindet sich der Bund auf dem richtigen Weg, um mehr Daten zur Klimavulnerabilität zusammenzutragen. Dieses Informationssystem zu aktuellen und künftigen Klimarisiken wird auch lokale Vulnerabilitätsdaten enthalten (Bundesregierung, 2021_[51).

Klimarisikoanalysen auf Länderebene könnten von lokalen Analysen profitieren und sollten besser kommuniziert werden

Deutschland hat beim Herunterskalieren von Klimarisikoanalysen auf nachgeordnete Gebietskörperschaften Fortschritte erzielt. Insgesamt haben 9 der 16 Bundesländer Klimarisikoanalysen auf Landesebene eingeführt. Allerdings gehen die regionalen Analysen in der Regel weniger ins Detail als entsprechende nationale Analysen. Alle diese Analysen enthalten Projektionen der Temperatur- und Niederschlagsentwicklung auf Landesebene, und die jeweils zuständigen Behörden der einzelnen Bundesländer haben im Einklang mit der Hochwasserrichtlinie der EU Hochwassergefahren- und Hochwasserrisikokarten erstellt (Richtlinie 2007/60/EG). Die Häufigkeit und Intensität anderer Gefahren, wie Hitzewellen, Dürreperioden oder Waldbrände, wird von den Bundesländern jedoch häufig nicht bewertet. Die Analyse der Gefahrenexposition ist in den Bundesländern, die Informationen über klimabedingte Gefahren bereitstellen, uneinheitlich. Der Klimaatlas Nordrhein-Westfalen ist ein positives Beispiel. Er kartiert Gefahren in Bezug auf Ackerflächen und Bevölkerungsdichte (Klimaatlas NRW, 2023[52]). Einige Bundesländer evaluieren zwar die Vulnerabilität einzelner Sektoren (King, 2022[53]), es liegen aber keine einheitlichen Analysen vor.

Lokale Klimarisikoanalysen sind oft von ausgezeichneter Qualität, sie bleiben aber Einzelfälle und ihre Zahl muss erhöht werden. Die Metropolregion Stuttgart hat beispielsweise die Vulnerabilität ihrer Bürger*innen gegenüber Klimarisiken auf der Basis von Kriterien wie Alter, Gesundheitszustand, Zugang zu Grünflächen untersucht. Des Weiteren hat sie die Vulnerabilität von Ökosystemen analysiert, wie die Kapazität einzelner Waldtypen, dem erwarteten Hitzestress standzuhalten. Diese Analyse ermöglicht es Stuttgart, Hotspots zu ermitteln, in denen Anpassungsmaßnahmen dringend erforderlich sind (Verband Region Stuttgart, o. J.[54]).

Deutschland muss dafür sorgen, dass für das gesamte Bundesgebiet flächendeckend lokale Klimarisikoanalysen vorliegen. In diesem Prozess spielen die Länder eine entscheidende Rolle. Das Grundgesetz gestattet es dem Bund nicht, Städten und Gemeinden die Bewertung lokaler Klimarisiken vorzuschreiben. Er könnte den Bundesländern aber einen entsprechenden Auftrag erteilen. Um lokale Klimaanalysen für das gesamte Bundesgebiet zu erstellen, müssten auch zusätzliche Mittel für Städte und Gemeinden bereitgestellt werden, denen u. U. die notwendigen Ressourcen für derartige Risikoanalysen fehlen. Die bestehenden Förderprogramme des Bundes könnten ausgebaut werden. Allerdings müssten die Länder bei der Unterstützung von Kommunen, denen es an Mitteln mangelt, eine aktivere Rolle spielen. Dabei wird empfohlen, vergleichbare Daten und Methoden auf allen staatlichen Ebenen zu verwenden, um auf Bundesebene eine bessere Vergleichbarkeit zu ermöglichen. Derzeit verfügt Deutschland über zahlreiche unterschiedliche Indikatoren, Kriterien und Grenzwerte, um klimabezogene Gefahren und damit einhergehende Risiken zu analysieren.

Um Aktionen in die Wege leiten zu können, ist der Zugang zu Informationen über Klimarisiken entscheidend. Bislang können Informationen zu Klimarisiken auf verschiedenen staatlichen Ebenen online abgerufen werden. Sie finden sich in spezifischen Berichten oder sind in interaktiven Karten abgebildet. Allerdings sind die Informationen auf zahlreiche Websites verteilt, die von zuständigen Stellen auf Bundes- oder nachgeordneter Ebene, Forschungseinrichtungen, Nichtregierungsorganisation (NRO) und Think Tanks unterhalten werden. Das Zentrum KlimaAnpassung (ZKA) wurde eingerichtet, um diese Lücke zu schließen. Es soll als zentrale Anlaufstelle für Informationen zur Klimaanpassung dienen. Dennoch muss der Zugang zu Informationen vereinfacht und nutzerfreundlicher gestaltet werden, und es sollte gewährleistet werden, dass die Informationen wichtige Zielgruppen erreichen. Ein Web-Portal wie das Forschungsvorhaben RegIKlim, das als ein Element der Risikoüberwachung fungiert, könnte diese Aufgabe übernehmen (RegIKlim, o. J.[55]).

Bisher kann noch nicht beurteilt werden, inwieweit Informationen zu Klimarisiken betroffene Akteure zum Handeln veranlassen. Einzelne Studien befassen sich mit dieser Frage. Sie kommen zu dem Schluss, dass mehr getan werden muss, um Informationen über Klimarisiken effektiv zu kommunizieren. Bezüglich der Gesundheitsrisiken im Zusammenhang mit dem Klimawandel signalisiert etwa ein Drittel der Bevölkerung Informationsbedarf (Günster et al., 2021[56]).

Ein neuer strategischer Rahmen für die Klimaanpassung

Der politische Rahmen für die Anpassung an den Klimawandel ist robust, die Umsetzung muss jedoch beschleunigt werden

Mit der Deutschen Anpassungsstrategie (DAS) wurde 2008 ein übergreifender Rahmen für Anpassungsmaßnahmen aller zuständigen Stellen, staatlichen Ebenen und nichtstaatlichen Akteure geschaffen. Auf der Grundlage dieser Strategie erstellt das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) regelmäßig Klimarisikoanalysen, Aktionspläne für die Klimaanpassung sowie Monitoring- und Evaluierungsberichte. Dadurch konnte Deutschland seine Klimaanpassungsmaßnahmen nach und nach verstärken. Wie die wiederholten Extremklimaereignisse und die dadurch entstandenen verheerenden Schäden zeigen, weist Deutschland jedoch immer noch große Defizite auf, wenn es darum geht, die Klimaresilienz zu erhöhen und rechtzeitig auf den Klimawandel zu reagieren.

Der Bund hat nur begrenzte Befugnisse zur Durchsetzung von Anpassungsmaßnahmen auf den nachgeordneten Ebenen

Bund, Länder und Kommunen teilen sich die Zuständigkeiten für die Klimaanpassung. Dies schränkt den Handlungsspielraum der zentralen Koordinierungsstelle des BMUV erheblich ein. Sie kann zwar die nationale Agenda für die Anpassungspolitik steuern und nationale Aktionspläne überwachen; Investitionen in Anpassungsmaßnahmen und deren Umsetzung fallen jedoch in den Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Fachministerien und der nachgeordneten Gebietskörperschaften.

Das BMUV leistet aktiv fachliche Unterstützung, erarbeitet Orientierungshilfen und formuliert Empfehlungen, um die Maßnahmen der anderen Schlüsselakteure (Kommunen, NRO, Forschungseinrichtungen) auf nationaler und subnationaler Ebene zu begleiten. Über das Kompetenzzentrum Klimafolgen und Anpassung (KomPass) bietet das BMUV Informationen und fachliche Unterstützung an. 2021 hat es zudem das ZKA eingerichtet, das den Kommunen Informationen und bedarfsgerechte Förderberatung sowie Fortbildungen für Klimaanpassungsmanager*innen anbietet und den Wissensaustausch und die Vernetzung von Klimaanpassungsexpert*innen auf subnationaler Ebene fördert. Da die Teilnahme an den Angeboten des ZKA freiwillig ist, sind seine Möglichkeiten, das Engagement für die Klimaanpassung zu erhöhen, in Bereichen begrenzt, in denen die Bereitschaft (oder die Kapazität) zu handeln geringer ist.

Das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB) unterstützt die Kommunen mit mehreren Förderprogrammen bei Klimaanpassung und Klimaschutz. So ist im Rahmen seiner Stadtentwicklungsprogramme beispielsweise vorgesehen, dass die Kommunen Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen durchführen, um Anspruch auf Förderung zu haben. Mehrere andere Programme unterstützen ebenfalls Klimamaßnahmen in diesem Bereich (z. B. das Bundesprogramm „Anpassung urbaner Räume an den Klimawandel“, das Bundesprogramm „Sanierung kommunaler Einrichtungen in den Bereichen Sport, Jugend und Kultur“ sowie das Förderprogramm „Energetische Stadtsanierung – Klimaschutz und Klimaanpassung im Quartier“).

Das neue bundesweite Klimaanpassungsgesetz ist eine Chance, eine effektivere und kohärentere Anpassungsarchitektur zu schaffen

Im Koalitionsvertrag von 2021 wurde das Ziel verankert, das staatliche Engagement für die Klimaanpassung durch ein entsprechendes Bundesgesetz zu stärken, was im Sofortprogramm Klimaanpassung 2022 noch einmal bekräftigt wurde. Der Koalitionsvertrag sieht auch die Erarbeitung einer neuen Anpassungsstrategie und eines verbindlichen Berichtssystems für Anpassungsmaßnahmen vor, was in den Zuständigkeitsbereich des BMUV fällt. Dadurch sollen die Klimaanpassungsmaßnahmen in ganz Deutschland beschleunigt werden. Die Ausarbeitung der Strategie bietet Gelegenheit, über die Aufgaben und Zuständigkeiten der wichtigsten Akteure nachzudenken. Der Koalitionsvertrag erkennt an, dass das Finanzierungs- und Investitionsumfeld für die Anpassung verbessert werden muss und dass die Fortschritte, die bei der Erhöhung der Klimaresilienz erzielt werden, gemessen werden müssen. Ein neues Konzept für die Anpassungsfinanzierung würde allerdings erfordern, dass die Aufgaben- und Lastenteilung zwischen Bund und Ländern neu geregelt wird. Das Grundgesetz sieht Instrumente für eine gemeinschaftliche Finanzierung vor, die geändert werden müssten, um dies zu ermöglichen – und dies ist ein komplexer und langwieriger Prozess.

Die Klimaanpassung wird zunehmend in allen Bereichen berücksichtigt, es bedarf jedoch eines besseren Wirkungsmonitorings

Deutschland hat bereits früh erkannt, dass die Anpassung an die Folgen des Klimawandels in allen Handlungsfeldern berücksichtigt werden muss, und hat deshalb 2009 die Interministerielle Arbeitsgruppe Klimaanpassung (IMAA) eingerichtet. Seitdem moderiert die IMAA unter Federführung des BMUV den Dialog zwischen den Ministerien zu diesem Thema. Mit ihren mindestens zweimal jährlich stattfindenden Sitzungen hat die IMAA dazu beigetragen, die Sensibilisierung für Klimarisiken zu erhöhen. Die Möglichkeiten für eine über den Dialog hinausgehende Zusammenarbeit zur Beschleunigung der Anpassungsmaßnahmen sind jedoch noch nicht ausgeschöpft.

In den Bereichen Wasser sowie Land- und Forstwirtschaft sind Fragen der Klimaanpassung zunehmend Teil der langfristigen Planung. Die Waldstrategie 2050 sieht Umbaupläne für die 2,85 Millionen Hektar Wald vor, die besonders von Trockenheit bedroht sind (BMEL, 2021[57]). In der Ackerbaustrategie 2035 wird festgestellt, dass für ganz Deutschland regionalspezifische Strategien notwendig sind, diese wurden aber noch nicht erarbeitet (BMEL, 2021[58]). Die Nationale Wasserstrategie bündelt wasserbezogene Maßnahmen in allen relevanten Sektoren, um wesentlichen Klimarisiken zu begegnen, z. B. durch klimaangepasste Wasserinfrastrukturen. Auch in anderen Sektoren wird die Klimaanpassung zunehmend strategisch angegangen. In einigen Sektoren werden die Klimarisiken bislang allerdings erst bewertet, Anpassungsstrategien wurden noch nicht erarbeitet.

Durch eine systematische Prüfung, inwieweit Anpassungserfordernisse in den verschiedenen Sektoren berücksichtigt werden – einschließlich der entsprechenden Finanzierungsmittel und Wirkungen –‍, könnten Lücken besser erkannt werden. Der Expertenrat für Klimafragen hat gemäß dem Klimaschutzgesetz den Auftrag, die Trends bei den jährlichen Treibhausgasemissionen und die Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen zu prüfen. Dieser Auftrag könnte ausgeweitet werden, um zu prüfen, inwieweit Anpassungserfordernisse in den verschiedenen Sektoren berücksichtigt werden.

Es wurde erkannt, dass die Raum- und Umweltplanung sowie regulatorische Maßnahmen entscheidend sind, um dafür zu sorgen, dass die Klimaanpassung bei allen wesentlichen Investitionen und Wirtschaftstätigkeiten berücksichtigt wird. So muss bei Umweltverträglichkeitsprüfungen die Anfälligkeit von Investitionsvorhaben gegenüber Klimarisiken evaluiert werden; es gibt Leitfäden, um den Projektverantwortlichen dabei zu helfen. Im Rahmen der EU-Regeln wurden bundesweite Raumordnungspläne für bestimmte Sektoren erstellt. Seit 2021 müssen beispielsweise bei allen Flächennutzungsentscheidungen Hochwasserrisikobewertungen und Vorsorgemaßnahmen wie die Schaffung von Überflutungsflächen bzw. Retentionsräumen berücksichtigt werden. Durch solche Instrumente kann die Klimaresilienz neuer Bauten erheblich verbessert werden. Um sicherzustellen, dass diese Instrumente wirkungsvoll sind, bedarf es jedoch einer geeigneten Überwachung und Umsetzung, indem Entschädigungsansprüche beispielsweise davon abhängig gemacht werden, dass Klimaresilienzmaßnahmen getroffen wurden.

Die Umsetzungskapazität der nachgeordneten Gebietskörperschaften muss gestärkt werden

Den nachgeordneten Gebietskörperschaften kommt bei der Analyse lokaler Klimarisiken, der Ermittlung von Anpassungsbedarfen und der Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen eine entscheidende Rolle zu. Bislang besteht jedoch keine bundesweite Verpflichtung für Kommunen zur Anpassung an den Klimawandel; was unternommen wird, hängt davon ab, wie stark sich die jeweiligen Länder und Kommunen in diesem Bereich engagieren.

Alle Bundesländer haben Anpassungsstrategien und -maßnahmen erarbeitet, deren Qualität ist aber uneinheitlich. Von den Kommunen hat nur etwa ein Drittel einen Anpassungsplan erstellt (King, 2022[53]). Daher ist der Grad der Klimavorsorge sehr unterschiedlich, was die Anfälligkeit gegenüber Klimarisiken erhöhen könnte. Besonders gefährdete Kommunen sind nicht unbedingt besonders gut in der Lage, Klimaresilienz zu schaffen, und werden von ihren Bundesländern auch nicht immer besonders stark dabei unterstützt.

Fehlende Ressourcen zur Vorbereitung und zur Umsetzung von Anpassungsstrategien sind ein großes Hindernis für Investitionen in die Klimaanpassung. Auch ein Mangel an Erfahrung und an belastbaren Daten sowie eine fehlende Bereitschaft der kommunalen Führungskräfte, Anpassungsmaßnahmen einzuleiten, verhindern Fortschritte. Einige Kommunen verfügen über eigene Anpassungsmanager*innen, was durch verschiedene Bundesinitiativen gefördert wird (z. B. durch das ZKA). Dennoch fehlen ihnen häufig die Kapazitäten, der Auftrag oder die erforderlichen Ressourcen, um lokale Anpassungspläne oder -strategien umzusetzen (Hasse und Willen, 2019[59]; Bundesregierung, 2020[60]).

Der Koalitionsvertrag schafft u. a. mit dem geplanten bundesweiten Anpassungsgesetz die Chance, Klimaresilienz auf lokaler Ebene aufzubauen, damit niemand zurückgelassen wird. Innovative Finanzinstrumente könnten die Kommunen dazu ermutigen, im Verbund mit anderen Städten und Gemeinden in Anpassungsmaßnahmen zu investieren. Für Kommunen, die Klimarisiken in besonderem Maße ausgesetzt sind und die über geringe Anpassungskapazitäten verfügen, könnte der Bund die Länder durch Kofinanzierung und Hilfe bei der Umsetzung dazu anspornen, eine aktivere Rolle zu übernehmen. Kofinanzierungsinstrumente könnten nachgeordnete Gebietskörperschaften dazu bewegen, schneller zu handeln, und vielleicht auch zu Anpassungsinvestitionen auf Sektorenebene führen.

Deutschland muss die Finanzierungsstrukturen für die Klimaanpassung neu durchdenken

Investitionen in die Anpassung an die Folgen des Klimawandels sind deutlich kostengünstiger als die Schadensbehebung nach Extremwetterergebnissen. Dennoch werden von den nachgeordneten Gebietskörperschaften – und dem Bund – erst nach dem Eintritt von Katastrophen erhebliche Mittel zur Verfügung gestellt. Dies wirft wichtige Fragen für die Anpassungsfinanzierung auf.

Angesichts der beobachteten und für die Zukunft erwarteten tendenziellen Zunahme der Extremwetterereignisse besteht in Deutschland ein erheblicher Bedarf an Anpassungsfinanzierung, der weiter steigen dürfte. Daher müssen mehr Mittel für die Klimaanpassung aufgewendet werden, um noch höhere staatliche Ausgaben für Wiederaufbau und Wiederinstandsetzung zu vermeiden. Durch die Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen12 könnten sich die volkswirtschaftlichen Folgekosten des Klimawandels bis 2050 im Vergleich zu einem Szenario ohne solche Maßnahmen um 62–100 % verringern (Szenario mit schwachem, mittlerem und starkem Klimawandel) (Flaute, Reuschel und Stöver, 2022[48]). Zur Deckung des wachsenden Haushaltsbedarfs könnten einnahmenerhöhende Instrumente geschaffen werden. Dabei könnte es sich z. B. um steuerliche Instrumente der Kommunen oder finanzielle Beteiligungen der Begünstigten handeln.

Eine bessere Aufsicht über die Ausgaben ist entscheidend, um die in die Klimaanpassung fließenden Ausgaben des Bundes und der nachgeordneten Gebietskörperschaften sowie die entsprechende Finanzierungslücke besser zu erfassen. Zu diesem Zweck entwickelt das BMUV derzeit ein einheitliches Klassifizierungssystem für Anpassungsausgaben. Gemeinsam mit den Ländern arbeitet es daran, deren Investitionsbedarfe für die Klimaanpassung zu dokumentieren.

Der Zugang zu Anpassungsfinanzierung muss erleichtert werden. Aktuell müssen sich die Kommunen in einem komplexen Mosaik von Förderprogrammen des Bundes und der Länder zurechtfinden. Dies begrenzt mögliche Investitionen in die Anpassung. Das ZKA richtet einen großen Teil seiner Anstrengungen darauf, den Kommunen zu helfen, geeignete Fördermöglichkeiten zu finden, und sie bei der Beantragung zusätzlicher Mittel zu unterstützen. Der Bund sollte die Verfahren und Berichtsmechanismen vereinfachen, damit es für die Akteure, die Anspruch auf Förderung haben, leichter wird, diese zu erhalten. Ein wirkungsvolles Fördersystem muss gezielte Unterstützung bieten, damit sichergestellt ist, dass niemand zurückgelassen wird.

Die Förderarchitektur sollte Anreize schaffen, damit alle Akteure in die Anpassung investieren. Der Bund könnte Anpassungsinvestitionen ex-ante belohnen und finanzielle Hilfe bei Verlusten und Schäden durch Extremwetterereignisse gewähren, beispielsweise indem solche Investitionen bei der Ex-post-Mittelallokation für den Wiederaufbau berücksichtigt werden. Dabei sollte die Förderarchitektur auch der Rolle von privaten Haushalten und Unternehmen bei Anpassungsinvestitionen Rechnung tragen. In diesem Kontext sollte u. a. untersucht werden, wie Versicherungen gegen Klimarisiken Anreize für private Anpassungsinvestitionen schaffen könnten.

In Deutschland ist weniger als die Hälfte aller privaten Haushalte gegen Elementarschäden versichert, wobei erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Bundesländern bestehen (Osberghaus et al., 2021[49]; Trenczek et al., 2022[46]). Die Bundesregierung sollte in Erwägung ziehen, eine Versicherungspflicht für Elementarschäden einzuführen. Dies würde dazu beitragen, Vermögenswerte vor dem erwarteten Anstieg der Gefährdung von Gebäuden durch Extremwetterereignisse zu schützen.

Eine Messung der bei der nationalen Politik für die Klimaanpassung erzielten Fortschritte kann Maßnahmen in diesem Bereich beschleunigen helfen

Die Bundesregierung ist sich bewusst, dass die bei der Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen erzielten Fortschritte beobachtet und evaluiert werden müssen. Für den Zweiten Fortschrittsbericht zur DAS wurde das Wirkungsmodell entwickelt. Mit ihm wird untersucht, ob die Maßnahmen und Instrumente im Rahmen der DAS geeignet sind, das Gesamtziel der Strategie – die Verminderung der Verletzlichkeit und die Steigerung der Anpassungsfähigkeit natürlicher, gesellschaftlicher und ökonomischer Systeme – zu erreichen (Gaus et al., 2019[61]). Durch die Weiterentwicklung und fortgesetzte Anwendung des Wirkungsmodells könnte der Nutzen der Fortschrittsmessung erhöht werden. Dies könnte beispielsweise dabei helfen, Zusammenhänge zwischen umgesetzten Anpassungsmaßnahmen und Klimafolgen besser zu verstehen, und dafür sorgen, dass die Wirkungsanalyse auf eine immer größere Zahl von Maßnahmen angewendet wird.

Das Umweltbundesamt erstellt alle vier Jahre einen Monitoringbericht, in dem die beobachteten Klimaänderungen, Extremereignisse und Klimafolgen zusammengefasst werden. Dieser Bericht befasst sich auch mit der Umsetzung bestimmter Anpassungsmaßnahmen. Er untersucht jedoch nicht, wie sich diese Maßnahmen auf die hinsichtlich der Klimafolgen beobachteten Trends auswirken. Teilweise erklärt sich dies daraus, dass längere Zeitreihen erforderlich sind, um statistisch signifikante klimatologische Trends abzuleiten. Die Fortschrittsmessung hat in Deutschland bislang beschreibenden Charakter und liefert nur begrenzte Erkenntnisse dazu, welche Maßnahmen bei der Erhöhung der Resilienz wirksam sind und welche nicht.

Im Rahmen der Erarbeitung der neuen nationalen Klimaanpassungsstrategie werden im Benehmen mit den betroffenen Akteuren auf Sektorebene konkrete Anpassungsindikatoren und Zielvorgaben erstellt. Die Aufstellung messbarer Ziele ist ein schwieriges Unterfangen, das eine komplexe Normungsdebatte rund um die Frage beinhaltet, welche Ziele die gesellschaftlichen Werte in Deutschland am besten widerspiegeln. Es ist zu begrüßen, dass sich Deutschland dieser Herausforderung in einem breitbasierten Konsultationsprozess stellt, in den alle Sektoren einbezogen werden. Damit geht die Bundesrepublik neue Wege und die Erfahrungen, die sie dabei gewinnt, könnten vielen anderen OECD-Ländern Anregungen liefern. Indikatoren und messbare Zielvorgaben werden es Deutschland ermöglichen, die Fortschritte bei der Umsetzung der Anpassungsmaßnahmen besser zu beurteilen und ihre Wirksamkeit zu steigern.

Naturbasierte Lösungen für Klimaschutz, Klimaanpassung und Biodiversität fördern

Die biologische Vielfalt ist in Deutschland in den letzten Jahrzehnten zurückgegangen

Der Rückgang der biologischen Vielfalt hat sich in Deutschland in den letzten Jahrzehnten erheblich beschleunigt. Das gilt sowohl für verschiedene Ökosysteme als auch für den Artenschwund. Zu den Hauptursachen gehören die intensive Land- und Forstwirtschaft, die Zerschneidung der Landschaft und städtische Zersiedelung sowie Bodenversiegelung und Schadstoffe (z. B. säurebildende Chemikalien und Nährstoffe) (CBD, o. J.[62]). Die Waldfläche ist in den letzten 40 Jahren um 1 Mio. ha (rd. 10 %) auf 11,4 Mio. ha (Stand von 2021) gewachsen. Auf einem Drittel dieser Fläche ist jedoch seit 1984 eine deutliche Zunahme des Schadensanteils, der Absterberate und der Kronenverlichtung von Nadelbäumen – ein Schlüsselindikator für die Vitalitätsbeurteilung von Bäumen – zu verzeichnen. (BMEL, 2021[63]). Hauptursache ist der Klimawandel, insbesondere Dürre, die vorzeitigen Blattfall und eine Massenvermehrung von Borkenkäfern verursacht. Klimawandelbedingte Stürme und Waldbrände sind ein weiterer Faktor für Baumverluste und -schäden (BMEL, 2022[64]). Von den 1,8 Mio. ha Moorböden in Deutschland wurden 92 % für die landwirtschaftliche Nutzung entwässert. Die Emissionen der Moore in Höhe von jährlich rd. 53 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalenten entsprechen 6,7 % der gesamten CO₂‑Jahresemissionen (BMUV, o. J.[1]). Außerdem hat die Stadtentwicklung zu einer verstärkten Bodenversiegelung beigetragen. Dies führt zu erhöhten Hochwasserrisiken, einer zunehmenden Anfälligkeit gegenüber Hitzestress aufgrund einer reduzierten Grundwasserneubildung und Bodenfeuchte und zu einem erheblichen Biodiversitätsverlust in städtischen Räumen.

Trotz der Anstrengungen für den Erhalt der Biodiversität ist ein erheblicher Anteil der Arten gefährdet

Mehr als ein Drittel der Arten in Deutschland sind gefährdet, eines der schlechtesten Ergebnisse im OECD-Raum. Bei den Vogelarten, die in Agrarlandschaften (die fast die Hälfte Deutschlands bedecken) heimisch sind, wurde seit 1990 im Durchschnitt ein Verlust um rd. 30 % verzeichnet (Heinrich-Böll-Stiftung und BUND, 2019[65]). Das Verschwinden von Grünland und Brachflächen hat ebenfalls zum Biodiversitätsverlust beigetragen. Städtische Zersiedelung, Zerschneidung der Landschaft, Bodenversiegelung, Wasserbau und Gewässerunterhaltung sowie Baumaßnahmen erhöhen den Druck weiter. Allmähliche Temperatur- und Niederschlagsveränderungen sowie Extremwetterereignisse sind weitere Ursachen (Kahlenborn et al., 2021[42]). Rund 44 % der Siedlungs- und Verkehrsflächen sind versiegelt (UBA, o. J.[66]). Deutschland ist nicht auf Kurs, sein Ziel zu erreichen, den Flächenverbrauch bis 2030 auf unter 30 ha pro Tag zu verringern.

Der Red List Index, eine Messgröße für die Veränderung des Aussterberisikos von Artengruppen, verharrt im Gegensatz zum globalen Durchschnitt jedoch seit 1991 bei 0,98 (geringes Aussterberisiko) (IUCN, o. J.[67]). In Deutschland sind zwar keine Arten vom Aussterben bedroht, es ist jedoch noch keine Regeneration bedrohter Arten sichtbar. Trotz vielfältiger Maßnahmen, die biologische Vielfalt zu erhöhen und zu schützen, wurde bisher noch keine grundlegende Umkehr des Biodiversitätsverlusts erreicht. Bei vielen der im Rahmen des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (CBD) verabschiedeten nationalen Ziele wurden keine ausreichenden Fortschritte erzielt (z. B bei den Zielen 8 und 10 sowie bei Teilen von Ziel 1) (CBD, 2019[68]). Darüber hinaus hat Deutschland mehrere Ziele der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt von 2007 verfehlt.

Die Agrar- und die Umweltpolitik sollten enger verflochten werden, um den Biodiversitätserhalt zu fördern. Deutschland hat beispielsweise die Formen und den Umfang der Anreize, die der biologischen Vielfalt und der Umwelt allgemein schaden, ermittelt und beurteilt (Zerzawy et al., 2021[69]; Burger und Bretschneider, 2021[39]). Es gilt nun, umweltschädliche Subventionen abzubauen, um einen weiteren Verlust an biologischer Vielfalt zu verhindern. Eine Strategie, die den wahren Wert der biologischen Vielfalt und folglich die Kosten ihrer Belastung (z. B. durch den Einsatz von Pestiziden) in der gesamten Wirtschaft widerspiegelt, könnte dazu beitragen, Verhaltensänderungen und nachhaltigere Konsumgewohnheiten zu fördern. Der Einsatz von Zahlungen für Ökosystemleistungen könnte gefördert werden (Matthews und Karousakis, 2022[70]).

Da die Neuauflage der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt von 2007 konkrete Ziele und quantifizierte Indikatoren sowie naturbasierte Maßnahmen vorsieht, ist Deutschland auf dem richtigen Weg, dem Verlust an biologischer Vielfalt entgegenzuwirken. Um die Biodiversitätsziele effektiver umzusetzen, ist interdisziplinäre Zusammenarbeit von entscheidender Bedeutung. Die Bundesregierung sollte deshalb die neue Strategie vorantreiben und die Biodiversitätsziele systematisch in die relevanten Sektoren einbeziehen (z. B. durch die Berücksichtigung der biologischen Vielfalt in Wohlfahrtsindikatoren). Außerdem könnte der rechtliche Rahmen für den Naturschutz durch die Einführung eines Verbesserungsgebots für den Zustand der Natur gestärkt werden (RNE, 2022[71]). Durch die Entwicklung eines Indikators für Artenvielfalt und Landschaftsqualität im Rahmen der neuen Strategie füllt Deutschland wichtige Lücken beim Monitoring der biologischen Vielfalt. Jährliche Fortschrittsberichte könnten die Rechenschaftspflicht und Maßnahmen zur Verwirklichung der nationalen Biodiversitätsziele und der im Rahmen der 15. Vertragsstaatenkonferenz (COP15) vereinbarten Ziele stärken.

Schutzgebiete müssen einen effektiven Schutz gewährleisten

Zwischen 2000 und 2016 hat Deutschland die Fläche der streng geschützten Gebiete von rd. 3 % auf 4,4 % der Landfläche erhöht (UBA, 2019[43]). In diesen Schutzgebieten gelten strenge Regelungen, um die Erhaltung und Entwicklung seltener und gefährdeter Arten und Biotope sicherzustellen. Rund 60 % der Schutzgebiete sind allerdings kleiner als 50 ha (BfN, 2020_[89]), was ihren Beitrag zum Biodiversitätserhalt schmälert. Deutschland schützt 38 % bzw. 45 % seiner Land- und Meeresflächen,13 während der OECD-Durchschnitt bei nur 15 % bzw. 21 % liegt (OECD, o. J.[72]). Strenge terrestrische Schutzgebiete, Wildnisgebiete und Nationalparks nach der Definition der Europäischen Union umfassen jedoch nur 1 % der Gesamtfläche. Sie müssen erweitert werden, denn die EU-Mitgliedstaaten haben sich gemeinsam vorgenommen, gemäß der Biodiversitätsstrategie der EU bis 2030 10 % der Landfläche zu schützen (Europäische Kommission, 2022[73]).

Deutschland ist nicht auf Kurs, seine Emissionsziele im LULUCF-Sektor zu erreichen

Mit einer Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes hat sich Deutschland 2021 vorgenommen, die CO₂‑Emissionen des Sektors Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) deutlicher zu senken und seine Funktion als Kohlenstoffsenke auszubauen. Konkret soll der LULUCF-Sektor zu den Klimazielen beitragen, indem sich seine Emissionsbilanzen mindestens wie folgt verbessern: auf minus 25 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente bis zum Jahr 2030, minus 35 Millionen Tonnen CO₂‑Äquivalente bis zum Jahr 2040 und minus 40 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente bis zum Jahr 2045. Im Jahr 2020 lag die Emissionsbilanz des LULUCF-Sektors bei minus 11,3 Millionen Tonnen CO₂‑Äquivalenten. Laut Projektionen dürfte Deutschland diese Ziele allerdings verfehlen – 2030 um rd. 7 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente und 2040 um rd. 22 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente (UBA, 2021[74]). Diese Vorhersagen basieren auf den im LULUCF-Sektor bereits ergriffenen Maßnahmen und den bis 2040 erwarteten Landnutzungsänderungen. Es wäre sinnvoll, sie zu aktualisieren, um den zu erwartenden Effekt neuer Klimaschutz- und Biodiversitätsmaßnahmen zu erfassen.

Um die Emissionsziele des LULUCF-Sektors zu erreichen, muss Deutschland deutlich schneller handeln. Die naturnahen Wälder des Landes erweitern ihren Kohlenstoffvorrat von 1,3 Milliarden Tonnen CO₂‑Äquivalenten Jahr für Jahr um 62 Millionen Tonnen. Der Erhalt und die Ausweitung dieser Waldflächen bietet ein erhebliches Potenzial für höhere Kohlenstoffbindung (Thünen-Institut, o. J.[75]). Eine Wiedervernässung von Moorböden könnte die CO₂-Emissionen, die 2020 auf 53 Millionen Tonnen CO₂‑Äquivalente geschätzt wurden, deutlich reduzieren und die Funktion der Moore als Kohlenstoffsenke stärken (BMUV, 2022[76]). Es besteht ein großes Potenzial, dem Klimawandel durch naturbasierte Lösungen im LULUCF-Sektor sowie durch Raumplanung und Küstenmanagement entgegenzuwirken.

Das Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz bietet eine einzigartige Chance, die Ökosystemgesundheit zu stärken und der Klimakrise entgegenzuwirken

Als Reaktion auf die Doppelkrise aus Klimawandel und Biodiversitätsverlust plant Deutschland, die Investitionen in naturbasierte Lösungen zu beschleunigen, um die biologische Vielfalt zu wahren, die Ökosystemqualität zu verbessern und die Klimakrise zu bewältigen. Zu diesem Zweck entwickelt die Bundesregierung seit 2022 das ambitionierte Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz (ANK). Es soll einen erheblichen Beitrag zu den Emissionsminderungszielen des LULUCF-Sektors in Deutschland leisten und zugleich folgende Bereiche fördern: biologische Vielfalt und Ökosystemgesundheit, Resilienz gegenüber den Folgen des Klimawandels und nachhaltiges Landmanagement.14

Das ANK enthält nicht nur neue Maßnahmen, sondern zielt auch darauf ab, die Umsetzung bestehender naturbasierter Lösungen zur Erreichung der Klima- und Biodiversitätsziele zu beschleunigen. Konkret geht es darum, politische und institutionelle Hürden zu überwinden, damit naturbasierte Lösungen schneller realisiert werden können. Für die Konzipierung des ANK setzte das BMUV u. a. auf einen breit angelegten Dialog mit der Öffentlichkeit, an dem sich interessierte Bürger*innen, lokale Initiativen und gemeinnützige Organisationen ebenso beteiligten wie Verwaltungen auf allen staatlichen Ebenen. Dies trug dazu bei, maßgebliche Akteure für die Ziele des ANK zu sensibilisieren, und legte damit den Grundstein für die Umsetzung.

Um kurzfristig Ergebnisse zu erzielen (2023–2026), sollten sich die Stakeholder rasch auf Prioritäten, Förderkriterien sowie Umsetzungs-, Finanzierungs- und Rechenschaftsmechanismen einigen. Angesichts des engen Zeitrahmens und des großen Anwendungsbereichs des ANK steht das BMUV dabei vor einer enormen Herausforderung. Das beispiellose Fördervolumen ist jedoch auch eine Chance, naturbasierte Lösungen deutlich auszuweiten und schädliche Praktiken zu beenden, die die Biodiversität in Deutschland seit vielen Jahren beeinträchtigen. Für eine langfristige Wirkung sollte Deutschland die folgenden Möglichkeiten prüfen, die Finanzierung der Maßnahmen über den ursprünglichen Zeitrahmen hinaus zu sichern.

Die Bundesländer könnten bei der Durchführung des ANK als Schlüsselpartner fungieren

Anstatt neue Durchführungsmechanismen für das gesamte ANK festzulegen, könnte seine Umsetzung z. T. den Bundesländern übertragen werden. Häufig dürften die Länderregierungen bereits eine gute Vorstellung davon haben, was mit naturbasierten Lösungen in ihren Regionen erreicht werden kann. Zudem haben sie Zugang zu einschlägigen Netzwerken zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Einrichtungen vor Ort, was die Umsetzung maßgeblich erleichtern könnte. Darüber hinaus haben Bundesländer einen direkteren Draht zu all jenen, die von den Maßnahmen unmittelbar betroffen sein werden – z. B. zu den Gemeinden, Grundeigentümer*innen oder Landwirt*innen. Das könnte helfen, mögliche Umsetzungshürden zu erkennen und abzubauen.

Die Durchführungsmechanismen müssen den komplexen regulatorischen Rahmenbedingungen auf der Ebene der nachgeordneten Gebietskörperschaften, des Bundes und der EU Rechnung tragen und entsprechende Hürden zu überwinden suchen. Der Ansatz, Teile des Programms direkt durch Bürger*innen, Unternehmen und öffentliche wie private Organisationen durchführen zu lassen, ist fortschrittlich und kann innovative Ideen im Bereich der naturbasierten Lösungen hervorbringen. Aber das Programm ist zu umfangreich, um ausschließlich auf private Akteure zu setzen.

Die Fortschritte des ANK müssen gemessen werden und seine Vorteile müssen nachhaltig sein

Bei der Planung sollte auf die langfristige Wirksamkeit der naturbasierten Lösungen und auf mögliche Zielkonflikte geachtet werden. Inwieweit Ökosysteme als Kohlenstoffsenken fungieren, die Auswirkungen des Klimawandels reduzieren und dem Biodiversitätserhalt dienen können, hängt unmittelbar von ihrer eigenen Exposition und Vulnerabilität gegenüber Klimarisiken ab. Steigende Temperaturen, Hitzebelastung und extreme Niederschlagsmengen können die Wirksamkeit naturbasierter Lösungen beeinträchtigen.

Das ANK ist ein ambitioniertes Programm, dessen Erfolg klare Zielsetzungen und Vorgaben voraussetzt. Außerdem sollten die nötigen Rahmenbedingungen geschaffen werden, um seine Fortschritte und soweit möglich auch seine Wirkung zu messen. Hierfür kommt eine ganze Reihe von Datenbeständen und Indikatoren in Betracht. Zum Beispiel werden bei der Bundeswaldinventur nicht nur die Waldfläche und der Zustand der Wälder, sondern auch die von ihnen gebundene Kohlenstoffmenge gemessen und bewertet. Das Umweltbundesamt hat Erhebungen zur Größe und zum Zustand der Moore sowie zu ihren Emissionen durchgeführt.

Die Förderungen des ANK müssen über verschiedene Verwaltungsebenen und Sektoren hinweg abgestimmt und koordiniert werden

Das ANK geht mit Finanzmitteln in Höhe von 4 Mrd. EUR an den Start und hebt die Förderung naturbasierter Lösungen damit auf eine neue Stufe. Trotzdem sollten seine Aktivitäten mit bereits laufenden Finanzierungen auf diesem Gebiet abgestimmt werden. Das ANK sollte Maßnahmen fördern, die wirklich neuartig sind, und nicht Projekte, die mit anderen bestehenden Programmen abgedeckt werden können. Im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und Küstenschutz (GAK) stellen die Regierungen auf Bundes- und Länderebene im Zeitraum von 2020 bis 2023 weitere 800 Mio. EUR bereit. Geeignete Fördermechanismen sollten festgelegt werden, um die GAK und weitere bereits eingerichtete Finanzierungskanäle für Länder und Sektoren zu nutzen und einzubinden, soweit das Grundgesetz und entsprechende Haushaltsvorgaben dies erlauben. Es wird wichtig sein, Finanzierungen langfristig anzulegen, damit die Maßnahmen des ANK auch über 2026 hinaus aufrechterhalten werden können.

Synergien für eine langfristig wirksame Klimapolitik erzeugen

Die Förderung von Synergien zwischen Klimaschutz und Klimaanpassung, Biodiversitätserhalt und Gewässerschutz birgt viel Potenzial

Die deutschen Strategien für den Schutz von Wäldern und Gewässern berücksichtigen zunehmend Synergien mit dem Klimaschutz, der Klimaanpassung und dem Biodiversitätserhalt. Allerdings gilt es nun, diese Synergien zu heben. Zum Beispiel sieht die Waldstrategie 2050 Maßnahmen für einen besseren Schutz der Natur und der biologischen Vielfalt sowie entsprechende finanzielle Anreize für Waldbesitzende vor und etabliert ein Monitoringsystem für Waldökosysteme. Die Wirkung dieser Synergien in der Praxis sollte beobachtet und evaluiert werden. Auf ähnliche Weise bezieht auch die Nationale Wasserstrategie positive Wechselwirkungen zwischen Klimaschutz, Klimaanpassung und naturbasierten Lösungen mit ein.

Das ANK ist eine einmalige Gelegenheit, Synergien zu fördern und dabei auch deutlich zu machen, wie dies in der Praxis funktioniert: Der Ansatz des Aktionsprogramms, gegen Klimawandel und Biodiversitätsverlust auf naturbasierte Lösungen zu setzen, birgt die Möglichkeit zu zeigen, wie ausgewählte Projekte Synergien wirksam nutzen. Dafür sollte das Monitoringsystem des ANK Indikatoren definieren, die den Beitrag jeder einzelnen naturbasierten Lösung zu verschiedenen Zielen bewerten.

Für die Maßnahmen des ANK könnte es vorteilhaft sein, Wechselwirkungen im Bereich der Klimaanpassung deutlicher hervorzuheben. Der Klimaschutzbeitrag von Projekten für naturbasierte Lösungen, die durch das ANK finanziert werden, muss nachgewiesen werden. Allerdings muss auch gezeigt werden, inwieweit die Vorhaben selbst den Auswirkungen des Klimawandels ausgesetzt sind und inwieweit sie die Resilienz gegen Klimafolgen erhöhen. Zum Beispiel gilt es, bei den Baumpflanzungen, die das ANK zur Steigerung der Kohlenstoffbindung vorsieht, zu erwartende Temperatur- und Niederschlagsveränderungen zu berücksichtigen, damit gewährleistet ist, dass die Maßnahme auch auf längere Sicht ihre volle Wirkung entfalten kann.

Deutschland hat das zunehmende Engagement für Klimapolitik und naturbasierte Lösungen in der internationalen Zusammenarbeit genutzt und maßgeblich mitgestaltet

Deutschland hat die intensive EU-weite und internationale Zusammenarbeit im Bereich der Klimaanpassung sowohl mitgestaltet als auch für sich selbst genutzt. Berichtspflichten haben das Land dazu veranlasst, sich verstärkt um eine bessere Messbarkeit der Klimaanpassung zu bemühen, das zeigen laufende Initiativen zur Bezifferung entsprechender Ausgaben. Gezielte EU-Finanzierungen haben insbesondere auf nachgeordneten staatlichen Ebenen die breite Umsetzung von Anpassungsinitiativen vorangebracht. Auch in Fällen, in denen Klimaanpassung grenzübergreifende Planungen und Investitionen voraussetzt, haben sich EU-Plattformen als hilfreich erwiesen. Deutschland gehört zu den ersten Ländern, die ihre Exposition und Vulnerabilität gegenüber Klimarisiken aus dem Ausland bewerten. Damit berücksichtigt das Land die hohe Priorität, die diesem Thema in der EU-Anpassungsstrategie eingeräumt wird. Auch wenn sich diese Risiken (z. B. internationale, durch den Klimawandel bedingte Migrationsbewegungen) noch nicht konkretisiert haben, ist ihre frühzeitige Erkennung wichtig, weil ihre Bedeutung zunehmen wird.

Deutschland hat sich auf internationaler Ebene für den Natürlichen Klimaschutz und seine Ausweitung stark gemacht. Eines der Kernergebnisse des G7-Treffens im Jahr 2022 unter deutscher Präsidentschaft ist die Verpflichtung, entsprechende Maßnahmen umzusetzen. Als gemeinsames Ziel wurde festgehalten, bis 2030 auf nationaler und globaler Ebene mindestens 30 % der Land- und Meeresflächen unter Schutz zu stellen. Das nationale Ziel der deutschen Politik, die Landwirtschaft zugunsten von Synergien zwischen Biodiversitätserhalt, Klimaschutz und Ernährungssicherheit umzugestalten, fand auf Ebene der G7 ebenfalls seine Entsprechung (G7, 2022[6]). Umgekehrt geht aus dem ANK und der Nationalen Moorschutzstrategie hervor, dass der Erfolg Deutschlands bei der Umsetzung des ANK auch von internationaler Gesetzgebung abhängen wird, z. B. in Bezug auf das Auslaufen der Torfverwendung für Gartenbauerzeugnisse, das ein EU-weites Verbot voraussetzt, da es sonst hinsichtlich des Torfabbaus zu Verlagerungseffekten in andere Staaten kommt.

Deutschland ist ein bedeutender Entwicklungspartner mit den Schwerpunkten Klimaanpassung und Biodiversität

In Übereinstimmung mit der Erklärung des OECD-Entwicklungsausschusses (DAC) aus dem Jahr 2021 strebt Deutschland an, seine öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (ODA) mit den Zielen des Pariser Abkommens in Einklang zu bringen (OECD, 2021[77]). Ein Großteil der deutschen Unterstützung für Entwicklungsländer ist deshalb der Bekämpfung des Klimawandels, dem Biodiversitätserhalt und dem Umweltschutz gewidmet (OECD, 2021[78]).

Insgesamt schlägt die deutsche ODA mit 32,2 Mrd. USD bzw. 0,74 % des Bruttonationaleinkommens zu Buche. Das Land ist weltweit der zweitgrößte bilaterale Geber (OECD, 2022[79]) und hat seine ODA-Ausgaben deutlich erhöht, gegenüber 2010 (12,7 Mrd. USD) auf mehr als das Zweifache (OECD, 2012[37]). Was die ODA für Biodiversität und den Umweltbereich als Ganzes betrifft, steht Deutschland im internationalen Vergleich sogar an der Spitze. Laut den Rio-Markern wiesen 2019–‍2020 rd. 37 % der deutschen bilateralen ODA-Leistungen einen Umweltbezug auf. Dem Klimaschutz dienten ca. 16,8 %, der Klimaanpassung 13,1 % und dem Biodiversitätserhalt 10,8 % der Ausgaben (OECD, 2022[79]). Deutschland ist auch der größte Geber des Anpassungsfonds, ein Instrument der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit, das einen wesentlichen Beitrag zur Finanzierung von Klimaanpassung leistet.

Die Internationale Klimaschutzinitiative (IKI) Deutschlands ist ein zentrales Instrument der Bundesregierung für die Finanzierung des Klimaschutzes, der Klimaanpassung und des Erhalts der biologischen Vielfalt auf internationaler Ebene. Seit 2008 unterstützt die Initiative Schwellen- und Entwicklungsländer bei der Entwicklung und Umsetzung ihrer nationalen Klimaschutzbeiträge (NDC) gemäß dem Pariser Klimaabkommen. Von 2008 bis 2021 hat die IKI mehr als 950 Klima- und Biodiversitätsprojekte in über 150 Ländern mit insgesamt 5 Mrd. EUR unterstützt (IKI, o. J.[80]).

Trotz der Fortschritte kann der Wissens- und Erfahrungsaustausch in Deutschland zu Maßnahmen in den Bereichen Klimapolitik, Biodiversitätserhalt und Natürlicher Klimaschutz noch intensiviert werden, z. B. zwischen den sektorspezifischen Behörden und den Durchführungsorganisationen der Entwicklungszusammenarbeit, die mit Anpassungsmaßnahmen im Ausland betraut sind. Bessere und systematischere Kommunikation zwischen verschiedenen Ländern und Regionen zu Erfolgskonzepten und gewonnenen Erkenntnissen birgt ebenfalls ein enormes Potenzial.

Empfehlungen für Klimaanpassung und naturbasierte Lösungen

Klimarisikoanalysen

Für eine regelmäßige Bewertung der Exposition und Vulnerabilität gegenüber Klimarisiken in allen 16 Bundesländern sorgen; die Bundesländer gegebenenfalls dazu anregen, Klimarisikoanalysen auf kommunaler Ebene vorzuschreiben, um sicherzustellen, dass alle Städte und Gemeinden eine klare Vorstellung von ihrer Exposition und Vulnerabilität gegenüber Klimagefahren haben.
Standards harmonisieren und den Einsatz vergleichbarer Daten und Methoden auf den verschiedenen staatlichen Ebenen fördern, um eine größere Vergleichbarkeit der Risikobewertungen auf Bundesebene zu ermöglichen.
Mehr Informationen zu Klimarisiken erfassen, den Zugang zu diesen Informationen für alle relevanten Akteure erleichtern und regelmäßig evaluieren, ob dies zu einer stärkeren Sensibilisierung beiträgt und die Akteure zum Handeln veranlasst.

Anpassung an den Klimawandel

Sicherstellen, dass die Anpassungserfordernisse bei allen Entwicklungsmaßnahmen und -‍investitionen auf Sektorenebene und auf Ebene der nachgeordneten Gebietskörperschaften systematisch berücksichtigt werden; messbare Ziele aufstellen und durchsetzen, um die Fachressorts und die nachgeordneten Gebietskörperschaften für ihre Anpassungsmaßnahmen rechenschaftspflichtig zu machen.
Die Anpassungskapazitäten der nachgeordneten Gebietskörperschaften stärken; Maßnahmen vorschlagen, um die Kapazitäten für die Klimaanpassung auf lokaler Ebene zu erhöhen und um den Kommunen mehr Anreize zu geben, ihre Anpassungsmaßnahmen angesichts knapper Ressourcen im Verbund mit anderen Gemeinden durchzuführen.
Die Klimaresilienz besonders gefährdeter Kommunen proaktiv stärken, damit niemand zurückgelassen wird; eine stärkere Unterstützung durch Bund und Länder ins Auge fassen, um die Umsetzung von Maßnahmen auf lokaler Ebene voranzubringen.
Die Anpassungsfinanzierung reformieren und die Vorsorge stärker in den Vordergrund rücken; Anpassungsausgaben in Bezug auf extreme Klimaergebnisse ex ante und ex post beobachten; Möglichkeiten suchen, um die Informationen über verschiedene Förderprogramme für Anpassungsmaßnahmen und deren Inanspruchnahme zu vereinfachen; eine Erhöhung der speziell für Anpassungsmaßnahmen vorgesehenen Mittel auf allen staatlichen Ebenen in Erwägung ziehen; Möglichkeiten suchen, um Investitionen in die Klimaanpassung durch alle staatlichen und nichtstaatlichen Akteure zu belohnen (z. B. durch höhere Zahlungen im Schadenfall oder geringere Versicherungsprämien, wenn in risikomindernde Maßnahmen investiert wurde).

Biodiversität und naturbasierte Lösungen

Die durch Landnutzungsänderungen bedingten THG-Emissionen weiter reduzieren und die CO₂-Bindung im LULUCF-Sektor erhöhen, indem insbesondere die Funktion von Wäldern und Mooren als natürliche Kohlenstoffsenken durch Aufforstung, Waldschutz und Renaturierung verbessert wird.
Terrestrische und marine Ökosysteme besser schützen, um einen weiteren Biodiversitätsverlust zu verhindern, und rasch zusätzliche Maßnahmen einleiten, um zur Erfüllung der Ziele des Biodiversitätsrahmens von Kunming und Montreal beizutragen; bei Entscheidungen über Flächennutzung und Baugenehmigungen stets nach Möglichkeiten suchen, die biologische Vielfalt zu verbessern.
Möglichst rasch eine Einigung über die Förderkriterien sowie die Finanzierungs-, Rechenschafts- und sonstigen Durchführungsmechanismen des ANK herbeiführen, damit das Programm schon bald (2023–2026) erste Ergebnisse liefert; die tragende Rolle der Länder bei der Umsetzung des ANK berücksichtigen.
Überschneidungen vermeiden und klar kommunizieren, in welchem Verhältnis die Förderung durch das ANK zu bestehenden Programmen für naturbasierte Lösungen steht; Finanzierungen langfristig bereitstellen, um die Maßnahmen des ANK auch über 2026 hinaus aufrechtzuerhalten; bei naturbasierten Lösungen mögliche Zielkonflikte bedenken; bei der Gestaltung der naturbasierten Lösungen darauf achten, dass sie selbst auch widerstands- und anpassungsfähig gegenüber Klimafolgen wie etwa Hitzestress sind.

Koordinierung und Synergien

Gewährleisten, dass bei allen Projekten des ANK nicht nur Klimaschutz- und Klimaanpassungsziele berücksichtigt werden, sondern auch der Einfluss auf die Biodiversität, die Gewässer und die allgemeine Ökosystemgesundheit.
Den Austausch der Erkenntnisse und Wissensbestände fördern, die durch Deutschlands Engagement im Bereich der Klimaanpassung auf nationaler Ebene, auf EU-Ebene und im Rahmen internationaler Partnerschaften entstehen.

Literaturverzeichnis

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[21] PwC (2022), „Der E-Mobility-Check: Wie bereit ist Deutschland?“, Strategy& und PwC Deutschland, https://www.strategyand.pwc.com/de/de/industrie-teams/automobil/e-mobility-check/strategyand-emobility-check.pdf.

[55] RegIKlim (o. J.), „RegIKlim – Regionale Informationen zum Klimahandeln“, Homepage, https://www.regiklim.de/DE/Home/home_node.html (Abruf: 3. Januar 2023).

[71] RNE (2022), „Biodiversitäts- und Klimakrise mit einem Verbesserungsgebot im Naturschutzrecht bekämpfen“, Pressemitteilung, 8. Dezember, Rat für Nachhaltige Entwicklung, Berlin, https://www.nachhaltigkeitsrat.de/aktuelles/biodiversitaets-und-klimakrise-mit-einem-verbesserungsgebot-im-naturschutzrecht-bekaempfen/.

[2] Sachs et al. (2022), Sustainable Development Report 2021. The Decade of Action for the Sustainable Development Goals, Cambridge University Press, https://doi.org/10.1017/9781009106559.

[75] Thünen-Institut (o. J.), „Kohlenstoffinventur 2017“, Projektseite, https://www.thuenen.de/de/fachinstitute/waldoekosysteme/projekte/waldmonitoring/projekte-treibhausgasmonitoring/kohlenstoffinventur-2017.

[40] Transport & Environment (o. J.), „Fuel taxes“, Webseite, https://www.transportenvironment.org/challenges/climate-tools/fuel-taxes/ (Abruf: 3. Februar 2022).

[46] Trenczek, J. et al. (2022), Schäden der Sturzfluten und Überschwemmungen im Juli 2021 in Deutschland: Eine ex-post-Analyse, Projektbericht „Kosten durch Klimawandelfolgen“, Prognos AG, Düsseldorf, https://www.prognos.com/sites/default/files/2022-07/Prognos_KlimawandelfolgenDeutschland_Detailuntersuchung%20Flut_AP2_3b_.pdf.

[74] UBA (2021), Projektionsbericht 2021 für Deutschland, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/372/dokumente/projektionsbericht_2021_uba_website.pdf.

[44] UBA (Hrsg.) (2021), The Transnational Impacts of Global Climate Change for Germany. Abridged version, Climate Change, No. 03/2021, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/5750/publikationen/2021_01_07_cc_03-2021_impactchain_abrigded_version.pdf.

[43] UBA (Hrsg.) (2019), Monitoringbericht 2019 zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1410/publikationen/das_monitoringbericht_2019_barrierefrei.pdf.

[66] UBA (o. J.), „Bodenversiegelung“, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/daten/flaeche-boden-land-oekosysteme/boden/bodenversiegelung (Abruf: 3. Januar 2023).

[54] Verband Region Stuttgart (o. J.), „KlimaMoro – Raumentwicklungsstrategien zum Klimawandel in der Region Stuttgart“, Projektseite, https://www.region-stuttgart.org/regionalplanung/projekte/klimamoro/?noMobile= (Abruf: 3. Februar 2023).

[45] Winklmayr, C. et al. (2022), „Heat-related mortality in Germany from 1992 to 2021“, Deutsches Ärzteblatt International, Vol. 119/26, S. 451–457, https://doi.org/10.3238/arztebl.m2022.0202.

[35] Wuppertal Institut und E3G (2021), „Green Recovery Tracker“, Webseiten des Ende 2021 beendeten Projekts, https://www.greenrecoverytracker.org/ (Abruf: 3. März 2022).

[69] Zerzawy, F. et al. (2021), Umweltschädliche Subventionen in Deutschland: Fokus Biodiversität, Kurzstudie, Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft, Berlin, https://foes.de/publikationen/2021/2021-05-11_FOES-Subventionen_Biodiversitaet.pdf.

Anhang 1. Zur Umsetzung ausgewählter Empfehlungen aus dem OECD-Umweltprüfbericht Deutschland 2012 ergriffene Maßnahmen

Empfehlungen	Ergriffene Maßnahmen
Rahmenbedingungen der Politikgestaltung
Die Ansätze zur Politikkoordinierung und die Umsetzungsinstrumente, die in der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie enthalten sind, weiter fördern.	Bei der Umsetzung der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie verfolgt Deutschland einen ressortübergreifenden Ansatz, der vom Bundeskanzleramt koordiniert wird. Der Staatssekretärsausschuss für nachhaltige Entwicklung dient als zentrales Steuerungsgremium. An den Sitzungen des Ausschusses nimmt jeweils eine Staatssekretärin pro Ministerium teil. Die Beschlüsse der Sitzungen werden auf der Website der Bundesregierung veröffentlicht. Eine Dialoggruppe, die aus 15 Institutionen und Organisationen besteht, bereitet die Schwerpunktthemen vor. Die Spending Review 2022 bildet die Grundlage für eine stärkere Ausrichtung auf eine mit Nachhaltigkeitsaspekten verknüpfte ergebnisorientierte Haushaltsführung. Die Bundesregierung ist dazu übergegangen, agile, ressortübergreifende Projektteams einzusetzen, die als Transformationsteams entlang der sechs Transformationsbereiche der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie arbeiten, zusammen mit einem Team für die internationale Zusammenarbeit als Hebel für Transformation.
Die Ergebnisse von Umweltverträglichkeitsprüfungen und Nachhaltigkeitsprüfungen gesetzlicher Bestimmungen im Entscheidungsprozess stärker berücksichtigen; die Unterstützung für eine wirksamere Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen und strategischen Umweltprüfungen, insbesondere auf lokaler Ebene, verstärken; die Qualität und die Unabhängigkeit der wirtschaftlichen Beurteilung umweltbezogener Maßnahmen steigern.	Bei jedem Gesetz- und Verordnungsvorschlag müssen die Ministerien vor Beschlussfassung eine Nachhaltigkeitsprüfung vornehmen. Die Ziele und Indikatoren der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie bilden den Referenzrahmen für diese Prüfung. Die elektronische Nachhaltigkeitsprüfung (eNAP) – ein IT-gestütztes Prüftool – wurde 2018 entwickelt und 2021 aktualisiert, um die Qualität der Gesetzesfolgenabschätzung zu verbessern. eNAP ist durchgehend bei allen Regelungsvorhaben anzuwenden. Außerdem wurde eNAP in die Plattform E-Gesetzgebung integriert. Dies ermöglicht eine engere Verzahnung mit der elektronischen Gesetzesfolgenabschätzung (eGFA). 2017 wurde das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) geändert, um die Richtlinie 2014/52/EU in nationales Recht zu übertragenn. Die UVP-Vorschriften wurden insbesondere gestrafft, um eine raschere Durchführung der Umweltprüfungen durch Behörden und Projektentwickler*innen zu gewährleisten.
Unabhängige Monitoring- und Berichtsmechanismen in Bezug auf die Umsetzung der Bundesgesetze durch die Bundesländer fördern, wobei bewährte Erfolgskonzepte bewertet und verbreitet werden sollten.	Die Bund-Länder-Arbeitsgemeinschaften (BLAG) spielen bei der Verbreitung bewährter Erfolgskonzepte und der Bewertung der Umsetzung von Bundesumweltgesetzen auf Länderebene eine Schlüsselrolle. Sie sind Arbeitsgremien der Umweltministerkonferenz (UMK). 2022 gab es neun BLAG. Sie erarbeiten in vielen Fällen Hinweise, um den Gesetzesvollzug zu vereinfachen. Innerhalb der BLAG können Ausschüsse eingerichtet werden, die den einzelnen Ländern offenstehen, um Themen von besonderem Interesse zu behandeln. Der erfolgreiche Vollzug eines Gesetzes in einem Bundesland wird in der Regel innerhalb der jeweiligen BLAG kommuniziert, wenngleich es kein formelles Verfahren gibt. Die notwendige Änderung eines Bundesgesetzes wird normalerweise zunächst in den BLAG diskutiert.
Relevante Akteure in umweltbezogene Entscheidungsverfahren weiter stärker einbeziehen; die Bestimmungen für den Zugang zu Gerichten bei Umweltangelegenheiten überprüfen, um die Übereinstimmung mit dem Aarhus-Übereinkommen zu gewährleisten.	Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) erprobt innovative Ansätze zur Beteiligung der Öffentlichkeit an umweltbezogenen Entscheidungsverfahren. Die Nationale Wasserstrategie ist beispielsweise das Ergebnis eines zweijährigen Dialogs mit über 200 Beteiligten. Weitere Beispiele aus jüngster Zeit sind der Entwurf des Aktionsprogramms Natürlicher Klimaschutz und der Dialog Endlagersicherheit. Die wichtigsten Ergebnisse und Kommentare werden u. a. auf der Dialogplattform (BMUV im DIALOG, https://dialog.bmuv.de) des Ministeriums und in gedruckten Publikationen veröffentlicht. UVP-Portale wurden durch den Bund und auf Länderebene eingerichtet. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz wurde geändert, um den Zugang zu Gerichten für Vereinigungen zu erweitern.
Synergien und Kohärenz zwischen den verschiedenen Politikmaßnahmen, die mit der Ressourcenproduktivität verbunden sind (z. B. Abfall-, Rohstoff-‍, Energie-, Klima- und Innovationspolitik), weiter fördern.	Seit der Verabschiedung des Deutschen Ressourceneffizienzprogramms (ProgRess) im Jahr 2012 ist die Bundesregierung verpflichtet, dem Deutschen Bundestag alle vier Jahre über die Entwicklung der Ressourceneffizienz in Deutschland zu berichten und das Ressourceneffizienzprogramm fortzuschreiben. Dies erfolgte erstmals 2016 mit ProgRess II. Das Deutsche Ressourceneffizienzprogramm III wurde 2020 verabschiedet.
Auf der fortlaufenden Bewertung der Ökonomie von Ökosystemen und Biodiversität weiter aufbauen, um die Umsetzung der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt zu leiten und die interinstitutionelle Zusammenarbeit in diesem Bereich zu stärken.	Die Studie zur „Ökonomie von Ökosystemen und Biodiversität“ (TEEB), die zwischen 2012 und 2018 durchgeführt wurde, ergab vier Projektberichte zum „Naturkapital Deutschland, TEEB DE“. Das Statistische Bundesamt hat begonnen, ein umfassendes Rechnungslegungskonzept für Ökosysteme als Teil der Umweltökonomischen Gesamtrechnungen (UGR) zu entwickeln. Die Umsetzung des entsprechenden Handlungsziels 14 des Globalen Biodiversitätsrahmens von Kunming-Montreal erfolgt im Rahmen der Aktualisierung der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt.
Auf dem Weg zu umweltverträglichem Wachstum
Die Einführung einer effektiven CO₂-Abgabe in nicht vom EU-Emissionshandelssystem erfassten Sektoren in Erwägung ziehen und sicherstellen, dass andere, nicht durch CO₂-Emissionen verursachte Externalitäten angemessen bepreist werden.	Die Bundesregierung hat 2021 das nationale Emissionshandelssystem (nEHS) für Emissionen aus der Verbrennung fossiler Energieträger eingeführt, die nicht vom EU-ETS erfasst werden. Das nEHS erstreckt sich auf alle Brennstoffe, die unter das Energiesteuergesetz fallen, darunter Benzin, Diesel, Heizöl, Erdgas, Flüssiggas sowie Biomasse, die nicht die Nachhaltigkeitskriterien erfüllt. Um allen Akteuren während der Einführungsphase des nationalen Emissionshandels Planungssicherheit zu gewähren, startet das System mit einer Festpreisphase. Ab 2026 beginnt die Versteigerungsphase.
Fehlanreize zur Fahrzeugnutzung durch Überarbeitung der steuerlichen Behandlung von Dienstwagen sowie der Entfernungspauschale verringern; die Ausweitung des derzeitigen Mautsystems auf leichte Nutzfahrzeuge und letztlich auch auf Pkw in Erwägung ziehen ebenso wie die Anpassung der jährlichen Kfz-Steuer und deren Ergänzung durch eine Kfz-Erwerbsteuer.	In diesem Bereich wurden kaum Fortschritte erzielt. Das Aufkommen an verkehrsbezogenen Steuern liegt weit unter dem OECD-Durchschnitt. Der durch die private Nutzung eines Firmenwagens entstehende geldwerte Vorteil ist mit der 1-Prozent-Regelung noch immer in Kraft. Die Entfernungspauschale wurde im Kontext des nEHS für die Jahre 2021–‍2026 erhöht, Geringverdienenden wird zusätzlich eine Mobilitätsprämie gewährt. Mautgebühren gelten nur für Lkw. Deutschland erhebt keine Kfz-Erwerbsteuer. Seit 2021 gilt für neu zugelassene Pkw mit hohen CO₂-Emissionen eine erhöhte Kfz-Steuer, während Elektrofahrzeuge steuerfrei bleiben.
Einen Mechanismus zur systematischen Prüfung bestehender und vorgeschlagener Subventionen auf ihre potenziellen Umweltauswirkungen einführen, um umweltschädliche und ineffiziente Subventionen abzubauen.	Klimafragen entwickeln sich auch zu einem Schwerpunkt des mittlerweile bereits in 28 Ausgaben vorliegenden Subventionsberichts des Bundesfinanzministeriums. Er bildet einen guten Ausgangspunkt, um Subventionen mit nachweislich negativem Umwelteffekt schneller auslaufen zu lassen. Die Steinkohlesubventionen wurden bis 2018 abgeschafft, allerdings kommt der Abbau umweltschädlicher Agrarsubventionen kaum voran.
Den von den Abwassergebühren ausgehenden Anreizeffekt verstärken, und Wasserentnahmegebühren in allen Bundesländern und Sektoren – auch im Bergbau – fördern; die Besteuerung landwirtschaftlicher Betriebsmittel in Erwägung ziehen.	Bisher wurde in 13 der 16 Bundesländer ein Entgelt für die Wasserentnahme eingeführt. Um größere Anreize für eine reduzierte Wasserbelastung durch Haushalts- und Industrieabwasser zu schaffen, plant die Bundesregierung darüber hinaus eine Reform der Abwassergebühren sowie die Einführung von Maßnahmen der erweiterten Herstellerhaftung. Im Agrarsektor liegt das Augenmerk der Politik auf regulatorischen Maßnahmen.
Die Kohärenz zwischen Landwirtschafts- und Wasserpolitik stärken, u. a. durch Gewährleistung wirkungsvoller Cross-Compliance-Vorschriften zur Einhaltung von Umweltauflagen (Säule-1-Zahlungen der GAP) und Ausweitung der Zahlungen für Naturschutzleistungen (Säule-2-Zahlungen).	Ziel der Bundesregierung ist es, die Kohärenz zwischen der Landwirtschafts- und der Wasserpolitik durch eine bessere Koordination zwischen den Elementen Konditionalität, Öko-Regelungen und Zahlungen für Naturschutzleistungen zu stärken. Bei den Maßnahmen geht es hauptsächlich darum, Anreize für freiwillige Anstrengungen zu schaffen. Der deutsche Strategieplan zur Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Union 2023–2027 ist eine Chance, weitere Fortschritte zu erzielen. Die im März 2023 verabschiedete Nationale Wasserstrategie zielt darauf ab, die Kohärenz zwischen der Landwirtschafts- und der Wasserpolitik zu erhöhen.
Die Abfallvermeidung stärken, beispielsweise durch die Ausweitung und Verstärkung erweiterter Produktverantwortungssysteme, die umfangreichere Nutzung ökonomischer Instrumente zur Förderung der Substitution von Primärressourcen (z. B. eine Müllverbrennungssteuer) sowie den Ausbau von Wissensnetzwerken und die weitere Verbreitung bewährter Erfolgskonzepte.	Seit 2019 verfügt Deutschland über eine Nationale Strategie zur Reduzierung der Lebensmittelverschwendung, es besteht aber Verbesserungsbedarf. Seit 2018 liegt ein 5‑Punkte‑Plan vor, mit dem die Kunststoffabfälle reduziert und internationale Anstrengungen zur Verringerung von Meeresmüll unterstützt werden sollen. Deutschland hat bei der Reduzierung von Siedlungsabfällen kaum Fortschritte erzielt und sollte stärker auf Abfallvermeidung setzen. Vor zehn Jahren wurde die Sensibilisierungskampagne „Zu gut für die Tonne!“ gestartet. Ein umfassenderes Abfallvermeidungsprogramm ist in Arbeit.
Ein starkes und ausgewogenes Engagement für die Umwelt im Rahmen eines erhöhten ODA-Volumens im Einklang mit den internationalen Verpflichtungen aufrechterhalten.	Deutschland ist weltweit der größte bilaterale Geber von ODA-Leistungen für Biodiversität und Umwelt. Es ist auch der größte Geber des Anpassungsfonds und leistet den umfassendsten Beitrag zur achten Wiederauffüllung der Globalen Umweltfazilität (GEF). Die Internationale Klimaschutzinitiative (IKI) Deutschlands ist ein zentrales Instrument der Bundesregierung für die Finanzierung des Klimaschutzes und der Klimaanpassung auf internationaler Ebene.
Wirtschaftliche Innovation
Ein klares berechenbares politisches Rahmenkonzept schaffen, das kontinuierlich Innovationsanreize bietet, z. B. durch ein klares Signal bezüglich der langfristigen Besteuerung von Energieträgern, und die Kohärenz zwischen Maßnahmen zur Förderung umweltbezogener Innovationen und sektorspezifischen Maßnahmen stärken, insbesondere im Bereich der Verkehrspolitik.	Das EU-Paket „Fit für 55“ beinhaltet auch einen Kommissionsvorschlag zur Überarbeitung der Energiesteuerrichtlinie. Demnach sollen Brennstoffe fortan nach ihrem Energiegehalt und ihrer Umweltleistung statt wie bisher nach ihrem Volumen besteuert werden. Die vorgeschlagenen Mindeststeuersätze sollen jährlich an die Preisentwicklung angepasst werden. Außerdem soll im innereuropäischen Verkehr die Steuerbefreiung für Kerosin, das in der Luftfahrt zum Einsatz kommt, sowie für in der Schifffahrt verwendete Kraftstoffe entfallen. Die Verhandlungen sind noch nicht abgeschlossen.
Instrumente für die finanzielle Unterstützung umweltbezogener Innovationen sorgfältig konzipieren, um die Politikziele effektiv und effizient zu erreichen, die Diversität zu fördern, die Bevorzugung bestimmter Lösungen zu vermeiden und die Hebelwirkung privaten Kapitals zu maximieren; die Subventionskomponente der Finanzierungsinstrumente in Anbetracht der Marktentwicklungen anpassen und entsprechende Beihilfen auslaufen lassen, sobald die Technologien wirtschaftlich lebensfähig werden.	Die Bundesregierung legt den Fokus auf technologieneutrale Ansätze. Angesichts der zunehmenden Reife des Elektrofahrzeugmarkts ist die Bundesregierung 2023 dazu übergegangen, die Förderung für Elektrofahrzeuge schrittweise zu kürzen (Umweltbonus von max. 4 500 EUR statt 6 000 EUR). Ab September 2023 sind nur noch Privatpersonen antragsberechtigt. Hybridfahrzeuge werden nicht mehr gefördert.
Effektivität und Effizienz der Umwelt- und Innovationspolitik systematisch anhand von messbaren Ergebnissen (z. B. Umweltnutzen, patentierte Erfindungen, Mobilisierungsquote privaten Kapitals) prüfen.	Die Folgenabschätzung könnte auf allen staatlichen Ebenen stärker integriert werden. Das Konjunkturpaket ist beispielsweise nicht Bestandteil des regulären Bundeshaushalts. Es stützt sich auf verschiedene nationale und europäische Finanzierungsquellen. Eine kohärente Überwachung und Folgenabschätzung wird dadurch komplexer.
Die Möglichkeit von Engpässen bei den für die Entwicklung und Verbreitung umweltbezogener Innovationen erforderlichen hochqualifizierten Arbeitskräften prüfen und Maßnahmen entwickeln, um diesen zu begegnen.	Das Fachkräfteeinwanderungsgesetz wird gerade novelliert. Die Novelle zielt darauf ab, die administrativen Verfahren weiter zu vereinfachen und zu beschleunigen und zugleich die Arbeits- und Lebensbedingungen attraktiver zu machen. Ein neues Punktesystem soll Drittstaatsangehörigen mit guten Beschäftigungschancen eine Einwanderung zur Arbeitsuche ermöglichen. Darüber hinaus wurde in Deutschland ein Monitoringsystem eingeführt, um künftige Arbeitsmarktentwicklungen zu beleuchten und Projektionen für die nächsten zehn Jahre und darüber hinaus zu erstellen.
Weitere Anstrengungen zur Verbesserung der Politikkoordinierung auf EU-Ebene und darüber hinaus unternehmen, um Anreize und Unterstützung für umweltbezogene Innovationen zu stärken (z. B. Arbeitskräftemobilität, Energiepreissetzung und Infrastrukturentwicklung).	Die Bemühungen Deutschlands stehen mit den Zielen des Europäischen Grünen Deal in Einklang. Der Deutsche Aufbau- und Resilienzplan (DARP 2021–2026) ist eindeutig zukunftsorientiert. Wasserstoff steht dabei im Vordergrund. Im Hinblick auf das EU-Rahmenprogramm für Forschung und Innovation 2021–2027 „Horizont Europa“ beabsichtigt die Bundesregierung, weiter staatliche und private Investitionen zu mobilisieren, um neue Technologien, nachhaltige Lösungen und Innovationen zu fördern.
Klimawandel
Die Mechanismen zur Ermittlung der Politikanpassungen stärken, die erforderlich sind, um auf Kurs zu bleiben und die Klimaziele zu erreichen, z. B. durch eine explizite Bewertung der Fortschritte, die Vorlage eines Jahresberichts an den Bundestag und die Stärkung von Mechanismen zur Einbindung der betroffenen Akteur*innen und der Zivilgesellschaft in die Politikgestaltung.	Mit dem Bundes-Klimaschutzgesetz wurde eine Pflicht zur Überprüfung der Emissionen eingeführt. Demnach werden die Emissionsdaten der einzelnen Sektoren im Jahresrhythmus erhoben und mit den jeweiligen Zielen verglichen. Verfehlt ein Sektor sein Jahresziel, muss das zuständige Ministerium ein Sofortprogramm erarbeiten, das vom unabhängigen Expertenrat für Klimafragen geprüft und anschließend dem Bundestag vorgelegt wird. In einem Koalitionsausschuss im März 2023 haben sich die Regierungsparteien allerdings darauf geeinigt, den Anpassungsmechanismus für die sektorspezifischen Jahresziele zu lockern.
Sich an den auf EU-Ebene geführten Diskussionen über mögliche Maßnahmen zur Aufrechterhaltung eines wirksamen CO2-Preissignals im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems im Einklang mit den globalen mittel- und langfristigen EU-Emissionsreduzierungszielen beteiligen.	Die Bundesregierung hat aktiv zur Gestaltung der EU-Politik beigetragen und sich insbesondere für eine ehrgeizige Reform des Europäischen Emissionshandelssystems EU-ETS eingesetzt: Die Emissionen in den ETS-Sektoren müssen bis 2030 um 62 % gesenkt werden; kostenlose Emissionszertifikate für Unternehmen in Sektoren, die dem CO₂-Grenzausgleichssystem unterliegen, werden ab 2026 auslaufen und bis 2034 abgeschafft. Darüber hinaus wird das EU-ETS auf die Schifffahrt ausgeweitet. 2027 soll ein ETS II eingeführt werden, das die Brennstoffemissionen des Gebäude- und des Straßenverkehrssektors sowie der Prozesswärme in kleineren Sektoren abdeckt, die derzeit nicht unter das EU-ETS fallen.
Die Energiesteuern so einsetzen, dass sie das EU-Emissionshandelssystem effektiv ergänzen und für alle Wirtschaftssektoren ein konsistentes CO₂-Preissignal setzen; Energiesteuerbefreiungen, die nicht erforderlich sind, um Doppelbesteuerung bzw. die Berechnung von zweierlei Preisen zu verhindern, schrittweise abbauen.	Nahezu 90 % der Emissionen in Deutschland sind bepreist. Wie vorstehend erörtert, hat die Bundesregierung 2021 das nationale Emissionshandelssystem (nEHS) für Emissionen aus dem Straßen- und Schienenverkehrssektor sowie dem Gebäudesektor eingeführt, die nicht vom EU-ETS erfasst werden. Beim Abbau der Energiesteuerbefreiungen in der Landwirtschaft wurden kaum Fortschritte erzielt.
Die Diesel- und Benzinbesteuerung überprüfen mit dem Ziel, die externen Umweltkosten dieser Kraftstoffe zu internalisieren.	Die Steuersätze sind nach wie vor nur unzureichend auf das Verursacherprinzip abgestimmt. Die Verbrauchsteuern auf Energieerzeugnisse sind in den letzten zehn Jahren praktisch unverändert geblieben.
Die durch die Einspeisevergütung entstehenden Kosten weiter überwachen; sicherstellen, dass die Auswirkungen, die unvorhersehbare Entwicklungen am Markt für erneuerbare Energieträger auf diese Kosten haben können, effektiv und effizient kontrolliert werden.	Die Einspeisevergütung wurde ursprünglich im Jahr 2000 eingeführt und mehrfach überarbeitet. Sie hat maßgeblich zur Finanzierung des Ausbaus erneuerbarer Energien beigetragen. Die Bandbreite an Fragen, die durch Rechtsverordnung geregelt werden können, wurde ausgeweitet, um angemessen und zügig auf unvorhersehbare Marktentwicklungen reagieren zu können. Angesichts der anziehenden Energiepreise hat die Bundesregierung die EEG-Umlage auf null gesenkt. Sie wurde zum 1. Januar 2023 vollständig abgeschafft.
Sicherstellen, dass der Energie- und Klimafonds auf Projekte abzielt, die ökologisch und ökonomisch vertretbar sind, durch: Festlegung sachgerechter Kriterien für die förderungsfähigen Projekte; Anwendung von Instrumenten, die eine gezielte Förderung und die Mobilisierung privater Finanzmittel ermöglichen sowie Einführung eines unabhängigen Mechanismus zur Fortschrittsbewertung.	2022 wurde der Energie- und Klimafonds in den neuen Klima- und Transformationsfonds (KTF) umgewandelt, der für den Zeitraum 2022–2026 über ein Budget von 178 Mrd. EUR verfügt, davon 36 Mrd. EUR für 2023. Beim KTF liegt das Hauptaugenmerk auf der Sanierung von Gebäuden, der Elektromobilität, dem Aufbau der Wasserstoffwirtschaft und der Energieeffizienz. Durch einen besseren Einsatz von Spending Reviews und Wirkungsanalysen könnte die Effizienz des Fonds gesteigert werden.
Die Energieeffizienz in Mietwohngebäuden weiter verbessern, z. B. durch die Einführung eines energieeffizienzbezogenen Mietindexes.	Für den Zeitraum 2023–2026 hat die Bundesregierung 56,3 Mrd. EUR für die Förderung klimafreundlicher Sanierungen bereitgestellt. Mit dem 2022 verabschiedeten Kohlendioxidkostenaufteilungsgesetz wurde eine Kostenaufteilung zwischen Vermieterinnen und Mieterinnen eingeführt, die von der Energie- und Klimaleistung des jeweiligen Gebäudes abhängt.
Umweltzonen weiter ausbauen und darin Anreize für die Reduzierung der Fahrzeugnutzung in städtischen Räumen testen.	In Deutschland gibt es 2023 mehr als 50 Umweltzonen, die mehr als 70 Städte umfassen. Fahrzeuge in diesen Zonen müssen mit einer Umweltplakette versehen sein. Die Emissionsgrenzwerte sollten allerdings verschärft werden. Der Pkw, mit dem rd. 70 % der täglichen Reisewege zurückgelegt werden, ist im städtischen Raum nach wie vor das mit Abstand am häufigsten genutzte Verkehrsmittel.
Fördermaßnahmen für Biokraftstoffe im Licht einer umfassenden Kosten-Nutzen-Analyse überprüfen, die auch deren Auswirkungen auf Landnutzung, biologische Vielfalt und Wasser erfasst.	Die Bundesregierung beabsichtigt, die Entwicklung synthetischer Kraftstoffe zu fördern, und stellt bis 2026 1,9 Mrd. EUR für die Weiterentwicklung von E-Fuels und „fortschrittlichen Biokraftstoffen“ bereit. Die Kosten und Auswirkungen der Fördermaßnahmen werden den EU-Vorgaben gemäß von der Bundesregierung und ihren Fachbehörden regelmäßig geprüft. Daten zur Biodiversität sind verfügbar, aber ohne Bezug zur Bioenergie.

Quelle: OECD-Sekretariat, basierend auf Angaben aus Deutschland.

Anmerkungen

← 1. Der Europäische Grüne Deal (2020) benennt die wichtigsten Politikinitiativen der Europäischen Kommission, die dazu beitragen sollen, Europa bis 2050 zu einem klimaneutralen Kontinent zu machen. Das Paket „Fit für 55“ wurde im Juli und Dezember 2021 in zwei Teilen vorgelegt. Es umfasst eine Reihe von Entwürfen für EU-Rechtsvorschriften zur Klima- und Energiepolitik, mit denen das Klimaziel der EU erreicht werden soll. Mit REPowerEU (2022) reagiert die Kommission auf die Störungen des globalen Energiemarkts. Die GAP definiert die Prioritäten der neuen Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union für 2023–2027.

← 2. Die gedeckelten Preise gelten für alle Haushalte und Unternehmen in Deutschland von Januar 2023 bis April 2024. Für Haushalte sowie kleine und mittlere Unternehmen gilt der gedeckelte Preis für ein Kontingent von 80 % des Vorjahresverbrauchs. Für die Industrie sind es 70 % des früheren Verbrauchs. Konkret bedeutet das, dass 70 % bzw. 80 % des Energieverbrauchs subventioniert werden und für den Rest der reguläre Marktpreis gezahlt werden muss.

← 3. Der internationale Klimaclub ist ein ambitioniertes zwischenstaatliches Diskussionsforum, das sich auf drei Säulen stützt: 1. ehrgeizige und transparente Klimaschutzmaßnahmen vorantreiben 2. Industriezweige umbauen und 3. die internationale Zusammenarbeit und internationale Partnerschaften im Bereich des Klimaschutzes stärken.

← 4. Über 50 Millionen Bundesbürger*innen haben das 9-Euro-Ticket zwischen Juni und August 2022 gekauft. Für 9 EUR im Monat bot das Ticket bundesweit unbegrenzten Zugang zum Nah- und Regionalverkehr. Aufgrund dieser Erfahrung hat der Bund das 49-Euro-Ticket eingeführt, das sich als finanziell tragfähiger erweisen dürfte. Der Bund erklärte sich bereit, die Hälfte der damit verbundenen Kosten zu übernehmen.

← 5. Die Kostenbeteiligungspflicht der Vermieter*innen wird anhand eines 10-Stufen-Modells berechnet, in dem die Werte von 0 % bis 90 % reichen: Je höher der Kohlendioxidausstoß des Gebäudes ist, desto höher ist der auf den*die Vermieter*in entfallende Anteil an den Kohlendioxidkosten.

← 6. Der nationale CO₂-Preis für Verkehr und Gebäude wird von 30 EUR pro Tonne CO₂ im Jahr 2022 auf 55 EUR im Jahr 2025 ansteigen. Von 2026 an werden die Zertifikate innerhalb eines Preiskorridors von 55–65 EUR pro Tonne CO₂ versteigert.

← 7. Seit 2022 können alle Pendler*innen, die mehr als 20 km zur ersten Tätigkeitsstätte fahren, 35 Cent pro km von der Einkommensteuer absetzen.

← 8. Die vorgeschlagene Maßnahme richtete sich nur an Fahrer*innen ausländischer Autos. Bei in Deutschland zugelassenen Autos sollte die Straßenbenutzungsgebühr von der Kfz-Jahressteuer abgezogen werden. Dieser 1:1-Abzug der Straßenbenutzungsgebühr von der Kfz-Steuer hätte eine De-facto-Gebührenbefreiung für in Deutschland zugelassene Fahrzeuge bedeutet. Die Europäische Kommission leitete ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Einführung dieser diskriminierenden Pkw-Maut ein.

← 9. Anzahl der Tage mit Bodenfeuchtewerten unter 30 % der nutzbaren Feldkapazität für Winterweizen auf sandigem Lehm.

← 10. Unter Berücksichtigung der direkten und indirekten Schäden durch insgesamt 619 Extremwetterereignisse wie Sturzfluten, Überschwemmungen, Starkregen, Hitze, Sturm, Hagel und Schnee mit einem Gesamtschadenswert von mindestens 100 Mio. EUR.

← 11. Der genaue Betrag ist je nach unterstelltem Klimawandelszenario (schwach, mittel, stark) unterschiedlich. Die Zahlen beziehen sich auf die kumulierte Wirkung auf das reale BIP.

← 12. Die in dieser Berechnung berücksichtigten Zahlen beziehen sich auf den Aktionsplan Anpassung III (bei Annahme einer Umsetzung unter „realistischen“ Bedingungen) sowie die Anpassungsmöglichkeiten, die in der Klimawirkungs- und Risikoanalyse 2021 für 29 große Klimarisiken identifiziert wurden.

← 13. Die Daten basieren auf der Schutzgebietsdefinition der IUCN (World Database on Protected Areas).

← 14. Die Feststellungen dieses Berichts basieren auf einem ANK-Entwurf, der im September 2022 veröffentlicht wurde.

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