OECD-Umweltprüfberichte: Deutschland 2023

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OECD-Umweltprüfberichte

8 Mai 2023

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2. Anpassung an den Klimawandel und naturbasierte Lösungen

Abstract

Dieses Kapitel bietet einen Überblick über die Exposition und Vulnerabilität Deutschlands gegenüber Klimarisiken und ihren Auswirkungen. Besonders hervorgehoben wird dabei die Notwendigkeit lokaler Klimarisikoanalysen für das gesamte Bundesgebiet. Im zweiten Teil werden die laufenden und geplanten Initiativen im Bereich der Klimaanpassung unter die Lupe genommen. Dabei werden die verschiedenen Aufgaben und Zuständigkeiten für die Klimaanpassungspolitik sowie die entsprechenden Rahmen für Finanzierung und Fortschrittsmessung untersucht. Im dritten Teil wird kurz auf die Trends und Faktoren eingegangen, die hinter der zu beobachtenden Abnahme der Ökosystemgesundheit und der biologischen Vielfalt stehen. Anschließend wird das Potenzial für Investitionen in naturbasierte Lösungen zur Umkehr dieser Dynamik erörtert. Im letzten Teil des Kapitels liegt der Schwerpunkt auf der Schaffung von Synergien zwischen verschiedenen Sektoren sowie durch verstärkte Zusammenarbeit auf EU- und internationaler Ebene.

Im Rahmen ihrer Bemühungen um eine aktivere Klimapolitik (Kapitel 1) engagiert sich die Bundesregierung verstärkt für die Klimaanpassung auf allen staatlichen Ebenen. Insbesondere arbeitet sie derzeit ein Klimaanpassungsgesetz aus, das Bund und Ländern bei der gemeinsamen Umsetzung der nationalen Anpassungsstrategie als Orientierungshilfe dienen soll, was auch messbare Ziele umfasst. Im vorliegenden Kapitel werden die aktuellen und für die Zukunft geplanten Aktionen in diesem Bereich evaluiert.

Zudem hat die Bundesregierung mit dem Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz (ANK) ein ehrgeiziges Programm zur Förderung von Investitionen in naturbasierte Lösungen auf den Weg gebracht. Dieses 4 Mrd. EUR schwere Aktionsprogramm könnte einen echten Durchbruch bringen und dazu beitragen, den natürlichen Klimaschutz massiv auszuweiten.

In beiden Bereichen betritt Deutschland Neuland. Die dabei gesammelten Erfahrungen könnten daher für andere OECD-Länder und -Partner lehrreich sein und viele interessante Erkenntnisse liefern. Klimaanpassung und naturbasierte Lösungen wurden als Schwerpunktthema für diesen vierten OECD-Umweltprüfbericht Deutschland gewählt, weil es der Bundesregierung wichtig war, dass die laufenden und geplanten Initiativen in diesem Bereich einer ersten Evaluierung unterzogen werden. Zugleich hofft Deutschland, andere Länder damit dazu anzuspornen, ähnliche Wege einzuschlagen.

2.1. Klimarisiken, Klimafolgen und Klimarisikoanalysen

2.1.1. Bedeutendste Klimarisiken und Klimafolgen

In Deutschland ist die Durchschnittstemperatur rascher gestiegen als im weltweiten Durchschnitt. Zwischen 1979 und 2021 nahm die mittlere Jahrestemperatur in Deutschland um 1,2 °C zu, verglichen mit einer globalen mittleren Temperaturerhöhung um 0,9 °C (Abbildung 2.1). Seit 1951 hat sich die Anzahl der heißen Tage (mindestens 30 °C) im Flächenmittel von etwa vier Tagen auf derzeit zehn Tage pro Jahr mehr als verdoppelt (UBA, 2019[1]). Eistage sind im Laufe der letzten 60 Jahre indessen immer seltener aufgetreten. Der Klimawandel wird die Temperaturen in Zukunft weiter steigen lassen.

Abbildung 2.1. Die mittlere Temperatur steigt in Deutschland rascher als weltweit

Die jährliche Niederschlagsmenge hat zwischen 1881 und 2020 im Flächenmittel um 8,7 % zugenommen (DWD, o. J.[2]). Die Veränderungen bei den Niederschlagsmustern sind je nach Jahreszeit und geografischer Lage unterschiedlich. Während die mittlere Niederschlagsmenge in den Sommermonaten vorwiegend unverändert geblieben ist, hat sie in den Wintermonaten im Flächenmittel seit 1881 im Schnitt um 25 % zugenommen (DWD, o. J.[2]).

Mit den steigenden Temperaturen und Veränderungen der mittleren Niederschlagsmenge hat sich die Häufigkeit und Intensität von Extremwetterereignissen erhöht. Durch diese Extremereignisse sind den Menschen, der Wirtschaft sowie den Ökosystemen in Deutschland beträchtliche Schäden entstanden.

Hochwasser sind in Deutschland ein besonders großes Klimarisiko. Mehrere extreme Flutereignisse – insbesondere in den Jahren 2013, 2017 und 2021 – überschritten Schätzungen zufolge die Marke für Hochwasser mit 400-jähriger Wiederkehrzeit, d. h. sehr folgenschwere Ereignisse mit sehr geringer Eintrittswahrscheinlichkeit (Mohr et al., 2022[3]). Zwischen 2000 und 2021 haben Sturzfluten, Überschwemmungen und extreme Niederschläge 230 Todesopfer gefordert und einen Gesamtschaden von mehr als 71 Mrd. EUR verursacht (Trenczek et al., 2022[4]). Das Hochwasser von 2021 war die bisher folgenschwerste Naturkatastrophe der deutschen Nachkriegszeit (Kasten 2.1). Etwa 9 % bzw. 7 % der deutschen Siedlungs- und Ackerflächen sind der Gefahr von Hochwassern mit hundertjähriger Wiederkehrperiode ausgesetzt (Abbildung 2.2) (Maes et al., 2022[5]). Hinter diesen Durchschnittswerten verbergen sich starke regionale Unterschiede. In der Hafenstadt Bremen sind beispielsweise mehr als 40 % der Bevölkerung von der Gefahr eines Hochwassers mit hundertjähriger Wiederkehrzeit bedroht (Maes et al., 2022[5]). Etwa 3,2 Millionen Menschen leben in überflutungsgefährdeten Küstengebieten (Kahlenborn et al., 2021[6]).

Abbildung 2.2. Etwa 9 % der Siedlungsfläche und 7 % der Ackerfläche sind Hochwasserrisiken ausgesetzt

Kasten 2.1. Die Flutkatastrophe von 2021 in Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz

Die Flutkatastrophe, die 2021 u. a. Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz heimsuchte, war das bislang kostenträchtigste Einzelereignis der deutschen Nachkriegsgeschichte. Dieses extreme Wetterereignis kostete 189 Menschen das Leben und verursachte direkte wirtschaftliche Schäden in Höhe von schätzungsweise 33,1 Mrd. EUR. Darüber hinaus wurden 7,1 Mrd. EUR an indirekten Schäden verzeichnet. Besonders betroffen von den direkten Schäden waren Privathaushalte (14 Mrd. EUR), die Verkehrsinfrastruktur und der Gebäudesektor (7 Mrd. EUR) sowie Industrie und Gewerbe (5 Mrd. EUR). Die meisten betroffenen Gebäude waren nicht gegen Hochwasserschäden versichert. Das veranlasste Bund und Länder, zur Unterstützung der Geschädigten einen Aufbauhilfefonds in Höhe von 30 Mrd. EUR einzurichten.

Das Ausmaß der Überschwemmungen übertraf die Vorhersagen früherer Analysen und Bewertungen von Hochwasserrisiken um ein Beträchtliches. Insgesamt wurden 103 Brücken stark beschädigt oder komplett zerstört. Es kam zu extrem starken Wasseransammlungen, die das Entwässerungssystem nicht bewältigen konnte. Eine besonders gravierende Schwachstelle im Flutkatastrophenmanagement waren die Warnmeldungen und deren Interpretation. Etwa 30 % der betroffenen Anwohner*innen wurden nicht vorgewarnt. Von den Vorgewarnten wurden 85 % von dem Ausmaß der Flut überrascht und 46 % wussten nicht, was sie tun sollten.

Deutschland reagierte darauf, indem es seine Anstrengungen zur Verbesserung der Analyse und Bewertung von Hochwasserrisiken und zur Schaffung effektiver Frühwarnsysteme verstärkte. Die Bundesregierung beschloss, für die Bewertung von Hochwasserrisiken einheitliche Standards zu entwickeln und Hochwassergefahren- und Hochwasserrisikokarten zu erstellen, um das Monitoringsystem zu verbessern. Teil dieser Anstrengungen ist auch die bundesweite Warn-App NINA, die die Bevölkerung mit Push-Nachrichten vor Gefahrenlagen warnt. Im Notfall werden zusätzlich traditionelle Sirenenalarmsysteme eingesetzt, um sicherzugehen, dass niemand uninformiert bleibt.

Darüber hinaus muss Deutschland stark in die Hochwasservorsorge investieren. Naturbasierte Lösungen könnten bei der Schaffung natürlicher Wasserrückhaltevorkehrungen durch die Erhöhung der Absorptionsfähigkeit des Bodens nahe Gewässern eine Schlüsselrolle einnehmen. Ganz entscheidend ist es auch, die Bebauungs- und Flächennutzungspläne zu überarbeiten, um zu verhindern, dass mehr Wohngebäude und Infrastrukturen in Hochrisikogebieten gebaut werden. Außerdem prüft die Bundesregierung die Vorteile einer Versicherungspflicht gegen Naturgefahren für private Eigentümer*innen von Wohnraum. Eine solche Versicherung würde private Haushalte nicht nur finanziell besser vor Klimaschäden schützen, sondern auch das Bewusstsein für Klimarisiken und -‍gefahren schärfen.

Quelle: Trenczek, J. et al. (2022), Schäden der Sturzfluten und Überschwemmungen im Juli 2021 in Deutschland, Projektbericht „Kosten durch Klimawandelfolgen“, Prognos AG, Düsseldorf, https://www.prognos.com/sites/default/files/2022-07/Prognos_Klimawandelfolgen Deutschland_Detailuntersuchung%20Flut_AP2_3b_.pdf; Thieken, A. et al. (2022), „Performance of the flood warning system in Germany in July 2021 – insights from affected residents“, Preprint, EGUsphere, http://dx.doi.org/10.5194/egusphere-2022-244.

Neben Überschwemmungen ist Deutschland auch zunehmend Hitzestress ausgesetzt. Zwischen 1981 und 2010 ist die Zahl der Hitzetage um etwa 6 % gestiegen 1 (Maes et al., 2022[5]). Hitzewellen fordern regelmäßig zahlreiche Todesopfer. Im Zeitraum 2018–2020 verzeichnete Deutschland nahezu 20 000 hitzebedingte Todesfälle. Betroffen waren vor allem ältere Menschen (Abbildung 2.3). Hitzewellen führen auch zu Störungen bei Infrastrukturleistungen wie dem Schienenverkehr und schränken die Kühlwassernutzung in Kernkraftwerken ein (Kahlenborn et al., 2021[6]).

Abbildung 2.3. Die Altenbevölkerung ist in Deutschland einem besonderen Hitzerisiko ausgesetzt

Dürreperioden und Hitzewellen stehen in engem Zusammenhang. Die Dürre von 2022 war die härteste seit 500 Jahren. Durch sie sind die Pegelstände am Rhein um bis zu 40 cm gesunken. Dies wiederum beeinträchtigte den Frachtschiffverkehr, mit Auswirkungen auf die gesamte Lieferkettenstruktur in Deutschland (Hasselbach, 2022[7]). Die vorangegangenen Dürresommer 2018 und 2019 führten zu Ertragsausfällen in der Landwirtschaft in Höhe von 9,9 bzw. 11,4 Mrd. EUR2 (Trenczek et al., 2022[8]). Infolge steigender Temperaturen und sich verändernder Niederschlagsmuster (Abbildung 2.1) nehmen lange und intensive Dürreperioden zu. Die Bodenfeuchte in Ackerflächen, die das Wachstum der Pflanzen und die Agrarerträge erheblich beeinflussen kann, hat sich im Zeitraum 2017–2021 im Vergleich zum Referenzzeitraum 1981–‍2010 um 4 % verringert (Maes et al., 2022[5]). Der Ackerboden wird zwar in ganz Deutschland trockener, Ostdeutschland und das Rhein-Main-Gebiet sind jedoch besonders stark betroffen (Abbildung 2.4). Häufigere trockene Sommer bedeuten, dass der Bewässerungsbedarf in der Landwirtschaft steigt.

Auch der steigende Meeresspiegel und Stürme stellen bedeutende Risiken dar. Seit 1921 ist der Meeresspiegel durchschnittlich um etwa 15–20 cm gestiegen, was in etwa den globalen Projektionen entspricht, denen zufolge er sich bis 2100 um 0,4–2 m erhöhen dürfte (Kahlenborn et al., 2021[6]). Dies ist eine große Gefahr für die 3,2 Millionen Menschen (etwa 4 % der Bevölkerung), die in überflutungsgefährdeten Küstengebieten leben. Zudem ergibt sich daraus ein großes Risiko für Sachvermögen in überflutungsgefährdeten Gebieten im Wert von schätzungsweise 46 Mrd. EUR (bei einer Bruttowertschöpfung von 8,3 Mrd. EUR) sowie etwa für 85 000 Arbeitsplätze (Kahlenborn et al., 2021[6]). Deutschland ist auch Stürmen ausgesetzt, die die Küstengebiete am stärksten betreffen. Gegenwärtig sind 25 % der deutschen Bevölkerung und 26 % der bebauten Fläche Stürmen ausgesetzt (Windböengeschwindigkeit > 28,6 m/s) gegenüber 5 % bzw. 9 % im Durchschnitt der OECD-Länder (Maes et al., 2022[5]). Unklar ist, ob der Klimawandel in Deutschland Einfluss auf die Intensität und Häufigkeit von Stürmen hat (Trenczek et al., 2022[9]).

In den letzten zwanzig Jahren wurden in Deutschland größere wirtschaftliche Verluste durch Extremwetterereignisse verzeichnet als in anderen europäischen Ländern (Abbildung 2.5). Allein die Sturzfluten des Jahres 2021 und die Hitze- und Dürreereignisse der Jahre 2018 und 2019 verursachten Schäden in einer Größenordnung von 80,5 Mrd. EUR (Trenczek et al., 2022[10]). Die seit 2005 durchschnittlich verzeichneten Schäden durch Extremwettereignisse beliefen sich jährlich zwar nur auf 0,12 % des BIP (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, o. J.[11]), dieser Anteil dürfte jedoch stark zunehmen. So wird davon ausgegangen, dass sich die Schäden durch Extremwetterereignisse bis 2050 auf zwischen 280 und 900 Mrd. EUR belaufen könnten3 (Flaute, Reuschel und Stöver, 2022[12]). Ohne Anpassungsinvestitionen entspräche dies einem jährlichen BIP-Verlust von bis zu 1,8 %.

Abbildung 2.4. Deutschlands Ackerland wird immer trockener

Abbildung 2.5. Deutschland zählt zu den OECD-Ländern mit den höchsten Schäden durch Klimakatastrophen

Klimafolgen können sich auch auf Systeme ausweiten, die nicht direkt betroffen sind. 2018 war beispielsweise der Schiffsverkehr auf dem Rhein im Vergleich zum Vorjahr aufgrund der niedrigen Pegelstände um 27 % geringer (Abschnitt 1.1.9). Dadurch ließ die Industrieproduktion in Deutschland um 1,5 % nach, und die Herstellung von Chemikalien und Pharmazeutika ging in drei Monaten um 10 % zurück (MGI, 2020[13]; Globalia Logistics Network, 2022[14]). Dies verschärfte die bereits bestehenden Lieferkettenengpässe zusätzlich und hemmte die Erholung der Industrieproduktion nach der Pandemie (OECD, 2023[15]). Klimafolgen haben auch kaskadierende sozioökonomische Effekte. So werden die Ungleichheiten aufgrund anziehender Preise, beispielsweise infolge klimawandelbedingter Störungen der Lieferketten und Ertragseinbußen in der Landwirtschaft, sowie höherer Arbeitslosenquoten wahrscheinlich zunehmen (Flaute, Reuschel und Stöver, 2022[12]).

Als Exportland hängt Deutschland stark von der Einfuhr von Rohstoffen und Vorprodukten, von den Absatzmärkten sowie von der internationalen Verkehrsinfrastruktur ab. Viele Handelspartner Deutschlands wie etwa die Volksrepublik China sind den Auswirkungen des Klimawandels stark ausgesetzt. Die Flutkatastrophe von 2011 in Thailand brachte die Automobilbranche in Schwierigkeiten, und so mussten deutsche Autohersteller ihre Werke kurzzeitigt schließen oder die Produktion drosseln. Die Kosten dieser Störungen für die Automobilindustrie in Deutschland und anderenorts wurden auf weltweit 45 Mrd. USD geschätzt (Kahlenborn et al., 2021[6]). In Deutschland wächst das Bewusstsein für die Gefährdung durch Klimarisiken über globale Wertschöpfungsketten. Man ist daher um ein besseres Verständnis dieser Zusammenhänge bemüht, wozu konkret besonders vulnerable Produkte analysiert werden, d. h. Produkte mit einem hohen Anteil an Importen aus klimavulnerablen Ländern und Exporten in solche Länder (Kahlenborn et al., 2021[6]). Eine stärkere Diversifizierung der Wertschöpfungsketten könnte die Resilienz der deutschen Wirtschaft verbessern. Die EU-Richtlinie über die Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen und die entsprechenden Berichtsstandards könnten dazu beitragen, die Datenverfügbarkeit und Transparenz der Klimarisiken von Unternehmen zu erhöhen. Sie könnten Unternehmen auch dazu veranlassen, ihre strategische Planung und Geschäftstätigkeit den Risiken anzupassen, denen sie sich gegenübersehen (Rat der Europäischen Union, 2022[16]).

2.1.2. Klimarisikoanalysen

Um die Bereiche zu ermitteln, in denen Anpassungsmaßnahmen am dringendsten erforderlich sind, ist eine Bewertung der Klimarisiken und ihrer im Zeitverlauf und in einzelnen Bundesländern zu erwartenden Wirkungen unerlässlich. Ein Klimarisiko hat drei Aspekte: Die Wahrscheinlichkeit des Eintritts der betreffenden Klimagefahr, die Exposition und die Vulnerabilität gegenüber dieser Gefahr.

Insgesamt hat Deutschland seine Analysekapazitäten verbessert und ein gutes Verständnis der Klimarisiken entwickelt. Die Klimawirkungs- und Risikoanalyse (KWRA) von 2021 (Kahlenborn et al., 2021[6]) enthält eine integrierte Auswertung von regionalisierten Klimarisikoprojektionen und ihren Auswirkungen auf wesentliche Cluster wie Land, Wasser, Infrastrukturen, Wirtschaft sowie Gesundheit und bewertet die Anpassungskapazität in Bezug auf etwa 50 Klimawirkungen, womit eine Basis für die Konzipierung gezielter Anpassungsmaßnahmen geschaffen wird. In der KWRA werden die Ergebnisse bisheriger Studien zur Bedeutung einzelner Klimarisiken in einem gemeinsamen, konsensorientierten Verfahren gesichtet, zusammengestellt, bearbeitet und bewertet. Die KWRA skizziert Veränderungen der mittleren Temperaturen sowie der durchschnittlichen und extremen Niederschlagsmengen und weist Hotspot-Regionen aus, die Klimagefahren besonders stark ausgesetzt sind. Zu den in der KWRA untersuchten Gefahren zählen u. a. Meeresspiegelanstieg, Hitzewellen, Dürreperioden, Waldbrände, Hochwasser und Stürme. Zusätzlich zur KWRA wurde eine nationale Hochwassergefahrenkarte erstellt (BfG, o. J.[17]). Als Reaktion auf die Hochwasserkatastrophe von 2021 arbeitet das Bundesamt für Kartographie und Geodäsie auch an bundesweiten, auf Modellierungen gestützten Starkregenwarnkarten (BMI und BMF, 2022[18]). Zudem wurde die Gefahrenverteilung von Stürmen für 110 Wetterstationsstandorte berechnet. Von verschiedenen Stellen (z. B. dem Deutschen Wetterdienst, der Bundesanstalt für Gewässerkunde sowie den Bundesländern) wurden Klimarisikokarten erstellt; deren Synthese auf Bundesebene bereitet allerdings Schwierigkeiten, weil sie nicht immer umfassend bzw. transparent sind und zu Fehlinterpretationen führen können.

Die KWRA enthält auch Informationen zur Gefahrenexposition.4 In diesem Kontext wird beispielsweise eine besondere Gefährdung durch Starkregen für tiefer gelegene Siedlungen sowie Gebäude an Hängen oder in Mulden, in denen sich Wasser ansammelt, festgestellt. Dasselbe gilt für Küstengebiete und Straßen in der Nähe überflutungsgefährdeter Flüsse (Kahlenborn et al., 2021[6]). Für Überschwemmungen in Küstengebieten ermittelt die KWRA die Zahl der Menschen sowie die Siedlungs- und Verkehrsflächen in stark überflutungsgefährdeten Zonen. Die nationalen Hochwassergefahren- und Hochwasserrisikokarten geben jeweils Aufschluss über die Zahl der potenziell betroffenen Einwohner, die Art der wirtschaftlichen Tätigkeiten oder die potenziell betroffenen Schutzgebiete. Die Angaben basieren auf Daten der einzelnen Länder (BfG, o. J.[17]). Trotz der erheblichen Verbesserungen, die im Lauf der Zeit bei den Risikobewertungen und -analysen erzielt wurden, überstieg das Hochwasser von 2021 die Modellvorhersagen um ein Beträchtliches. Daher wäre es sinnvoll, weitere Worst-Case-Szenarien zu modellieren, die bekannte Risikofaktoren, wie beispielsweise die Verklausung durch Anprall von Treibgut, soweit möglich berücksichtigen. Dies könnte auch eine detaillierte Analyse der Exposition und Vulnerabilität kritischer Infrastrukturen (wie Krankenhäuser, Mobilfunkmasten, Einrichtungen der Gas-, Strom- und Wasserversorgung und Schienennetze) enthalten.

Dicht besiedelte urbane Räume sind Hitzestress besonders ausgesetzt (Kahlenborn et al., 2021[6]). Die Exposition von Gebäuden und kritischen Infrastrukturen gegenüber Hitzestress ist aber nicht Gegenstand der Klimawirkungs- und Risikoanalyse. Für Dürreperioden werden Vorhersagen zu den Pegelständen der größten Flüsse Deutschlands angestellt. Von diesen wird die mögliche Ladekapazität der Schiffe abgeleitet. Die Exposition gegenüber Waldbränden (beispielsweise an Stellen, in denen urbane Räume mit Naturräumen zusammentreffen) wurde bislang noch nicht evaluiert. Um gezielte Anpassungsmaßnahmen zu konzipieren, wäre es hilfreich, für alle in Deutschland bestehenden Klimagefahren die größten Risiken und die ihnen ausgesetzten Bevölkerungsgruppen und Sachwerte zu ermitteln.

Neben der Exposition ist die Vulnerabilität ein wesentlicher Indikator, um zu bestimmen, in welchen Bereichen Anpassungsmaßnahmen am dringendsten erforderlich sind. Für einige – aber nicht alle – klimabedingten Gefahren werden in der KRWA besonders anfällige Sektoren, Ökosysteme, Arten, Sachgüter oder Bevölkerungsgruppen ermittelt. Eine Ermittlung der Gruppen, die einer bestimmten Klimawirkung gegenüber besonders anfällig sind und sich in Klimagefahren-Hotspots befinden, fehlt allerdings. Die Vulnerabilität gegenüber Hitzestress wird in der KWRA thematisiert, nicht aber die gegenüber Überschwemmungen und Stürmen. Die Wirkungen des Klimawandels auf unterschiedliche soziale Gruppen werden indessen zunehmend untersucht, u. a. finanziert aus staatlichen Mitteln (Flaute, Reuschel und Stöver, 2022[12]). Um vulnerable Gruppen schützen zu können, ist es von zentraler Bedeutung zu wissen, an welchen Orten hohe Klimarisiken bestehen und welche Gruppen ihnen besonders ausgesetzt sind. Mit der Plattform RegIKlim (Regionale Informationen zu Klimarisiken) trägt die Bundesregierung mehr Informationen zur Klimavulnerabilität zusammen.

Das Bewusstsein wächst für die Kaskadeneffekte, die extreme Klimaereignisse auslösen können. In der KWRA werden Wirkungsketten und die Art und Weise analysiert, wie sich Klimarisiken gegenseitig beeinflussen. Des Weiteren werden Querverbindungen zwischen allen analysierten Klimarisiken gezogen. Beispielsweise hängt die Bereitstellung von Kern- und Kohleenergie von der Verfügbarkeit von Kühlwasser ab, die in Dürreperioden begrenzt sein kann (UBA, 2020[19]).

Subnationale Klimarisikoanalysen

Subnationale Klimarisikoanalysen, in denen Prognosemodelle für den Klimawandel auf die regionale und kommunale Ebene herunterskaliert werden, sind von entscheidender Bedeutung, um auf kommunaler und regionaler Ebene in Kenntnis der Sachlage gezielte Anpassungsmaßnahmen zu konzipieren. Neun der 16 Bundesländer erstellen derartige herunterskalierte Klimawandelprojektionen, umfassende Klimarisikoanalysen auf Länderebene sind aber weiterhin selten. Regionale Analysen gehen in der Regel weniger ins Detail als entsprechende nationale Analysen. Deutschland muss seine Anstrengungen verstärken, um zu gewährleisten, dass für das gesamte Bundesgebiet flächendeckend lokale Risikoanalysen vorliegen.

Bislang haben 13 Bundesländer regionale Projektionen der jahresdurchschnittlichen Temperaturen und Niederschlagsmengen durchgeführt. Neun Bundesländer haben Klimarisikoanalysen auf Landesebene eingeführt. Nordrhein-Westfalen ist in dieser Hinsicht Vorreiter. Um die Umsetzung des Klimaanpassungsgesetzes in NRW zu fördern, hat das Land einen interaktiven digitalen Klimaatlas konzipiert, der Karten zu verschiedenen beobachteten Gefahren enthält (Klimaatlas NRW, 2023[20]). Hessen stellt die Starkregen-Hinweiskarte KLIMPRAX zur Identifizierung von besonders durch Starkregen gefährdeten Kommunen bereit (Hessisches Landesamt für Naturschutz, Umwelt und Geologie, o. J.[21]). Sachsen-Anhalt hat seinerseits Risikokarten für Starkregen und Hagel entwickelt (Barfus und Bernhofer, 2022[22]). Alle Bundesländer nehmen Hochwasserrisikobewertungen gemäß der EU-Hochwasserrichtlinie 2007/60/EG vor. Die Häufigkeit und Intensität anderer Gefahren, wie Hitzewellen, Dürreperioden oder Waldbrände, wird von den Bundesländern jedoch häufig nicht bewertet.

Abbildung 2.6. Hochwasserrisikokarten helfen in Nordrhein-Westfalen bei der Ermittlung besonders gefährdeter Gebiete

In den Hochwasserrisikobewertungen der Bundesländer ist die Hochwasserexposition gut erfasst. Sie enthalten beispielsweise Expositionsvariablen, die auch auf nationaler Ebene berücksichtigt werden (Abbildung 2.6). Die Exposition gegenüber anderen Risiken wie Dürreperioden oder Waldbrände wird jedoch nicht immer bewertet. Der Klimaatlas NRW ist hier ein positives Beispiel. Er kartiert Gefahren in Bezug auf Ackerflächen (die dürreanfällig sind) und Bevölkerungsdichte (Klimaatlas NRW, 2023[20]). Insgesamt wird die Exposition gegenüber anderen Gefahren in den Bundesländern, die Informationen über klimabedingte Gefahren bereitstellen, jedoch nicht konsequent evaluiert.

Einige Bundesländer evaluieren die Vulnerabilität einzelner Sektoren. Die Stadt Berlin, die den Status eines Bundeslands hat, ist, was umfassende Vulnerabilitätsanalysen betrifft, vorbildlich. Sie untersucht die Vulnerabilität gegenüber den Folgen des Klimawandels in neun Handlungsfeldern, indem sie analysiert, wie diese in der Vergangenheit in Mitleidenschaft gezogen wurden und welche Bevölkerungsgruppen oder Sachwerte am stärksten gefährdet sind (UBA, o. J.[23]). Ein konkretes Beispiel ist Berlins Abwassersystem, das aufgrund seines Alters bei Starkregen überflutungsgefährdet ist. Darüber hinaus fußt Berlins Strategie zum Management des Klimawandels auf einer detaillierten Analyse der ökologischen, ökonomischen und sozialen Aspekte der Klimavulnerabilität. Diese beinhaltet auch indirekte Folgen wie Klimaflüchtlinge, negative Auswirkungen auf den internationalen Handel und den Tourismus sowie Schäden an den europäischen Energienetzen (King, 2022[24]).

Auf kommunaler Ebene sind einige Städte Vorreiter und haben umfassende Analysen für ihr gesamtes Gebiet durchgeführt. Die Metropolregion Stuttgart untersucht beispielsweise die Vulnerabilität ihrer Bürger*innen gegenüber Klimarisiken auf der Basis von Kriterien wie Alter, Gesundheitszustand, Zugang zu Grünflächen usw. Durch die Analyse der Vulnerabilität von Ökosystemen, wie der Kapazität einzelner Waldtypen, dem erwarteten Hitzestress standzuhalten, werden zudem Hotspots ermittelt, in denen Anpassungsmaßnahmen dringend erforderlich sind (Verband Region Stuttgart, o. J.[25]). Diese Form der lokalen Analyse könnte hochskaliert werden, um als Input für umfassendere Klimarisikoanalysen auf Länderebene zu dienen. Aufgrund der begrenzten Mittel der Städte und Gemeinden sind lokale Risikoanalysen jedoch selten.

Mit der Ausweitung des Informationssystems RegIKlim, das nun auch lokale Vulnerabilitätsdaten enthalten soll, sorgt die Bundesregierung für ein besseres Verständnis der Frage der Klimavulnerabilität. Andere OECD-Länder wie Chile und Griechenland könnten im Bereich der Konzipierung von Klimarisikokarten als Beispiel fungieren. Auf solchen Karten wird die sozioökonomische Vulnerabilität einzelner Bevölkerungsgruppen auf kommunaler oder Haushaltsebene in bestimmten oder allen besonders stark gefährdeten Gegenden ermittelt. Chile hat beispielsweise einen Klimarisikoatlas erstellt, mit dem es für jede Kommune sozioökonomische Vulnerabilitätsindikatoren für 52 Klimarisiken bewertet (Ministerio del Medio Ambiente, o. J.[26]). Zu den Indikatoren zählen u. a. der Kinderanteil und der Anteil älterer Menschen, Einkommensarmut, Wohnverhältnisse und die Anzahl der Gesundheitseinrichtungen.

Deutschland muss dafür sorgen, dass für das gesamte Bundesgebiet flächendeckend lokale Klimarisikoanalysen vorliegen. In diesem Prozess spielen die Länder eine entscheidende Rolle. Die Städte und Gemeinden befinden sich in einer guten Position, um umfassende Bewertungen vorzunehmen; ihnen fehlt es aber an fachlicher und finanzieller Unterstützung. Gerade für besonders klimagefährdete Kommunen sind solche Analysen sehr wichtig. In Frankreich wurden mit dem Gesetz zur neuen Territorialstruktur der Republik (NOTRe) zahlreiche Auflagen für Kommunen mit mehr als 20 000 Einwohnern geschaffen. Sie müssen die Klimavulnerabilität ihres Gebiets analysieren und eine Strategie sowie Aktionsprogramme mit quantifizierbaren Zielen, auch für die Anpassung, ausarbeiten sowie ein Monitoring- und Evaluierungssystem zur Fortschrittsbeurteilung entwickeln (Climate-ADAPT, o. J.[27]). In Deutschland gestattet es das Grundgesetz dem Bund nicht, Städten und Gemeinden die Bewertung lokaler Klimarisiken vorzuschreiben. Er könnte den Bundesländern aber einen entsprechenden Auftrag erteilen. Die bestehenden Förderprogramme des Bundes könnten ausgebaut werden. Allerdings müssten auch die Länder bei der Unterstützung von Kommunen, denen es an Mitteln mangelt, eine aktivere Rolle spielen. Regelmäßige Bestandsaufnahmen lokaler Klimarisikoanalysen durch Bund und Länder würden dazu beitragen, die Anstrengungen effektiver auszurichten.

Derzeit verfügt Deutschland über zahlreiche unterschiedliche Indikatoren, Kriterien und Grenzwerte, um klimabezogene Gefahren und damit einhergehende Risiken zu analysieren. Die Bundesbehörden sollten sich weiter bemühen, den Einsatz gemeinsamer Methoden und Datenstandards zu fördern, um die Vergleichbarkeit und Aggregationsmöglichkeiten zu verbessern. Dabei könnten sie sich an den bundeseinheitlichen Standards für die Bewertung von Hochwasser- und Starkregenrisiken orientieren, für die sich der Koalitionsvertrag ausspricht.

Sensibilisierung für Klimarisiken und Informationsaustausch

Um Aktionen in die Wege leiten zu können, ist es entscheidend, dass die Ergebnisse von Klimarisikoanalysen kommuniziert werden. So können betroffene Akteure feststellen, ob und inwieweit ihre Vermögenswerte und Aktivitäten durch den Klimawandel in Mitleidenschaft gezogen werden, und in Kenntnis der Sachlage gezielte Maßnahmen einleiten, um dem entgegenzuwirken.

Bislang befinden sich die Informationen zu Klimarisiken in verschiedenen Berichten und Websites unterschiedlicher staatlicher Stellen auf Ebene des Bundes und der nachgeordneten Gebietskörperschaften. Deutschland kommuniziert die Ergebnisse von Klimarisikoanalysen vornehmlich in der KWRA sowie in Monitoring-Berichten, die online öffentlich zugänglich sind. Analysen regionaler Klimawirkungen und -‍risiken werden auf Websites der Länder veröffentlicht und auf der Webseite des Umweltbundesamts gebündelt. Detailliertere Informationen und Karten zu einigen Klimarisiken sind auf spezifischen Websites, wie der des Deutschen Wetterdienstes, verfügbar. Informationen und Karten zur Exposition und Vulnerabilität der jeweils betrachteten Systeme finden sich beim Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung, dem Statistischen Bundesamt oder bei auf Sektor- und Länderebene zuständigen Stellen.

Der DAS-Basisdienst Klima und Wasser und das KliVo-Portal bieten allgemeinen Zugang zu Informationen zu Klimarisiken. Über das Klimavorsorge-Portal (KliVO) bietet das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) beispielsweise allgemeine Informationen sowie Dienste zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels für Kommunen sowie Bund und Länder (BMUV, o. J.[28]). Für einzelne Bundesländer sowie Ländergruppen sind auch regionale Klimaportale eingerichtet worden. Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen haben beispielsweise eigene regionale Klimainformationssysteme (ReKis) geschaffen. Dort werden Informationen zu regionalen Klimafolgen zusammengetragen, die auf die Anforderung von kommunalen Akteuren und Verwaltung ausgerichtet sind (ReKIS, o. J.[29]). Das Zentrum KlimaAnpassung (ZKA) soll als zentrale Anlaufstelle für Informationen zur Klimaanpassung dienen. Obwohl diese Plattformen eine Fülle nützlicher Informationen bieten, enthalten sie keine nutzerfreundlichen und einfach zugänglichen Karten der beobachteten und projizierten Klimagefahren bzw. der Vulnerabilität und Risikoexposition. Bei einem einfacheren und nutzerfreundlicheren Zugang zu derartigen Informationen könnte leichter ermittelt werden, was gezielt getan werden muss. Gemeinden, Unternehmen und insbesondere Bevölkerungsgruppen, die Klimawirkungen gegenüber anfällig sind, müssen besser informiert und unterstützt werden. Ein Web-Portal wie das Forschungsvorhaben RegIKlim, das als ein Element der Risikoüberwachung fungiert, könnte einen Beitrag hierzu leisten (RegIKlim, o. J.[30]).

Bisher kann außerdem noch nicht beurteilt werden, inwieweit Informationen zu Klimarisiken Akteure zum Handeln veranlassen. Aus Analysen der Hochwasserkatastrophe von 2021 geht beispielsweise hervor, dass betroffene Akteure nicht hinreichend über die Risikoexposition informiert worden waren. Im Vorfeld eingegangene Hochwasserwarnungen wurden zudem weitgehend ignoriert und unzureichend weitergeleitet. Auch die Sensibilisierung für klimabedingte Gesundheitsrisiken sowie die Nutzung entsprechender Frühwarnsysteme ist nach wie vor gering (Günster et al., 2021[31]), woran sich zeigt, dass das Katastrophenmanagement noch bedeutende Schwachstellen aufweist. Was die gesundheitlichen Auswirkungen betrifft, gibt in Deutschland etwa ein Drittel der Befragten an, über Risiken unzureichend informiert zu sein (Günster et al., 2021[31]). Um das individuelle Risikobewusstsein zu schärfen, müssen die Bürger*innen besser über die Klimarisiken informiert werden, denen sie ausgesetzt und denen gegenüber sie anfällig sind. Interaktive Online-Plattformen könnten es Nutzer*innen ermöglichen, sich ihrer Exposition gegenüber bestimmten Risiken bewusst zu werden, und Empfehlungen zu Gefahrenvorsorge und -abwehr enthalten.

2.2. Ein neuer strategischer Rahmen für die Klimaanpassung

2.2.1. Der Politikrahmen für die Anpassung auf Bundesebene

Deutschland hat seinen Rahmen für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels im Verlauf des letzten Jahrzehnts schrittweise weiterentwickelt. Der Grundstein dafür wurde mit der 2008 beschlossenen Deutschen Anpassungsstrategie (DAS) gelegt, die weiterhin den übergreifenden Rahmen bildet.

Die DAS beschreibt das strategische Konzept des Bundes für die Klimaanpassung und bietet allen betroffenen Akteuren eine Orientierung, an der sie ihr Handeln ausrichten können (Bundesregierung, 2008[32]). Die DAS soll 1. die Wissensbasis verbessern, um Chancen und Risiken besser zu benennen und zu vermitteln, 2. Transparenz und Beteiligung durch einen breit angelegten Kommunikations- und Dialogprozess schaffen sowie verschiedene Akteure unterstützen, indem Entscheidungsgrundlagen und -hilfen bereitgestellt werden, 3. die Bewusstseinsbildung und Information durch breite Öffentlichkeitsarbeit unterstützen, 4. Strategien zum Umgang mit Unsicherheiten entwickeln helfen und 5. Handlungsmöglichkeiten aufzeigen, um Verantwortlichkeiten abzustimmen bzw. festzulegen und Maßnahmen umzusetzen (Bundesregierung, 2008[32]).

Die Regierungskoalition will einen deutlichen Wandel im Bereich der Klimaanpassung vollziehen. Im Rahmen ihres Sofortprogramms Klimaanpassung will sie eine neue Klimaanpassungsstrategie entwickeln, die als Steuerungsinstrument in allen Handlungsfeldern und auf allen föderalen Ebenen dienen soll. Die Strategie soll durch ein bundesweites Klimaanpassungsgesetz flankiert werden und konkrete, messbare Ziele in allen Handlungsfeldern enthalten. Zudem soll gemäß dem Koalitionsvertrag für eine kohärente, flächendeckende Finanzierung gesorgt werden, die gemeinsam von Bund und Ländern getragen wird und kommunale Investitionen unterstützen soll (BMUV, 2022[33]). Mit dem neuen Gesetz soll die Klimaanpassung auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden, wie dies für den Klimaschutz 2021 bereits mit dem Klimaschutzgesetz geschehen ist (Abschnitt 1.1.3).

2.2.2. Aufgaben und Zuständigkeiten im Bereich der Klimaanpassungspolitik

Vertikale Koordinierung

Bund, Länder und Kommunen teilen sich die Zuständigkeiten für die Klimaanpassung entsprechend den Regelungen des Grundgesetzes. Aus dieser Aufgabenteilung hat sich ein komplexes Zuständigkeitsgefüge für die Planung, Umsetzung und Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen entwickelt (Abbildung 2.7).

Die Bundesbehörden koordinieren und steuern die nationale Klimaanpassungspolitik, die Länder und Kommunen sind für die Schaffung der nötigen Klimaresilienz zuständig. Die Länder können gesetzgeberisch und regulierend eingreifen und die Kommunen verpflichten, Anpassungsmaßnahmen umzusetzen (Climate Chance und adelphi, 2021[34]). Das BMUV kann nur Maßnahmen in Bereichen durchführen, die in Bundeshoheit sind (z. B. Liegenschaften des Bundes und Verkehrsnetze).

Der Bund hat zahlreiche wirkungsvolle Mechanismen entwickelt, um das Handeln der nachgeordneten Gebietskörperschaften im Bereich der Klimaanpassung zu steuern. Das BMUV hat zusammen mit dem UBA fachliche Unterstützung zur Verfügung gestellt und Politikempfehlungen formuliert (GIZ, 2014[35]). Das Bundesamt für Naturschutz (BfN) leistet wissenschaftliche und administrative Unterstützung für Naturschutz und Landschaftspflege. Die Zukunft-Umwelt-Gesellschaft (ZUG) unterstützt als Bundesgesellschaft die Umsetzung und das Management von nationalen Förderprogrammen und Projekten des BMUV. Um den Bundesländern bei der Formulierung ihrer Anpassungspolitik und ihrer Anpassungsmaßnahmen zu helfen, stellt der Bund Daten, fachliche Unterstützung und Ad-hoc-Finanzierung zur Verfügung. Dies geschieht u. a. über das KliVO-Portal (Abschnitt 2.1.2), das Kompetenzzentrum KomPass des UBA, das vom UBA geleitete Fachgespräch Klimafolgen und den Leitfaden für Klimawirkungs- und Vulnerabilitätsanalysen.

Abbildung 2.7. Zuständigkeiten und Aufgaben der verschiedenen Ebenen und Ressorts für die Klimaanpassung

Des Weiteren wurden mehrere Plattformen für die vertikale Koordinierung eingerichtet, um Kommunikation und Zusammenarbeit zu verbessern. Der Ständige Ausschuss „Anpassung an die Folgen des Klimawandels“ (StA AFK) besteht seit 2009. Er fördert die Zusammenarbeit und den Austausch zwischen Bund und Ländern (Bundesregierung, 2020[36]). 2017 wurde die Ad-hoc-Arbeitsgruppe „Gesundheitliche Anpassung an die Folgen des Klimawandels“ eingerichtet, in der Bund und Länder vertreten sind. Diese Arbeitsgruppe hat Handlungsempfehlungen für die Erstellung von Hitzeaktionsplänen formuliert (Bundesregierung, 2020[36]). Sie wurde inzwischen in ein ständiges Gremium umgewandelt, das den interinstitutionellen Dialog zu gesundheitlichen Aspekten des Klimawandels erleichtern soll. Außerdem haben Bund und Länder das Nationale Hochwasserschutzprogramm (NHWSP) erarbeitet. Darin sind vordringliche, überregional wirkende Maßnahmen für den Hochwasserschutz dargelegt, die zur Klimaanpassung beitragen (BMUV, o. J.[37]).

Horizontale Koordinierung

Ergänzend zum Koordinierungsauftrag des BMUV wirken verschiedene Bundesministerien an Anpassungsaktionsplänen in sechs Clusterbereichen („Wasser“, „Infrastrukturen“, „Land“, „Gesundheit“, „Wirtschaft“, „Raumplanung und Bevölkerungsschutz“) sowie einem übergreifenden Cluster mit (Tabelle 2.1). Darüber hinaus koordiniert die Interministerielle Arbeitsgruppe für die Umsetzung des Sendai-Rahmenwerks Deutschlands nationale Katastrophenvorsorge (Bundesregierung, 2020[36]). Deutschlands Anstrengungen für die internationale Kooperation im Bereich der Klimaanpassung werden auf ministerieller Ebene hauptsächlich vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und dessen Durchführungsorganisationen geleitet (Abschnitt 2.4.3).

Cluster	Hauptzuständige Ministerien	Mitwirkende Ministerien
Wasser	BMUV	BMG, BMEL, BMDV, BMI
Infrastrukturen	BMDV	BMI und BMWK
Land	BMUV und BMEL	BMBF
Gesundheit	BMG, BMAS, BMUV	BMBF
Wirtschaft	BMWK, BMUV, BMDV, BMI
Raumplanung und Bevölkerungsschutz	BMWSB (seit 2021)
Handlungsfeldübergreifend	BMUV, BMDV, BMWK, BMBF

Anmerkung: BMAS = Bundesministerium für Arbeit und Soziales. BMBF = Bundesministerium für Bildung und Forschung. BMDV = Bundesministerium für Digitales und Verkehr. BMUV = Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz. BMG = Bundesministerium für Gesundheit. BMI = Bundesministerium des Innern und für Heimat. BMEL = Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft. BMWK: Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz. BMWSB = Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen.

Die interministerielle Arbeitsgruppe Anpassung an den Klimawandel (IMAA) hilft dabei, das Bewusstsein zu schärfen, Maßnahmen zu koordinieren und Unterstützung für die Anpassungsmaßnahmen des Bundes zu gewinnen. Die IMAA wurde 2009 unter der Federführung des BMUV eingerichtet, um den Dialog zur Anpassungspolitik zu fördern und weitere Maßnahmen auf Ressortebene voranzubringen. In ihr sind fast alle Bundesministerien vertreten und sie kommt mindestens zweimal pro Jahr zusammen, um Synergien zwischen den Anpassungsprogrammen und -maßnahmen des Bundes zu erschließen. Evaluierungsstudien ergaben, dass die teilnehmenden Ministerien in der IMAA oft ressortspezifischen Anliegen Vorrang vor Prioritäten der Klimaanpassung geben, wenn letztere ihren Interessen entgegenstehen (Radtke, Hustedt und Klinnert, 2016[38]). Die Evaluation der DAS (Abschnitt 2.2.5) zeigte zudem, dass die Arbeit der IMAA als zu formell angesehen wird. Es bedarf größerer Anstrengungen, damit die Zusammenarbeit zwischen den Ministerien in der Praxis gesichert ist (Bundesregierung, 2020[36]).

Trotz der klar geregelten Zuständigkeiten der einzelnen Ressorts ist die tatsächliche Integration der Anpassungsanstrengungen in die Arbeit der Fachministerien noch bruchstückhaft (Abschnitt 2.2.4). Viele Ministerien haben mindestens eine Abteilung mit Anpassungsfragen betraut oder speziell für den Themenbereich Klimaanpassung zuständige Referate eingerichtet. In anderen Ministerien gibt es jedoch keine solchen Referate (Gaus et al., 2019[39]). Die Möglichkeiten einer über den Dialog hinausgehenden Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Ressorts zur Beschleunigung der Anpassungsmaßnahmen sind noch nicht ausgeschöpft. Die neue Anpassungsstrategie ist eine Chance, das Engagement der verschiedenen Ressorts für die Klimaanpassung zu vertiefen, insbesondere durch die Aufstellung von Zielen.

2.2.3. Umsetzung von Klimaanpassungsmaßnahmen auf den nachgeordneten Ebenen

Klimaanpassung auf Länderebene

Da die Bundesländer nicht verpflichtet sind, Klimaanpassungsmaßnahmen umzusetzen, sind sie in diesem Bereich in sehr unterschiedlichem Umfang aktiv. Bei Klimarisikoanalysen ebenso wie bei der Anpassungspolitik und ihrer Umsetzung werden jeweils unterschiedliche Ansätze verfolgt.

Die DAS ermutigt die Bundesländer, eigene Anpassungsstrategien auszuarbeiten. Dabei gilt es, regionale Gegebenheiten zu berücksichtigen und zu gewährleisten, dass die Umsetzung von Klimaanpassungsmaßnahmen von Bund und Ländern getragen wird (King, 2022[24]). Alle Bundesländer haben Strategien oder Empfehlungen für die Anpassung an den Klimawandel formuliert. Die Reichweite dieser Strategien unterscheidet sich jedoch erheblich. In Anlehnung an das Vorgehen auf Bundesebene übernehmen die meisten Bundesländer die handlungsfeldbezogene Struktur der DAS, wobei die Anpassungsmaßnahmen in den verschiedenen Feldern auf die regionalen Anforderungen abgestimmt werden. Insgesamt sind die meisten Strategien mehr oder minder eng an sektorale Maßnahmen geknüpft (King, 2022[24]). Unterschiedliche Anpassungsstrategien sind mit einem unterschiedlichen Grad an institutioneller Koordination auf Landesebene verbunden. Arbeitsgruppen sowie Beratungs- bzw. Fachgremien können Anpassungsmaßnahmen erleichtern, allerdings fehlen solche Mechanismen in vielen Bundesländern (King, 2022[24]).

Auf Länderebene entstehen nach und nach rechtliche Rahmen für die Klimaanpassung, was ein ermutigendes Zeichen verstärkter Anpassungsanstrengungen auf den nachgeordneten Ebenen ist. Im Juli 2021 hat Nordrhein-Westfalen als erstes Bundesland ein eigenes Klimaanpassungsgesetz verabschiedet (Umweltministerium NRW, o. J.[40]). Dieses Gesetz verpflichtet alle Träger öffentlicher Aufgaben, Klimafolgen und -anpassung bei allen Planungen und Entscheidungen zu berücksichtigen (Umweltministerium NRW, o. J.[40]). Zudem schreibt es vor, dass die Anpassungsstrategie fortlaufend überarbeitet werden muss, wobei neu gewonnene wissenschaftliche Erkenntnisse aus der Klimawirkungs- und Risikoanalyse zu berücksichtigen sind (Umweltministerium NRW, o. J.[40]). In Baden-Württemberg wurde 2023 ein neues Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz verabschiedet.

Klimaanpassung auf kommunaler Ebene

Da es keine gesetzlichen Anforderungen in Bezug auf Anpassungsmaßnahmen bzw. die Berichterstattung über solche Maßnahmen gibt, lässt sich der Grad des Engagements der Kommunen in diesem Bereich nicht abschließend bestimmen. Es scheinen jedoch bundesweit große Unterschiede zu bestehen. Nur etwa ein Drittel der Kommunen hat einen Anpassungsplan erstellt (King, 2022[24]).Laut einer Umfrage des UBA ist die Wahrscheinlichkeit, dass Kommunen Anpassungsmaßnahmen durchführen, am größten, wenn sie selbst Extremwetterereignisse erlebt haben und wenn ihre Führungskräfte persönlich von der Notwendigkeit solcher Maßnahmen überzeugt sind. Ein Drittel der antwortenden Kommunen hat jedoch noch keine Anpassungsmaßnahmen ergriffen (Hasse und Willen, 2019[41]). Schätzungen aus anderen Studien ergaben, dass nur etwa ein Drittel der deutschen Städte eine Strategie für die Klimaanpassung ausgearbeitet hat und dass dies in Klein- und Mittelstädten seltener der Fall ist (Otto et al., 2021[42]; King, 2022[24]). Manche deutsche Städte haben bereits vor Langem begonnen, Anpassungsmaßnahmen zu ergreifen, andere denken erst jetzt darüber nach. Daher ist der Grad der Klimavorsorge der Kommunen sehr unterschiedlich, was die Anfälligkeit gegenüber Klimarisiken erhöhen könnte. Besonders gefährdete Kommunen sind nicht unbedingt besonders gut in der Lage, Klimaresilienz zu schaffen, und werden von ihren Bundesländern auch nicht immer besonders stark dabei unterstützt.

Der Rahmen für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels sieht vor, dass die Bundesländer Finanzierungsmittel, fachliche Unterstützung, Daten und Beratung für die Anpassung auf kommunaler Ebene bereitstellen. Einige – jedoch nicht alle – Bundesländer unterstützen die Kommunen bei der Kapazitätsentwicklung, etwa durch besondere Kompetenz- und Beratungszentren zu Klimaschutz und Klimaanpassung. Bayern bietet seinen Kommunen beispielsweise eine Arbeitshilfe („Instrumente zur Klimaanpassung vor Ort“ (StMUV, 2021[43])), Fortbildungen, die von seinem Zentrum für Nachhaltige Kommunalentwicklung organisiert werden, sowie vielfältige Fördermöglichkeiten an. In Hessen können die Kommunen über die „Förderung Klimarichtlinie“ Finanzhilfen für die Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen in Höhe von bis zu 250 000 Euro je Kommune beantragen (Umweltministerium Hessen, o. J.[44]). Zudem unterstützt Hessen die Kapazitätsentwicklung in den Kommunen über das Fachzentrum Klimawandel und Anpassung, das Informationen bereitstellt und Seminare o. Ä. veranstaltet (Hessisches Landesamt für Naturschutz, Umwelt und Geologie, o. J.[45]).

Das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB) unterstützt die Kommunen mit verschiedenen Förderprogrammen bei Klimaanpassung und Klimaschutz. So ist im Rahmen seiner Stadtentwicklungsprogramme beispielsweise vorgesehen, dass die Kommunen Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen durchführen, um Anspruch auf Förderung zu haben. Das Bundesprogramm „Anpassung urbaner Räume an den Klimawandel“ fördert u. a. Maßnahmen, um öffentliche Park- und Grünanlagen klimaresilient zu machen, Stadtflächen zu entsiegeln, das Regenwassermanagement zu verbessern, Frei- und Verkehrsflächen zu begrünen und die Biodiversität zu erhöhen. Um förderfähig zu sein, müssen Projekte nachweislich hohen Anforderungen in Bezug auf Energieeffekte und Klimaanpassung genügen. Über das Förderprogramm „Energetische Stadtsanierung – Klimaschutz und Klimaanpassung im Quartier“ werden zinsgünstige Förderdarlehen für grüne Infrastruktur, Wärme- und Kälteversorgung, energieeffiziente Abwasserentsorgung sowie klimafreundliche Mobilität gewährt.

Kasten 2.2. Das Zentrum KlimaAnpassung und andere Initiativen des Bundes zur Unterstützung kommunaler Klimamaßnahmen

Um die nachgeordneten Ebenen stärker bei der Klimaanpassung zu unterstützen, hat das BMUV 2021 das Zentrum KlimaAnpassung (ZKA) eingerichtet. Das ZKA ist eine zentrale Plattform, die den Ländern, den Kommunen sowie einem breiten Spektrum kommunaler Akteure und sozialer Einrichtungen Informationen, Beratung und Unterstützung in Fragen der Klimaanpassung anbietet. Es hilft konkret durch 1. Beratung bei der Auswahl und Nutzung von Förderprogrammen, 2. Fortbildungsangebote, z. B. für Klimaanpassungsmanager*innen, und 3. Austausch und Beratung bei der Projektumsetzung zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen Akteur*innen und Fachleuten aus allen gesellschaftlichen Bereichen und auf allen staatlichen Ebenen. In dem Jahr seit seiner Gründung hat das ZKA Vernetzungskonferenzen organisiert, den Kommunen maßgeschneiderte Beratung angeboten und verschiedene Veranstaltungen zur Förderung des Wissensaustauschs organisiert. Dadurch konnte das Engagement für die Klimaanpassung in mehreren Regionen verstärkt werden, wobei besonders auf strukturschwache Regionen abgezielt wurde. Da die Nutzung der Angebote des ZKA freiwillig ist, hängt es jedoch von den Prioritäten, den Kapazitäten sowie der Bereitschaft der Kommunen ab, inwieweit sie in Anspruch genommen werden.

Darüber hinaus hat der Bund eine Reihe weiterer Initiativen ergriffen, um das Engagement der Kommunen für die Klimaanpassung zu stärken. Die im Rahmen des Sofortprogramms Klimaanpassung angestrengte Initiative, bundesweit 100 zusätzliche Stellen für lokale Klimaanpassungsmanager*innen zu finanzieren, hat beim Ausbau der Kapazitäten geholfen. In der „Tatenbank“ des Umweltbundesamts sind zahlreiche lokale und regionale Praxisprojekte erfasst, die Beispiele guter Anpassungspraxis darstellen und den Kommunen Anregungen liefern können. Der „Klimalotse“ ist ein Online-Leitfaden, der den Kommunen bei der Analyse von Klimarisiken und der Ausarbeitung geeigneter Anpassungsmaßnahmen helfen soll. Er enthält folgende Module: Anpassungsprozess planen, Klimarisiken erkennen und bewerten, Ziele und Maßnahmen formulieren, Maßnahmen umsetzen und Fortschritte bewerten (Bundesregierung, 2020[36]; UBA, o. J.[46]).

Quelle: ZKA (2022).

Viele Kommunen sind zwar im Bereich der Klimaanpassung aktiv geworden, verschiedene Barrieren und Hemmnisse hindern sie jedoch daran, diese Maßnahmen auszuweiten. In der Umfrage des UBA wurden unzureichende Ressourcen zur Vorbereitung (55 %) und zur Umsetzung (49 %) als die größten Hindernisse für Anpassungsmaßnahmen genannt (Hasse und Willen, 2019[41]). Etwa einem Drittel der antwortenden Städte und Gemeinden stehen keine Stellenanteile für die Aufgabe Klimaanpassung zur Verfügung. Auch ein Mangel an Erfahrung und an belastbaren Daten sowie eine fehlende Bereitschaft der kommunalen Führungskräfte, Anpassungsmaßnahmen einzuleiten, verhindern Fortschritte. Mit mehreren Initiativen des Bundes wurde versucht, die Kapazitätsengpässe in den Kommunen zu beheben, um deren Engagement im Bereich der Klimaanpassung zu stärken (Kasten 2.2). Diese Initiativen erhöhen die Sensibilisierung und fördern die Kapazitätsentwicklung auf kommunaler Ebene, mit ihnen werden jedoch überwiegend kommunale Akteure erreicht, die sich bereits für die Klimaanpassung engagieren. Das Sofortprogramm Klimaanpassung soll alle erreichen. Mit ihm könnte es daher gelingen, Kommunen, die in diesem Bereich noch Defizite aufweisen, gezielter zu unterstützen. Das Bundes-Klimaschutzgesetz bietet eine Chance zu zeigen, dass die Kommunen dort unterstützt werden, wo diese Unterstützung am dringendsten gebraucht wird. Durch innovative Finanzinstrumente könnten die Kommunen zudem ermutigt werden, im Verbund mit anderen Städten und Gemeinden in Anpassungsmaßnahmen zu investieren. Im Fall von Kommunen, die Klimarisiken in besonderem Maße ausgesetzt sind und die über geringe Anpassungskapazitäten verfügen, könnte der Bund die Länder durch Kofinanzierung und Umsetzungsförderung dazu anspornen, sich stärker zu engagieren. Kofinanzierungsinstrumente könnten die nachgeordneten Gebietskörperschaften dazu bewegen, schneller zu handeln, und vielleicht auch zu Anpassungsinvestitionen auf Sektorenebene führen.

2.2.4. Systematische Einbeziehung der Klimaanpassung in sektorspezifische Maßnahmen (Mainstreaming)

Dass die Klimaanpassung in sektorbezogene Strategien eingebunden werden muss, wurde in vielen Bereichen erkannt. Sie ist beispielsweise bereits Teil der Politik für den Landwirtschafts-, den Wasser- und den Forstwirtschaftssektor. Die Anpassung an den Klimawandel wird in der Ackerbaustrategie 2035, in den Empfehlungen der Zukunftskommission Landwirtschaft (Zukunft Landwirtschaft. Eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe) sowie in der Agenda „Anpassung von Land- und Forstwirtschaft sowie Fischerei und Aquakultur an den Klimawandel“ des BMEL berücksichtigt (BMEL, 2021[47]). In der Ackerbaustrategie 2035 wird festgestellt, dass für ganz Deutschland regionalspezifische Strategien notwendig sind, diese wurden aber noch nicht erarbeitet (BMEL, 2021[47]). Die Klimaanpassung ist auch ein zentraler Bestandteil der Waldstrategie 2050. Diese sieht Umbaupläne für die 2,85 Millionen Hektar Wald vor, die besonders von Trockenheit bedroht sind (BMEL, 2021[48]).

Auch in der Katastrophenvorsorge wird die Klimaanpassung in Deutschland zunehmend strategisch angegangen (BBK, o. J.[49]). Gleiches gilt für den Tourismussektor. Das neue Arbeitsprogramm „Nachhaltigen Tourismus wettbewerbsfähig gestalten“ unterstreicht beispielsweise die Notwendigkeit maßgeschneiderter Anpassungsmaßnahmen (BMWK, 2022[50]). Es sieht zudem ein Klimainformationssystem mit Indikatoren und einer interaktiven Karte vor, die historische, aktuelle und mögliche künftige Klimaentwicklungen abbildet (BMWK, 2022[50]).

Während bei der Einbeziehung der Klimaanpassung auf strategischer Ebene vielversprechende Fortschritte erzielt wurden, bleibt die Umsetzung konkreter Maßnahmen eher bruchstückhaft. In den Aktionsplänen für die Klimaanpassung der DAS sind die Zuständigkeiten für die Umsetzung der einzelnen Maßnahmen klar geregelt. Dennoch wurden diese Pläne erst teilweise umgesetzt, und dies obwohl der Aktionsplan Anpassung III (APA III) bereits 2020 veröffentlicht wurde. Von den 147 Maßnahmen, die im APA II genannt sind, wurden bislang etwa drei Viertel umgesetzt (Bundesregierung, 2020[36]). Für bestimmte Maßnahmen ist die Finanzierung im Aktionsplan festgelegt, dies ist jedoch nicht immer der Fall. Für etwa 80 % der im APA III vorgesehenen Maßnahmen ist die Finanzierung noch ungeklärt. Durch eine systematische Prüfung der Berücksichtigung von Anpassungserfordernissen in den verschiedenen Sektoren – einschließlich der entsprechenden Finanzierungsmittel und Wirkungen – könnten Lücken besser erkannt werden. Der Expertenrat für Klimafragen hat gemäß dem Klimaschutzgesetz den Auftrag, die Trends bei den jährlichen Treibhausgasemissionen und die Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen zu prüfen. Dieser Auftrag könnte ausgeweitet werden, um zu prüfen, inwieweit Anpassungserfordernisse in den verschiedenen Sektoren berücksichtigt werden.

Die Bundesregierung wirkt darauf hin, dass Fragen der Klimaanpassung in der Raum- und Stadtentwicklung und bei Infrastrukturinvestitionen eine größere Rolle spielen und auch in regulatorische Maßnahmen einbezogen werden. Damit soll erreicht werden, dass die Klimaanpassung bei allen wichtigen Investitionen und wirtschaftlichen Aktivitäten berücksichtigt wird. Die Klimaanpassung wurde auf Bundes- und Länderebene in den Fördervoraussetzungen für Stadtentwicklungsvorhaben verankert. Jedes städtebauliche Investitionsvorhaben muss eine Klimaschutz- oder Klimaanpassungskomponente haben, um förderfähig zu sein. Die klimaresiliente Stadtentwicklung wird zudem durch das Bundesprogramm „Anpassung urbaner Räume an den Klimawandel“ unterstützt. Mit diesem Programm werden rd. 300 Projekte gefördert, bei denen es u. a. um die klimaresiliente Gestaltung von Park- und Grünanlagen, die Flächenentsiegelung, das Regenwassermanagement, die Begrünung von Frei- und Verkehrsflächen und die Erhöhung der Biodiversität geht.

Das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung verlangt zudem, dass bei Infrastrukturinvestitionen des Bundes (z. B. Investitionen in das Bundesschienen- und -straßennetz oder in Bundesgebäude) auch die Anfälligkeit gegenüber den Folgen des Klimawandels untersucht wird. Leitfäden helfen den Projektverantwortlichen bei dieser Aufgabe. Der Bundesraumordnungsplan Hochwasserschutz (BRPH) trifft bundesweite Regelungen zur Wasserwirtschaft und zum Hochwasserrisikomanagement sowie zur Entwicklung von Siedlungen und kritischen Infrastrukturen wie Verkehrs- und Energienetzen. Bestehende und künftig notwendige Überflutungsflächen (sog. Retentionsräume) müssen freigehalten bzw. gewonnen werden, weshalb Neu- und Erweiterungsbauten in den betroffenen Gebieten ausgeschlossen sind (BMWSB, 2021[51]). Der BRPH sorgt für eine bundesweite Harmonisierung raumplanerischer Standards. Bei der Siedlungsentwicklung müssen Auswirkungen des Klimawandels im Hinblick auf Hochwasserereignisse geprüft werden. Durch diese Instrumente kann die Klimaresilienz neuer Bauten erheblich verbessert werden. Um sicherzustellen, dass diese Instrumente wirkungsvoll sind, bedarf es jedoch einer geeigneten Überwachung und Durchsetzung, indem Entschädigungsansprüche beispielsweise davon abhängig gemacht werden, dass Klimaresilienzmaßnahmen getroffen wurden.

Zwar werden Anstrengungen unternommen, um Klimarisiken und Klimawirkungen auf Sektorebene besser zu analysieren, die Möglichkeiten der strategischen Planung und Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen werden jedoch noch nicht voll ausgeschöpft. Das Expertennetzwerk des BMDV hat mehrere Forschungsprojekte durchgeführt, um Klimarisiken für die Verkehrsinfrastruktur zu bewerten. Anpassungsmaßnahmen, mit denen diesen Risiken begegnet werden kann, müssen jedoch erst noch ausgearbeitet werden. Lehrreich könnten diesbezüglich die Erfahrungen sein, die mit dem Aktionsplan Niedrigwasser Rhein gewonnen wurden. Dieser Plan wurde aufgelegt, nachdem die Pegelstände im Dürrejahr 2018 so stark gesunken waren, dass der Schiffsverkehr auf dem Rhein streckenweise zum Erliegen kam (Abschnitt 1.1.9). Doch trotz des Aktionsplans kam es im August 2022 aufgrund von Trockenheit erneut zu Problemen auf dem Rhein: Die Schiffe konnten nur deutlich weniger Fracht laden als normal, Lieferungen verzögerten sich und die Frachtkosten stiegen (Muller und King, 2022[52]). Das zeigt, dass sich die Strategien und Maßnahmen, die zur Bewältigung von Klimarisiken und Klimawirkungen eingeleitet werden, oft an bereits beobachteten Klimafolgen orientieren, anstatt vorausschauend geplant zu werden.

2.2.5. Analyse und Messung von Fortschritten bei der Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen

Die Messung der durch Anpassungsmaßnahmen erzielten Fortschritte ist unerlässlich, um zu sehen, ob diese Maßnahmen die Klimaresilienz effektiv erhöhen. Die Ergebnisse der Fortschrittsmessung liefern wichtige Informationen für eine bessere Politikgestaltung und können die Rechenschaftspflicht stärken. Die Bundesregierung ist sich bewusst, wie notwendig eine Messung der bei der Umsetzung von Klimaanpassungsmaßnahmen erzielten Fortschritte ist, und legt dazu regelmäßig Monitoring- und Evaluierungsberichte vor. Das UBA veröffentlicht alle vier Jahre Monitoringberichte. Der letzte ist 2019 erschienen (UBA, 2019[1]).

Durch den Prozess der Fortschreibung der Monitoringberichte konnte das System der Monitoringindikatoren verbessert und erweitert werden. In diesen Berichten werden die beobachteten Klimaänderungen, Extremereignisse und Klimafolgen (z. B. die Zahl der Hitzetage und der hitzebedingten Todesfälle) zusammengefasst und ausgewählte Anpassungsmaßnahmen und ihre Umsetzung erörtert. Im Monitoringbericht 2019 wurde im Vergleich zur Ausgabe von 2015 ein vielfältigeres Spektrum von Indikatoren betrachtet, wobei auch sichergestellt wurde, dass die Indikatoren Daten für das gesamte Bundesgebiet liefern. Es wurde jedoch nicht untersucht, wie sich die Maßnahmen auf die hinsichtlich der Klimafolgen beobachteten Trends auswirken. In manchen Fällen, z. B. bei Starkregenereignissen, sind längere Zeitreihen nötig, um statistisch signifikante Schlussfolgerungen zu ziehen.

Die Bundesregierung ist sich auch bewusst, dass die bei der Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen erzielten Fortschritte evaluiert werden müssen, um festzustellen, ob es mit den umgesetzten Maßnahmen gelungen ist, die Klimarisiken wirksam zu reduzieren. Für den Zweiten Fortschrittsbericht zur DAS wurde das Wirkungsmodell entwickelt. Mit ihm wird untersucht, ob die Maßnahmen und Instrumente im Rahmen der DAS geeignet sind, das Gesamtziel der Strategie – die Verminderung der Verletzlichkeit und die Steigerung der Anpassungsfähigkeit natürlicher, gesellschaftlicher und ökonomischer Systeme – zu erreichen (Gaus et al., 2019[39]). Die Evaluation der DAS hat jedoch überwiegend beschreibenden Charakter und liefert nur begrenzte Erkenntnisse dazu, welche Maßnahmen im Hinblick auf die Erhöhung der Resilienz wirksam sind und welche nicht. Durch die Weiterentwicklung und fortgesetzte Anwendung des Wirkungsmodells könnte der Nutzen der Fortschrittsmessung erhöht werden, indem über die reine Messung der Umsetzung hinaus die Wirksamkeit der umgesetzten Anpassungsmaßnahmen umfassend analysiert würde. Dies könnte beispielsweise dabei helfen, Zusammenhänge zwischen umgesetzten Anpassungsmaßnahmen und Klimafolgen besser zu verstehen, und dafür sorgen, dass die Wirkungsanalyse auf eine immer größere Zahl von Maßnahmen angewendet wird.

Kasten 2.3. Politik in der Praxis: Bewertung der Anpassungsfortschritte im Vereinigten Königreich

Das britische Climate Change Commitee (CCC) ist ein unabhängiges gesetzliches Gremium, das damit betraut ist, die Fortschritte zu messen, die bei der Umsetzung der nationalen Anpassungsprogramme der Zentralregierung sowie der Regionalregierungen des Vereinigten Königreichs erzielt wurden, und darüber Bericht zu erstatten. In seinem zweigleisigen Evaluierungsansatz betrachtet das CCC nicht nur den Inhalt des National Adaption Plan (NAP) sondern auch andere laufende Anpassungsaktivitäten:

Entscheidungsanalyse zur Beurteilung der Qualität von Anpassungsplänen

Das CCC analysiert, inwieweit mit Blick auf den Klimawandel geplant wird und insbesondere ob die Chancen und Risiken, die der Klimawandel mit sich bringt, bei klimasensitiven Vorhaben und Maßnahmen ausreichend berücksichtigt werden. Ein Vorhaben gilt als gut, wenn 1. verschiedene Szenarien für den Klimawandel berücksichtigt werden und konkrete Maßnahmen (und nicht nur Leitlinien) mit Zielen vorgesehen sind, die „SMART“ – d. h. spezifisch, messbar, adäquat, realisierbar und terminiert – sind, 2. die angestrebten Wirkungen klar benannt werden und der Zusammenhang zwischen diesen Wirkungen und den entsprechenden Maßnahmen belegt werden kann, 3. es auf dem neusten Stand ist und 4. es ein wirksames Konzept für Monitoring und Evaluierung enthält.

Indikatorsystem zur Beurteilung von Fortschritten bei der Risikobewältigung

Das CCC erfasst Indikatoren zur Messung von Trends bei verschiedenen Aspekten von Klimarisiken (Eintrittswahrscheinlichkeit, Vulnerabilität und Exposition) sowie von Trends bei Anpassungsmaßnahmen und Klimawirkungen. Ausgehend davon wird dann bewertet, wie sich die Risiken verändert haben. Liegen Indikatoren für Klimawirkungen vor, nutzt das CCC diese, um zu prüfen, wie der NAP Klimarisiken angeht. Ziel des CCC ist es, ein aktuelles Bild davon zu vermitteln, wie sich Vulnerabilität und Exposition gegenüber Risiken verändern, ob Chancen genutzt werden und ob die von Regierungsseite gesetzten Ziele erreicht werden. Eine hohe Punktzahl wird erteilt, wenn es Belege dafür gibt, dass ein Risiko abnimmt und/oder die entsprechenden Ziele erreicht werden, und wenn der Effekt der Maßnahmen auf das betreffende Risiko hinreichend belegt werden kann. Ausgehend von der Qualität der Vorhaben und der Fortschritte beim Risikomanagement vergibt das CCC dann eine Punktzahl für die Fortschritte, die in Bezug auf die einzelnen Anpassungsprioritäten erzielt wurden.

Quelle: Government of the United Kingdom (2022), Department for Environment, Food & Rural Affairs.

Deutschland ist bemüht, seine Kapazitäten zur Analyse von Fortschritten bei der Erhöhung der Klimaresilienz zu verbessern. Dadurch konnte es in die kleine Gruppe führender OECD-Länder aufrücken, die ausgehend von Indikatoren messbare sektorspezifische Ziele aufstellen. Mit dem neuen Klimaanpassungsgesetz und der zugehörigen Anpassungsstrategie soll – ähnlich wie mit dem Bundes-Klimaschutzgesetz – ein Rahmen für die Festlegung von messbaren sektorspezifischen Zielen, Maßnahmen zu deren Umsetzung und turnusmäßige Überprüfungen geschaffen werden, die ein transparentes Anpassungsmonitoring gestatten (BMUV, 2022[33]). Die Bundesministerien erstellen derzeit Indikatoren und Zielvorgaben für die Klimaanpassung. Begleitet durch die IMAA, erarbeiten sie Ziele für die Cluster Wasser, Infrastrukturen, Land, Gesundheit, Wirtschaft, Raumplanung und Bevölkerungsschutz sowie einen übergreifenden Cluster. Die Ausarbeitung von Indikatoren und messbaren Zielvorgaben ist zwar ein komplexes Unterfangen, sie wird Deutschland jedoch ermöglichen, die Fortschritte bei der Umsetzung der Anpassungsmaßnahmen besser zu beobachten und die Transparenz ebenso wie die Rechenschaftspflicht zu steigern. Es ist zu begrüßen, dass sich Deutschland dieser Herausforderung in einem breitbasierten Konsultationsprozess stellt, in den alle Sektoren einbezogen werden. Deutschland geht in diesem Bereich neue Wege, was auch für andere OECD-Länder relevant sein wird. Aktuell gibt es in sieben OECD-Ländern – in Finnland, Griechenland, Japan, Irland, Mexiko, Norwegen und im Vereinigten Königreich – einen gesetzlichen Auftrag zur Berichterstattung über die Fortschritte, die bei der Umsetzung der in den jeweiligen nationalen Anpassungsstrategien und/oder -plänen verankerten Maßnahmen erzielt werden (OECD, erscheint demnächst[53]). Solche gesetzlichen Rahmen können auch die Zielaufstellungs-, Umsetzungs- und Monitoringverfahren verbessern (Kasten 2.3).

2.2.6. Förderarchitektur im Bereich Klimaanpassung

Öffentliche Investitionen

In Anbetracht der bisher beobachteten und künftig erwarteten Auswirkungen von Extremwetterereignissen besteht in Deutschland ein erheblicher Finanzierungsbedarf für die Klimaanpassung, der in Zukunft noch deutlich steigen dürfte. Aufgrund der Vielzahl unterschiedlicher Finanzierungsquellen für Anpassungsmaßnahmen, die den verschiedenen staatlichen Stellen und Ebenen zur Verfügung stehen, lässt sich der Umfang der Finanzierungslücke schwer abschätzen. Der Bund mobilisiert nach Extremereignissen umfangreiche Mittel für Entschädigungszahlungen für entstandene Verluste und Schäden. Deutschland sollte ins Auge fassen, diese Gelder stärker für den Ex-ante-Schutz vor den Folgen von Extremwetterereignissen zu nutzen.

Gemäß Deutschlands föderaler Ordnung sind die Ebenen, die für die Umsetzung der Anpassungsmaßnahmen zuständig sind (d. h. die nachgeordneten Gebietskörperschaften bzw. die auf den verschiedenen Ebenen zuständigen Ressorts) auch für die Finanzierung der Anpassungsinvestitionen federführend. Neben der – nachträglich greifenden – Katastrophenhilfe kann der Bund den nachgeordneten Ebenen nur im Rahmen von Gemeinschaftsaufgaben reguläre Mittel für Anpassungsmaßnahmen zukommen lassen. So sieht es das Grundgesetz vor. Es gibt zwei solcher Gemeinschaftsaufgaben, die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) und die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW). Seinem Auftrag entsprechend finanziert der Bund Leuchtturmprojekte sowie Maßnahmen, mit denen er seiner begleitenden Rolle nachkommt, wie etwa die Klimarisikoanalyse sowie Beratungs- und Informationsangebote (z. B. über das ZKA oder das KliVO-Portal) (Abschnitt 2.2.3).

Die Länder verfügen nicht über spezielle Mittel für die Klimaanpassung. Einige Regionen, Städte und Gemeinden nutzen zur Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen die Fördermöglichkeiten des Bundes, beispielsweise das Bundesprogramm „Anpassung urbaner Räume an den Klimawandel“ oder das Förderprogramm „Maßnahmen zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels“ des BMUV (Bundesregierung, 2020[36]). Fördermittel des Bundes stehen auch über den Waldklimafonds (im Rahmen der GAK) zur Verfügung, von dem ein Teil für die Finanzierung von Anpassungsmaßnahmen bestimmt ist. Aus dem Bundesetat für Wassermanagement (420 Mio. EUR) werden Investitionen in den Hochwasserschutz, etwa die Renaturierung von Fließgewässern und ihrer Auen, (ko-)finanziert. Die Länder können die Fördermöglichkeiten des Bundes mit EU-Mitteln kombinieren, beispielsweise aus dem Europäischen Sozialfonds (Bundesregierung, 2020[36]).

Für die Kommunen wird es zunehmend schwierig, sich in dieser komplexen Förderlandschaft zurechtzufinden. Zusätzlich zu den verschiedenen Förderprogrammen auf Bundes- oder Landesebene, über die sie Mittel für Anpassungsmaßnahmen erhalten können, werden die Kommunen auch über sektorspezifische Förderprogramme unterstützt (Hasse und Willen, 2019[41]). Drei Viertel der befragten Kommunen verwenden darüber hinaus Eigenmittel für die Klimaanpassung. Insgesamt nimmt die Nachfrage nach Anpassungsfinanzierung auf kommunaler Ebene zu und sie dürfte bald das Angebot an Fördermitteln übersteigen. Dies zeigt sich an der Zunahme der von den Kommunen beantragten Mittel aus Förderprogrammen des Bundes (Kahlenborn et al., 2021[54]). Die Kommunen müssen einfacher Zugang zu Anpassungsfinanzierung bekommen. Das ZKA richtet einen großen Teil der Anstrengungen darauf, den Kommunen zu helfen, geeignete Fördermöglichkeiten zu finden, und sie bei der Beantragung zusätzlicher Mittel zu unterstützen (Kasten 2.2). Der Bund sollte die Verfahren und Berichtsmechanismen vereinfachen, damit es für die Akteure, die Anspruch auf Förderung haben, leichter wird, diese zu erhalten. Ein wirkungsvolles Fördersystem muss gezielte Unterstützung bieten, damit sichergestellt ist, dass niemand zurückgelassen wird.

Um Finanzierungslücken im Bereich der Klimaanpassung analysieren zu können und die Aufsicht zu verbessern, hat das BMUV begonnen, gemeinsam mit den Bundesländern regionale Finanzierungsbedarfe zu ermitteln und zu dokumentieren. Dies ist ein wichtiger erster Schritt auf dem Weg zur Schaffung einer effektiven Förderarchitektur. Das BMUV und das BMWK haben zudem Studien in Auftrag gegeben, in denen die Kosten von Klimawandelfolgen abgeschätzt werden. Das BMUV beabsichtigt, Tagging-Mechanismen für die Haushaltsaufstellung einzuführen, um besser zu erkennen, welche Ausgaben für die Klimaanpassung relevant sind. Die Ermittlung dieser Ausgaben bleibt eine schwierige Aufgabe, da Anpassungsausgaben häufig Teil größerer Investitionsvorhaben sind. Derzeit läuft eine neue Initiative für eine an Nachhaltigkeitszielen orientierte Haushaltsführung (Abschnitt 1.3.5).

Angesichts der beobachteten und für die Zukunft erwarteten tendenziellen Zunahme der Extremwetterereignisse besteht in Deutschland ein erheblicher Bedarf an Anpassungsfinanzierung, der weiter steigen dürfte. Die Mittel für die Klimaanpassung müssen daher unbedingt aufgestockt werden, um noch höhere staatliche Ausgaben für Wiederaufbau und Wiederinstandsetzung zu vermeiden. Durch die Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen5 könnten sich die volkswirtschaftlichen Folgekosten des Klimawandels bis 2050 im Vergleich zu einem Szenario ohne solche Maßnahmen um 62–100 % verringern (Szenario mit schwachem, mittlerem und starkem Klimawandel) (Flaute, Reuschel und Stöver, 2022[12]). Zur Deckung des wachsenden Haushaltsbedarfs könnten einnahmenerhöhende Instrumente geschaffen werden. Dabei könnte es sich z. B. um steuerliche Instrumente der Kommunen oder finanzielle Beteiligungen der Begünstigten handeln.

Was der Bund an Katastrophenhilfe bezahlt (im Kontext der Flutkatastrophe 2021 beispielsweise über 30 Mrd. EUR für Wiederaufbaumaßnahmen) übersteigt bei Weitem das, was auf Ebene der nachgeordneten Gebietskörperschaften und in den verschiedenen Sektoren insgesamt an Fördermitteln für die Klimaanpassung zur Verfügung steht. Zu wissen, dass der Bund gegebenenfalls einspringen und Eventualverbindlichkeiten aus Extremwetterereignissen übernehmen wird, kann Einfluss auf die Bereitschaft öffentlicher und privater Akteure haben, Investitionen in die Klimaanpassung zu tätigen. Es ist dringend zu empfehlen, im künftigen politischen Rahmen für die Anpassung an den Klimawandel mehr Bundesmittel für die Klimaanpassung vorzusehen, und zwar so, dass dadurch die Beiträge aller anderen Akteure maximiert werden.

Private Investitionen

Angesichts der rasch zunehmenden Klimarisiken sind private Investitionen (z. B. von Unternehmen oder Haushalten) in die Anpassung unverzichtbar, um die Wirksamkeit der öffentlichen Anstrengungen zu sichern und die Abhängigkeit von staatlicher Katastrophenhilfe zu verringern. Der Abschluss einer Versicherung gegen erweiterte Naturgefahren bzw. Elementarschadenversicherung ist dabei ein wichtiges Element. In Deutschland ist etwa die Hälfte aller privaten Haushalte gegen Elementarschäden versichert (Osberghaus et al., 2021[55]); ungefähr ein Drittel der Verluste und Schäden durch Extremereignisse sind durch Versicherungen gedeckt. Der Versicherungsschutz variiert jedoch erheblich. 94 % der Wohngebäude sind gegen Sturm und Hagel versichert, aber nur 45 % gegen Hochwasser und Starkregen. Dabei bestehen zudem erhebliche regionale Unterschiede. In Baden-Württemberg sind beispielsweise 94 % der Gebäude gegen Hochwasser und Starkregen versichert, in Bremen hingegen nur 28 % (Trenczek et al., 2022[4]). Insgesamt ist die Versicherungsdichte bei Elementarschäden zwischen 2002 und 2013 von 19 % auf 34 % gestiegen (Wohngebäude) (GDV, 2021[56]). Die Bundesregierung sollte in Erwägung ziehen, eine Versicherungspflicht für Elementarschäden einzuführen. Dies würde dazu beitragen, Vermögenswerte vor dem erwarteten Anstieg der Gefährdung von Gebäuden durch Extremwetterereignisse zu schützen.

Um die Kosten für den Staat zu senken, wurde in Frankreich ein auf dem Solidaritätsprinzip basierender Versicherungsmechanismus eingeführt, die „Garantie CatNat“. Jede*r Inhaber*in einer Hausrats- und Fahrzeugversicherung entrichtet einen jährlichen Pauschalsatz für die CatNat. Auf diese Weise sind 98 % der französischen Haushalte gegen alle Arten von Elementarschäden versichert. Die Erlöse der CatNat werden in Anpassungsmaßnahmen investiert. Eine staatliche Bürgschaft gewährleistet, dass die durch Extremereignisse entstehenden Schäden gedeckt werden können (OECD, 2019[57]).

Der Bund könnte Anpassungsinvestitionen ex-ante belohnen und finanzielle Hilfe bei Verlusten und Schäden durch Extremwetterereignisse gewähren, beispielsweise indem solche Investitionen bei der Ex‑post-Mittelallokation für den Wiederaufbau berücksichtigt werden. Dabei sollte die Förderarchitektur auch der Rolle von privaten Haushalten und Unternehmen bei Anpassungsinvestitionen Rechnung tragen. In diesem Kontext sollte u. a. untersucht werden, wie Versicherungen gegen Klimarisiken Anreize für private Anpassungsinvestitionen schaffen könnten.

Abbildung 2.8. Über ein Drittel der wirtschaftlichen Schäden infolge extremer Wetterlagen und Klimaereignisse sind in Deutschland durch Versicherungen gedeckt, 1980–2020

2.3. Dem Wert der Natur für die Bewältigung der Biodiversitäts- und Klimakrise gerecht werden

2.3.1. Verlust an biologischer Vielfalt

Bedrohte Arten und Ökosysteme

Der Rückgang der biologischen Vielfalt hat sich in Deutschland in den letzten Jahrzehnten erheblich beschleunigt. Das gilt sowohl für verschiedene Ökosysteme als auch für den Artenschwund. Der Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen verschlechtert sich. Mehr als ein Drittel der Arten in Deutschland sind gefährdet (Abbildung 2.9), das ist einer der höchsten Anteile im OECD-Raum. Insbesondere die für Agrarlandschaften typischen Arten sind stark zurückgegangen. Bei den Vogelarten, die in Agrarökosystemen (die fast die Hälfte Deutschlands bedecken) heimisch sind, wurde seit 1990 beispielsweise im Durchschnitt ein Verlust um rd. 30 % verzeichnet. In den sechs Jahren zwischen 2009 und 2015 sind fast 13 % der Landwirtschaftsflächen mit hohem Naturwert verloren gegangen (von der Decken, 2019[58]). Reptilien sind besonders bedroht (fast 70 % sind gefährdet) (OECD, o. J.[59]). Rund 41 % der Wildbienenarten, eine der wichtigsten Bestäubergruppen Deutschlands, sind in ihrem Bestand gefährdet (von der Decken, 2019[58]). Seit 1990 sind 75 % der Insekten verloren gegangen.

In Deutschland sind jedoch keine Arten vom Aussterben bedroht. Der Red List Index, eine Messgröße für die Veränderung des Aussterberisikos von Artengruppen, verharrt seit 1991 mit einem Wert von 0,98 auf hohem Niveau (geringes Aussterberisiko), während der globale Durchschnitt von 0,81 auf 0,73 zurückgegangen ist (IUCN, o. J.[60]). Da allerdings noch keine Regeneration bedrohter Arten sichtbar ist, wurde das Aichi-Biodiversitätsziel 5 des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (CBD) bisher noch nicht erreicht (BMUV, 2021[61]). Außerdem weisen fast 70 % der in Deutschland vorkommenden Lebensräume einen unzureichenden oder schlechten Zustand auf (BMUV, 2021[61]).

Abbildung 2.9. Der Anteil der bedrohten Arten ist in Deutschland im Vergleich zum OECD‑Durchschnitt hoch

Die Waldfläche ist in den letzten 40 Jahren um 1 Mio. ha (rd. 10 %) auf 11,4 Mio. ha (Stand von 2021) gewachsen. Auf einem Drittel dieser Fläche ist jedoch seit 1984 eine deutliche Zunahme des Schadensanteils, der Absterberate und der Kronenverlichtung von Nadelbäumen – ein Schlüsselindikator für die Vitalitätsbeurteilung von Bäumen – zu verzeichnen (BMEL, o. J.[62]). Hauptursache ist der Klimawandel, insbesondere Dürre, die vorzeitigen Blattfall und eine Massenvermehrung von Borkenkäfern verursacht. Klimawandelbedingte Stürme und Waldbrände sind ein weiterer Faktor für Baumverluste und -schäden. Nur etwa ein Drittel der Waldfläche in Deutschland ist naturnah (BMUV, o. J.[63]). Der Verlust von rd. 0,5 Mio. ha Fichtenwald eröffnet neue Möglichkeiten, mehr Artenvielfalt in den Wald zu bringen.

Von den 1,8 Mio. ha Moorböden in Deutschland wurden rd. 92 % für die landwirtschaftliche Nutzung und aufgrund steigender Temperaturen entwässert. Naturnah gebliebene Moore werden durch flächendeckenden Nährstoffeintrag aus angrenzenden Nutzungen geschädigt. Auch große Teile der Moore in Schutzgebieten sind degradiert (BfN, o. J.[64]). Überflutbare Auen werden heute zu gut einem Drittel als Ackerflächen sowie als Siedlungs-, Verkehrs- und Gewerbeflächen genutzt. Nur noch 9 % der Auen sind ökologisch weitestgehend intakt (BMUV, o. J.[63]). Vier von fünf deutschen Grünlandbiotop-Typen sind gefährdet (von der Decken, 2019[58]).

Trotz Fortschritten bei der Umsetzung der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt im Küsten- und Meeresbereich wurden die Schlüsselziele bisher noch nicht erreicht. Der Rückgang der Arten und die Degradierung von Lebensräumen schreiten weiter fort (BMUV, 2021[61]). Der Erhaltungszustand vieler Lebensräume wie z. B. der überspülten Sandbänke, der Ästuarien und der Riffe ist weiterhin ungünstig (BMUV, 2021[61]). Hauptbelastungen sind die kommerzielle Fischerei, extraktive Nutzungen sowie die zunehmende Lärmbelastung (Ziehm, 2021[65]). Deutschland hat die Ziele der Natura 2000-Richtlinien der EU und der europäischen Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie, die einen guten oder günstigen Erhaltungszustand für die Meeresumwelt und ihre geschützten Güter sichern sollen, nicht erreicht.

Rund 44 % der Siedlungs- und Verkehrsflächen sind versiegelt. Deutschland ist nicht auf Kurs, sein Ziel zu erreichen, den Flächenverbrauch bis 2030 auf unter 30 ha pro Tag zu verringern. Dies hat zu einer zunehmenden Bodenversiegelung geführt, was die Bodenfunktionen beeinträchtigt, insbesondere Wasserdurchlässigkeit und Fruchtbarkeit. Diese Entwicklung erhöht wiederum das Überflutungsrisiko und die Anfälligkeit für Hitzestress und führt zu einem erheblichen Verlust an biologischer Vielfalt in städtischen Räumen.

Ein weiterer wichtiger Faktor für den Verlust an biologischer Vielfalt ist die intensive Landwirtschaft und der damit verbundene, häufige und weit verbreitete Einsatz von Pflanzenschutz- und Düngemitteln. Die Wasserverschmutzung durch Nitrateinträge aus der Landwirtschaft ist nach wie vor ein gravierendes Problem (Abschnitt 1.1.5). Weitere Gefährdungsursachen sind städtische Zersiedelung, Zerschneidung der Landschaft, Wasserbau und Gewässerunterhaltung, Baumaßnahmen, graduelle Temperatur- und Niederschlagsänderungen sowie klimatische Extremereignisse wie Starkregen oder lang anhaltende Trockenperioden (Kahlenborn et al., 2021[6]). Das Verschwinden von Grünland und Brachflächen hat ebenfalls zum Biodiversitätsverlust beigetragen. Außerdem kann sich die Zunahme von Windparks negativ auf die Vogelpopulationen auswirken (Abschnitt 1.2.2).

Deutschland hat viele Maßnahmen ergriffen, um die biologische Vielfalt zu erhöhen und zu schützen. Inwieweit das Land damit Erfolg hat, misst es derzeit an den 330 Qualitäts- und Handlungszielen der 2007 vom BMUV entwickelten Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt. Im Bundesnaturschutzgesetz von 2010 ist die Gesetzgebungskompetenz für den Naturschutz geregelt (CBD, o. J.[66]). Die Länder sind aufgrund ihrer Verantwortung für Naturschutz und Landschaftspflege entscheidende Akteure für den Biodiversitätserhalt. Eine wachsende Zahl von Bundesländern hat Pläne und Programme zur Förderung der biologischen Vielfalt entwickelt. Für nachgeordnete Gebietskörperschaften gibt es seit 2012 das Bündnis „Kommunen für biologische Vielfalt“.

Trotz aller bisherigen Anstrengungen ist es noch nicht gelungen, den Verlust an biologischer Vielfalt umzukehren. Bei vielen im Rahmen des CBD verabschiedeten nationalen Zielen wurden keine ausreichenden Fortschritte erzielt. Die Fläche Deutschlands, in der die Natur sich wieder ungestört entwickeln kann, liegt beispielsweise unter 2 % (Ziel 8). Die Verringerung der täglichen Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke reicht nicht aus, um den Zielwert von 30 ha pro Tag zu erreichen (Ziel 10). Außerdem haben nur 25 % der deutschen Bevölkerung ein mindestens ausreichendes Bewusstsein in Bezug auf die biologische Vielfalt; angestrebt werden 75 % (Teil des nationalen Ziels 1) (CBD, 2019[67]). Darüber hinaus hat Deutschland mehrere Ziele der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt von 2007 nicht erreicht. Im Einklang mit der Forderung des CBD, Anreize zu reformieren, hat Deutschland analysiert, in welcher Form und in welchem Umfang umweltschädliche Subventionen geleistet werden (Burger und Bretschneider, 2021[68]; Zerzawy et al., 2021[69]). Nun gilt es, die wichtigsten Beihilfen so anzupassen, dass ein weiterer Verlust an biologischer Vielfalt verhindert wird.

Die neuen Zielsysteme für den Schutz der biologischen Vielfalt in der Europäischen Union und gemäß dem Biodiversitätsrahmen von Kunming und Montreal bilden den Hintergrund für eine Weiterentwicklung der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt. Dabei sollen genaue Ziele für 2030 festgelegt und jeweils mit mindestens einem passenden quantitativen Indikator verknüpft werden. Außerdem sollen weitere Handlungsfelder dazukommen, die trotz ihrer Relevanz in der Strategie von 2007 nicht ausreichend berücksichtigt werden. Dazu gehören Insektenschutz, Energiewende, Meeresnaturschutz, Stadtnatur und Pflanzenschutz (BfN, o. J.[70]).

Um die Biodiversitätsziele effektiver umzusetzen, ist interdisziplinäre Zusammenarbeit von entscheidender Bedeutung. Sie kann durch eine neue Bundesstrategie gewährleistet werden, die die Biodiversitätsziele systematisch in die relevanten Sektoren einbezieht (z. B. durch die Berücksichtigung der biologischen Vielfalt in Wohlfahrtsindikatoren). Da die Landwirtschaft die biologische Vielfalt stark belastet, sollten die Agrar- und die Umweltpolitik enger verflochten werden, um den Biodiversitätserhalt zu fördern. Außerdem könnte der rechtliche Rahmen für den Naturschutz durch die Einführung eines Verbesserungsgebots für den Zustand der Natur gestärkt werden (RNE, 2022[71]).

Insgesamt müssen Anreize für weitreichendere Verhaltensänderungen eingeführt werden. Insbesondere sollten Subventionszahlungen an den Erhalt und die Verbesserung von Ökosystemleistungen geknüpft werden, um die naturfreundliche Landwirtschaft wirtschaftlich attraktiver zu machen. Bisher haben die Flächennutzer*innen beispielsweise wenig Anreize, zum Landschaftsschutz beizutragen und Grundstücke biodiversitätsfreundlich zu bewirtschaften. Allerdings wird die GAP der EU die deutschen Landwirt*innen unterstützen, ihre Betriebe zu transformieren und nachhaltiger zu bewirtschaften (Abschnitt 1.1.5).

Ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Bestrafung (Verursacher bezahlen Steuern oder Gebühren für die Verschmutzung oder Nutzung natürlicher Ressourcen) und Belohnung (Anreize für gutes Verhalten, beispielsweise durch „gute Subventionen“) ist erforderlich. Eine effektive Strategie fördert jedoch Verhaltensänderungen, indem sie den wahren Wert der biologischen Vielfalt und folglich die Kosten ihrer Belastung (z. B durch den Einsatz von Pestiziden) in der gesamten Wirtschaft widerspiegelt, beispielsweise durch Zahlungen für Ökosystemleistungen (Matthews und Karousakis, 2022[72]). Das Beispiel der Waldstrategie 2050, die Belohnungen für den Schutz von Ökosystemleistungen vorsieht, könnte auch bei anderen Ökosystemen angewendet werden.

Durch die Entwicklung eines Indikators für Artenvielfalt und Landschaftsqualität im Rahmen der neuen Strategie füllt Deutschland wichtige Lücken beim Monitoring der biologischen Vielfalt. Jährliche Fortschrittsberichte könnten die Rechenschaftspflicht und Maßnahmen zur Verwirklichung der nationalen Biodiversitätsziele und der im Rahmen der 15. Vertragsstaatenkonferenz (COP15) vereinbarten Ziele stärken. Indikatoren zur Messung der Auswirkungen der Maßnahmen könnten dazu beitragen, eine effektive Umsetzung durch Korrekturmaßnahmen zu gewährleisten.

Schutzgebiete

Deutschland schützt 38 % bzw. 45 % seiner Land- und Meeresflächen,6 während der OECD-Durchschnitt bei nur 15 % bzw. 21 % liegt (Abbildung 2.10). Strenge terrestrische Schutzgebiete, Wildnisgebiete und Nationalparks nach der Definition der Europäischen Union umfassen jedoch nur 1 % der Gesamtfläche. Sie sollten erweitert werden, denn die EU-Mitgliedstaaten haben sich gemeinsam vorgenommen, gemäß der Biodiversitätsstrategie der EU bis 2030 10 % der Landfläche zu schützen (Europäische Kommission, 2022[73]). Zwischen 2000 und 2016 hat Deutschland die Fläche der streng geschützten Gebiete von rd. 3 % auf 4,4 % der Landfläche erhöht (UBA, 2019[1]). In diesen Schutzgebieten gelten strenge Regelungen, um die Erhaltung und Entwicklung seltener und gefährdeter Arten und Biotope sicherzustellen. Rund 60 % der Schutzgebiete sind allerdings kleiner als 50 ha (BfN, 2020_[89]), was ihren Beitrag zum Biodiversitätserhalt schmälert.

Schutzmaßnahmen allein garantieren aber nicht den Erhalt der Natur. Vielmehr müssen sie mit einem nachhaltigen Management dieser Gebiete einhergehen, ebenso wie mit Anreizen, die naturfreundliches Verhalten fördern und die Wirksamkeit der Schutzgebiete sicherstellen (OECD, 2023[74]). Außerdem gibt es für die Natura 2000-Meeresgebiete in der Ostsee immer noch keine Managementpläne und für die Nordsee existieren sie erst seit 2020 (Ziehm, 2021[65]). Es ist wichtig, bei der Erstellung derartiger Pläne klare Ziele für nachhaltiges Management zu formulieren. Da die Verordnungen der einzelnen Schutzgebiete stark voneinander abweichen können, lassen sich umfassende Aussagen über die Qualität der Gebiete und des Managements bislang nicht treffen (UBA, 2019[75]). Gemeinsame Standards und Anforderungen für ein nachhaltiges Management von Schutzgebieten können derartige Bewertungen erleichtern.

Abbildung 2.10. Der Anteil der Schutzgebiete liegt in Deutschland deutlich über dem OECD-Durchschnitt

Landnutzungs- und Landschaftsplanung spielen beim Natur- und Landschaftsschutz eine zentrale Rolle, weil sie Vorrangflächen ausweisen und Anforderungen und Maßnahmen zum Erhalt der Natur festlegen. Naturschutz und Landschaftspflege und Anforderungen an den Biotop- und Artenschutz werden zunehmend in die Landschaftsprogramme auf landesweiter und regionaler Ebene integriert (UBA, 2019[1]). Klimafolgen wie Dürreperioden, Waldbrände und extreme Niederschläge stellen ein großes Risiko für Ökosysteme dar (Abschnitt 2.1.1). Um Ökosysteme nachhaltig schützen zu können, ist es deshalb erforderlich, sie an die Auswirkungen des Klimawandels anzupassen. Im Bereich der Landnutzungs- und Landschaftsplanung fehlt es den meisten Plänen nach wie vor an greifbaren Zielen und Maßnahmen, um Klimafolgen beim Naturschutz zu berücksichtigen. Mit Stand 2017 werden nur in rd. 17 % der Landschaftsrahmenpläne einzelne naturschutzfachliche Ziele und Maßnahmen mit dem Klimawandel begründet (UBA, 2019[1]).

2.3.2. Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft

Mit einer Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG) hat sich Deutschland 2021 vorgenommen, die CO₂-Emissionen des Sektors Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) deutlicher zu senken und seine Funktion als Kohlenstoffsenke auszubauen: Bis 2030 soll er mindestens 25 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente absorbieren, gefolgt von 35 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente bis 2040 und 40 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente bis 2045. Laut Projektionen dürfte Deutschland die KSG-Ziele allerdings verfehlen – 2030 um rd. 7 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente und 2040 um rd. 22 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente (Abbildung 2.11).

Abbildung 2.11. Der Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft besitzt ein großes unausgeschöpftes Potenzial

Diese Vorhersagen basieren auf den im LULUCF-Sektor bereits ergriffenen Maßnahmen und den bis 2040 erwarteten Landnutzungsänderungen. Es wäre sinnvoll, sie zu aktualisieren, um den zu erwartenden Effekt neuer Klimaschutz- und Biodiversitätsmaßnahmen zu erfassen. Um die Emissionsziele des LULUCF-Sektors zu erreichen, muss Deutschland deutlich schneller handeln. Die naturnahen Wälder des Landes erweitern ihren Kohlenstoffvorrat von 1,3 Milliarden Tonnen CO₂-Äquivalenten Jahr für Jahr um 62 Millionen Tonnen. Der Erhalt und die Ausweitung dieser Waldflächen bietet ein enormes Potenzial für höhere Kohlenstoffbindung (Thünen-Institut, o. J.[76]). Eine Wiedervernässung von Moorböden könnte die CO₂-Emissionen, die 2020 auf 53 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente geschätzt wurden, deutlich reduzieren und die Funktion der Moore als Kohlenstoffsenke stärken (BMUV, 2022[77]). Es besteht ein großes Potenzial, dem Klimawandel durch naturbasierte Lösungen im LULUCF-Sektor sowie durch Raumplanung und Küstenmanagement entgegenzuwirken.

2.3.3. Maßnahmen zur Unterstützung naturbasierter Lösungen

Die Bundesregierung hat verschiedene Maßnahmen zur Unterstützung naturbasierter Lösungen ergriffen, um den Klimawandel zu bekämpfen, den Verlust an biologischer Vielfalt zu verhindern und Deutschland an die Folgen des Klimawandels anzupassen. Klimaschutzmaßnahmen im LULUCF-Sektor und die Erhaltung von Wäldern und intakt gebliebenen Mooren gehören ebenso dazu wie die Ausweitung und Wiederherstellung natürlicher überflutbarer Auen entlang der Wasserläufe, der Schutz von Ökosystemen zur Reduzierung klimabedingter Stressfaktoren sowie die Anlage von Grünflächen und Frischluftschneisen (BfN, 2014[78]). Das BMUV arbeitet seit 2022 an einem ambitionierten Programm, das bestehende und neue Instrumente kombiniert, um die Umsetzung naturbasierter Lösungen in allen Sektoren zu erleichtern (Abschnitt 2.3.4).

Wälder

Waldschutz und klimagerechter Waldumbau sind effektive naturbasierte Ansätze zur Minderung der CO₂‑Emissionen und zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels. Sie sichern auch den Lebensraum vieler Tiere und Pflanzen. Da die Wälder immer stärker durch den Klimawandel belastet werden, hat Deutschland mehrere Maßnahmen zum Schutz von Wäldern und zur Wiederaufforstung ergriffen.

Das Bundeswaldgesetz und die regionalen Waldgesetze auf Länderebene sind wichtige Rechtsinstrumente zur Erhaltung der Wälder und schützen sie vor nicht ordnungsgemäßer Bewirtschaftung, Rodung und Umwandlung (BMJ, o. J.[79]). Die Waldbesitzenden sind gesetzlich verpflichtet, kahlgeschlagene Waldflächen wieder aufzuforsten. Dadurch sind die Waldflächen bisher weitgehend von der Inanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke verschont geblieben. Das Gesetz enthält jedoch nur allgemeine Rechtsvorschriften für den Waldschutz, die nicht weiter definiert werden. Das Bundesnaturschutzgesetz zielt ebenfalls darauf ab, Wälder zu schützen und nachhaltig zu bewirtschaften (BMJ, o. J.[80]). Angesichts der zunehmenden Degradation von Waldlebensräumen sollte die Bundesregierung in Erwägung ziehen, die Vorschriften zu verschärfen, um einen guten Waldzustand zu sichern oder wiederherzustellen. Zu diesem Zweck könnte sie eine nachhaltige Waldbewirtschaftung definieren und allgemein anerkannte Schutzpraktiken festschreiben.

Die deutsche Waldstrategie 2020 umfasst mehrere naturbasierte Maßnahmen zur Förderung des Klimaschutzes. Sie zielt insbesondere darauf ab, den Wald durch Anpassung an die Klimafolgen und Erschließung des CO₂-Minderungspotenzials als CO₂-Senke zu erhalten (BMEL, 2011[81]). Die deutschen Wälder erweitern ihren Kohlenstoffvorrat von schätzungsweise 1,26 Milliarden Tonnen CO₂-Äquivalenten Jahr für Jahr um rd. 62 Millionen Tonnen (Thünen-Institut, o. J.[76]). Laut EUA reduzierte sich der jährliche Zuwachs zwischen 2017 und 2020 allerdings um rd. 27 % (von rd. 63 Millionen Tonnen CO₂‑Äquivalenten auf 46 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente) (EUA, o. J.[82]). Deutschland könnte zusätzliche Maßnahmen für die Erhaltung der Wälder ergreifen, indem die Resilienz der Wälder gegenüber den Klimafolgen erhöht wird. Dazu gehören u. a. das Pflanzen dürretoleranter Baumarten, die Verbesserung der Wasserspeicherkapazität von Waldböden und der Umbau von Reinbeständen in Mischwälder. Dadurch kann außerdem die Funktion der Wälder als Kohlenstoffsenke gesichert werden.

Moore

Moore fungieren als Kohlenstoffsenke, regulieren den Wasser- und Nährstoffhaushalt, reduzieren die lokale Lufttemperatur und bieten einen Lebensraum für eine artenreiche Flora und Fauna, inkl. vieler gefährdeter Tier- und Pflanzenarten wie Rohrdommel, Wollgras und Sonnentau. Rund 92 % der Moore sind entwässert und der Anteil der damit verbundenen Nettoemissionen an den gesamten nationalen Treibhausgasemissionen ist von 4,2 % auf 6,7 % gestiegen (Thünen-Institut, o. J.[83]). Dies entspricht jährlich 53 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalenten (BMUV, o. J.[63]). Durch Wiedervernässung könnten diese CO₂-Emissionen erheblich reduziert werden.

Die Bundesregierung versucht, durch die Nationale Moorschutzstrategie von 2022 das Potenzial der Moore für den Klimaschutz zu erschließen. Die durch wiederhergestellte Moore mögliche Kohlenstoffsequestrierung beläuft sich laut Schätzungen auf jährlich 3–8,5 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalente. Durch die Fokussierung auf die Wiedervernässung und Renaturierung von Mooren ergänzt die Nationale Moorschutzstrategie die strategischen Ziele des Nationalen Wasserdialogs (Kasten 1.10). Da alle Moorbiotope aufgrund von Entwässerung stark gefährdet sind, hat die Strategie auch ein großes Potenzial, zu Deutschlands Biodiversitätszielen beizutragen.

Die Nationale Moorschutzstrategie wird ergänzt durch die 2021 verabschiedete Bund-Länder-Zielvereinbarung zum Klimaschutz durch Moorbodenschutz. Die Vereinbarung sieht finanzielle Anreize für die Wiedervernässung von Moorböden vor mit dem Ziel, den Einsatz von Torf als wachstumsfördernden Stoff zu reduzieren. Letztlich geht es darum, die Torfverwendung im Gartenbau in diesem Jahrzehnt weitgehend auslaufen zu lassen. Auf dieser Basis hat das BMEL auch die Torfminderungsstrategie 2022 veröffentlicht. Auch sie zielt darauf, die Verwendung von Torf als wachstumsfördernden Stoff und Bodenverbesserer in Kultursubstraten und Einheitserde zu reduzieren. Wenn klimafreundliche Alternativen verfügbar sind, soll vollständig auf den Einsatz von Torf verzichtet werden. Die Bundesregierung wird in den kommenden zehn Jahren rd. 50 Mio. EUR für Pilotprojekte zum Schutz von Torfböden bereitstellen (UBA, 2019[1]).

Wasser

Naturbasierte Lösungen bieten wichtige Ansätze, um wasserbezogene Herausforderungen zu bewältigen: Sie können die Verfügbarkeit der Ressource Wasser verbessern (z. B. durch Erhaltung der Bodenfeuchte oder Grundwasserneubildung), die Wasserqualität erhöhen (z. B. durch natürliche und künstlich angelegte Feuchtgebiete) und wasserbezogene Klimarisiken verringern (z. B. durch Renaturierung von überflutbaren Auen und Dachbegrünung). Das 2017 von der Bundesregierung beschlossene Bundesprogramm „Blaues Band Deutschland“ zielt darauf, in den kommenden 30 Jahren mehr als 2 800 km Bundeswasserstraßen zu renaturieren (BMUV, o. J.[84]). Im Rahmen des dritten Bewirtschaftungsplans der Flussgebiete zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie legt Deutschland den Maßnahmenschwerpunkt auf Renaturierungen für die Schaffung von Lebensräumen in Gewässern (27 % der Wasserkörper), die Herstellung der Durchgängigkeit (26 % der Wasserkörper) sowie die Verbesserung eines naturnahen Wasserdargebots (19 % der Oberflächengewässer) (UBA, 2021[85]). Obwohl Gewässer auf der lokalen Ebene bewirtschaftet werden, will die Bundesregierung in den nächsten zehn Jahren Fördermittel in Höhe von 1 Mrd. EUR bereitstellen. Dadurch soll der ökologische Zustand der Gewässer verbessert und die Klimaresilienz der Länder und Kommunen erhöht werden.

Um die Qualität der Oberflächengewässer zu verbessern und die aktuellen und künftigen Klimarisiken der deutschen Wasserwirtschaft anzugehen, hat die Bundesregierung außerdem eine neue Nationale Wasserstrategie entwickelt (Kasten 1.11). Neben anderen wichtigen Maßnahmen zielt die Strategie darauf ab, die Klimaresilienz der Wasserwirtschaft zu erhöhen, damit sie besser für Extremwetterereignisse wie Starkregen, Dürre und Meeresspiegelanstieg gewappnet ist und Ökosystemleistungen aufrechterhalten kann (z. B. Selbstreinigung von Gewässern, Rückhaltung, Grundwasserneubildung und Senkenfunktion). Die Strategie ist ein gutes Beispiel für die systematische Einbeziehung der Klimaanpassung und Biodiversität in sektorpolitische Maßnahmen (Abschnitt 2.4.1). Um die Ziele der Strategie zu erreichen, sollten jedoch klare operationelle und regulatorische Anforderungen im Wasserhaushaltsgesetz festgelegt werden. Bisher enthält das Gesetz nur allgemeine Klauseln für die Anpassung der Wasserwirtschaft an die Klimafolgen (UBA, 2019[1]).

Anpassung an den Klimawandel

Die Deutsche Anpassungsstrategie und die darauf aufbauenden Aktionspläne (Abschnitt 2.2.1) umfassen die Renaturierung von Feuchtgebieten und Flussläufen zur Begrenzung der Klimafolgen durch verbesserte Abflussregulation bei Hochwasser. Sie zielen außerdem darauf ab, die Hitzebelastung für Menschen und urbane Ökosysteme zu verringern und die Luftqualität sowie den Umgang mit Überschwemmungen zu verbessern (Bundesregierung, 2008[32]). Darüber hinaus sehen sie einen Umbau des Waldes zu klimaangepassten Mischwäldern vor, um die Ökosystemleistungen der Wälder langfristig zu erhalten. Außerdem werden Maßnahmen für Boden- und Gewässerschutz in der Landwirtschaft erfasst. Ihre Umsetzung würde wiederum dazu beitragen, die natürlichen Funktionen des Bodens zu erhalten und Bodenerosion und -verdichtung zu reduzieren. Ein großer Erfolg dieser Anstrengungen zeigt sich in der Rückgewinnung überflutbarer Auenflächen. Seit 1983 wurden diese Flächen um rd. 4 000 ha erweitert, sodass heute 480 000 ha Auenfläche an Flüssen bei Hochwasser als Retentionsraum zur Verfügung stehen (UBA, 2019[1]).

Kasten 2.4. Politik in der Praxis: Deutschlands Schwammstädte zur Bekämpfung von Hitze und Überschwemmungen

Deutschland fördert naturbasierte Lösungen für die Klimaanpassung in Städten. Grüne Dächer und Fassaden sowie andere Grünflächen absorbieren Regenwasser, wo es niedergeht, indem sie den natürlichen Wasserkreislauf imitieren. Sie nehmen das Wasser wie ein Schwamm auf, bis es versickern oder verdunsten kann. Dies dient als natürlicher Hochwasserschutz und trägt dazu bei, dass sich Gebäude nicht zu sehr aufheizen. Außerdem fördert es die biologische Vielfalt und verbessert die Luftqualität und das Wohlergehen der Menschen. Viele deutsche Städte haben begonnen, die Gebäude zu begrünen. Dies ist auch eine wichtige Klimamaßnahme im deutschen Klimaschutzplan 2050.

Deutschlands Gründachflächen haben sich in den letzten zehn Jahren mehr als verdoppelt; rd. 9 % der neu gebauten Flachdächer werden bepflanzt. Gebäudebegrünungen schaffen auch neue Arbeitsplätze in verwandten Berufen, z. B. für die Dachgartenpflege. Allerdings sorgt eine Vielzahl unterschiedlicher Baubestimmungen, Stadtentwicklungspläne, Gemeindesatzungen, naturbasierter Sondervorschriften sowie kommunaler Fördermittel und sonstiger Anreize dafür, dass die Voraussetzungen vor Ort stark variieren. Dem nationalen Gründach-Index zufolge haben die Städte München, Stuttgart und Berlin mit über 4 Mio. m² die größten Gründachflächen.

Um die Begrünung von Dächern und Fassaden zu beschleunigen, wäre es sinnvoll, gemeinsame Standards festzulegen und eine nationale Bestandsaufnahme durchzuführen. Auf diese Weise könnten die Fortschritte gemessen und die Wirksamkeit von Fördermaßnahmen beurteilt werden. Bisher gehen die deutschen Städte unterschiedlich vor, um den Umfang ihrer Gründächer und -fassaden zu schätzen (Luftbilder, Katasterdaten oder digitale Gebäudemodelle). Nur wenige Städte führen jährlich eine Bestandsaufnahme durch, obwohl diese Informationen helfen könnten, die Wirksamkeit direkter und indirekter Fördermaßnahmen zu überprüfen. Der Entwicklung klimaresilienter und intelligenter Städte sollte Priorität eingeräumt werden. Die öffentlichen Investitionsentscheidungen sollten entsprechend ausgerichtet werden.

Quelle: OECD (o. J.), „Germany’s sponge cities to tackle heat and flooding“, Policies in Practice, IPAC-Webseite, OECD, Paris, https://www.oecd.org/climate-action/ipac/practices/germany-s-sponge-cities-to-tackle-heat-and-flooding-7b6caa58/ (Abruf: 22. Februar 2023).

Die Umsetzung naturbasierter Lösungen wird auch zunehmend im städtischen Raum gefördert. Das Bundeskonzept Grüne Infrastruktur von 2017, der Masterplan Stadtnatur von 2019 und das Bundesprogramm „Anpassung urbaner Räume an den Klimawandel“ von 2020 sowie die Städtebauförderung (BMUV, o. J.[86]; BMUV, 2019[87]; BBSR, 2022[88]) (BMWSB, 2022[89]) zielen auf die Förderung urbaner naturbasierter Lösungen. Mit diesen Programmen unterstützt Deutschland eine integrierte Stadtentwicklung, indem Ökosysteme und ihre Leistungen geschützt und verbessert werden. Die Entsiegelung von Bodenflächen und die Erweiterung von Grünflächen in Städten dienen dazu, städtische Überhitzung zu reduzieren, das Regenwassermanagement zu verbessern, die urbane Arten- und Biotopvielfalt zu fördern und den Klimaschutz zu unterstützen (BfN, 2017[90]). In den lokalen Entwicklungsplänen der Kommunen wird insbesondere die Dach- und Fassadenbegrünung gefördert (Kasten 2.4).

Die Stadtentwicklungspläne enthalten zunehmend naturbasierte Lösungen mit „No-Regret-Maßnahmen“, die kosteneffektiv sind und nicht nur ökologische, sondern auch sozioökonomische Herausforderungen angehen (ecologic, 2020[91]). Auf dem Weg zu einer reibungslosen Raumplanung in den Städten und zu ausreichenden technischen Kapazitäten bei der Planung, Umsetzung und Wartung naturbasierter Lösungen sind allerdings noch nicht alle Hürden überwunden. Die baurechtlichen Bestimmungen sind ein wichtiger regulatorischer Hebel zur Förderung naturbasierter Lösungen. Sie können Mindestanforderungen für Grünflächen auf und um Neubauten und versickerungsfähige Verkehrsflächen vorsehen, um die Absorptionsfähigkeit und das Wasserrückhaltevermögen zu erhöhen (OECD, 2021[92]). Städtebauliche Verträge nach Maßgabe des BauGB können genutzt werden, um Regeln für den Schutz und die Entwicklung naturbasierter Lösungen einzuführen.

2.3.4. Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz

Um die interdependenten Krisen des Biodiversitätsverlusts und des Klimawandels zu bewältigen, hat das Bundeskabinett im März 2023 ein neues und ambitioniertes Programm verabschiedet, das Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz – ANK 7(Kasten 2.5). Es soll dazu dienen, Synergien zwischen Klimaschutz- und Naturschutzmaßnahmen zu erschließen (BMUV, o. J.[63]). Natürlicher Klimaschutz zielt darauf ab, natürliche Ökosysteme direkt zu schützen, zu stärken und wiederherzustellen und dabei die THG-Emissionen zu verringern. Die Stärkung der Resilienz von Ökosystemen gegenüber den Folgen des Klimawandels ist ein weiteres wichtiges Ziel des ANK (BMUV, o. J.[63]).

Das ANK legt den Schwerpunkt auf den LULUCF-Sektor, was wichtig ist, um die deutschen Emissionsziele für diesen Sektor zu erreichen (Abschnitt 2.3.2). Es zielt darauf ab, die Emissionen von trockenen und degradierten Mooren durch Wiedervernässung deutlich zu reduzieren und die CO₂-Senkenfunktion aller Ökosysteme zu stärken, u. a. durch den Schutz und die Wiederherstellung von Wäldern.

Neben der Wiederherstellung und Erhaltung natürlicher Ökosysteme fördert Deutschland durch das ANK auch den natürlichen Klimaschutz im städtischen Raum. Das ANK zielt darauf ab, den Wasserrückhalt zu verbessern, u. a. im städtischen Raum, und durch die Förderung und Finanzierung von Entsiegelungsprojekten dafür zu sorgen, dass Regenwasser besser versickert (BMUV, o. J.[63]). Weitere Maßnahmen werden durch das Bundesprogramm „Anpassung urbaner Räume an den Klimawandel“ finanziert (BMWSB). Darüber hinaus plant die Bundesregierung, jährlich 20 Kommunen bei der Umstellung auf ein naturnahes Grünflächenmanagement zu unterstützen. Ortsspezifische Konzepte ermöglichen die Aktivierung von Bundesliegenschaften für die urbane grüne Infrastruktur und reduzieren die tägliche Flächenneuinanspruchnahme von heute rd. 54 ha bis zum Jahr 2030 auf unter 30 ha, um bis 2050 das Ziel eines „Netto-Null“-Flächenverbrauchs zu erreichen (BMUV, o. J.[63]).

Das ANK soll die Klimaresilienz erhöhen. Die Maßnahmen stellen insbesondere darauf ab, die Wasserspeicherkapazität natürlicher Ökosysteme zu steigern. Dadurch können die Auswirkungen von Extremwetterereignissen begrenzt werden, insbesondere von extremen Niederschlägen, aber auch von Dürreperioden. Naturbasierte Lösungen besitzen ein großes Potenzial, die Klimaanpassung zu unterstützen. Deutschland sollte den Aufbau von Klimaresilienz verstärkt als Hauptziel und nicht als positiven Zusatzeffekt der Maßnahmen betrachten. Ein derartiges Framing der naturbasierten Lösungen kann dazu beitragen, die relevanten Stakeholder zu mobilisieren, die Fördermittel zu erhöhen und das Bewusstsein für die notwendige Anpassung an die Folgen des Klimawandels zu schärfen.

Kasten 2.5. Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz

Das Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz – ANK sieht für 2023–2026 ein beispielloses Fördervolumen von 4 Mrd. EUR vor. Die Mittel sollen die Umsetzung naturbasierter Lösungen zur Erreichung der nationalen Klimaziele beschleunigen. Ein besonderer Schwerpunkt wird dabei auf den Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft gelegt. Parallele Maßnahmen werden dazu beitragen, den Verlust an biologischer Vielfalt umzukehren und die Klimaresilienz zu stärken. Der Aktionsplan ist eng mit vielen sektorspezifischen Programmen und Strategien verknüpft, um Synergien zu erschließen und alle naturbasierten Lösungen in einem kohärenten Ansatz zu bündeln.

Das ANK definiert 64 Einzelmaßnahmen in zehn Handlungsfeldern, darunter u. a.:

Umsetzung der Nationalen Moorschutzstrategie
Wiederherstellung eines naturnahen Wasserhaushalts
Förderung gesunder Wälder
Stärkung der Klimaresilienz von Städten und Kommunen

Die thematischen Arbeitsfelder werden durch Aktivitäten in Bezug auf Datenerhebung, Monitoring, Modellierung und Berichterstattung sowie Forschung und Kompetenzaufbau ergänzt. Außerdem werden Synergien auf europäischer und internationaler Ebene angestrebt. 2022 wurde eine Reihe von Pilotprojekten gestartet. Im Anschluss an einen im September 2022 eingeleiteten landesweiten Beteiligungsprozess wurde der Plan noch weiter präzisiert.

Quelle: BMUV (o. J.), „Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz“, Informationspapiere und Hintergründe, https://www.bmuv.de/download/aktionsprogramm-natuerlicher-klimaschutz.

Umsetzungs- und Durchführungsmechanismen

Das BMUV ist federführend für die Entwicklung der Maßnahmen des ANK zuständig. Ergänzend ist das BMEL mit bestimmten Maßnahmen für Torfminderung und Walderhebungen betraut. Die konkrete Festlegung der Durchführungsmechanismen und Verantwortlichkeiten steht allerdings noch aus. Dafür sucht die Bundesregierung den Schulterschluss mit den Bundesländern, denn einige zentrale Naturschutzaufgaben sind Ländersache. Zudem dürften die Länderregierungen bereits eine gute Vorstellung davon haben, was mit naturbasierten Lösungen in ihren Regionen erreicht werden kann und wie einschlägige staatliche und nichtstaatliche Einrichtungen vor Ort vernetzt sind. Darüber hinaus haben Bundesländer einen direkteren Draht zu all jenen, die von den Maßnahmen unmittelbar betroffen sein werden – z. B. zu den Gemeinden, Grundeigentümer*innen oder Landwirt*innen. Dementsprechend können sie mögliche Umsetzungshürden besser erkennen und abbauen. Ein innovatives Element des ANK besteht darin, dass es nicht nur staatliche Stellen als Projektträger vorsieht: Auch Bürger*innen, Unternehmen und Organisationen sind aufgerufen, Projekte zu entwickeln und Förderanträge einzureichen.

Angesichts des engen Zeitrahmens und breiten Anwendungsbereichs des ANK kommt der Rechenschaftslegung eine hohe Bedeutung zu. Deshalb müssen die zentralen Prioritäten des Programms, seine konkreten Mechanismen zur Umsetzung naturbasierter Lösungen, seine zeitlichen Vorgaben und die Zuständigkeiten insbesondere auf Länderebene geklärt sein. Die Bundesregierung muss möglichst schnell Durchführungsmechanismen definieren, um schon 2026 Ergebnisse vorlegen zu können. Das Programm enthält nicht nur neue Ansätze, sondern baut auch auf vielen bestehenden Maßnahmen auf, z. B. auf der Wiederanbindung und Renaturierung von überflutbaren Auen, auf der Ausdehnung von Schutzgebieten und auf Aufforstung. Es soll ausreichend Fördermittel bereitstellen, um mit schneller umgesetzten naturbasierten Lösungen den Klimaschutz mit biologischer Vielfalt zu verbinden. Gleichzeitig soll es politische und institutionelle Hürden überwinden, um Maßnahmen voranzubringen, die z. B. dem Biodiversitätserhalt oder dem Waldschutz dienen, ihre Zielvorgaben aber bisher noch nicht erreicht haben.

Umsetzungshürden überwinden und langfristige Wirksamkeit gewährleisten

Für die Konzipierung des ANK setzte das BMUV u. a. auf einen breit angelegten Dialog mit der Öffentlichkeit, an dem sich interessierte Bürger*innen, lokale Initiativen und gemeinnützige Organisationen ebenso beteiligten wie Verwaltungen auf allen staatlichen Ebenen. Dies trug dazu bei, maßgebliche Akteure für die Ziele des ANK zu sensibilisieren, und legte damit den Grundstein für die Umsetzung des Programms. Außerdem brachte das BMUV im Jahr 2022 mehrere Pilotprojekte auf den Weg, die die Wirksamkeit naturbasierter Lösungen in der Praxis zeigen. Diese Vorhaben können dafür sorgen, dass Verantwortliche in Politik, Verwaltung und Planungsstellen, technische Fachleute, private Akteure und Bürger*innen naturbasierte Lösungen besser kennen und verstehen. Schon bei den ersten Projekten – z. B. zur Wiedervernässung von Mooren – sind allerdings auch Umsetzungshürden aufgetreten. Sie betrafen u. a. die Zustimmung der Anlieger, die Untauglichkeit handelsüblicher Erntetechnik für Paludikulturflächen, die unklare Rentabilität von Paludikulturen und die Realisierbarkeit von Photovoltaikanlagen. Damit die Maßnahmen des ANK umgesetzt und insbesondere Moore wiedervernässt werden können, müssen die naturbasierten Lösungen den Grundeigentümer*innen und Landwirt*innen nachhaltige Erträge bringen.

Auch wenn naturbasierte Lösungen als No-Regret-Maßnahmen gelten, sollte Deutschland ihre langfristige Wirksamkeit und mögliche Zielkonflikte nicht ignorieren. Die Fähigkeit von Ökosystemen, als Kohlenstoffsenken zu fungieren, die Folgen des Klimawandels zu reduzieren und Lebensraum für verschiedene Arten zu schaffen hängt unmittelbar davon ab, inwieweit diese Systeme selbst dem Klimawandel ausgesetzt und von seinen Folgen bedroht sind. Der kontinuierliche Temperaturanstieg und die erwartete Verstärkung der Klimafolgen – in Kombination mit weiteren Stressfaktoren wie Landnutzungsänderungen und Umweltverschmutzung – können dazu führen, dass die Anpassungskapazität von Ökosystemen und damit auch ihr Kohlenstoffspeicherpotenzial sinkt. Das kann die Wirksamkeit von naturbasierten Maßnahmen auf lange Sicht beeinträchtigen sowie Grundeigentümer*innen, Gemeinden und sonstige relevante Akteure von diesem Ansatz abbringen. Wenn z. B. Hitzewellen und Dürren häufiger auftreten und sich verstärken, verschlechtern sich die Bedingungen für die Wiedervernässung von Mooren und ihr Kohlenstoffspeicherpotenzial sinkt. Ökosysteme geraten durch verschiedene Faktoren wie Umweltverschmutzung, invasive Arten, Lebensraumverlust, Fragmentierung der Landschaft und Übernutzung unter Druck. Je nach betroffenem System gilt es, Anreize für Maßnahmen zu schaffen, die diesen Druck reduzieren. Genauso wichtig ist es, die genetische und die funktionale Diversität zu fördern, um die Folgen von Wetterextremen abzufedern und die Schädlingsresistenz zu erhöhen. Außerdem müssen Modelle entwickelt werden, die zeigen, wie verschiedene Einflüsse des Klimawandels den Beitrag naturbasierter Lösungen verändern.

In der Vergangenheit erwiesen sich bestimmte Subventionen als hinderlich für die Umsetzung von naturbasierten Lösungen. Das galt insbesondere für die Beihilfen der deutschen und europäischen Agrar- und Klimapolitik. Jetzt allerdings ändert sich dies allmählich (Wüstemann et al., 2017[93]). Der deutsche GAP-Strategieplan ist in diesem Zusammenhang ein entscheidender Fortschritt auf dem Weg zur Förderung naturbasierter Lösungen in Moorgebieten (Kapitel 1, Kasten 1.8). Im Gegensatz zu den früheren GAP-Förderkriterien, die Anreize für die Trockenlegung und Düngung von Moorböden zur Produktion von Biomasse und Energiemais setzten, steht seit der Reform der GAP der Erhalt der Moore im Vordergrund. Mit Mitteln der GAP für Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen werden zudem drei Bundesländer bei der Wiedervernässung und zwei beim Ausbau von Paludikultur unterstützt. Für eine effektive Förderung naturbasierter Lösungen müssen landwirtschaftliche Subventionen so gestaltet und gesteuert werden, dass sich die Wiedervernässung lohnt und auch trockengelegte Moorflächen besser bewirtschaftet werden.

Das ANK muss die komplexen regulatorischen Rahmenbedingungen auf der Ebene der nachgeordneten Gebietskörperschaften, des Bundes und der EU berücksichtigen und Wege zur Überwindung möglicher Durchführungshürden aufzeigen. Der Ansatz, Teile des Programms direkt durch Bürger*innen, Unternehmen und öffentliche wie private Organisationen durchführen zu lassen, ist fortschrittlich und kann innovative Ideen im Bereich der naturbasierten Lösungen hervorbringen. Aber das Programm ist zu umfangreich, um ausschließlich auf private Akteure zu setzen.

Die Fortschritte bei der Umsetzung naturbasierter Lösungen messen

Ein Monitoring von naturbasierten Lösungen als eigenes und in sich abgeschlossenes Konzept hat bisher noch nicht stattgefunden, weil sie verschiedene Politikinstrumente oft nur indirekt ergänzten. Schon länger gemessen wird allerdings der Zustand verschiedener Ökosysteme und in manchen Fällen auch die Umsetzung von Einzelmaßnahmen, die sich naturbasierter Lösungen bedienen.

Ein Instrument für das Monitoring von Ökosystemen in Deutschland ist die Bundeswaldinventur, mit der das BMEL regelmäßig den Zustand und die Entwicklung des Waldes bewertet. Derzeit läuft die vierte der seit 2007 alle fünf Jahre durchgeführten Inventur (BMEL, o. J.[94]). Mit der Überwachung und Analyse der Treibhausgasemissionen des LULUCF-Sektors hat die Bundesregierung das Thünen-Institut beauftragt. Die jährlichen Veränderungen des deutschen Treibhausgasinventars, die sich von 1990 bis 2018 aus Veränderungen der Landnutzung ergaben, hat das UBA erfasst und bilanziert (UBA, 2020[95]). Außerdem sind im Bereich der Biodiversität der Naturschutz, Ökosysteme, Landwirtschaftsflächen, Vögel und Insekten sowie gentechnisch veränderte Organismen Gegenstand deutscher Monitorings (BfN, o. J.[96]). Das Land bemüht sich um eine umfassendere und bundesweit angelegte Überwachung der biologischen Vielfalt, indem es verschiedene Programme und ihre Daten zusammenführt.

Um das Monitoring von Ökosystemen zu verbessern, sieht das ANK mehrere Anpassungen für eine kombinierte und dadurch leistungsfähigere und umfassendere Datenerhebung vor. Auf diese Weise sollen die Fortschritte in Richtung der Ziele des Klimaschutzgesetzes gemessen werden. Im BfN wird eine Koordinierungsstelle für die Umsetzung und Weiterentwicklung des ANK eingerichtet. Das UBA soll die Genauigkeit und Aussagekraft von Emissionsdaten verbessern sowie ein Bodenmonitoringzentrum einrichten, um der Berichterstattung über Treibhausgasemissionen im Bereich der Landnutzung eine rechtliche Grundlage zu geben.

Diese Maßnahmen sollen Datenlücken füllen und durch Monitoring, Modellierung und Prognosen den sich wandelnden Zustand von Ökosystemen präziser erfassen. Inwieweit naturbasierte Lösungen Wirkung entfalten, wird allerdings kaum bewertet. Zu einem gewissen Grad evaluiert zwar der Monitoringbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel den Beitrag naturbasierter Lösungen zu dieser Strategie und ihren Aktionsplänen (Abschnitt 2.2.5), doch eine Bewertung von Projekten, die zur Umsetzung der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt 2007 gefördert wurden, steht noch aus. Das BfN hat die Denkfabrik adelphi beauftragt, den Zielerreichungsgrad und letztlich den Erfolg der geförderten Projekte und des Bundesprogramms Biologische Vielfalt zu messen (adelphi, o. J.[97]). Die ehrgeizigen Ziele des ANK setzen voraus, dass kontinuierlich Informationen zu den Leistungen ebenso wie zu dem Wartungsbedarf der naturbasierten Lösungen gesammelt werden (OECD, 2021[92]). Wenn Datenbanken wie vorgeschlagen optimiert werden, kann die Messung der Fortschritte bei der Umsetzung des ANK helfen zu beurteilen, ob die naturbasierten Lösungen einen effektiven Beitrag zur Verwirklichung der deutschen Ziele leisten. Dann kann Deutschland auch besser auf Veränderungen der sozioökonomischen und klimatischen Bedingungen reagieren (IPCC, 2022[98]): Das Land kann gewährleisten, dass die Ressourcen für naturbasierte Lösungen mit hoher Effizienz dort eingesetzt werden, wo sie die größte Wirkung entfalten; staatliche Mittel können langfristig bereitgestellt und möglicherweise durch Finanzierungen aus dem Privatsektor ergänzt werden; und es können Anreize gesetzt werden, die Grundeigentümer*innen, Städte und Gemeinden dazu bringen, auf naturbasierte Lösungen zu setzen (de Coninck et al., 2018[99]).

Um die Wirksamkeit naturbasierter Lösungen zu evaluieren, sollte Deutschland noch vor deren Umsetzung klare Zielsetzungen und Vorgaben sowie einen Messrahmen zur Fortschrittsbewertung erarbeiten. Darüber hinaus sollten Erfolgskonzepte gesammelt und kommuniziert werden. Sie ergeben sich z. B. aus den bereits angestoßenen Pilotprojekten des ANK und können sehr förderlich sein, wenn es darum geht zu entscheiden, wie eine naturbasierte Lösung dimensioniert sein soll. Hilfreiche Gestaltungsmittel wären z. B. ein Projektarchiv oder Leitlinien.

Förderarchitektur

Das ANK hebt die Förderung von naturbasierten Lösungen in Deutschland auf eine neue Stufe und macht das Land auf der internationalen Ebene zu einem Vorreiter. Das beispiellose Fördervolumen von 4 Mrd. EUR ist eine Chance, naturbasierte Lösungen deutlich auszuweiten und schädliche Praktiken zu beenden, die die Biodiversität in Deutschland seit vielen Jahren beeinträchtigen. In welchem Umfang naturbasierte Lösungen vor dem ANK gefördert wurden, ist jedoch schwer zu sagen, da die Mittel aus verschiedenen sektoralen und subnationalen öffentlichen Haushalten stammten.

Mittelherkunft	Geförderte Maßnahmen	Fördersumme	Förderperiode
Klimaschutz-Sofortprogramm	Moorschutz, nachhaltige Waldwirtschaft, Humuserhaltung und -aufbau	200 Mio. EUR 100 Mio. EUR 176 Mio. EUR 200 Mio. EUR	Seit 2020 Seit 2021 Seit 2022 Seit 2023
Bundesprogramm „Anpassung urbaner Räume an den Klimawandel“	Klimaschutz und Klimaanpassung durch Projekte für grüne und blaue Infrastruktur in Städten und Gemeinden	290 Mio. EUR 176 Mio. EUR	2020 2021
Waldklimafonds	Maßnahmen zur Minderung von CO₂-Emissionen, zur energetischen und stofflichen Verwendung von Holz sowie zur Anpassung der Wälder an den Klimawandel	157 Mio. EUR	Seit 2013
Konjunkturpaket 2020 (Mittel für Wälder und Holzwirtschaft)	Behebung von Waldschäden, Aufforstung und Anpassung der Wälder an den Klimawandel	700 Mio. EUR	Seit 2020
Bundesprogramm „Blaues Band Deutschland“: Förderprogramm Auen	Renaturierung und Integration der Bundeswasserstraßen und ihrer Auen	Kein spezifisches Budget (bis zu 75 % der Projektkosten werden finanziert)	BMUV: zweckgebundene Haushaltsmittel in Höhe von 7 Mio. EUR für 2023
GAK	Verbesserung der Agrarstruktur und Küstenschutz (inkl. Förderungen für private und kommunale Waldbesitzende zur Bewältigung von Waldschäden und zur Anpassung der Wälder an den Klimawandel)	800 Mio. EUR	2020–23
Bundesprogramm Biologische Vielfalt	Schutz, nachhaltige Nutzung und Entwicklung der biologischen Vielfalt	45 Mio. EUR	Seit 2021

Anmerkung: Die hier aufgeführten Finanzierungen und Förderprogramme sind nur eine Auswahl und dienen nicht ausschließlich der Unterstützung von naturbasierten Lösungen.

Quelle: Bundesregierung (2021), „Waldbericht 2021: Dem deutschen Wald geht es nicht gut“, archivierte Themenseite, https://www.bundesregierung.de/breg-de/service/archiv/waldbericht-2021-1941652; BMEL (o. J.), „Massive Schäden – Einsatz für die Wälder“, Themenseite, https://www.bmel.de/DE/themen/wald/wald-in-deutschland/wald-trockenheit-klimawandel.html; BBSR (o. J.), „Anpassung urbaner Räume an den Klimawandel: Klima-und Transformationsfonds“, Programmseite, https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/forschung/programme/anpassung-klimawandel/anpassung-klimawandel-node.html; BfN (o. J.), „Förderprogramm“, Seite zum „Förderprogramm Auen“, https://www.bfn.de/foerderprogramm-bbd; BMUV (o. J.), „Bundesprogramm ‚Blaues Band Deutschland‘“, Themenseite, https://www.bmuv.de/themen/wasser-ressourcen-abfall/binnengewaesser/fluesse-und-seen/blaues-band.

Für 2023 ist ein Jahresbudget von 590 Mio. EUR vorgesehen, im Jahr zuvor waren es nur 10 Mio. EUR. Nach aktuellem Stand ist für 2024 ein weiterer Anstieg auf 1 Mrd. EUR geplant, gefolgt von jeweils 1,2 Mrd. EUR für die Jahre 2025 und 2026. Zum Vergleich: Schottland hat für die nächsten zehn Jahre umgerechnet 285 Mio. EUR für die Renaturierung von Mooren eingeplant (ein Viertel der schottischen Landfläche sind Moore). Die kanadische Regierung hat den Natural Climate Solutions Fund gegründet, um in den nächsten zehn Jahren 2,8 Mrd. EUR (4 Mrd. CAD) für Naturschutz und Renaturierungsmaßnahmen bereitzustellen (Government of Canada, o. J.[100]). Eine wegen der eingeschränkten Vergleichbarkeit nur grobe Schätzung beziffert die weltweiten Investitionen in naturbasierte Lösungen auf 125 Mrd. EUR (UNEP, 2022[101]).

Zum ANK gehören auch bestehende Maßnahmen, die bereits durch verschiedene Programme und andere Fördermittel unterstützt werden (Tabelle 2.2). Zum Beispiel werden aus dem (nun in Klima- und Transformationsfonds umbenannten) Energie- und Klimafonds Klimaschutzmaßnahmen finanziert. Auch der Waldklimafonds gehört zu seinen Programmbestandteilen. Der Förderung von naturbasierten Lösungen dient auch ein Angebot der Bundesländer Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein: Unternehmen und Privatpersonen können CO₂-Zertifikate für den freiwilligen Markt erwerben, um einen Beitrag zur Wiedervernässung von Mooren zu leisten (MoorFutures, o. J.[102]).

Derzeit steht noch nicht fest, wie die Auszahlungen für die Maßnahmen des ANK aufgeteilt werden und wer sie erhält. Bei der Festlegung geeigneter Fördermechanismen wird wichtig sein, die GAK und weitere bereits eingerichtete Finanzierungskanäle für Länder und Sektoren zu nutzen und einzubinden, soweit das Grundgesetz und entsprechende Haushaltsvorgaben dies erlauben. Angesichts des engen Zeitrahmens und des großen Anwendungsbereichs des ANK steht das BMUV dabei vor einer enormen Herausforderung. Ganz entscheidend wird auch sein, sich auf geeignete Förderkriterien und Mechanismen der Rechenschaftslegung zu einigen. Um über die Fördermöglichkeiten des ANK zu informieren, möchte die Bundesregierung Fachagenturen für den Natürlichen Klimaschutz gründen. Zur Konsolidierung der erzielten Erfolge nach 2026 müssen Finanzierungsmechanismen geschaffen werden, die den Wartungsbedarf naturbasierter Lösungen berücksichtigen und auch die Zeit nach der Anfangsphase abdecken.

2.4. Synergien für eine langfristig wirksame Klimapolitik erzeugen

2.4.1. Synergien zwischen Klimaschutz und Klimaanpassung, Biodiversitätserhalt und Gewässerschutz fördern

Die Strategien des BMUV für Klimaschutz, Klimaanpassung, Biodiversitätserhalt und Gewässerschutz stellen gezielt auf Synergien ab und berücksichtigen z. B. zunehmend, inwieweit der Schutz von Wäldern und Gewässern gleichzeitig den Klimaschutz, die Klimaanpassung und die biologische Vielfalt begünstigen kann. Allerdings gilt es nun, diese erwarteten Synergien zu heben. So enthält die Waldstrategie 2050 Maßnahmen für einen besseren Schutz der Natur und der biologischen Vielfalt, sieht entsprechende finanzielle Anreize für Waldbesitzende vor und etabliert ein Monitoringsystem für Waldökosysteme. Die Wirkung dieser Synergien in der Praxis sollte beobachtet und evaluiert werden.

Auf ähnliche Weise berücksichtigt auch die Nationale Wasserstrategie positive Wechselwirkungen zwischen Klimaschutz, Klimaanpassung und naturbasierten Lösungen. Sie legt dar, wie die Gewässerentwicklung durch naturbasierte Lösungen und andere Maßnahmen nicht nur den Hochwasserschutz verbessern, sondern auch die biologische Vielfalt fördern und Ökosysteme erhalten kann. Außerdem plädiert sie für eine Flächennutzung im urbanen Raum, die den Zielen des Gewässerschutzes und der Klimapolitik entspricht (BMU, 2021[103]). Dabei bleiben auch Zielkonflikte nicht unerwähnt. Dort, wo verschiedene Sektoren (z. B. der Bergbau oder der Energiesektor) auf Wasserentnahmen angewiesen sind, ist es beispielsweise eine Herausforderung, einen naturnahen Wasserhaushalt zu erreichen (BMU, 2021[103]).

Das ANK ist eine einmalige Gelegenheit, Synergien zu fördern und dabei auch deutlich zu machen, wie dies in der Praxis funktioniert: Der Ansatz des Aktionsprogramms, gegen Klimawandel und Biodiversitätsverlust auf naturbasierte Lösungen zu setzen, birgt auch die Möglichkeit zu zeigen, wie ausgewählte Projekte Synergien wirksam nutzen. Dafür sollte das Monitoringsystem des ANK Indikatoren definieren, die den Beitrag jeder einzelnen naturbasierten Lösung zu verschiedenen Zielen bewerten.

Im Rahmen der geplanten Maßnahmen des ANK könnte es vorteilhaft sein, Wechselwirkungen im Bereich der Klimaanpassung deutlicher hervorzuheben. Der Klimaschutzbeitrag von Projekten für naturbasierte Lösungen, die durch das ANK finanziert werden, muss nachgewiesen werden. Allerdings muss auch gezeigt werden, inwieweit die Vorhaben selbst den Auswirkungen des Klimawandels ausgesetzt sind und inwieweit sie die Resilienz gegen Klimafolgen erhöhen. Zum Beispiel müssen bei den Baumpflanzungen, die das ANK zur Steigerung der Kohlenstoffbindung vorsieht, zu erwartende Temperatur- und Niederschlagsveränderungen berücksichtigt werden, damit gewährleistet ist, dass die Maßnahmen auch auf längere Sicht ihre volle Wirkung entfalten können. In ähnlicher Weise betont die Nationale Moorschutzstrategie zwar den Klima- und Gewässerschutz sowie den Biodiversitätserhalt (BMUV, 2022[77]), berücksichtigt die Anpassungsfähigkeit an den Klimawandel aber nur bedingt. Damit vernachlässigt sie einen wichtigen Aspekt, denn der Klimawandel dürfte sich auf wiedervernässte Moorböden auswirken. Es kann Jahrzehnte dauern, bis ihre Biodiversität und Bodenprozesse wiederhergestellt sind, sodass sie möglicherweise nicht die gleiche Klimaresilienz haben wie intakt gebliebene Moore.

2.4.2. Möglichkeiten für intensivere Zusammenarbeit auf EU-Ebene und darüber hinaus

Deutschland hat die intensive EU-weite und internationale Zusammenarbeit im Bereich der Klimaanpassung sowohl mitgestaltet als auch für sich selbst genutzt. EU-Vereinbarungen, das Pariser Klimaabkommen und andere internationale Übereinkünfte bilden den Rahmen für die innerdeutschen Klimaanpassungsmaßnahmen und geben ihnen Gewicht. Auf der EU-Ebene sind sie im Grünen Deal, im neuen Europäischen Klimagesetz sowie in der EU-Anpassungsstrategie verankert. Berichtspflichten haben Deutschland dazu veranlasst, sich verstärkt um eine bessere Messbarkeit der Klimaanpassung zu bemühen, das zeigen laufende Initiativen zur Bezifferung entsprechender Ausgaben. Gezielte EU-Finanzierungen haben insbesondere auf nachgeordneten staatlichen Ebenen die breite Umsetzung von Anpassungsinitiativen vorangebracht. Zum Beispiel umfasst das EU-Forschungsrahmenprogramm Horizont Europa eine Mission zum Themenbereich Anpassung an den Klimawandel. Aus ihr gehen möglicherweise innovative Lösungen für den Ausbau der Klimaanpassung auf der lokalen und regionalen Ebene hervor, der vielen subnationalen Akteuren in Deutschland schwerfällt. Außerdem zählt das Land zu den aktiven Teilnehmern und Initiatoren eines Informations- und Wissensaustauschs, bei dem EU‑Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission u. a. messbare Ziele für die Klimaanpassung entwickeln.

Auch in Fällen, in denen Klimaanpassung grenzübergreifende Planungen und Investitionen voraussetzt, haben sich EU-Plattformen für die Zusammenarbeit zwischen den betreffenden Ländern als hilfreich erwiesen. Zwar arbeitet auch Deutschland bereits auf EU-Ebene und mit weiteren Ländern zusammen, aber die Hochwasserkatastrophe 2021, von der auch die Niederlande und Belgien betroffen waren, hat gezeigt, dass mehr getan werden muss, um grenzüberschreitende Klimarisiken zu bewerten und anzugehen. Die 2024 anstehende europäische Klimarisikobewertung kann für Deutschland ein wichtiger Impulsgeber sein, um diese Risiken besser zu erforschen und die Zusammenarbeit zu ihrer Entschärfung zu intensivieren. Angesichts bestehender Lücken hat Deutschland gemeinsam mit der Schweiz (Nathani et al., 2019[104]) und dem Vereinigten Königreich (Surminski und Style, 2022[105]) seine Bemühungen verstärkt, grenzüberschreitende Klimarisiken zu analysieren. Hierfür erfassten die Länder klimabedingte Lieferkettenrisiken und erwiesen sich damit als Wegbereiter der Beschäftigung mit einem Thema, das auch in der EU-Anpassungsstrategie oberste Priorität genießt. Auch um Antworten auf andere grenzüberschreitende Klimarisiken wie die Zuwanderung aus klimavulnerablen Ländern zu finden, und um Entwicklungsländern mit angemessenen Maßnahmen zu höherer Klimaresilienz zu verhelfen, wird die Zusammenarbeit auf EU- und internationaler Ebene unverzichtbar sein (Alessandrini, Ghio und Migali, 2021[106]).

Deutschland hat sich auf internationaler Ebene für den Natürlichen Klimaschutz und seine Ausweitung stark gemacht. Eines der Kernergebnisse des G7-Treffens im Jahr 2022 unter deutscher Präsidentschaft ist die Verpflichtung, entsprechende Maßnahmen umzusetzen (G7, 2022[107]). Als gemeinsames Ziel wurde festgehalten, bis 2030 auf nationaler und globaler Ebene mindestens 30 % der Land- und Meeresflächen unter Schutz zu stellen. Das nationale Ziel der deutschen Politik, die Landwirtschaft zugunsten von Synergien zwischen Biodiversitätserhalt, Klimaschutz und Ernährungssicherheit umzugestalten, fand auf Ebene der G7 ebenfalls seine Entsprechung (G7, 2022[108]). Umgekehrt geht aus dem ANK und der Nationalen Moorschutzstrategie hervor, dass der Erfolg des ANK auch von internationaler Gesetzgebung abhängen wird, z. B. in Bezug auf das Auslaufen der Torfverwendung für Gartenbauerzeugnisse, das ein EU-weites Verbot voraussetzt, da es sonst hinsichtlich des Torfabbaus zu Verlagerungseffekten in andere Staaten kommt.

2.4.3. Deutsche Unterstützung für Entwicklungsländer

Politisches und finanzielles Engagement für internationalen Klimaschutz und Biodiversitätserhalt

Deutschland setzt sich maßgeblich für die Umsetzung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung in Entwicklungsländern und aufstrebenden Volkswirtschaften ein. Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit räumt Umweltfragen traditionell einen hohen Stellenwert ein. Mit der 2020 angestoßenen Reform BMZ 2030 hat Deutschland sein internationales Engagement für die Bewältigung des Klimawandels und den Umweltschutz weiter verstärkt. „Just Transition entschieden vorantreiben“ ist einer der vier Schwerpunkte der deutschen Entwicklungspolitik (BMZ, 2023[109]). Was die geografische Ausrichtung betrifft, hat das BMZ die Zahl der Partnerländer kürzlich von 85 auf 65 verringert, Afrika und Asien bilden aber weiterhin die Schwerpunkte (OECD, 2022[110]).

Für die Bundesregierung sind die Agenda 2030 und das Pariser Klimaabkommen untrennbar miteinander verbunden. Vor diesem Hintergrund hat sie sich vorgenommen, sich bei internationalen klima- und umweltpolitischen Entwicklungskonzepten mit anderen Mitgliedern des Entwicklungsausschusses der OECD (DAC) abzustimmen. In Übereinstimmung mit der Erklärung des OECD-Entwicklungsausschusses (DAC) aus dem Jahr 2021 strebt Deutschland an, seine öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (ODA) mit den Zielen des Pariser Abkommens in Einklang zu bringen (OECD, 2021[111]). Ein Großteil der deutschen Unterstützung für Entwicklungsländer ist deshalb der Bekämpfung des Klimawandels, dem Biodiversitätserhalt und dem Umweltschutz gewidmet (OECD, 2021[112]).

Insgesamt schlägt die deutsche ODA mit 32,2 Mrd. USD (vorläufige Daten) bzw. 0,74 % des Bruttonationaleinkommens zu Buche. Das Land ist weltweit der zweitgrößte bilaterale Geber (OECD, 2022[110]) und hat seine ODA-Ausgaben deutlich erhöht, gegenüber 2010 (12,7 Mrd. USD) auf mehr als das Zweifache (OECD, 2012[113]). Was die ODA für Biodiversität und den Umweltbereich als Ganzes betrifft, steht Deutschland im internationalen Vergleich sogar an der Spitze (Abbildung 2.12). Laut den Rio-Markern wiesen 2019–2020 rd. 37 % der deutschen bilateralen ODA-Leistungen einen Umweltbezug auf. Dem Klimaschutz dienten ca. 16,8 %, der Klimaanpassung 13,1 % und dem Biodiversitätserhalt 10,8 % der Ausgaben (OECD, 2022[110]). Deutschland ist auch der größte Geber des Anpassungsfonds, ein Instrument der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit, das einen wesentlichen Beitrag zur Finanzierung von Klimaanpassung leistet. Die OECD veröffentlicht ein umfassendes und jährlich aktualisiertes Länderprofil zur deutschen Entwicklungszusammenarbeit (OECD, 2022[110]).

Abbildung 2.12. Die deutsche ODA leistet einen maßgeblichen Umweltschutzbeitrag

Abbildung 2.13. Deutschland hat seine internationalen Leistungen für Biodiversität kontinuierlich erhöht

Die Bundesregierung will ihren Beitrag zum internationalen Klimafinanzierungsziel von 100 Mrd. USD pro Jahr bis 2025 auf jährlich 6 Mrd. EUR erhöhen. Außerdem möchte das Land mehr Mittel für den Naturschutz bereitstellen: Bis 2025 soll der dem Biodiversitätserhalt gewidmete Anteil des Jahresbetrags auf 1,5 Mrd. EUR steigen. Diese Zusage wurde am Rande der 77. Generalversammlung der Vereinten Nationen gemacht und entspricht dem Trend hin zu besserer Förderung der biologischen Vielfalt. Der zwischen 2016 und 2021 durchschnittlich für diesen Zweck bereitgestellte Jahresbetrag würde sich damit mehr als verdoppeln (Abbildung 2.13). Neben Haushaltsmitteln mobilisiert Deutschland auch Kapitalmarktmittel und private Klimafinanzierung. Der 2021 von Deutschland geleistete Gesamtbeitrag zur Klimafinanzierung wird auf rd. 8,1 Mrd. EUR geschätzt (Auswärtiges Amt, 2022[114]).

Wichtige Akteure und Initiativen

Die strategische Ausrichtung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit und die ODA-Berichterstattung sind Aufgabe des BMZ, für die konkrete Umsetzung der bilateralen ODA sind hingegen zwei Durchführungsorganisationen verantwortlich: Die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) betreut die Technische Zusammenarbeit, die Finanzielle Zusammenarbeit liegt in der Verantwortung der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), bestehend aus der KfW Entwicklungsbank und der Deutschen Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) (OECD, 2022[110]). Diese beiden Organisationen setzen die meisten bilateralen Entwicklungsprojekte gemeinsam mit den Regierungen der Partnerländer und anderen wichtigen Akteuren um. Darüber hinaus spielt die Internationale Klimaschutzinitiative (IKI) (Kasten 2.6) eine maßgebliche Rolle für die Finanzierung von Maßnahmen für Klimaschutz, Klimaanpassung und Biodiversitätserhalt. Im Rahmen eines Mainstreaming-Ansatzes beteiligen sich in geringerem Maße auch das BMUV, das BMEL und weitere Ministerien an Anpassungsmaßnahmen in anderen Ländern (Bundesregierung, 2020[36]). Gut abgestimmte und nachhaltige Projekte der GIZ setzen zudem häufig die Einbindung lokaler Partner und Leistungsempfänger voraus. Zusätzlich unterstützt Deutschland eine Vielzahl von multilateralen Organisationen und Initiativen und nicht zuletzt auch die Arbeit verschiedener OECD-Gremien (z. B. des Entwicklungsausschusses und des OECD-Entwicklungszentrums).

Kasten 2.6. Die Internationale Klimaschutzinitiative (IKI)

Bei der Internationalen Klimaschutzinitiative (IKI) handelt es sich um ein zentrales Instrument der Bundesregierung für die Finanzierung des Klimaschutzes, der Klimaanpassung und des Erhalts der biologischen Vielfalt auf internationaler Ebene. Seit 2008 unterstützt die Initiative Schwellen- und Entwicklungsländer bei der Entwicklung und Umsetzung ihrer nationalen Klimaschutzbeiträge (NDC) gemäß dem Pariser Klimaabkommen. Die IKI umfasst vier Förderbereiche:

Minderung von Treibhausgasemissionen
Anpassung an die Folgen des Klimawandels
Schutz natürlicher Kohlenstoffsenken, insbesondere Reduzierung von Emissionen durch die Vermeidung von Entwaldung und Walddegradation (REDD+)
Schutz der biologischen Vielfalt

Um innovative Projekte zur Förderung auszuwählen, schreibt die IKI Ideenwettbewerbe aus, an denen auch nichtstaatliche Durchführungsorganisationen teilnehmen können. Von 2008 bis 2021 hat die IKI mehr als 950 Klima- und Biodiversitätsprojekte in über 150 Ländern mit insgesamt 5 Mrd. EUR unterstützt. Dabei ist es Deutschland weitgehend gelungen, sich auf besonders von Klimarisiken bedrohte Länder zu konzentrieren. Seit 2022 verwalten das BMUV, das BMWK und das Auswärtige Amt die IKI gemeinsam. Daher ist es besonders wichtig, Prioritäten abzustimmen, Politikkohärenz zu gewährleisten und darauf zu achten, dass keine überhöhten Verwaltungskosten entstehen.

Quelle: IKI: www.international-climate-initiative.com.

Über die NDC-Partnerschaft leistet Deutschland schon seit vielen Jahren einen Beitrag zur Umsetzung des Pariser Abkommens, indem es anderen Ländern hilft, ihre nationalen Klimabeiträge (NDC), langfristigen Strategien, Resilienzpläne und nationalen Anpassungspläne (NAP) zu entwickeln und umzusetzen. Das NAP Global Network erhält seit einem knappen Jahrzehnt deutsche Unterstützung. Hinzu kommen die Zusammenarbeit mit der Gruppe stark verwundbarer Länder (The Vulnerable Twenty Group – V20) und der Afrikanischen Anpassungsinitiative (Africa Adaptation Initiative – AAI) sowie die deutschen Mitgliedschaften in der Coalition for Disaster Resilient Infrastructure und der Adaptation Action Coalition. Weitere Impulse erhält die globale Klimapolitik Deutschlands über viele weitere Projekte und Plattformen für den politischen Dialog, z. B. vom internationalen Klimaclub, den die Bundesrepublik im Rahmen ihres G7-Vorsitzes initiierte. Deutschland setzt sich für eine gerechte Energiewende ein und unterstützt über mehrere langfristige Just Energy Transition Partnerships die Bemühungen aufstrebender Volkswirtschaften wie Indonesien und Südafrika um eine Senkung ihrer CO₂-Emissionen.

Unter deutscher Präsidentschaft haben sich die G7 2022 mit den V20 auf die Einrichtung eines Globalen Schutzschirms gegen Klimarisiken verständigt. Die Initiative wurde während der Weltklimakonferenz COP27 ins Leben gerufen und dient dazu, die Absicherung gegen klimabedingte Verluste und Schäden in Entwicklungsländern zu verbessern. Sie greift Empfehlungen aus dem OECD-Bericht „Managing climate risks, facing up to losses and damages“ auf. Diese vom BMZ initiierte Studie fordert dazu auf, den Schutz gegen Klima- und Katastrophenrisiken weltweit durch bessere Versicherungs- und Finanzierungslösungen zu erhöhen (OECD, 2021[115]). Darüber hinaus ist Deutschland der größte Unterstützer der InsuResilience Global Partnership (800 Mio. EUR). Sie ist der Vorläufer des Globalen Schutzschirms gegen Klimarisiken und soll 500 Millionen armen Menschen bis 2025 Zugang zu Versicherungen gegen Extremwetterschäden verschaffen. Über InsuResilience wird auch die African Risk Capacity unterstützt, ein Risikopool, der afrikanischen Staaten Dürreversicherungen anbietet, damit sie sich gegen finanzielle Schäden nach Dürrekatastrophen absichern können.

Im Bereich der naturbasierten Lösungen fördert das BMZ neben bilateralen Projekten eine Reihe von internationalen Initiativen, z. B. den Legacy Landscapes Fund, den Blue Action Fund, den Global Fund for Coral Reefs, die African Forest Landscape Restoration Initiative (AFR100) und die Allianz für Entwicklung und Klima. Außerdem hat das Ministerium 2022 eine neue Initiative für „die Wiederherstellung von Ökosystemen und natürlichen Klimaschutz“ ins Leben gerufen.

Getreu dem Grundsatz, „niemanden zurückzulassen“, fördert Deutschland mehrere Initiativen für marginalisierte Bevölkerungsgruppen (z. B. Vorhaben zur Unterstützung indigener Völker und lokaler Gemeinschaften, die Allianz kleiner Inselstaaten, die Sahel-Allianz oder Frühwarnsysteme in am wenigsten entwickelten Ländern). Der größte Beitrag zum Fonds für die am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries Fund – LDCF) kommt aus Deutschland (Weltbank, o. J.[116]). Trotzdem wird das Land seine Anstrengungen verstärken müssen, um diese Staaten wie bisher finanziell unterstützen zu können. Von 2001 bis 2021 beliefen sich die deutschen Zusagen für den LDCF auf 415 Mio. EUR; damit ist die Bundesrepublik absolut gesehen der größte Beitragszahler (Deutsche Klimafinanzierung, o. J.[117]; Weltbank, o. J.[116]). 2021 empfahl der DAC-Prüfbericht der OECD zur deutschen Entwicklungszusammenarbeit, dass das Land weitere Leitlinien entwickelt und genauer prüft, inwieweit seine Investitionen Armut und Ungleichheit reduzieren (OECD, 2021[118]).

Monitoring, Evaluierung und Rahmen für den politischen Lernprozess

Gemäß der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie werden die Fortschritte auf dem Weg zur Umsetzung der SDG im Ausland durch freiwillige Evaluierungen auf nationaler Ebene gemessen. Dabei wird auf jedes SDG einzeln eingegangen, um die Wirkung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit detailliert zu analysieren. 2021 schlug die OECD in ihrem DAC-Prüfbericht vor, dass sich Deutschland systematischer mit den Spillover-Effekten seiner Politik auf Entwicklungsländer befasst (OECD, 2021[118]). Das betrifft insbesondere Umwelteffekte entlang der Lieferketten (Kasten 1.9).

Im Rahmen der Reform BMZ 2030 hat Deutschland Standardindikatoren entwickelt, um die Wirkung der Zusammenarbeit über verschiedene Länder und Sektoren hinweg zu messen. Sie beziehen sich auf bestimmte Kernthemen, zu denen auch die Bereiche Klima und Umwelt gehören, und stellen im Überblick dar, wie sich bestimmte Kennzahlen für Klimaschutz, Klimaanpassung und Biodiversitätserhalt entwickeln. Zum Beispiel wird erhoben, wie viele Menschen auf den Umgang mit Folgen des Klimawandels vorbereitet wurden oder in welchem Umfang neue Naturschutzgebiete ausgewiesen wurden (OECD, 2021[112]). Seit 2022 ist die Verwendung der Standardindikatoren vorgeschrieben. Es wäre interessant, aus diesem Prozess weiteren Nutzen zu ziehen und diese Indikatoren denen für Klimaanpassungsmaßnahmen im Inland gegenüberzustellen, die derzeit im BMUV entwickelt werden (Abschnitt 2.2.5). Eine Reihe von weiteren Initiativen wurden auf den Weg gebracht. Zum Beispiel berücksichtigt das Deutsche Evaluierungsinstitut für Entwicklungszusammenarbeit (DEval) Klimaaspekte, indem es das internationale deutsche Engagement in den Bereichen REDD+ und Klimaanpassung evaluiert. Ergebnisse und Empfehlungen gehen in ein neues Umsetzungsverfahren ein, das die einzelnen Schritte des Umgangs mit Erkenntnissen aus Evaluierungen formal regelt (OECD, 2021[112]).

Trotz der Fortschritte kann der Wissens- und Erfahrungsaustausch in Deutschland zu Maßnahmen in den Bereichen Klimapolitik, Biodiversitätserhalt und Natürlicher Klimaschutz noch intensiviert werden, z. B. zwischen den sektorspezifischen Behörden und den Durchführungsorganisationen der Entwicklungszusammenarbeit. Aufgrund von Kapazitätsengpässen und getrennten Finanzierungszuständigkeiten gibt es bisher noch keinen institutionalisierten Prozess, um bei der Entwicklung der nationalen Politik von internationalen Maßnahmen zu lernen. Allerdings erwägt Deutschland, Dialogplattformen zu entwickeln, damit Fachleute der Entwicklungspolitik und Akteur*innen, die an der innerdeutschen Klimaanpassung und den Initiativen des Natürlichen Klimaschutzes maßgeblich beteiligt sind, ihre Erfahrungen austauschen können. Dies könnte sich positiv auf die Berücksichtigung im Ausland gewonnener Erkenntnisse auswirken, sodass sich Effekt und Erfolg der auf nationaler Ebene ergriffenen Maßnahmen erhöhen. Daneben sollten auch die Strukturen des Wissensaustauschs im Süd-Süd-Kontext (z. B. das NAP Global Network) weiterentwickelt werden. Bessere und systematischere Kommunikation zwischen verschiedenen Ländern und Regionen zu Erfolgskonzepten und gewonnenen Erkenntnissen birgt ein enormes Potenzial.

Literaturverzeichnis

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[13] MGI (2020), Could climate become the weak link in your supply chain?, McKinsey Global Institute, https://www.mckinsey.com/~/media/mckinsey/business%20functions/sustainability/our%20insights/could%20climate%20become%20the%20weak%20link%20in%20your%20supply%20chain/could-climate-become-the-weak-link-in-your-supply-chain-v3.pdf.

[26] Ministerio del Medio Ambiente (o. J.), „Mapas de Riesgo Climático“, https://arclim.mma.gob.cl/index/.

[3] Mohr, S. et al. (2022), „A multi-disciplinary analysis of the exceptional flood event of July 2021 in central Europe. Part 1: Event description and analysis“, Natural Hazards and Earth System Sciences, Preprint, https://doi.org/10.5194/nhess-2022-137.

[102] MoorFutures (o. J.), „MoorFutures: Klimaschutz trifft Biodiversität“, Homepage, https://www.moorfutures.de/ (Abruf: 5. November 2022).

[52] Muller, N. und N. King (2022), „Plans to ’deepen’ Rhine river hit resistance“, Deutsche Welle, 10. Juli, https://www.dw.com/en/drought-ships-cargo-vessels-shipping-fossil-fuels-energy-shortage-crisis/a-63255851 (Abruf: 19. Januar 2023).

[104] Nathani, C. et al. (2019), Environmental hotspots in the supply chain of Swiss companies, Rütter Soceco AG, Rüschlikon, und treeze Ltd, Uster, http://treeze.ch/fileadmin/user_upload/downloads/Publications/Case_Studies/Lifestyles/629_UHU_FinalReport_EN_v1.8.pdf.

[124] OECD (2023), Development Co-operation Profiles: Germany, https://www.oecd.org/dac/development-cooperation-report/#profiles (Abruf: 1 May 2023).

[74] OECD (2023), „Nach Montreal: Steuern, Preise und Finanzen für den Naturschutz“, Digitale Veranstaltung des OECD Berlin Centre vom 13. Februar, https://www.youtube.com/watch?v=mfO4Mo_KukY.

[15] OECD (2023), OECD-Wirtschaftsberichte: Deutschland 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/80df9211-de.

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[115] OECD (2021), Managing Climate Risks, Facing up to Losses and Damages, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/55ea1cc9-en.

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[57] OECD (2019), Fiscal Resilience to Natural Disasters: Lessons from Country Experiences, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/27a4198a-en.

[113] OECD (2012), OECD-Umweltprüfberichte: Deutschland 2012, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264175501-de.

[53] OECD (erscheint demnächst), Adaptation measurement in practice, OECD, Paris.

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[55] Osberghaus, D. et al. (2021), „Extremwetterereignisse: Staatshilfe oder private Vorsorge – wer trägt die Kosten?“, ifo Schnelldienst, Vol. 74/11, S. 3–28, https://www.ifo.de/DocDL/sd-2021-11-osberghaus-etal-extremwetterschaeden-versicherung.pdf.

[42] Otto, A. et al. (2021), „Ranking local climate policy: assessing the mitigation and adaptation activities of 104 German cities“, Climatic Change, Artikel 5, https://doi.org/10.1007/s10584-021-03142-9.

[38] Radtke, I., T. Hustedt und A. Klinnert (2016), „Inter-Ministerial Working Groups as a Panacea for Coordination Problems?“, der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management, Vol. 9/1, S. 65-81, https://doi.org/10.3224/dms.v9i1.23641.

[16] Rat der Europäischen Union (2022), „Rat gibt endgültiges grünes Licht für die Richtlinie über die Nachhaltigkeitsberichterstattung von Unternehmen“, Pressemitteilung, 28. November, Rat der Europäischen Union, Brüssel, https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2022/11/28/council-gives-final-green-light-to-corporate-sustainability-reporting-directive/pdf.

[30] RegIKlim (o. J.), „RegIKlim – Regionale Informationen zum Klimahandeln“, Homepage, https://www.regiklim.de/DE/Home/home_node.html (Abruf: 5. Januar 2023).

[29] ReKIS (o. J.), „ÜBER UNS“, Klima-Informationsportal für Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, https://rekis.hydro.tu-dresden.de/startseite/ueber-uns/.

[71] RNE (2022), „Biodiversitäts- und Klimakrise mit einem Verbesserungsgebot im Naturschutzrecht bekämpfen“, Pressemitteilung, 8. Dezember, Rat für Nachhaltige Entwicklung, Berlin, https://www.nachhaltigkeitsrat.de/aktuelles/biodiversitaets-und-klimakrise-mit-einem-verbesserungsgebot-im-naturschutzrecht-bekaempfen/.

[43] StMUV (2021), „Instrumente zur Klimaanpassung vor Ort“, Broschüre, Bayerisches Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz, München, https://www.bestellen.bayern.de/application/eshop_app000002?SID=1438738310&ACTIONxSESSxSHOWPIC(BILDxKEY:%27stmuv_klima_016%27,BILDxCLASS:%27Artikel%27,BILDxTYPE:%27PDF%27) (Abruf: 9. Februar 2023).

[105] Surminski, S. und D. Style (2022), „Climate risk to UK Supply Chains: The roles of government and business“, Insights, 20. Oktober, Climate Change Committee, https://www.theccc.org.uk/2022/10/20/climate-risk-to-uk-supply-chains-the-roles-of-government-and-business/ (Abruf: 19. Januar 2023).

[120] Thieken, A. et al. (2022), „Performance of the flood warning system in Germany in July 2021 – insights from affected residents“, Preprint, EGUsphere, https://doi.org/10.5194/egusphere-2022-244.

[76] Thünen-Institut (o. J.), „Kohlenstoffinventur 2017“, Projektseite, https://www.thuenen.de/de/fachinstitute/waldoekosysteme/projekte/waldmonitoring/projekte-treibhausgasmonitoring/kohlenstoffinventur-2017.

[83] Thünen-Institut (o. J.), „Moorschutzprogramme der Bundesländer“, Seite des Infoportals „Moorschutz in Deutschland“, https://www.moorschutz-deutschland.de/hintergrund/wiedervernaessung-und-moorschutzprogramme/programme-der-bundeslaender (Abruf: 5. Januar 2023).

[9] Trenczek, J. et al. (2022), „Extremwetterschäden in Deutschland seit 2018“, Kurzzusammenfassung, Prognos AG, Düsseldorf, https://www.prognos.com/sites/default/files/2022-07/Prognos_KlimawandelfolgenDeutschland_Kurzzusammenfassung_Extremwettersch%C3%A4den%20seit%202018_AP2_3d_.pdf.

[8] Trenczek, J. et al. (2022), Schäden der Dürre- und Hitzeextreme 2018 und 2019: Eine ex-post Analyse, Projektbericht „Kosten durch Klimawandelfolgen“, Prognos AG, Düsseldorf, https://www.prognos.com/sites/default/files/2022-07/Prognos_KlimawandelfolgenDeutschland_Detailuntersuchung%20Hitzesommer%2018_19_AP2_3a_.pdf.

[4] Trenczek, J. et al. (2022), Schäden der Sturzfluten und Überschwemmungen im Juli 2021 in Deutschland, Projektbericht „Kosten durch Klimawandelfolgen“, Prognos AG, Düsseldorf, https://www.prognos.com/sites/default/files/2022-07/Prognos_KlimawandelfolgenDeutschland_Detailuntersuchung%20Flut_AP2_3b_.pdf.

[10] Trenczek, J. et al. (2022), Übersicht vergangener Extremwetterschäden in Deutschland: Methodik und Erstellung einer Schadensübersicht, Projektbericht „Kosten durch Klimawandelfolgen“, Prognos AG, Düsseldorf, https://www.prognos.com/sites/default/files/2022-07/Prognos_KlimawandelfolgenDeutschland_%C3%9Cbersicht%20vergangener%20Extremwettersch%C3%A4den_AP2_1.pdf.

[85] UBA (Hrsg.) (2021), Die Wasserrahmenrichtlinie – Gewässer in Deutschland 2021: Fortschritte und Herausforderungen, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1410/publikationen/221010_uba_fb_wasserrichtlinie_bf.pdf.

[95] UBA (Hrsg.) (2020), Berichterstattung unter der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen und dem Kyoto-Protokoll 2020, Climate Change, No. 22/2020, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1410/publikationen/2020-04-15-climate-change_22-2020_nir_2020_de.pdf.

[19] UBA (Hrsg.) (2020), Bewertung klimawandelgebundener Risiken: Schadenspotenziale und ökonomische Wirkung von Klimawandel und Anpassungsmaßnahmen – Abschlussbericht zum Vorhaben ‚Behördenkooperation Klimawandel und -anpassung‘, Teil 1, Climate Change, No. 29/2020, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/479/publikationen/cc_29-2020_bewertung_klimawandelgebundener_risiken_teilbericht_1.pdf.

[75] UBA (2019), „BD-R-2: Gebietsschutz“, Indikator im Monitoringbericht 2019 zur DAS, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/bd-r-2-das-indikator.

[1] UBA (Hrsg.) (2019), Monitoringbericht 2019 zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1410/publikationen/das_monitoringbericht_2019_barrierefrei.pdf.

[23] UBA (o. J.), „Anpassung an die Folgen des Klimawandels in Berlin – AFOK Teil I: Hauptbericht“, Seite zur Studie, https://www.umweltbundesamt.de/themen/klima-energie/klimafolgen-anpassung/werkzeuge-der-anpassung/projekte-studien/anpassung-an-die-folgen-des-klimawandels-in-berlin.

[46] UBA (o. J.), „Klimalotse – 1. Vorgehen vorbereiten“, Seite zum ersten Modul des Klimalotsen, https://www.umweltbundesamt.de/themen/klima-energie/klimafolgen-anpassung/werkzeuge-der-anpassung/klimalotse/klimalotse-modul-1-klimawandel-verstehen (Abruf: 14. Dezember 2022).

[44] Umweltministerium Hessen (o. J.), „Förderung: Klimarichtlinie“, https://umwelt.hessen.de/klimaschutz/klimarichtlinie (Abruf: 20. Januar 2023).

[40] Umweltministerium NRW (o. J.), „Klimaanpassung in NRW“, https://www.umwelt.nrw.de/umwelt/klimawandel-und-anpassung/klimaanpassung-in-nrw (Abruf: 14. Dezember 2022).

[101] UNEP (2022), State of Finance for Nature – Time to act: Doubling investment by 2025 and eliminating nature-negative finance flows, United Nations Environment Programme, Nairobi, https://wedocs.unep.org/20.500.11822/41333.

[25] Verband Region Stuttgart (o. J.), „KlimaMoro - Raumentwicklungsstrategien zum Klimawandel in der Region Stuttgart“, https://www.region-stuttgart.org/regionalplanung/projekte/klimamoro/?noMobile=.

[58] von der Decken, H. (2019), „Biodiversität in Deutschland: Artenvielfalt geht verloren“, Online-Artikel, 9. Januar, Heinrich-Böll-Stiftung e. V., Berlin, https://www.boell.de/de/2019/01/09/biodiversitaet-deutschland-artenvielfalt-geht-verloren (Abruf: 5. Januar 2023).

[119] Watts, N. et al. (2020), „The 2020 report of the Lancet Countdown on health and climate change: responding to converging crises“, The Lancet, Vol. 397/19269, S. 129–170, https://doi.org/10.1016/S0140-6736(20)32290-X.

[116] Weltbank (o. J.), „Least Developed Countries Fund (LDCF)“, Webseite, https://fiftrustee.worldbank.org/en/about/unit/dfi/fiftrustee/fund-detail/ldc (Abruf: 10. Februar 2023).

[93] Wüstemann, H. et al. (2017), „Synergies and trade-offs between nature conservation and climate policy: Insights from the ‚Natural Capital Germany – TEEB DE‘ study“, Ecosystem Services, Vol. 24, S. 187–199, https://doi.org/10.1016/j.ecoser.2017.02.008.

[69] Zerzawy, F. et al. (2021), Umweltschädliche Subventionen in Deutschland: Fokus Biodiversität, Kurzstudie, Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft, Berlin, https://foes.de/publikationen/2021/2021-05-11_FOES-Subventionen_Biodiversitaet.pdf.

[65] Ziehm, C. (2021), Trendwende Umweltpolitik – Empfehlungen zum wirksamen Schutz unserer Lebensgrundlagen, Gutachten, Greenpeace e. V., Hamburg, https://www.greenpeace.de/publikationen/gutachten_trendwende_umweltpolitik.pdf.

Anmerkungen

← 1. Der Hitzestress (UTCI > 32 °C) war im Zeitraum 2017–2021 größer als im Referenzzeitraum 1981–2010.

← 2. Unter Berücksichtigung direkter und indirekter wirtschaftlicher Verluste durch geringere Ernteerträge von Winterweizen, Futtermais und Feldfrüchten.

← 3. Der genaue Betrag ist je nach unterstelltem Klimawandelszenario (schwach, mittel, stark) unterschiedlich. Die Zahlen beziehen sich auf die kumulierte Wirkung auf das reale BIP.

← 4. Der Grad der „Exposition“ bemisst sich am Vorhandensein von Menschen, Sachgütern und Ökosystemen usw., die klimabedingten Gefahren ausgesetzt sind; der Begriff „Vulnerabilität“ bzw. „Verwundbarkeit“ bezieht sich dagegen auf bestimmte Gegebenheiten, die ausschlaggebend dafür sind, inwieweit für diese Personen oder Güter beim Eintritt der bestimmten Klimagefahr mit nachteiligen Folgen zu rechnen ist (IPCC, 2022[98]).

← 5. Die in dieser Berechnung berücksichtigten Zahlen beziehen sich auf den Aktionsplan Anpassung III (bei Annahme einer Umsetzung unter „realistischen“ Bedingungen) sowie die Anpassungsmöglichkeiten, die in der Klimawirkungs- und Risikoanalyse 2021 für 29 große Klimarisiken identifiziert wurden.

← 6. Die Daten basieren auf der Schutzgebietsdefinition der IUCN: „Die Daten basieren auf der World Database on Protected Areas (WDPA).“

← 7. Die Feststellungen dieses Berichts basieren auf einem ANK-Entwurf, der im September 2022 veröffentlicht wurde.

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