OECD-Wirtschaftsberichte: Deutschland 2023

Zusammenfassung

Die Energiekrise erfordert schnellere Strukturreformen

Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine hat die kräftige Konjunkturerholung ins Stocken gebracht, die nach der Coronapandemie eingesetzt hatte. Drastisch steigende Energiepreise haben die Inflation angeheizt und die Kaufkraft der privaten Haushalte geschmälert. Hohe Unsicherheit, insbesondere über die Energieversorgungssicherheit, beeinträchtigt die Investitionstätigkeit.

Die Regierung hat schnell reagiert, um die Energieversorgung zu sichern und private Haushalte und Unternehmen zu unterstützen. Die Entlastungsmaßnahmen beinhalten starke Anreize zum Energiesparen und verbessern das Konsum- und Investitionsklima. Sie könnten allerdings gezielter ausgestaltet werden, um die Kosten für den Staatshaushalt zu begrenzen. Durch Kurzarbeit konnten Arbeitsplätze erhalten werden, es sollten jedoch stärkere Anreize zur Weiterbildung und Arbeitsuche geschaffen werden.

Tabelle 1. Die Wirtschaft erholt sich allmählich

Wachstum in Prozent (sofern nicht anders angegeben)	2022	2023	2024
Bruttoinlandsprodukt	1,9	0,3	1,3
Privater Verbrauch	4,4	-0,2	1,4
Staatsverbrauch	1,2	0,3	0,4
Bruttoanlageinvestitionen	0,6	-1,8	1,3
Waren- und Dienstleistungsexporte	3,0	1,8	3,1
Waren- und Dienstleistungsimporte	6,1	1,4	2,9
Arbeitslosenquote (in % der Erwerbsbevölkerung)	3,0	3,0	2,9
Harmonisierter Verbraucherpreisindex	8,7	6,6	3,0
Harmonisierter Kerninflationsindex	3,9	5,7	3,4
Staatlicher Finanzierungssaldo (in % des BIP)	-2,7	-2,2	-1,0
Staatsverschuldung (Maastricht-Abgrenzung, in % des BIP)	66,5	65,8	65,6
Leistungsbilanzsaldo (in % des BIP)	3,7	5,7	6,3

OECD-Berechnungen basierend auf OECD Economic Outlook 112 (Datenbank).

Die Entspannung in den Lieferketten, der hohe Auftragsbestand und die Belebung der Auslandsnachfrage sorgen für eine allmähliche Konjunkturerholung. Die Investitionstätigkeit zieht trotz steigender Zinsen an, weil die Ersparnisbildung im Unternehmenssektor hoch und der Investitionsbedarf für die Verlagerung der Lieferketten und den Ausbau der erneuerbaren Energien groß ist und die öffentlichen Investitionen zunehmen. Die Inflation bleibt hoch, da sich die Entwicklung der Erzeugerpreise nur verzögert in den Verbraucherpreisen niederschlägt und der Lohndruck steigt. Im Jahresverlauf 2023 wird die Inflation infolge restriktiverer geld- und fiskalpolitischer Bedingungen und sinkender Energiepreise aber allmählich nachgeben. Die Reallöhne werden 2024 anziehen und den privaten Konsum wieder ankurbeln.

Eine schnellere ökologische Transformation erhöht die Energieversorgungssicherheit, sie setzt aber mehr Investitionen, Innovationen und unternehmerische Dynamik voraus – Faktoren, die auch die Produktivität und das Wachstumspotenzial stärken. Seit den 2000er Jahren ist aufgrund einer schwachen Binnennachfrage und geringen unternehmerischen Dynamik viel privates Kapital aus Deutschland abgeflossen. Um die Investitions- und Innovationstätigkeit zu beleben und die ökologische Transformation zu beschleunigen, muss die öffentliche Verwaltung verbessert und der Verwaltungsaufwand verringert werden, vor allem im Bereich der Infrastrukturplanung. Forschung und Entwicklung (FuE) müssen wirksamer gefördert werden. Zudem gilt es, den wettbewerbsrechtlichen Rahmen zu stärken und den Zugang zu Finanzierung zu verbessern, um die Hürden für junge und innovative Unternehmen zu verringern.

Die rasche Bevölkerungsalterung verschärft den Arbeitskräftemangel, schwächt das Wachstumspotenzial und erhöht den Druck auf die Staatsfinanzen (Abbildung 1). Zudem beeinträchtigt sie viele Sektoren des Verarbeitenden Gewerbes, die bereits unter den hohen Energiepreisen leiden. Um trotz der schrumpfenden Erwerbsbevölkerung fiskalischen Spielraum zu wahren, die Produktivität anzuheben und den Lebensstandard zu sichern, sind umfassende Strukturreformen notwendig. Stärkere Anreize für einen längeren Verbleib im Erwerbsleben sollten durch bessere Fort- und Weiterbildungsangebote und Arbeitsbedingungen für ältere Arbeitskräfte ergänzt werden. Entscheidend ist auch, das Arbeitsangebot von Frauen und Geringqualifizierten zu erhöhen, die Zuwanderung von Fachkräften zu erleichtern und die Bildungsqualität für benachteiligte Kinder zu verbessern.

Abbildung 1. Die rasche Bevölkerungsalterung verschärft den Arbeitskräftemangel

Bevölkerung im Erwerbsalter (15–64 Jahre), prozentuale Veränderung, 2020–2030

Quelle: Vereinte Nationen (2019), World Population Prospects: The 2022 Revision, Online-Ausgabe.

Statlink

Den Staat modernisieren, um den ökologischen und digitalen Wandel voranzutreiben

Angesichts des großen Infrastrukturstaus und des Investitionsbedarfs für die ökologische und digitale Transformation gilt es, die Ausgabeneffizienz zu steigern, die Ausgaben besser zu priorisieren und Steuervergünstigungen abzubauen. Die Digitalisierung des öffentlichen Sektors ist entscheidend, um den Verwaltungsaufwand zu senken, die Qualität der öffentlichen Ausgaben durch eine gezieltere Ausrichtung und bessere Evaluierung der Maßnahmen zu erhöhen und den Steuervollzug zu stärken (Abbildung 2).

Der haushaltspolitische Rahmen muss angepasst werden. Um dem Investitionsstau zu begegnen, wurden mehrere Sondervermögen aufgelegt. Die über sie getätigten Ausgaben gehen jedoch nicht in den Kernhaushalt ein und verringern so die Transparenz und Glaubwürdigkeit der Schuldenbremse. Sie sollten nach und nach wieder in den Kernhaushalt überführt werden. Dabei sollten aber zugleich die Haushaltsregeln flexibler gestaltet werden, um ausreichende Investitionsausgaben zu ermöglichen. Außerdem sollten Spending Reviews auf allen staatlichen Ebenen besser im Haushaltsverfahren verankert werden.

Arbeit wird in Deutschland höher besteuert als in den meisten anderen OECD-Ländern, wodurch sich das Arbeitsangebot – vor allem von Zweitverdienenden und Geringqualifizierten – verringert. Etwa 48 % der Frauen arbeiten in Teilzeit und viele sind für ihre Tätigkeit überqualifiziert. Durch eine Verlagerung der Steuerlast vom Faktor Arbeit hin zu anderen Steuern, wie z. B. Kapitalertrag-, Grund-, Erbschaft- und Verbrauchsteuern, und eine Reform der steuerlichen Zusammenveranlagung von Ehepaaren und Lebenspartnerschaften könnte das Arbeitsangebot erhöht werden.

Abbildung 2. Die öffentliche Verwaltung ist noch wenig digitalisiert

Digital-Government-Index der OECD, 2019, Skala von 0 bis 1

Quelle: OECD Survey on Digital Government 1.0.

Statlink

Die effektiven Steuersätze bei der Erbschaft- und Schenkungsteuer sind gering, vor allem für wohlhabende Haushalte, und die Vermögensungleichheit ist hoch. Wenn die Freibeträge und die Befreiungen für Betriebsvermögen verringert und gleichzeitig die Möglichkeiten zur Zahlung der Steuern in Raten ausgeweitet würden, könnte das Steueraufkommen erhöht und die Ungleichheit verringert werden.

Der Abbau von Steuervergünstigungen für Immobilien und von Umsatzsteuervergünstigungen und die Anhebung der Grundsteuern würden Marktverzerrungen verringern, für mehr Gerechtigkeit sorgen und das Steueraufkommen erhöhen. Steuervergünstigungen für Einkünfte aus dem Verkauf und der Vermietung von Immobilien sind regressiv, führen zu einer Fehlallokation von Kapital und befördern so den Anstieg der Wohnimmobilienpreise. Viele Kommunen leiden unter Einnahmenschwankungen, und ihre Einnahmen aus der Grundsteuer sind trotz stark gestiegener Immobilienpreise im internationalen Vergleich gering.

Ein besserer Steuervollzug ist wichtig, um faire Rahmenbedingungen zu schaffen und das Steueraufkommen zu erhöhen. Großunternehmen und wohlhabende Haushalte nutzen häufiger Strategien der Steuervermeidung oder -hinterziehung und senken so ihre effektiven Steuersätze. Kleinere Unternehmen bzw. andere Steuerpflichtige sind dadurch benachteiligt. Voraussetzung für einen effektiveren Steuervollzug sind bessere Anreize für die Bundesländer, ihre Steuervollzugskapazitäten auszubauen, sowie eine bessere IT-Infrastruktur und Zusammenarbeit zwischen den Bundesländern, die eine stärkere Spezialisierung und ein gezielteres Vorgehen ermöglichen würde.

Im Kampf gegen Geldwäsche und Korruption wurden gewisse Fortschritte erzielt. Die Qualität der Daten zu Vermögenseigentümer*innen und die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen staatlichen Stellen und Ebenen ist aber immer noch gering. Wenn ein Bundesfinanzkriminalamt eingerichtet und ausreichend mit Ermittlungsbefugnissen und qualifiziertem Personal ausgestattet wird und den nötigen Datenzugang erhält, könnten die Kapazitäten zur Bekämpfung komplexer Fälle von Finanzkriminalität und Geldwäsche deutlich gesteigert werden. Eine hinreichende Personal- und IT-Ausstattung, um das neue Lobbyregister um- und durchzusetzen und durch eine legislative und regulatorische Fußspur zu ergänzen, würde helfen, Lobbyaktivitäten transparenter zu machen.

Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung bietet das Potenzial, die Ausgabeneffizienz, das Wachstum und die Wohlfahrt bedeutend zu steigern. Der hohe Verwaltungsaufwand behindert insbesondere junge und innovative Unternehmen und beeinträchtigt die Unternehmensdynamik und die Innovationstätigkeit. Mit dem Onlinezugangsgesetz wurde der Onlinezugang zu Verwaltungsleistungen ab 2023 verbindlich festgeschrieben. Allerdings wurde es versäumt, verbindliche einheitliche Standards für die Gestaltung und Verknüpfung von Daten und IT-Tools für alle Verwaltungsebenen einzuführen. Durch die Einrichtung einer zentralen und transparenten E-Vergabe-Plattform und die Förderung gemeinsamer Beschaffungsinitiativen der Kommunen ließe sich die Ausgabeneffizienz erheblich steigern. Zur Digitalisierung des öffentlichen Sektors müssen zudem die Kompetenzen der öffentlich Bediensteten weiterentwickelt werden. Dies erfordert bessere Personalauswahlverfahren, Anreizstrukturen und Weiterbildungsmöglichkeiten.

Klimaneutralität erreichen, ohne die Wettbewerbsfähigkeit und den sozialen Zusammenhalt zu schwächen

Deutschland emittierte 2021 39 % weniger Treibhausgase als 1990 und hat sich das ehrgeizige Ziel gesetzt, bis 2045 klimaneutral zu sein. Dazu muss das Tempo der Emissionsminderung allerdings verdreifacht werden. Durch die hohen Energiepreise und die Notwendigkeit, Energieimporte aus Russland zu ersetzen, ist die Entschlossenheit zu handeln gestiegen.

Die Emissionsbepreisung kann ein wirksames Instrument zur Emissionsminderung sein. Aufgrund zahlreicher Steuervergünstigungen und Subventionen ist jedoch das effektive Emissionspreisniveau zu niedrig; zudem ist es zu unvorhersehbar und variiert erheblich zwischen den verschiedenen Sektoren. Um für stärkere Preissignale zu sorgen, gilt es, die Emissionsobergrenze im nationalen Emissionshandel an den nationalen Klimazielen auszurichten, Subventionen und Steuervergünstigungen für fossile Energieträger abzubauen und mehr Gebrauch von Maßnahmen zu machen, die die regulatorischen Risiken von grünen Investitionen verringern.

Eine stärkere Emissionsminderung könnte energieintensive Branchen gefährden, die internationaler Konkurrenz ausgesetzt sind. Durch produktionsgebundene Subventionen und Subventionen für erneuerbare Energien können diese Branchen unterstützt werden, solche Subventionen sind jedoch kostspielig und führen zu höheren Emissionen in anderen Ländern. Den Risiken für diese Branchen könnte durch gestraffte Planungs- und Genehmigungsverfahren für Projekte im Bereich erneuerbare Energien, Subventionen für grüne FuE und internationale Abkommen zugunsten einer weltweit schnelleren Emissionssenkung wirksamer begegnet werden.

Die Klimawende erfordert eine Umverteilung von Arbeit zwischen Sektoren und Unternehmen und droht die Ungleichheit zu erhöhen. Arbeitskräfte aus CO₂-intensiven Sektoren, die ihre Arbeit verlieren, erleiden dauerhaftere und höhere Verdiensteinbußen als andere Arbeitskräfte, da sie in der Regel älter, in spezifischeren Berufen tätig und geografisch stark konzentriert sind (Abbildung 3). Durch die Ausweitung von Instrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik – insbesondere auf berufliche Aus- und Weiterbildung sowie Mobilitätszuschüsse – könnten die Anpassungskosten für die betroffenen Arbeitskräfte gesenkt werden. Bessere Möglichkeiten der Erwachsenenbildung und das Angebot von Teilqualifikationen kombiniert mit der Anerkennung informell erworbener Kompetenzen könnten es gerade Geringqualifizierten leichter machen, sich beruflich weiterzubilden. Wenn Einnahmen aus der CO₂-Bepreisung genutzt werden, um private Haushalte zu unterstützen, können die negativen Verteilungseffekte insgesamt verringert werden.

Abbildung 3. Von der ökologischen Transformation betroffene Arbeitskräfte brauchen Unterstützung

Veränderungen der Durchschnittseinkommen durch Entlassungen, in %

Quelle: Barreto, Grundke und Krill (erscheint demnächst).

Statlink

Durch die stufenweise Abschaffung von nicht gezielten Subventionen sowie von Subventionen für ausgereifte Technologien könnte der Klimaschutz kosteneffizienter werden. Im Gebäudesektor sollten nicht gezielte Subventionen durch Mindesteffizienzstandards und Energieausweise für den Gebäudebestand ersetzt werden; finanzschwachen Haushalten sollte dabei durch staatlich geförderte Kredite geholfen werden. Im Verkehrssektor sollte sich der Schwerpunkt von der Subventionierung von E-Autos auf den Ausbau der Ladeinfrastruktur verlagern, wobei es gilt, den Wettbewerb zwischen den Ladesäulenbetreibern zu stärken. Wenn die öffentlichen Investitionen in die Schiene weiter erhöht, die Digitalisierung der Kontroll- und Signalsysteme beschleunigt und der Wettbewerb verstärkt würden, ließe sich die Verkehrswende leichter herbeiführen.

 

Wichtigste Feststellungen	Zentrale Empfehlungen
Haushaltspolitischen Rahmen anpassen, Ausgabeneffizienz erhöhen und Steuersystem reformieren
Die Kerninflation und die Löhne steigen. Wenn die Energiepreise und damit die Energiepreisentlastungen auf hohem Niveau verharren, wird die Fiskalpolitik für zusätzlichen Inflationsdruck sorgen.	Einen expansiven Kurs in der Fiskalpolitik vermeiden, um die inflationären Spannungen einzudämmen, und zugleich gewährleisten, dass bedürftige Haushalte bei Bedarf unterstützt werden können.
Eine wachsende Zahl von Extrahaushalten auf Bundes- und Länderebene verringert die Transparenz und schwächt die Glaubwürdigkeit der Schuldenbremse des Bundes. Es besteht hoher Investitionsbedarf.	Die Extrahaushalte nach und nach in den Kernhaushalt überführen, gleichzeitig aber die Schuldenbremse flexibler gestalten, um angemessene Investitionen zu ermöglichen.
Ein wachsender Anteil der Ausgaben der nachgeordneten staatlichen Ebenen wird vom Bund finanziert, wodurch die Rechenschaftspflicht und die Anreize für einen effizienten Mitteleinsatz sinken.	Eine Kultur der Wirkungsanalyse fördern: Die erforderliche Infrastruktur für den Datenaustausch schaffen, die Rolle von Spending Reviews im Haushaltsverfahren stärken und Peer-Learning zwischen den staatlichen Ebenen unterstützen.
Es gibt keine verbindlichen kommunen- und länderübergreifend einheitlichen Standards für die Gestaltung und Verzahnung von Daten und IT-Tools, was die Digitalisierung von Verwaltungsleistungen behindert.	Verbindliche einheitliche IT-Standards aufstellen und kommunen- und länderübergreifend die Harmonisierung der Verwaltungsverfahren und gemeinsame Software-Entwicklung fördern.
Die steuerliche Zusammenveranlagung von Ehepaaren und Lebenspartnerschaften führt zusammen mit den Minijob-Regelungen zu steil steigenden Steuer- und Abgabentarifen auf die Erwerbseinkommen von Zweitverdienenden, wodurch sich die Arbeitsanreize vor allem für Frauen verringern.	Die Arbeitsanreize für Zweit- und Geringverdienende erhöhen: Die steuerliche Zusammenveranlagung von Ehepaaren und Lebenspartnerschaften reformieren und zugleich die Geringfügigkeitsgrenze absenken, ab der die Sozialversicherungsbeiträge gleitend steigen.
Eine hohe Inflation lässt die realen effektiven Einkommensteuersätze steigen, vor allem für Gering- und Mittelverdienende, und verringert so die Arbeitsanreize.	Die Einkommensteuern durch Anhebung der Freigrenzen und Senkung der Steuersätze verringern.
Großzügige Befreiungen von der Erbschafts- und Schenkungssteuer verringern die effektiven Steuersätze, vor allem für wohlhabende Haushalte. Die Vermögensungleichheit ist hoch.	Die Freibeträge bei der Schenkungs- und Erbschaftssteuer und die Befreiungen für Betriebsvermögen verringern und gleichzeitig die Möglichkeiten zur Zahlung der Steuern in Raten ausweiten.
Großzügige Steuervergünstigungen für Einkünfte aus dem Verkauf oder der Vermietung von Immobilien verzerren die Kapitalallokation, befördern den Anstieg der Wohnimmobilienpreise und erhöhen die Ungleichheit. Umsatzsteuervergünstigungen sind kostspielig und regressiv.	Die Steuererhebung verbessern und Verzerrungen verringern: Steuervergünstigungen für Einkünfte aus dem Verkauf und der Vermietung von Immobilien sowie Umsatzsteuervergünstigungen abschaffen.
Steuervollzug stärken und wirksamer gegen Geldwäsche und Korruption vorgehen
Steuererhebung und Steuervollzug fallen in den Zuständigkeitsbereich der Länder, auch was Steuern betrifft, die zwischen Bund und Ländern geteilt werden; dadurch entstehen Anreize, nur unzureichend in den Steuervollzug zu investieren.	Ausgehend von länderspezifischen Steuerlückenschätzungen verbindliche Verwaltungsrichtlinien für die Steuervollzugskapazitäten und -ergebnisse der Länder aufstellen und diese Richtlinien wie auch die erzielten Ergebnisse regelmäßig veröffentlichen.
Kapazitätsengpässe und Schwächen bei der Zusammenarbeit und beim Datenaustausch zwischen den Strafverfolgungs- und Finanzbehörden über die Ländergrenzen hinweg erschweren die Bekämpfung von Geldwäsche und Steuerkriminalität.	Die Pläne zur Einrichtung eines Bundesfinanzkriminalamts umsetzen und die länderübergreifende Zusammenarbeit und Datenanalyse sowie die Durchsetzung der Meldepflichten verbessern.
Das neue Lobbyregister gilt nicht für bestimmte Interessenvertretungen sowie untere Verwaltungsebenen, auf denen Lobbyist*innen häufig Einfluss auf die Formulierung von Gesetzentwürfen nehmen.	Eine ausreichende Personal- und IT-Ausstattung für die Umsetzung und Durchsetzung des neuen Lobbyregisters gewährleisten, dessen Geltungsbereich ausdehnen und auch Kontakte mit unteren Verwaltungsebenen aufzeichnungspflichtig machen und eine legislative und regulative Fußspur einführen.
Klimaneutralität kosteneffizient erreichen
In Deutschland deckt die explizite und implizite CO2-Bepreisung zwar 90 % der Treibhausgasemissionen ab, die Preise sind aber zu niedrig und unterscheiden sich deutlich von Sektor zu Sektor.	Eine an den nationalen Klimazielen ausgerichtete Emissionsobergrenze im nationalen Emissionshandelssystem für alle nicht vom EU-ETS erfassten Sektoren vorgeben, bis das europäische Emissionshandelssystem für die Sektoren Straßenverkehr und Wärme in Betrieb genommen wird.
Eine Vielzahl von Subventionen und Steuervergünstigungen für fossile Energieträger schwächen die Preissignale und können die Klimaziele gefährden.	Subventionen und Steuervergünstigungen für fossile Energieträger schrittweise abbauen und ggf. durch Emissionsminderungssubventionen oder direkte Geldleistungen an Haushalte ersetzen.
Die Qualität des Schienenverkehrs hat sich in den Jahren vor der Pandemie verschlechtert. In Bezug auf die Investitionen in das Schienennetz gehört Deutschland nicht zu den führenden Ländern.	Die öffentlichen Investitionen in das Schienennetz auf der Grundlage von Kosten-Nutzen-Analysen anheben und die Kontroll- und Signalsysteme rascher digitalisieren.
Die geringe Verfügbarkeit von öffentlichen Ladestationen bremst die Verbreitung von Elektrofahrzeugen.	Die Ladeinfrastruktur ausbauen sowie kleine Akteure durch zielgenaue Subventionen unterstützen, die Preisbildung standardisieren und Leistungsanforderungen festlegen, um den Wettbewerb zu fördern und den Marktzugang zu verbessern.
Die Anreize für Vermieter*innen, in Energiesparmaßnahmen zu investieren, sind gering, weil die Mieter*innen die Energiekosten tragen. Die Effizienzstandards für den Gebäudebestand sind seit 2009 nicht angehoben worden.	Die Mindesteffizienzstandards für Immobilien anheben und Energieausweise für alle Gebäude vorschreiben.
Die CO2-Bepreisung macht Solar- und Windtechnologien wettbewerbsfähig. Subventionen für Erneuerbare können die Strompreise drücken, sind aber teuer und können zu höherem CO2-Ausstoß in anderen EU-Ländern führen.	Schrittweise von Subventionen für Erneuerbare auf eine gezieltere Förderung für grüne FuE und den Einsatz von nahezu emissionsfreien Industrietechnologien umstellen, um die künftigen Emissionsvermeidungskosten zu senken.
Sozialen Zusammenhalt sichern und Fachkräftemangel abbauen
Das effektive Erwerbsaustrittsalter liegt immer noch deutlich unter dem gesetzlichen Rentenalter. Es bestehen starke Frühverrentungsanreize, und vielen älteren Arbeitskräften fällt es schwer, ihre Kompetenzen auf dem neusten Stand zu halten.	Frühverrentungsanreize verringern und zugleich mit den Arbeitgebern zusammenarbeiten, um die Fortbildungsmöglichkeiten und Arbeitsbedingungen für ältere Arbeitskräfte zu verbessern.
Kinder aus sozial benachteiligten Verhältnissen erzielen schwächere Bildungsergebnisse. Der Zugang zu Kinderbetreuung und frühkindlicher Bildung wird durch informelle und dezentrale Antragsverfahren beschränkt, die eine Hürde für sozial benachteiligte Haushalte darstellen.	Den Zugang zu frühkindlicher Bildung durch zentralisierte Anmeldeverfahren in den Kommunen ausweiten. Die Qualität der Grundbildung erhöhen: Lernstandserhebungen einsetzen, um Kinder mit schwächeren Lernergebnissen gezielter zu fördern.