Zeev Krill
Robert Grundke
Marius Bickmann
OECD-Wirtschaftsberichte: Deutschland 2023
OECD-Wirtschaftsberichte: Deutschland
2. Klimaneutralität erreichen, ohne die Wettbewerbsfähigkeit und den sozialen Zusammenhalt zu schwächen
Abstract
Deutschland beabsichtigt, bis 2045 Klimaneutralität zu erreichen. Dafür muss das Land das zwischen 1990 und 2019 verzeichnete Tempo der Emissionsreduzierungen verdreifachen. Durch die stark anziehenden Energiepreise und die Notwendigkeit, Energieimporte aus Russland zu ersetzen, ist der Handlungsbedarf noch dringender geworden. Für eine erfolgreiche und kosteneffiziente Umsetzung der Klimawende sind verschiedene politische Maßnahmen erforderlich. Es besteht die Gefahr, dass langwierige Planungs- und Genehmigungsverfahren den Ausbau erneuerbarer Energien verlangsamen. Zugleich schmälern Subventionen für fossile Energieträger und großzügige Steuerbefreiungen die Wirksamkeit umweltpolitischer Maßnahmen. Deutschland sollte an der CO2-Bepreisung als Kernelement seiner Reduktionsstrategie festhalten und bestrebt sein, die Preise sektorübergreifend zu harmonisieren und vorhersehbarer zu machen. CO2-Preise entfalten mehr Wirkung, wenn sie durch gut konzipierte sektorspezifische Regulierungen und Beihilfen ergänzt werden, um insbesondere grüne FuE zu fördern, den Ausbau nachhaltiger Verkehrs- und Stromnetzinfrastrukturen voranzutreiben und den Gebäudesektor zu dekarbonisieren. Gleichzeitig sollten die Subventionen für ausgereifte Technologien und bestimmte Branchen nach und nach auslaufen. Die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung sollten verwendet werden, um Niedrigeinkommenshaushalte zu entschädigen und die Qualität der aktiven Arbeitsmarktpolitik zu verbessern. Dies würde das Wachstum stützen und dazu beitragen, dass der Übergang zu Klimaneutralität nicht zulasten des sozialen Zusammenhalts geht.
Einleitung
Deutschland ist nach wie vor ein großer Verursacher von Treibhausgasen (Abbildung 2.1), nimmt mit seinen Bemühungen um niedrigere Emissionen allerdings auch eine Vorreiterrolle ein. Zwischen 1990 und 2021 hat Deutschland seinen jährlichen Treibhausgasausstoß um 39 % verringert. Um allerdings wie vorgesehen bis 2045 Klimaneutralität zu erreichen, muss das Land das Tempo der Emissionsreduzierungen verdreifachen und den Einsatz fossiler Brennstoffe für die Stromerzeugung innerhalb von zwölf Jahren auf null senken. Dazu muss die Energieversorgung aus erneuerbaren Quellen massiv ausgebaut werden. Dies ist einerseits eine gewaltige Herausforderung mit erheblichen wirtschaftlichen und sozialen Kosten, kann aber andererseits auch ganz neue wirtschaftliche Möglichkeiten eröffnen und die Lebensbedingungen der Menschen verbessern. Außerdem trägt Deutschland so zur Vermeidung der merklich höheren wirtschaftlichen Kosten bei, die drohen, wenn die weltweiten Klimaschutzziele nicht erreicht werden. Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine hat Schwachstellen der deutschen Energieversorgung offenbart, die auf eine zu große Abhängigkeit von Importen aus Russland zurückzuführen sind. Dabei wurde auch deutlich, dass erneuerbare Energien einen Beitrag zur Erhöhung der Versorgungssicherheit leisten können. Außerdem würde eine energetische Modernisierung des Wohnungsbestands die Wohnungsqualität verbessern und die Energiekosten verringern, während ein klimaneutraler Verkehr für grünere Städte mit geringerer Schadstoffbelastung sorgen würde. Angesichts seiner hohen technologischen Kapazitäten bieten sich Deutschland zudem Chancen: Das Land kann neue Technologien entwickeln und Schlüsselkompetenzen für den Aufbau neuer Wertschöpfungsketten bereitstellen, z. B. für grünen Wasserstoff.
Abbildung 2.1. Deutschland ist nach wie vor ein großer Verursacher von Treibhausgasen
1. 2019 für China und die Welt.
Anmerkung: Teil A zeigt die Länder mit dem höchsten Anteil am weltweiten CO2-Ausstoß.
Quelle: IEA, Greenhouse Gas Emissions from Energy (Datenbank).
In diesem Kapitel wird ein Katalog an Maßnahmen für einen Übergang zur Treibhausgasneutralität mit möglichst geringen und gerecht verteilten Kosten vorgestellt. Da das globale Klima ein öffentliches Gut ist, wird die wichtige Rolle der internationalen Zusammenarbeit betont: Bedeutende Fortschritte auf dem Weg zu einer emissionsneutralen globalen Wirtschaft setzen voraus, das Problem der Verlagerung von CO2‑Emissionsquellen (Carbon Leakage) und andere Externalitäten zu bewältigen. Die Analysen und Empfehlungen basieren auf zwei neuen OECD-Studien: einer Untersuchung der ökonomischen Folgen und Verteilungseffekte unterschiedlicher Optionen der deutschen Klimaschutzpolitik (Bickmann et al., erscheint demnächst[1]) und einer Analyse der Arbeitsmarktübergänge von Arbeitskräften, die in den vergangenen drei Jahrzehnten in CO2-intensiven Sektoren entlassen wurden (Barreto, Grundke und Krill, erscheint demnächst[2]). Das Kapitel ist wie folgt gegliedert: Nach einer Beschreibung der hohen Kosten des Klimawandels für Deutschland werden zunächst die bisherigen Fortschritte auf dem Weg zu den nationalen Klimazielen dargelegt. Danach stehen die Politikinstrumente im Mittelpunkt, die für einen kosteneffizienten Übergang zu einer emissionsneutralen Wirtschaft erforderlich sind. Dabei werden auch die Problematik des Carbon Leakage und sonstige Herausforderungen für das Verarbeitende Gewerbe thematisiert. Nach einer Analyse der Verteilungseffekte ehrgeizigerer Reduktionsmaßnahmen werden dann Mittel und Wege erörtert, um die Anpassungskosten für Arbeitskräfte und Haushalte zu reduzieren und zu gewährleisten, dass die ökologische Transformation hohen Rückhalt in der Öffentlichkeit findet. Der letzte Abschnitt befasst sich mit gezielten Maßnahmen für die drei größten Emissionssektoren: Strom-, Verkehrs- und Wohngebäudesektor. Der Agrarsektor und der Bereich Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) werden in der neuen Ausgabe des OECD-Umweltprüfberichts für Deutschland behandelt; dort findet sich auch ein detailliertes Kapitel zu den Ansätzen der Klimaanpassung im Rahmen des Natürlichen Klimaschutzes (OECD, 2023[3]).
Der Klimawandel verursacht in Deutschland bereits hohe Kosten
Deutschland leidet zunehmend unter den Folgen des Klimawandels. Seit 1951 hat sich die jährliche Zahl der Tage mit Temperaturen über 30 °C nahezu verdreifacht und seit 1881, dem Beginn der Messungen, haben die Niederschläge im Winter um 27 % zugenommen und die Jahresmitteltemperatur ist um 1,6 °C gestiegen (Kahlenborn et al., 2021[4]). Diese Entwicklungen haben starke Auswirkungen auf die Wirtschaft und das Leben der Menschen. Der Europäischen Umweltagentur (EUA) zufolge haben klimabedingte Extremereignisse seit 1980 wirtschaftliche Verluste von etwa 3 % des BIP von 2020 verursacht. Die Pro-Kopf-Verluste waren dabei höher als in den meisten anderen EU-Ländern (2022[5]). In einer jüngst von der deutschen Bundesregierung in Auftrag gegebenen Studie wurden die gesamtwirtschaftlichen Verluste nahezu auf das Dreifache geschätzt (Trenczek et al., 2022[6]). Überschwemmungen und starke Regenfälle haben den Großteil der Sachschäden an Gebäuden und Infrastruktur verursacht, während Hitzewellen für 99 % der Todesfälle verantwortlich waren, die sich Schätzungen zufolge auf 1 400 jährlich beliefen (Kasten 2.1). In allen bisherigen Studien werden die tatsächlichen Kosten des Klimawandels allerdings wahrscheinlich zu niedrig ausgewiesen, da sich indirekte Auswirkungen auf die biologische Vielfalt und Gesundheit anhand der verfügbaren Daten nur schwer quantifizieren lassen.
Mit dem Klimawandel nehmen extreme Wetterereignisse wie Hitzewellen, Dürreperioden und Starkregen drastisch zu und verursachen zusätzliche wirtschaftliche Kosten (Kahlenborn et al., 2021[4]). Im Jahr 2022 hatte eine starke Dürre zu historisch niedrigen Pegelständen im Rhein geführt, was den Schiffsverkehr zwischen Rotterdam und den Wirtschaftszentren im Südwesten des Landes beeinträchtigte. Dies verschärfte bereits bestehende Lieferkettenengpässe zusätzlich und hemmte die Erholung der Industrieproduktion nach der Pandemie (vgl. Kapitel 1). Extremwetterereignisse sind am häufigsten im Süden, Südwesten und Osten Deutschlands zu erwarten (Abbildung 2.2), mit großen Auswirkungen für die Landwirtschaft, das Wassermanagement und die biologische Vielfalt. Zu den potenziellen Risiken zählen u. a. Ernteausfälle, Waldbrände und ein Rückgang der Fischartenvielfalt und Wasserqualität. Bessere Anpassungsmaßnahmen können aber das Ausmaß der Schäden reduzieren (Kahlenborn et al., 2021[4]) (Kasten 2.2).
Kasten 2.1. Die Flutkatastrophe von 2021 als Extrembeispiel für Klimarisiken
Die Sturzfluten, die Deutschland 2021 heimsuchten, haben viele Gebäude zerstört und die Infrastruktur stark beschädigt. Mehr als 180 Menschen kamen ums Leben und über 800 wurden verletzt. Die Gesamtschäden des verheerenden Hochwassers beliefen sich Schätzungen zufolge auf 40 Mrd. EUR. Es war damit die mit Abstand kostenträchtigste Naturkatastrophe in der Nachkriegsgeschichte Deutschlands. Der Klimawandel erhöht die Wahrscheinlichkeit solcher Ereignisse um den Faktor 1,2 bis 9. Sein Anteil an der Schadenssumme der Flutkatastrophe beträgt zwischen 7,1 und 35,9 Mrd. EUR (Trenczek et al., 2022[6]).
Die Überschwemmungen haben gezeigt, dass die Versicherungsdichte gegen Elementarschäden durch Naturkatastrophen zu gering ist und die Frühwarn- und Reaktionssysteme sowie Kommunikationskanäle Schwachstellen aufweisen (OECD, 2023[3]). Etwa 30 % der betroffenen Anwohner*innen wurden nicht vorgewarnt. Von den Vorgewarnten wurden 85 % von dem Ausmaß der Katastrophe überrascht und 46 % wussten nicht, was sie tun sollten (Thieken et al., 2022[7]). Darüber hinaus waren die meisten betroffenen Gebäude nicht gegen Hochwasserschäden versichert. Das veranlasste Bund und Länder, zur Unterstützung der Geschädigten einen Aufbauhilfefonds in Form eines Sondervermögens von 30 Mrd. EUR einzurichten (Osberghaus et al., 2021[8]).
Kasten 2.2. Die Resilienz gegen die Folgen des Klimawandels erhöhen
Im Mittelpunkt der deutschen Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel stehen regelmäßige und solide Analysen der Klimarisiken. Deren Ergebnisse bilden die Datengrundlage eines ressortübergreifenden Ansatzes zur Stärkung der Klimaresilienz auf der Basis der Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel von 2008. Die Rolle der Bundesregierung besteht vornehmlich in der technischen Rahmensetzung, Förderung und Koordinierung. Investitionen und die Umsetzung von Anpassungsmaßnahmen fallen in den Zuständigkeitsbereich sektorspezifischer Behörden und der Länderregierungen. Bisher verläuft die Umsetzung allerdings weder in den Wirtschaftssektoren noch in den Regionen schnell und einheitlich. Viele Orte sind dem Klimawandel weiterhin stark ausgesetzt und sehr verwundbar. Um die Klimaresilienz zu steigern, sollten Informationen effizienter mit all jenen geteilt werden, die konkret handeln sollen: Politikverantwortliche auf der lokalen und regionalen Ebene, Infrastrukturinvestoren, Unternehmen und Grundeigentümer. Zudem sollten die Anreize für den Ausbau von Präventivmaßnahmen verstärkt werden und es sollte geprüft werden, wie das Angebot an Elementarschadenversicherungen und die entsprechende Versicherungsdichte erhöht werden können (Kasten 2.1).
Mit dem Sofortprogramm Klimaanpassung von 2022 hat die Bundesregierung eine ehrgeizige Vision zur Stärkung ihres Engagements in diesem Bereich vorgelegt. Unter anderem soll ein Klimaanpassungsgesetz ausgearbeitet werden, das das Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) ergänzt. Es soll die Bundesregierung damit beauftragen, eine neue Anpassungsstrategie zu entwickeln, die Finanzierung der Maßnahmen zwischen Bund und Ländern neu zu regeln sowie messbare Ziele aufzustellen, um die Rechenschaftspflichten der verschiedenen Akteure für ihre Anpassungsmaßnahmen zu erhöhen. Die Gesetzesinitiative ist eine Chance, Rollen und Verantwortlichkeiten auf verschiedenen staatlichen Ebenen klar zu definieren und neu darüber nachzudenken, wie Anpassungsressourcen zugunsten vorsorgender Maßnahmen mobilisiert werden können.
Quelle: OECD (2023[3]).
Der Klimawandel wird Deutschland noch stärker dadurch treffen, dass er ökonomische Folgen für andere Teile der Welt hat. Die Klimarisiken sind in Ländern der unteren und mittleren Einkommensgruppe größer: Aufgrund ihrer schwächeren Infrastruktur und niedrigeren Qualität ihrer Institutionen können diese Volkswirtschaften die Folgen des Klimawandels nur schwer bewältigen. Hinzu kommt, dass sie stärker von Wirtschaftssektoren abhängig sind, die vom Klimawandel stark in Mitleidenschaft gezogen werden (SVR, 2021[9]). Deshalb wird der Klimawandel den Handel mit und die Zuwanderung aus diesen Ländern stark beeinflussen.
Abbildung 2.2. Extremwetterereignisse sind am häufigsten im Südwesten und Osten des Landes zu erwarten
Anmerkung: Regionen mit Extremwerten könnten von besonders vielen Extremereignissen betroffen sein.
Quelle: Kahlenborn et al. (2021[4]).
Deutschland hat seine Emissionen reduziert und sich ehrgeizige Reduktionsziele gesetzt
Deutschland ist führend bei der Reduzierung der Treibhausgasemissionen
Deutschland hat bei der Senkung der Treibhausgasemissionen bemerkenswerte Fortschritte erzielt (Abbildung 2.3, Teil A). Allerdings gehören die Pro-Kopf-Emissionen des Landes nach wie vor zu den höchsten im OECD-Raum. Zurückzuführen ist dies hauptsächlich auf den hohen Anteil der Industrie am deutschen BIP und den großen Beitrag fossiler Brennstoffe, insbesondere Kohle, zur Strom- und Wärmeproduktion. Zwischen 1990 und 2019 hat Deutschland seine produktionsbasierten Emissionen um 36 % gesenkt und damit größere Fortschritte erzielt als die meisten anderen OECD- und G20-Länder. Gleichzeitig ist sein BIP um 54 % gestiegen. Die Reduktion geht auch nicht auf eine Verlagerung ins Ausland zurück, das zeigt die ähnlich verlaufende Entwicklung unter Einbeziehung der mit Importen verknüpften Treibhausgasemissionen. Allerdings sind die sinkenden Emissionen nicht nur Politikmaßnahmen, Effizienzsteigerungen oder strukturellen Veränderungen zu verdanken, sondern auch besonderen Umständen nach der Wiedervereinigung (Schleich et al., 2001[10]). Zwischen 1989 und 1994 ließen die Emissionen in Ostdeutschland um nahezu die Hälfte nach, hauptsächlich wegen geringerer Braunkohleverstromung.
Abbildung 2.3. Deutschland ist führend bei der Reduzierung der Treibhausgasemissionen
Anmerkung zu Teil A: CO2-Emissionen durch Brennstoffe. Pro-Kopf-BIP bezieht sich auf das BIP in USD in KKP zu Preisen von 2015, geteilt durch die Bevölkerungszahl; Energieintensität bezieht sich auf das Gesamtenergieaufkommen pro BIP-Einheit (USD in KKP zu Preisen von 2015) und CO2-Intensität des Energiemix bezieht sich auf die CO2-Emissionen je Einheit des Gesamtenergieaufkommens.
Quelle: IEA Greenhouse Gas Emissions from Energy (Datenbank); Our World in Data based on the Global Carbon Project; OECD (2022), Green Growth Indicators, OECD Environment Statistics (Datenbank); IEA (2021), IEA World Energy Statistics and Balances (Datenbank).
Bisher konnten Emissionen und Wirtschaftstätigkeit hauptsächlich über eine Reduzierung des Energieeinsatzes je BIP-Einheit entkoppelt werden (Teil B). Deutschland hat heute eine geringere Energieintensität als die Mehrzahl der anderen OECD-Länder (Teil C). Die Emissionen je Einheit produzierter Energie haben langsamer abgenommen und der Anteil der fossilen Energieträger an der Strom- und Wärmeerzeugung ist weiterhin hoch (Teil D). Allerdings haben sich die Fortschritte in den vergangenen Jahren dank des beachtlichen Ausbaus der erneuerbaren Energien und der geringeren Kohleverstromung beschleunigt (Abbildung 2.4). Deutschland gehört zu den G20-Ländern mit den höchsten Anteilen von Wind- und Solarenergie am Strommix.
Aufgrund der Covid-19-Pandemie und der damit einhergehenden Restriktionen ließen die Emissionen im Jahr 2020 um 9 % nach, sodass Deutschland sein Reduktionsziel 2020 erreichte. Voraussichtlich wird aber nur ein geringer Anteil dieser Emissionsminderung von Dauer sein, da sie zu über der Hälfte auf den vorübergehenden Einbruch der Wirtschaftstätigkeit zurückzuführen ist (ERK, 2021[11]). Bereits 2021 (als die Coronabeschränkungen noch in Kraft waren) nahmen die Emissionen wieder um etwa 4,5 % zu. Einige pandemiebedingte Veränderungen der Arbeits- und Konsumgewohnheiten könnten sich zwar als dauerhaft erweisen, ihre Auswirkungen auf die Emissionen sind jedoch ungewiss und dürften sich in Grenzen halten. Wenn beispielsweise 15 % der Beschäftigten durchgängig von zu Hause aus arbeiten, dürfte der CO2-Ausstoß des Verkehrssektors wegen der geringeren Pkw-Nutzung um 4,5 Millionen Tonnen bzw. 3 % sinken (Bachelet, Kalkuhl und Koch, 2021[12]). Auf längere Sicht allerdings schafft das Homeoffice möglicherweise Anreize, angesichts der reduzierten Bürotage aus den teuren Innenstädten wegzuziehen und einen längeren Arbeitsweg in Kauf zu nehmen oder den Umstieg auf ein sparsameres Fahrzeug hinauszuzögern (Marz, 2022[13]).
Abbildung 2.4. Der Anteil erneuerbarer Energien ist rasch gestiegen
Anteil der Primärenergieerzeugung aus erneuerbaren Quellen, in %
Anmerkung: Zu den erneuerbaren Energiequellen zählen Wasserkraft, Solarenergie, Windkraft, Geothermie sowie Wellen- und Gezeitenenergie. Die Länder sind gemäß der Veränderung des Anteils erneuerbarer Energien seit 2001 (in Prozentpunkten) aufsteigend geordnet.
Quelle: IEA World Energy Balances (Datenbank).
Der starke Rückgang der THG-Emissionen ist das Ergebnis eines nachhaltigen politischen Engagements, einer grundlegenden Neugestaltung des Regulierungsrahmens, gezielter Fördermaßnahmen und einer historisch gewachsenen Zusammenarbeit mit Nachbarländern. Vor allem hat aber die Ausgestaltung einer Einspeisevergütungsregelung in den 1990er Jahren die Entstehung eines geschützten Nischenmarkts für erneuerbare Energien begünstigt, ohne eine spezifische Technologie zu priorisieren. Die Regelung hat die Weiterentwicklung und Einführung erneuerbarer Technologien erheblich beschleunigt und die Kosten der Emissionsvermeidung nicht nur in Deutschland gesenkt. Sie wurde der Marktsättigung entsprechend angepasst und ist ein gutes Beispiel für erfolgreiche Innovationspolitik (Kasten 2.3). Die Ökologische Steuerreform von 1999 und die Einführung des EU-Emissionshandelssystems (EU-ETS) im Jahr 2005 haben ebenfalls viel dazu beigetragen, die THG-Emissionen vom Wirtschaftswachstum zu entkoppeln.
Kasten 2.3. Eckpunkte der Energiewende in Deutschland
Deutschland ist Pionier bei der Erzeugung und Nutzung erneuerbarer Energien. Bereits 1991 führte das Land eine der ersten Einspeisevergütungsregelungen der Welt ein, um den Ausbau der erneuerbaren Energien zu fördern. Die mit dem Thema befassten Stellen entwickelten deshalb schon früh entsprechende technische Kompetenzen und einschlägiges Know-how. Im Jahr 2000 beschloss die Bundesregierung den schrittweisen Ausstieg aus der Atomenergie innerhalb von 30 Jahren. Gleichzeitig regelte sie im Rahmen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) die Einspeisevergütung für ein breites Spektrum an erneuerbaren Energien, die zu jenem Zeitpunkt noch nicht konkurrenzfähig waren. Die Vergütungssätze schufen Investitionsanreize, indem sie die Differenz zwischen den Produktionskosten und dem Strommarktpreis ausglichen. Finanziert wurden sie durch die EEG-Umlage auf den Stromverbrauch.
Die Förderung hat den Ausbau der Solartechnologie stark vorangebracht, wodurch die Kosten sanken. 2008 führte der Preisrückgang für Photovoltaikanlagen bei nur langsamer Anpassung der Vergütungssätze dann aber zu einem rasanten Anstieg der Förderkosten. Daraufhin reformierte Deutschland das System und ging dazu über, die Vergütungssätze durch Ausschreibungen festzulegen. Dabei sank der Zuschlagspreis bis 2017 auf weniger als 5 Cent je kWh und erneuerbare Energien blieben (im Vergleich zur Kohle) wettbewerbsfähig. Insgesamt erhöhte sich die Leistung von Solar- und Windkraftanlagen zwischen 2000 und 2015 deutlich von etwa 9 Gigawatt auf 118 Gigawatt. In diesem Zeitraum entfiel auf Deutschland etwa ein Drittel aller Erneuerbare-Energien-Anlagen innerhalb der Europäischen Union. Dies ging mit der Entstehung neuer Wirtschaftszweige einher und deutsche Unternehmen entwickelten sich zu weltweit führenden Anbietern von Spitzentechnologien für die nachhaltige Energieversorgung. Auf dem Höchststand 2011 waren mehr als 150 000 deutsche Arbeitskräfte im Solarenergiesektor tätig. Seitdem arbeiten die deutschen Versorger zunehmend mit chinesischen Anbietern zusammen, um die Stromversorgung aus Erneuerbaren möglichst kostengünstig auszuweiten. Technische Standards und Zertifizierungen gewährleisten dabei die nötige Zuverlässigkeit.
Dank der Kostensenkungen konnte sich Deutschland in Bezug auf die erneuerbaren Energien ehrgeizigere Ziele setzen. Bereits im Jahr 2010 stellte die Bundesregierung Ziele für den Ausbau erneuerbarer Energien, mehr Energieeffizienz und CO2-Reduktion (u. a. im Verkehrssektor) auf. Der Kernkraftwerkspark wurde zunächst als „Brückentechnologie“ aufrechterhalten, nach der Atomkatastrophe von Fukushima wurde der Ausstieg aus der Kernenergie aber auf Ende 2022 vorgezogen. Darüber hinaus hatte Deutschland seinen nationalen Energiemarkt Ende der 1990er Jahre liberalisiert und dezentralisiert. Im Rahmen dieses Prozesses war 1998 die Bundesnetzagentur eingerichtet worden. Ihre Aufgabe besteht darin, die Strom- und Gasmärkte zu regulieren, für fairen Wettbewerb zu sorgen und die Übertragungsnetze zu überwachen.
Quellen: Hockenos (2015[14]); Pflugmann et al. (2019[15]); Nemet (2019[16]); Pahle et al. (2018[17]).
Der OECD-Index zur Strenge der Umweltpolitik (OECD Environmental Policy Stringency Index) veranschaulicht, dass die Klimaschutzanstrengungen in Deutschland in den vergangenen 20 Jahren stark zugenommen haben (Abbildung 2.5). Den größten Beitrag hierzu leisteten in Deutschland wie in den meisten anderen OECD-Ländern nichtmarktorientierte Instrumente wie z. B. Leistungsstandards. In den letzten Jahren zeigt aber auch der Teilindex Technologieförderung einen deutlichen Zuwachs. Beispielsweise ist die Kennzahl für die Förderung von Windenergie seit 2018 merklich gestiegen. Das Europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) sorgt seit 2006 für strengere marktorientierte Maßnahmen und die Einführung eines nationalen Emissionshandels im Jahr 2021 war ein weiterer wichtiger Schritt in diese Richtung. Allerdings besteht nach wie vor viel Spielraum für weitere marktorientierte Maßnahmen wie z. B. eine höhere und einheitlichere CO2-Bepreisung (siehe weiter unten).
Abbildung 2.5. Umweltpolitische Maßnahmen werden immer strenger
Der OECD-Index zur Strenge der Umweltpolitik reicht von 0 (nicht streng) bis 6 (maximale Strenge)
Anmerkung: Der Index zur Strenge der Umweltpolitik umfasst Klimaschutz- und Luftreinhaltungsmaßnahmen, z. B. Leistungsstandards für NOx, SOx, und PM. Beim OECD-Wert handelt es sich um einen ungewichteten Durchschnitt der Länder mit verfügbaren Daten.
Quelle: Kruse, T. et al. (2022), „Measuring environmental policy stringency in OECD countries: An update of the OECD composite EPS indicator“, OECD Economics Department Working Papers, No. 1703, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/90ab82e8-enhttps://doi.org/10.1787/90ab82e8-en.
Trotz seiner Fortschritte bei der Senkung der Gesamtemissionen tat sich Deutschland schwer mit der Erfüllung seiner sektoralen Treibhausgasminderungsziele für 2020. Die größten Emissionssenkungen wurden bisher in der Stromerzeugung erzielt, wo die Kohleverstromung rasch reduziert und durch erneuerbare Energien ersetzt werden konnte. Der Anteil der Erneuerbaren am Strommix ist von 17 % im Jahr 2010 auf 41 % im Jahr 2021 gestiegen. In anderen Sektoren werden allerdings geringere Fortschritte beobachtet (Abbildung 2.6). Im internationalen Flugverkehr beispielsweise nehmen die Emissionen seit 2005 sogar drastisch zu und im Verkehrs- und Gebäudesektor lagen sie 2021 über den im Bundes-Klimaschutzgesetz vorgegebenen Jahresemissionsmengen. Die uneinheitlichen Fortschritte erklären sich weitgehend aus sektoralen Unterschieden bei den ausgereiften Umwelttechnologien und bei den Vermeidungskosten. In den Bereichen Verkehr und Gebäude sind die Kosten höher (SVR, 2019[18]). Aufgrund der Zersiedelung sowie der Bereitstellung von öffentlichem Raum und Investitionsmitteln zugunsten der Pkw-Nutzung bewegen sich aber noch immer zu viele Menschen vornehmlich mit motorisierten Fahrzeugen fort. Auch der eingeschränkte Einsatz effizienter Politikinstrumente wie der CO2-Bepreisung spielt als Erklärung für die unterschiedlichen Reduktionsfortschritte eine wichtige Rolle.
Auch unter den Haushalten sind die Fortschritte uneinheitlich. Die durchschnittlichen Pro-Kopf-Emissionen sind im obersten Einkommensdezil 5,8-mal so hoch wie in den unteren 50 % der Einkommensverteilung. Obwohl ein Großteil der Emissionsreduzierungen den oberen Einkommensgruppen zu verdanken ist, waren deren Reduktionen in relativer Rechnung unterdurchschnittlich. Im obersten Dezil beliefen sie sich zwischen 1990 und 2019 auf 42 %, gegenüber einem durchschnittlichen Rückgang um 57 % für Personen in der unteren Hälfte der Einkommensverteilung (Chancel, 2021[19]).
Abbildung 2.6. Die Fortschritte der Sektoren bei der Emissionsminderung sind uneinheitlich
THG-Emissionen (ohne Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft)
Quelle: OECD Environment Statistics (Datenbank).
Deutschland hat sich ehrgeizige Emissionsreduktionsziele gesetzt
Deutschland hat seine Klimaziele angehoben und konnte sich dabei auf die breite Zustimmung der Bevölkerung zum Klimaschutz stützen. Zudem bestand Handlungsbedarf, nachdem das Bundesverfassungsgericht im April 2021 das Bundes-Klimaschutzgesetz in Teilen als verfassungswidrig erklärt hatte, weil es die Belastungen des Klimawandels verstärkt zukünftigen Generationen aufbürdet. Im Juni desselben Jahres verabschiedete der Bundestag eine Änderung des Klimaschutzgesetzes, mit der das Ziel der Klimaneutralität um fünf Jahre auf 2045 vorgezogen wurde. Als Zwischenziele sieht die Novelle vor, dass der Treibhausgasausstoß gegenüber 1990 bis 2030 um 65 % und bis 2040 um 88 % sinkt (mit Ausnahme des Sektors Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft). Gegenüber den bisherigen, seit 1990 erzielten Fortschritten müsste sich das Tempo der Emissionsverringerung damit verdreifachen. Das Gesetz gibt den verschiedenen Wirtschaftssektoren außerdem zulässige Jahresemissionsmengen vor und nach 2050 sollen negative Treibhausgasemissionen erreicht werden. Die nationalen Klimaziele stehen hinsichtlich der Emissionsminderung weitgehend im Einklang mit den Vorschlägen des „Fit für 55“-Pakets der EU (siehe weiter unten).
Bis vor Kurzem reichten die angekündigten Maßnahmen nicht aus, um das Tempo der Emissionsreduzierung zu verdreifachen und diese ambitionierten Klimaziele umzusetzen (Abbildung 2.7) (UBA, 2022[20]). Dann allerdings brachte die Regierung mit dem Oster- und dem Sommerpaket im April bzw. Juli 2022 zwei ehrgeizige Maßnahmenpakete für den Ausbau der erneuerbaren Energien auf den Weg. Sie enthalten die rechtsverbindliche Zielvorgabe, den Anteil dieser Energieträger am Stromverbrauch des Landes bis 2030 auf 80 % zu verdoppeln (Tabelle 2.1). Was die dafür nötigen Infrastrukturinvestitionen betrifft, sorgt ein Gesetz für eine Verschlankung der Planungs- und Genehmigungsverfahren. Es stellt klar, dass der Ausbau der Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen im überragenden öffentlichen Interesse liegt und gegenüber anderen Zielen des Naturschutzes sowie sonstigen sozialen und umweltpolitischen Anliegen als vorrangiger Belang zu betrachten ist. Das Gesetz sieht auch vor, dass die deutschen Flächenländer bis 2032 je nach Windverhältnissen zwischen 1,8 % und 2,2 % der Landesfläche für den Zubau von Onshore-Windkraftanlagen ausweisen müssen. Darüber hinaus brachten die beiden Pakete Maßnahmen für einen beschleunigten Ausbau des Stromnetzes auf den Weg und erhöhten die Anreize für die Umstellung auf erneuerbare Energien bei der Wärmeversorgung (z. B. für den Einsatz von Wärmepumpen statt Gasheizungen). Um den Strompreis zu senken und den Umstieg auf Elektromobilität und elektrische Heizsysteme attraktiver zu machen, wurde zudem die EEG-Umlage abgeschafft, eine Abgabe auf den Stromverbrauch zur Finanzierung von Beihilfen für erneuerbare Energien. Den Kohleausstieg möchte die Regierung abweichend vom bisherigen Zeitplan „idealerweise“ schon bis 2030 umsetzen. Deutschland ist damit die erste Industrienation, die zur Energiegewinnung zukünftig sowohl auf Kernkraft als auch auf Kohle verzichten will. Erlangen alle geplanten Maßnahmen des Koalitionsvertrags Gesetzeskraft, könnte Deutschland laut dem Climate Action Tracker seine nationalen Emissionen bis 2030 gegenüber 1990 um 57–63 % senken und wäre damit von seinem Reduktionsziel nicht weit entfernt (Climate Action Tracker, 2022[21]). Um bis 2045 auf kosteneffektive Weise CO2-Neutralität zu erreichen, müssen diese Pläne allerdings nicht nur komplett in die Tat umgesetzt, sondern auch durch zahlreiche weitere politische Maßnahmen ergänzt werden.
Abbildung 2.7. Die Emissionen müssen schneller sinken
Treibhausgasemissionen (ohne LULUCF), in Mio. t CO2-Äquivalente
Anmerkung: Das Klimaschutzgesetz legt auch Minderungsziele für den LULUCF-Sektor von minus 25 Mio. t CO2-Äq bis 2030, minus 35 Mio. t CO2-Äq bis 2040 und mindestens minus 40 Mio. t CO2-Äq bis 2045 fest.
Quelle: OECD Environment Statistics (Datenbank); Umweltbundesamt, Climate Action Tracker.
Die Energiekrise im Nachgang der russischen Invasion in der Ukraine hat dazu beigetragen, dass eine Beschleunigung der Energiewende – und damit möglicherweise auch eine Verbesserung der Energiesicherheit – die benötigte breite Zustimmung findet. Die deutliche Verteuerung fossiler Energieträger bildete einen starken Anreiz, auf erneuerbare Energien zu setzen, und wirkte sich positiv auf die Bereitschaft der verschiedenen staatlichen Ebenen aus, sich auf entsprechende Vorhaben zu einigen. Einige Maßnahmen zur Erhöhung der Energiesicherheit könnten sich allerdings als kontraproduktiv für die Klimapolitik erweisen. So besteht beispielsweise die Gefahr, dass eine Reihe von Flüssigerdgas-Liefervereinbarungen wie der mit Katar geschlossene Vertrag mit einer Laufzeit von 15 Jahren (voraussichtlich ab 2026) sowie der Ausbau der Infrastruktur für LNG-Importe Lock-in-Effekte in Bezug auf fossile Technologien verursachen – trotz der Vorgabe der Regierung, dass sich die neuen Terminals auch für Wasserstoffkraftstoffe eignen müssen. Darüber hinaus hat Deutschland die Reaktivierung von mit Kohle betriebenen Ersatzkraftwerken erlaubt, die ursprünglich 2022 und 2023 stillgelegt werden sollten. Die Regelung gilt für die Dauer der zweiten Krisenstufe des Notfallplans Gas (vgl. Kapitel 1). Laut der Bundesnetzagentur ist die deutsche Stromversorgung zwischen 2025 und 2031 gesichert, wenn die erneuerbaren Energien wie geplant ausgebaut werden und der europäische Strommarkt weiterhin gut funktioniert. Dies gilt selbst dann, wenn die Elektrifizierung von Verkehr und Wärmeerzeugung den Stromverbrauch erhöht, die Kernkraftwerke abgeschaltet werden und der Ausstieg aus der Kohleverstromung schon bis 2030 erfolgt (Bundesnetzagentur, 2023[22]). Energiesicherheit kostet weniger, wenn zusätzlich zum Ausbau der Erneuerbaren bestehende Möglichkeiten genutzt werden, Stromverbrauch und Einspeisung zu entkoppeln und Spitzenlastzeiten im Netz zu reduzieren (vgl. den Abschnitt zur Modernisierung des Übertragungsnetzes weiter unten). Um aber nicht nur Energiesicherheit, sondern auch die ehrgeizigen Reduktionsziele zu erreichen, muss sichergestellt werden, dass die Infrastruktur für erneuerbare Energien rasch ausgebaut wird.
Tabelle 2.1. Wichtigste Emissionsminderungsmaßnahmen nach Sektoren
Quelle: Zusammenstellung des Verfassers aus verschiedenen Quellen.
Deutschland kann CO2-Neutralität nur erreichen, wenn sowohl der private als auch der öffentliche Sektor massiv in Infrastruktur und Technologie investieren. Laut Schätzungen der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) sind insgesamt 5 Bio. EUR nötig, darunter 0,5 Bio. EUR für Negativtechnologien zum Ausgleich der nur schwer reduzierbaren Kohlenstoffintensität bestimmter Sektoren wie z. B. der Landwirtschaft. Verteilt man diese Summe gleichmäßig auf die bis 2045 verbleibende Zeit, entspricht dies 191 Mrd. EUR pro Jahr bzw. 5,2 % des deutschen BIP von 2021. Teil dieses hohen Betrags sind auch Investitionen, die ohnehin anstehen, aber an CO2-arme Technologien angepasst werden müssen. Hinzu kommen erforderliche Mehrinvestitionen für den Klimaschutz in Höhe von rd. 72 Mrd. EUR pro Jahr (ca. 2 % des BIP). Andere Schätzungen liegen zwischen 51 und 97 Mrd. EUR (Brand, Römer und Schwarz, 2021[23]). Nach 22,5 % in den Jahren 2001–2010 sank die durchschnittliche Investitionsquote Deutschlands im Zeitraum 2011–2020 auf 20,3 %. Ein Anstieg der Investitionen um zwei Prozentpunkte des BIP und damit eine Rückkehr zu einem Niveau jenseits von 22 % erscheint nicht unrealistisch. Ein Großteil der Mehrinvestitionen wird in der Industrie und im Energiesektor benötigt, um das Stromnetz zu modernisieren und grüne Technologien zu entwickeln bzw. auf breiter Basis einzusetzen (Abbildung 2.8). Der Bedarf an öffentlichen Investitionsmitteln wird voraussichtlich rd. 500 Mrd. EUR bzw. 10 % des erforderlichen Gesamtkapitals erreichen (Brand und Römer, 2022[24]).
Abbildung 2.8. Deutschlands ehrgeizige Klimaziele setzen erhebliche Investitionen voraus
Gesamtinvestitionsbedarf für Netto-Treibhausgasneutralität bis 2045, in Mrd. EUR
Quelle: Prognos/Nextra/NKI (2021).
In den nächsten Jahren will der Staat die Investitionstätigkeit erheblich unterstützen. Die Bundesregierung hat vor und während der Coronakrise mehrere große Klimaprogramme im Gesamtwert von über 80 Mrd. EUR auf den Weg gebracht (BMF, 2022[25]). Zum Beispiel waren rd. 40 % (11,5 Mrd. EUR) des nationalen Aufbau- und Resilienzplans für Klimapolitik und Energiewende vorgesehen. Neben Direktinvestitionen umfassen die Programme auch Unternehmensbeihilfen und Unterstützungsleistungen für Haushalte, die vornehmlich aus dem Klima- und Transformationsfonds (KTF) finanziert werden. Bei diesem Fonds handelt es sich um ein Sondervermögen, das sich aus Erlösen des EU-ETS, des nationalen Emissionshandelssystems sowie aus Zuweisungen aus dem Bundeshaushalt zusammensetzt. Letztere dürften 2021–2026 rd. 50 % der Gesamteinnahmen ausmachen. In den Jahren 2020–2022 wurde der Fonds mit zusätzlichen Kreditermächtigungen in Höhe von 100 Mrd. EUR aus dem Bundeshaushalt ausgestattet. Dies war möglich, weil die nationale Schuldenbremse auf Grund der Coronakrise für drei Jahre ausgesetzt wurde. Dem Fonds wurden ungenutzte Pandemiehilfen zugewiesen, um die krisenbedingte Investitionszurückhaltung zu überwinden (vgl. Kapitel 1). Zwischen 2022 und 2026 soll der Fonds 180 Mrd. EUR bereitstellen, vornehmlich für die ökologische Transformation in den Sektoren Verkehr, Gebäude und Industrie sowie zur Finanzierung des Wegfalls der EEG-Umlage (Abbildung 2.9). Die Steigerung der öffentlichen Investitionen erfolgt zum richtigen Zeitpunkt, denn noch sind die Finanzierungskosten niedrig. Allerdings dürften der Fachkräftemangel im Bau- und Planungssektor und die Materialknappheit die Umsetzung von Investitionsprojekten verlangsamen und diese verteuern (Abbildung 2.10). Die in der Fachkräftestrategie (vgl. Kapitel 1) vorgesehenen Maßnahmen, wie den Übergang von der Schule in Ausbildungsberufe mit Fachkräftemangel stärker zu fördern, die Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten für Geringqualifizierte und Arbeitslose auszubauen und Fachkräften aus außereuropäischen Ländern die Einwanderung nach Deutschland zu erleichtern, sind entscheidend, um die Engpässe auf dem Arbeitsmarkt zu überwinden. Eine Intensivierung des Wettbewerbs, niedrigere Preise und Investitionsimpulse können sich einstellen, wenn Handelsschranken (z. B. zusätzliche Prüfanforderungen an Bauprodukte) abgebaut werden, die derzeit Bauunternehmen und Materialherstellern aus anderen EU-Ländern die Ausübung ihrer Geschäftstätigkeit in Deutschland erschweren. Hilfreich wären in diesem Zusammenhang auch Fortschritte bei der Digitalisierung im Bausektor (Europäische Kommission, 2018[26]).
Abbildung 2.9. Staatliche Unterstützung für Umweltinvestitionen werden deutlich erhöht
Quelle: Bundesfinanzministerium.
Abbildung 2.10. Der Arbeitskräftemangel im Bausektor nimmt zu
Anmerkung: Die Zahlen beziehen sich auf den November eines jeden Jahres.
Quelle: Bundesagentur für Arbeit.
Deutschland hat den institutionellen Rahmen für Klimaschutzmaßnahmen gestärkt
Zwei unabhängige und interdisziplinär arbeitende Beratungsgremien unterstützen die Bundesregierung bei ihrer Klimapolitik und leisten einen Beitrag zu einer evidenzbasierten Politikgestaltung. Dies ist zum einen der Expertenrat für Klimafragen, der dem Bundestag und der Bundesregierung seit 2022 regelmäßig Gutachten zur Bewertung der Klimapolitik vorlegt. Kommt dieses Gremium in seiner jährlichen Prüfung der Emissionsdaten zu dem Schluss, dass ein bestimmter Sektor seine Minderungsziele verfehlt hat, muss das jeweilige Bundesministerium innerhalb von drei Monaten ein Aktionsprogramm vorlegen, das zukünftige Überschreitungen der zulässigen Jahresemissionsmengen verhindert. Zum anderen unterstützt die Wissenschaftsplattform Klimaschutz, ein wissenschaftliches Expertengremium, die Regierung bei der Bewertung von Klimaschutzmaßnahmen und analysiert u. a. die wirtschaftlichen Folgen der Klimapolitik.
Folgenabschätzungen sollten fester Bestandteil aller bestehenden und neuen Maßnahmenprogramme und politischen Pläne bilden, damit die Wirkung der Staatsausgaben besser bewertet werden kann. Dies setzt bessere Datenerfassung und -analyse voraus (vgl. Kapitel 1). Auch für zeitnahe Bewertungen der durch Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) verursachten Emissionen sollte die Datenerhebung optimiert werden. Dann kann auch für diesen Bereich analog zu den anderen KSG-Sektoren ein Mindestziel festgelegt werden (ERK, 2021[11]). Außerdem ist es unerlässlich, auch die Klimabilanz des Handels im Auge zu behalten. Bisher entspricht die Entwicklung des gesamten CO2‑Fußabdrucks Deutschlands (inkl. der Emissionen durch importierte Produkte) weitgehend dem Trend gemäß dem Verursacher- und Territorialprinzip (Ritchie und Roser, 2022[27]). Dies könnte sich allerdings insbesondere dann ändern, wenn aufgrund der ambitionierten Reduktionsziele Deutschlands im Vergleich zum Ausland deutlich höhere CO2-Preise nötig werden (siehe weiter unten).
Wichtige Politikinstrumente für eine emissionsneutrale Wirtschaft
Deutschland sollte weiterhin auf Preismechanismen zur Emissionsminderung setzen
Die Kosten der Emissionssenkung sind je nach Emissionsquelle, Minderungsmaßnahme und Dauer unterschiedlich. Die Festsetzung eines Emissionspreises hilft dabei, die kosteneffizienteste Lösung zu finden. Unternehmen, Haushalte und staatliche Stellen werden so ermutigt, alle Möglichkeiten zur Emissionsminderung auszuschöpfen, die weniger kosten als der Grenzpreis der Emissionen, und Aktivitäten zuzulassen, bei denen die Vermeidungskosten höher sind als der Grenzpreis (de Serres, Murtin und Nicoletti, 2010[28]; D’Arcangelo et al., 2022[29]; Pisany-Ferry, 2021[30]). Aufgrund der großen Unsicherheit und Informationsasymmetrie in Bezug auf die Heterogenität der Vermeidungskosten in der Wirtschaft erhöhen regulatorische Ansätze wie Regelungen und Standards die Vermeidungskosten insgesamt im Vergleich zur Emissionsbepreisung, da die Möglichkeiten zur kostengünstigen Emissionsminderung nicht genutzt werden. Dennoch sind diese Politikinstrumente in bestimmten Fällen nach wie vor notwendig, um Marktversagen und Koordinierungsprobleme zu überwinden (siehe weiter unten). Die Emissionsbepreisung ist zudem eine technologieneutrale und transparente Politikmaßnahme, die Entscheidungen der staatlichen Stellen erleichtert und den Spielraum für Lobbyismus verringert, weil die einzige Information, die erforderlich ist, der Emissionsmesswert ist. Es hat sich gezeigt, dass Preismechanismen das Verhalten gegenüber Treibhausgasemissionen erheblich verändern können (Andersson, 2019[31]; Dechezleprêtre et al., 2022[32]). So hat beispielsweise das Vereinigte Königreich seine Emissionen deutlich reduziert, indem es 2013 zusätzlich zum EU-ETS-Preis einen CO2-Mindestpreis eingeführt hat. Dies hat zu einem Rückgang des Kohleanteils an der Stromerzeugung von 40 % auf 5 % im Jahr 2018 und zu einem Umstieg auf weniger emissionsintensive Gaskraftwerke geführt (International Blanchard-Tirole Commission, 2021[33]).
Die Emissionsbepreisung gilt in Deutschland als effizienter Weg zur Bewältigung der ökologischen Transformation (BMWK, 2022[34]). Deutschland nimmt am europäischen Emissionshandel (EU-ETS), einem Cap-and-Trade-System, teil, in welchem ein CO2-Preis für die Verpflichteten entsteht, d. h. für Energieerzeuger, große emissionsintensive Industrieanlagen und Luftfahrzeugbetreiber, die Flüge innerhalb der Europäischen Union durchführen. Die Emissionsobergrenze (Cap) wird im Lauf der Zeit herabgesetzt, wodurch sichergestellt wird, dass das angestrebte Emissionsminderungsziel in den EU-ETS-Sektoren schrittweise erreicht wird. Aufgrund des hohen BIP-Anteils der Industrie und des hohen Kohleanteils an der Stromerzeugung wird etwa die Hälfte der deutschen Emissionen von dem System erfasst, während es in der Europäischen Union im Durchschnitt nur 40 % sind. Der Preis der Emissionsberechtigungen ist seit 2019 erheblich gestiegen und lag 2022 bei rd. 85 EUR pro Tonne. Deutschland hat zudem 2021 das nationale Emissionshandelssystem (nEHS) für Emissionen aus den Nicht-ETS-Sektoren (d. h. Gebäude und Verkehr) eingeführt, aber vorerst einen fixen CO2-Preis festgelegt. Der Festpreis liegt 2023 bei 30 EUR pro Tonne und wird im Jahr 2025 auf 45 EUR steigen. Ab 2026 werden die Zertifikate innerhalb eines Preiskorridors von mindestens 55 EUR und höchstens 65 EUR versteigert. Über den Preiskorridor nach 2026 wird im Jahr 2024 nach einer Bewertung der ersten Phase des Systems und in Abhängigkeit der Politikgestaltung auf EU-Ebene entschieden (Kasten 2.4). Die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung beliefen sich 2022 auf 0,3 % des BIP (13,2 Mrd. EUR).
Um das ehrgeizige Ziel Deutschlands, die Emissionen bis 2030 um 65 % (gegenüber dem Niveau von 1990) zu senken, zu erreichen, werden die CO2-Preise steigen müssen. Die für diesen Bericht durchgeführten Simulationen zeigen, dass eine Erhöhung der CO2-Preise zur Erreichung der Ziele des „Fit für 55“-Pakets der EU für die ETS- und Nicht-ETS-Sektoren die Emissionen in Deutschland 2030 um 67 % mindern würde. Das deutet darauf hin, dass die Klimaziele Deutschlands und die Ziele des „Fit für 55“-Pakets aufeinander abgestimmt sind (Kasten 2.4, Kasten 2.5, Tabelle 2.2). Dies erfordert eine Verdopplung des CO2-Preises im ETS im Vergleich zu einem Referenzszenario, das auf den Politikmaßnahmen von 2021 basiert. Die Europäische Union und Deutschland reduzieren ihre Emissionen im Referenzszenario im Jahr 2030 um 44 % bzw. 53 %.
Der CO2-Preis in den unter die EU-Lastenteilungsverordnung (Effort Sharing Regulation – ESR) fallenden Sektoren, die nicht vom ETS erfasst werden, müsste in Deutschland im Jahr 2030 auf rd. 323 USD (273 EUR) steigen, was wesentlich höher wäre als in anderen EU-Ländern. Dies liegt daran, dass Deutschland in den ESR-Sektoren höhere Emissionsminderungen zugesagt hat als andere EU-Länder und sich höheren Grenzvermeidungskosten gegenübersieht. Die Vermeidungskosten sind höher, weil die Treibhausgasintensität in den ESR-Sektoren (insbesondere im Verkehr) niedriger ist, was ein geringeres Emissionseinsparpotenzial im Vergleich zu anderen EU-Ländern impliziert (Kasten 2.4) (Bickmann et al., erscheint demnächst[1]).
Tabelle 2.2. Wirtschaftliche Auswirkungen der Erreichung der Ziele des „Fit für 55“-Pakets der EU im Jahr 2030
Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“
Anmerkung: Die Simulationen basieren auf einem berechenbaren allgemeinen Gleichgewichtsmodell (BAGM) (Kasten 2.5). Die Tabelle enthält die Ergebnisse eines Szenarios, bei dem die Ziele des „Fit für 55“-Pakets der EU erreicht werden. Das bedeutet, dass die EU als Ganzes ihre Emissionen im Jahr 2030 um 55 % verringert. Die Ergebnisse werden im Vergleich zu einem Referenzszenario gezeigt, in dem auf Grundlage der Politikmaßnahmen von 2021 davon ausgegangen wird, dass die EU und Deutschland ihre Emissionen im Jahr 2030 um 44 % bzw. 53 % senken. Für Nicht-EU-Länder wird unterstellt, dass sie ihre Emissionen wie im Referenzszenario reduzieren. Die Ergebnisse der BAGM-Simulationen sollten nicht als Projektionen interpretiert werden, sondern können verwendet werden, um die Reallokations- und Verteilungswirkungen nach Regionen, Sektoren und Haushalten zu analysieren. Bei der Wohlstandsmessung werden die positiven Umweltaspekte der Emissionsminderung nicht berücksichtigt.
Quelle: Bickmann et al. (erscheint demnächst[1]).
Kasten 2.4. EU-Paket „Fit für 55“
Das Paket „Fit für 55“ enthält Politikmaßnahmen, um die Netto-Treibhausgasemissionen im Jahr 2030 um 55 % (gegenüber dem Niveau von 1990) zu reduzieren. Das Paket zielt darauf ab, die Emissionen im Rahmen des EU-ETS um 62 % gegenüber dem Niveau von 2005 zu senken (was einen Rückgang um 19 Prozentpunkte im Vergleich zum aktuellen Ziel darstellt), die Seeschifffahrt in das ETS aufzunehmen, den Anteil erneuerbarer Energien an der Stromversorgung auf 40 % zu erhöhen und ab 2027 ein neues, separates Emissionshandelssystem für die Sektoren Gebäude und Straßenverkehr zu schaffen (was allerdings im Fall „außergewöhnlich hoher“ Energiepreise auf 2028 verschoben wird).
Die Kommission schlägt zudem vor, die kostenlose Vergabe von ETS-Zertifikaten an Nicht-Stromerzeuger schrittweise abzuschaffen und gleichzeitig einen CO2-Grenzausgleich (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM) einzuführen, um dem Risiko der Verlagerung von CO2-Emissionen ins Ausland (Carbon Leakage) zu begegnen. Gegenwärtig erfolgt die kostenlose Zuteilung auf der Grundlage von Effizienz-Benchmarks. Diese Werte entsprechen dem durchschnittlichen Emissionsniveau der effizientesten 10 % der Anlagen, die das gleiche Produkt herstellen. Anlagen, die Benchmarkwerte aufweisen und damit zu den effizientesten in der Europäischen Union zählen, erhalten die zur Deckung ihrer Emissionen benötigten Zertifikate kostenlos. Dem Vorschlag zufolge werden Anlagen, die von der kostenlosen Zuteilung profitieren, mehrere zusätzliche Anforderungen erfüllen müssen, u. a. in Form von Energieaudits. Der CBAM wird zunächst auf die Einfuhr bestimmter Güter und ausgewählter Vorprodukte angewendet, deren Herstellung CO2-intensiv ist und bei denen das Carbon-Leakage-Risiko am größten ist: Zement, Eisen und Stahl, Aluminium, Düngemittel, Strom und Wasserstoff. In diesen Sektoren wird die kostenlose Zuteilung zwischen 2026 und 2034 auslaufen.
Länderspezifische Emissionsminderungsziele in Sektoren, die nicht vom ETS erfasst werden, sind für das Jahr 2030 im Rahmen der EU-Lastenteilungsverordnung festgelegt. Das Ziel für Deutschland besteht in einer Reduktion um 50 % im Jahr 2030 gegenüber dem Niveau von 2005, was einen höheren Wert darstellt als für andere Länder. Frankreich muss beispielsweise die ESR-Emissionen im Jahr 2030 um 47,5 %, Italien um 43,7 % und Polen um 17,7 % senken. Im neuen EU-Emissionshandelssystem für die Sektoren Gebäude und Straßenverkehr wird der CO2-Preis in den ersten Jahren voraussichtlich begrenzt sein: Übersteigt der Zertifikatspreis 45 EUR, werden zusätzliche Zertifikate freigegeben, wodurch das Angebot auf dem Markt erhöht wird. Überdies soll ein neuer Klima-Sozialfonds finanziell schwächeren Haushalten, Kleinstunternehmen und Verkehrsnutzer*innen helfen, die höheren CO2-Preise zu tragen. Der Fonds soll Teil des EU-Haushalts sein und aus zweckgebundenen Einnahmen in Höhe von bis zu 65 Mrd. EUR finanziert werden.
Quelle: Europäische Kommission.
Kasten 2.5. Die wirtschaftlichen und verteilungspolitischen Auswirkungen bei Erreichen der Ziele des „Fit für 55“-Pakets der EU – eine berechenbare allgemeine Gleichgewichtsanalyse
In diesem Bericht wird ein multisektorales, multiregionales berechenbares allgemeines Gleichgewichtsmodell (BAGM) verwendet, um die wirtschaftlichen und verteilungspolitischen Wirkungen verschiedener Politikszenarien der CO2-Emissionsminderung für Deutschland zu analysieren (Bickmann et al., erscheint demnächst[1]). Das Modell basiert auf einer standardisierten Top-down-Struktur zur Darstellung von Produktion, Konsum und Handel und umfasst eine separate Darstellung alternativer Stromerzeugungstechnologien. CO2-Emissionen fließen auf zweierlei Art ins Modell ein: Erstens stammen sie aus dem Energiesektor, wo sie in einem festen Verhältnis zum Einsatz fossiler Brennstoffe stehen. Die CO2-Koeffizienten werden dabei nach dem spezifischen CO2-Gehalt des jeweiligen Brennstoffs differenziert. Zweitens werden in dem Modell auch prozessbedingte CO2-Emissionen berücksichtigt. Begrenzungen der Emissionsmenge in den einzelnen Regionen werden durch ein Cap-and-Trade-System und endogene Anpassungen des CO2-Preises implementiert. Emissionsminderungen erfolgen durch Energieträgerumstellung, Energieeinsparung oder Produktionsverringerung.
Das Modell stützt sich auf Daten aus den von der Gemeinsamen Forschungsstelle (GFS) der EU veröffentlichten globalen makroökonomischen Bilanzen (Vandyck et al., 2021[35]). Sie enthalten detaillierte makroökonomische Konten und Informationen über physische Energieflüsse und CO2-Emissionen für 49 Regionen und 31 Sektoren in Fünfjahresintervallen bis 2070, die auf den nationalen Klimaschutzbeiträgen zur Emissionsminderung basieren. Anhand dieser Daten wird auf Grundlage der Politikmaßnahmen von 2021 ein Referenzszenario für das Jahr 2030 erstellt, mit dem alle anderen Modellszenarien verglichen werden. Das Referenzszenario geht davon aus, dass die Europäische Union die Treibhausgasemissionen bis 2030 um 44 % gegenüber dem Niveau von 1990 verringert. Deutschland reduziert seine Treibhausgasemissionen im Referenzszenario um 53 %. Außerdem unterstellt der Datensatz der GFS, dass die Vereinigten Staaten und andere OECD-Länder ihre Emissionen im Vergleich zu 2005 um 27 % bzw. 18 % senken, während China seine Emissionen im Vergleich zu 2005 um 108 % erhöht.
Alle Simulationen weichen vom Referenzszenario ab und implementieren die Ziele des „Fit für 55“-Pakets der EU, d. h. eine Reduktion der ETS-Emissionen um 61 % gegenüber dem Niveau von 2005 und nationale Emissionsminderungen in den ESR-Sektoren, die im Fall Deutschlands in einer Verringerung um 50 % im Vergleich zu 2005 bestehen. Insgesamt führen diese Ziele im Jahr 2030 zu einer EU-weiten Emissionsminderung von 55 % (gegenüber dem Niveau von 1990). Wichtig ist, dass das Modell nicht die Gesamtwirkung der Emissionsminderung aus heutiger Sicht, sondern vielmehr die Wirkung der Implementierung dieser strengeren Klimaziele für 2030 im Vergleich zum Referenzszenario quantifiziert. Die Ziele des „Fit für 55“-Pakets entsprechen im Vergleich zum Referenzszenario einer EU-weiten ETS-Emissionsreduktion von 22 %. Deutschland muss seine Emissionen in den ESR-Sektoren im Vergleich zum Referenzszenario um 27 % senken, während die übrigen europäischen Länder ihre Emissionen um 10 % reduzieren müssen.
Im Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“ bleiben das ETS- und das ESR-Cap-and-Trade-System in der EU weiterhin getrennt. Der länderübergreifende Handel mit Emissionsrechten ist im ETS, aber nicht im ESR gestattet. Die Einnahmen der ETS-CO2-Bepreisung in den Sektoren außerhalb der Stromerzeugung werden vollständig als produktionsgebundene Subvention/Rückerstattung zurückgeführt. Diese Subventionen/Rückerstattungen sind eine vereinfachte Darstellung der kostenlosen Zuteilung von Zertifikaten im Rahmen des EU-ETS, aus Sicht der Unternehmen sind sie exogen und halten die Anreize aufrecht, die Emissionen über das bisherige Niveau hinaus zu reduzieren. Die restlichen Einnahmen von Stromerzeugern und die CO2-Abgabe auf ESR- (Nicht-ETS-) Sektoren werden vom Staat eingezogen, der sie als (Netto-)Transfers an die Haushalte weitergibt, wenn sichergestellt ist, dass die preisbereinigten Staatsausgaben konstant bleiben. Für Nicht-EU-Regionen wird keine Emissionsminderung im Vergleich zum Referenzszenario unterstellt. Die restliche Szenarioanalyse befasst sich mit verschiedenen Politikoptionen, in welchen einzelne Annahmen im Vergleich zum Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“ geändert werden:
1. Reform des Cap-and-Trade-Systems der EU durch Einbeziehung der ESR-Sektoren in das ETS. In einem Szenario erfolgt die Einbeziehung aller Sektoren und in einem anderen Szenario lediglich die partielle Einbeziehung, d. h. alle Wirtschaftssektoren werden in das ETS einbezogen, die Haushalte bleiben ausgeschlossen.
2. Bewältigung von Carbon-Leakage-Problemen und Schutz der Wettbewerbsfähigkeit der inländischen Industriezweige. In einem Szenario werden die produktionsgebundenen Subventionen (auf Kosten der an die Haushalte rückverteilten Einnahmen) auf den Automobilsektor und den Maschinen- und Anlagenbau ausgeweitet, die nicht Teil des ETS sind und deshalb im Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“ keine vollen Rückerstattungen der Emissionsbepreisung erhalten. In einem zweiten Szenario wird ein Klimazoll in Höhe der CO2-Preisdifferenz zwischen dem Importpartner und der Europäischen Union auf den direkten CO2-Gehalt der Importe erhoben. Gleichzeitig werden die produktionsgebundenen Subventionen auf null gesetzt.
3. Multilaterale Anstrengungen zur Emissionsminderung. Dieses Szenario geht davon aus, dass die Vereinigten Staaten und China ihre Emissionen gemäß ihren neuen nationalen Klimaschutzbeiträgen reduzieren. Die Vereinigten Staaten haben zugesagt, ihre Emissionen im Vergleich zu 2005 um 52 % zu senken, während China sich verpflichtet hat, den Emissionsanstieg auf 69 % gegenüber 2005 zu begrenzen. Die anderen OECD-Länder verringern ihre Emissionen um denselben Anteil wie die Vereinigten Staaten.
4. Zusätzliche Regelungen für den deutschen Strommarkt. Ein Szenario unterstellt den vollständigen Kohleausstieg Deutschlands bis 2030. Ein zweites Szenario führt ein Subventionssystem für erneuerbare Energien ein, bei dem alle Einnahmen der CO2-Bepreisung, die nicht an Nicht-Stromerzeuger in den ETS-Sektoren zurückerstattet werden, an den Sektor der erneuerbaren Energien weitergegeben werden.
Um die Verteilungswirkung der Emissionsminderung auf die verschiedenen Haushaltstypen zu analysieren, verknüpft das Modell die BAGM-Ergebnisse mit Mikrosimulationen unter Verwendung von detaillierten Erhebungsdaten zu Haushaltseinkommen und Konsumausgaben in Deutschland sowie von ökonometrischen Schätzungen der Verhaltensparameter im Nachfragesystem. Anhand von sektoralen Anteilen an der Bruttowertschöpfung auf Länderebene werden die Ergebnisse der BAGM-Simulation weiter nach Bundesländern aufgeschlüsselt.
Das berechenbare allgemeine Gleichgewichtsmodell zeigt, dass das Erreichen der Ziele des „Fit für 55“-Pakets der EU durch eine Erhöhung der CO2-Preise 2030 zu BIP- und Wohlstandseinbußen (gemessen an der realen Kaufkraft) führen würde, da die Produktionskosten steigen (Tabelle 2.2). Dennoch werden diese Kosten der ökologischen Transformation dazu beitragen, die viel höheren wirtschaftlichen Kosten des Verfehlens der globalen Klimaschutzziele zu vermeiden, die in den Simulationen nicht berücksichtigt sind. Es wird erwartet, dass das BIP und der Wohlstand in Deutschland stärker zurückgehen als in anderen EU-Ländern, was auf die höheren CO2-Preise in den ESR-Sektoren, aber auch auf höhere Emissionsminderungen in den ETS-Sektoren in Deutschland zurückzuführen ist. Mit steigenden ETS-Preisen wird die Kohleverstromung aufgrund ihrer hohen Emissionsintensität weniger rentabel. Da die Bundesrepublik viel mehr Kohle zur Stromerzeugung einsetzt als der EU-Durchschnitt, wird sie die Emissionen in den ETS-Sektoren stärker senken müssen als andere EU-Länder. Der deutliche Rückgang der Kohleverstromung führt zu einem erheblichen Anstieg der erneuerbaren Energien. Auch ohne weitere Regulierung erreicht ihr Anteil an der Stromerzeugung fast das für das Jahr 2030 anvisierte Ziel von 80% der gesamten Stromversorgung (Tabelle 2.2). Das höhere Angebot an Erneuerbaren und die steigenden Stromimporte können jedoch den Ausstieg aus der Kohleverstromung nicht vollständig kompensieren. Daher sinkt das Gesamtstromaufkommen und die Preise steigen, was vor allem energieintensive Industrien trifft (siehe weiter unten).
Die Rückvergütung der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung kann einen starken Einfluss auf die Verteilungswirkung einer ambitionierteren Emissionsminderung haben (Abbildung 2.11). Wenn die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung nicht an die Haushalte rückverteilt werden, verlieren ärmere Haushalte im Vergleich zum Referenzszenario einen beträchtlichen Teil ihres Realeinkommens, da die Löhne sinken und Arbeit ihre Haupteinkommensquelle ist. Zudem geben sie einen höheren Anteil ihres Einkommens für Strom, Verkehr und Heizen aus, die im Verhältnis zu anderen Gütern aufgrund der CO2-Bepreisung teurer werden. Im ärmsten Dezil der Haushalte belaufen sich die Ausgaben für Energie und Verkehr auf 18,9 % der Gesamtausgaben, während das oberste Dezil nur 10,1 % ausgibt. Wenn die Einnahmen aus den steigenden CO2-Preisen jedoch als Pauschalbetrag an die Haushalte rückvergütet werden, steigt das reale Haushaltseinkommen in den unteren beiden Dezilen im Vergleich zum Referenzszenario. Für die anderen Haushalte fallen die Einbußen beim Erwerbs- und Kapitaleinkommen ebenso wie der Anstieg der Energie- und Transportpreise höher aus als die Zuwächse aus den Transferzahlungen. Insgesamt führt die pauschale Rückvergütung der Einnahmen zu einem progressiven Effekt der Emissionsminderung (Bickmann et al., erscheint demnächst[1]).
Abbildung 2.11. Wenn die zusätzlichen Einnahmen pauschal rückverteilt werden, profitieren Niedrigeinkommenshaushalte von der Erhöhung der CO2-Preise im Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“
Veränderungen des realen Haushaltseinkommens nach Ausgabendezil, im Vergleich zum Referenzszenario (in %)
Anmerkung: Die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung werden als Pauschalbetrag an die Haushalte rückverteilt.
Quelle: Bickmann et al. (erscheint demnächst[1]).
Das CO2-Preisniveau, das zur Erreichung der Emissionsziele erforderlich ist, und sein Effekt auf das BIP und den Wohlstand hängen in hohem Maße von den institutionellen Rahmenbedingungen ab. Eine sektorübergreifende Harmonisierung der CO2-Preise, EU-weiter Handel mit Emissionszertifikaten in den ESR-Sektoren, eine bessere Vorhersehbarkeit künftiger CO2-Preise und eine schrittweise Abschaffung von Subventionen für fossile Energieträger und verzerrenden Steuerbefreiungen würden es ermöglichen, die Ziele mit niedrigeren Preisen und wirtschaftlichen Kosten zu erreichen. Ebenso würden ein erleichterter Ausbau der Energieversorgung mit erneuerbaren Energien und verbesserte europäische Stromnetzverbindungen den Anstieg und die Volatilität der Strompreise abmildern und die energieintensiven Industrien stützen (siehe weiter unten). In den folgenden Abschnitten werden Politikmaßnahmen zur Verbesserung der CO2‑Bepreisungsstrategie und der institutionellen Rahmenbedingungen erörtert.
Die CO2-Preise variieren stark zwischen den Sektoren
Deutschland bepreiste im Jahr 2021 90 % seiner Treibhausgasemissionen explizit oder implizit mit einem durchschnittlichen effektiven CO2-Grenzpreis von 81 EUR (in Preisen von 2021), was einem Anstieg um 46 % gegenüber 2018 entsprach. Zwischen den Sektoren bestehen jedoch große Unterschiede. Der Großteil der unbepreisten Emissionen kam aus der Schiff- und Luftfahrt sowie von anderen Treibhausgasen als CO2 (wie F-Gase und Methan). Ein kleiner Teil der industriellen CO2-Emissionen, die nicht unter das EU-ETS fallen, blieb ebenfalls unbepreist. Emissionen aus dem Straßenverkehr, die etwa 20 % der Gesamtemissionen ausmachen, wurden aufgrund der Energiesteuer, die implizit die Treibhausgasemissionen besteuert, mit einem verhältnismäßig hohen effektiven Grenzpreis belegt (Abbildung 2.12).
Abbildung 2.12. Der Erfassungsgrad der Emissionsbepreisung ist hoch, das Preisniveau ist aber uneinheitlich
Anteil der CO2-Emissionen, die unterschiedlich hohen effektiven CO2-Nettosätzen unterliegen, 2021
Anmerkung: Der explizite CO2-Preis setzt sich aus dem EU-ETS und dem nationalen Emissionshandelssystem zusammen. Der effektive CO2-Nettosatz misst den marginalen Preis für eine zusätzlich emittierte Tonne CO2, welcher sich vom durchschnittlichen Emissionspreis unterscheidet. So hat beispielsweise die kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen im EU-ETS an Nicht-Stromerzeuger keinen Einfluss auf die marginalen Preise und die Anreize, die Emissionen über das bisherige Niveau hinaus zu reduzieren. Dennoch wirkt sie sich auf den durchschnittlichen CO2-Preis aus (in der Abbildung nicht dargestellt) und kann Investitionsentscheidungen beeinflussen. Allerdings sind im effektiven CO2-Nettosatz nicht alle Subventionen oder Steuerbefreiungen für den Energie- und Stromverbrauch berücksichtigt, die die Anreize für einen CO2-Preis in Deutschland erheblich schwächen (Burger und Bretschneider, 2021[36])
Quelle: OECD (2022[37]).
Die CO2-Preise in den einzelnen Sektoren werden zudem durch zahlreiche Subventionen für fossile Energieträger und andere umweltschädliche Subventionen und Steuervergünstigungen im Umfang von rd. 65 Mrd. EUR beeinflusst (Burger und Bretschneider, 2021[36]). Diese Subventionen und Steuervergünstigungen schwächen und verzerren die Preissignale, behindern den Marktdurchbruch von umweltfreundlichen Produkten und gefährden die Klimaziele (Tabelle 2.3). Überdies erhalten energieintensive Unternehmen des Produzierenden Gewerbes und Fluggesellschaften kostenlose Emissionszertifikate im Rahmen des derzeitigen EU‑ETS und sonstige Unterstützung, was die notwendige Ressourcenreallokation erschwert und die Wirksamkeit der CO2‑Preise bei der Veränderung der Konsumgewohnheiten schwächt. So werden beispielsweise energieintensive Unternehmen bis 2030 über die teilweise Rückerstattung wahrscheinlich 27,5 Mrd. EUR (bis zu 75 %) erhalten, um sie für die höheren aus dem EU-ETS resultierenden Strompreise zu entschädigen. Nach geltendem EU-Recht können Industrieanlagen bis zu 43 % der Emissionsobergrenze als kostenlose Emissionszertifikate zugeteilt werden.
Tabelle 2.3. Die wichtigsten umweltschädlichen Subventionen und Steuervergünstigungen
Anmerkung: 1. Einschließlich internationaler Flüge, die in Deutschland starten oder landen. 2. Diese Maßnahme fördert nicht zwangsläufig fossile Brennstoffe (auch Elektroautos können darunter fallen). Die niedrige pauschale Besteuerung begünstigt aber meist die Nutzung von Fahrzeugen mit Verbrennungsmotor. 3. Einschließlich Spitzenausgleich für Unternehmen des Produzierenden Gewerbes.
Quelle: Burger und Bretschneider (2021[36]).
Bedenken hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Unternehmen und der gestiegenen Lebenshaltungskosten, insbesondere für arme Haushalte, sind der Hauptgrund für viele dieser Subventionen und Steuervergünstigungen. So hat die Bundesregierung nach Einführung des nationalen Emissionshandelssystems im Jahr 2021 die Subventionen für emissionsintensive dem internationalen Handel ausgesetzte Industriezweige unter der Bedingung erhöht, dass sie Emissionsminderungsmaßnahmen ergreifen. Diese Bedenken sind zwar mitunter übertrieben, aber durchaus berechtigt. Die für diesen Bericht durchgeführten Simulationen zeigen, dass EU-weite höhere CO2-Preise in Deutschland zu Strompreiserhöhungen führen, was in den energieintensiven dem internationalen Handel ausgesetzten (Energy-Intensive Trade-Exposed – EITE) Industriezweigen die Produktion, Beschäftigung und Exporte stärker verringern würde als in den anderen Sektoren (Kasten 2.5, Tabelle 2.2, Tabelle 2.4, Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“). Dennoch werden nicht alle Sektoren an Wettbewerbsfähigkeit verlieren, selbst in den EITE-Industriezweigen nicht. Dies ist der erheblichen Marktmacht auf den Exportmärkten zu verdanken, die es gestattet, einen Teil der Kosten an die Verbraucher*innen in anderen Ländern weiterzugeben. Außerdem sind einige Branchen weniger CO2- und energieintensiv als andere, was ihnen einen komparativen Vorteil verschafft und es ihnen ermöglicht, von der geringeren Faktornachfrage in schrumpfenden Sektoren und niedrigeren Faktorpreisen zu profitieren. Im BAGM-Modell fällt der erwartete Produktionsrückgang für Ölraffinerien, die Eisen- und Nichteisenmetallindustrie sowie einige ESR-Sektoren wie Konsumgüter und Verkehrsdienstleistungen am stärksten aus, während die Chemiebranche, der Automobilsektor und der Maschinen- und Anlagenbau Produktion und Exporte steigern (Tabelle 2.4).
Bestehende Subventionen und Steuervergünstigungen sollten sorgfältig geprüft und gezielter ausgerichtet werden. Subventionen, welche die EITE-Branchen begünstigen, können dazu beitragen, Bedenken hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit auszuräumen (siehe weiter unten) (Böhringer, Lange und Rutherford, 2014[38]). Allerdings werden nicht alle EITE-Branchen durch die höheren CO2-Preise beeinträchtigt. Viele der bestehenden Subventionen sind nicht auf Unternehmen beschränkt, die dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind, und sollten daher abgeschafft werden. Indem sie einen stärkeren Produktions- und Emissionsrückgang in den EITE-Industriezweigen verhindern, führen diese Subventionen und ETS-Rückerstattungen außerdem zu einer höheren Nachfrage und höheren Preisen für Emissionszertifikate im ETS, was wiederum strengere Kriterien zur Emissionsminderung und höhere Kosten für andere Unternehmen und Sektoren nach sich zieht (Böhringer, Lange und Rutherford, 2014[38]).
Tabelle 2.4. Sektorale Effekte der Erreichung der Ziele des „Fit für 55“-Pakets der EU bei unterschiedlicher Politikgestaltung für Deutschland
Veränderung der Produktion nach Sektor, im Vergleich zum Referenzszenario (in %)
Anmerkung: Vgl. Kasten 2.5 wegen einer Beschreibung der Methodik und der Simulationsszenarien.
Quelle: Bickmann et al. (erscheint demnächst[1]).
Die verbleibende Unterstützung für Unternehmen sollte zielgenau sein und Anreize zur Emissionsreduzierung bieten, beispielsweise indem die Entwicklung grüner Technologien gefördert wird (siehe weiter unten). Kostenlose Emissionszertifikate an Großverschmutzer im Rahmen einer Bestandsschutzregelung und Emissionsminderungssubventionen als Anreiz, die Emissionen unter einen zuvor festgelegten Basiswert zu reduzieren, sind weitere Optionen, um die effektive Steuerbelastung der Unternehmen zu senken und gleichzeitig die Grenzkosten der CO2-Emissionen auf einem hohen Niveau zu halten (D’Arcangelo et al., 2022[29]). Dennoch ist es von entscheidender Bedeutung, dass alle Subventionen mit einem im Voraus angekündigten Ablaufdatum versehen sind, um die Anreize zur Emissionsminderung zu stärken und künftige fiskalische Kosten zu verringern. Subventionen, mit denen die privaten Haushalte indirekt unterstützt werden, wie die Steuervergünstigung für Dieselkraftstoff, die Steuerbefreiung des Kerosins und die Mehrwertsteuerbegünstigung für Fleisch und andere tierische Produkte, sollten schrittweise abgebaut und teilweise durch direkte Transfers an vulnerable Haushalte ersetzt werden. Die Abschaffung der Subventionen könnte auch zur Finanzierung öffentlicher Investitionen und steigender Renten- und Gesundheitskosten beitragen (vgl. Kapitel 1). Angesichts der hohen Energiepreise könnte der Abbau der Subventionen an das Energiepreisniveau gekoppelt werden: Der Abbau wird beschleunigt, wenn die Energiepreise sinken – und umgekehrt.
Eine sektorübergreifende Harmonisierung der CO2-Preise würde die wirtschaftlichen Kosten der ökologischen Transformation senken
Die CO2-Preise unterscheiden sich nicht nur stark zwischen den Sektoren, sondern auch zwischen den Ländern (Abbildung 2.13). In vielen Ländern der Europäischen Union werden die Emissionen in den Nicht-ETS-Sektoren nicht explizit bepreist, und dort, wo es eine Emissionsbepreisung gibt, können Emissionszertifikate nicht zwischen den Ländern oder im Rahmen des EU-ETS gehandelt werden, was eine Angleichung der Vermeidungskosten zwischen Ländern und Sektoren verhindert. Daher sahen sich die größten CO2-Verursacher – die Stromerzeugung und die Industrie – 2021 verhältnismäßig niedrigen effektiven CO2-Sätzen gegenüber. Eine sektor- und länderübergreifende Harmonisierung der CO2-Preise würde dazu beitragen, die Emissionen dort zu reduzieren, wo es am wenigsten kostspielig ist, würde aber höhere CO2-Preise für emissionsintensive Industriezweige bedeuten (D’Arcangelo et al., 2022[29]).
Abbildung 2.13. Die CO2-Preise unterscheiden sich erheblich zwischen Sektoren und Ländern
Effektive CO2-Nettosätze, EUR pro Tonne CO2, 2021
Anmerkung: Der effektive CO2-Nettosatz misst den marginalen Preis für eine zusätzlich emittierte Tonne CO2.
Quelle: OECD (2022[37]).
Den für diesen Bericht durchgeführten Simulationen zufolge würde Deutschland von der Ausweitung des EU-ETS auf alle Sektoren in der Wirtschaft der EU erheblich profitieren (Kasten 2.5, Tabelle 2.5). Die Einbeziehung der ESR-Sektoren in das ETS würde den Wohlstand erhöhen, da die Grenzvermeidungskosten in den ESR-Sektoren im Vergleich zu anderen EU-Ländern und den ETS-Sektoren viel höher sind und weil Deutschland in den ESR-Sektoren viel stärkere Emissionsminderungen zugesagt hat. Wenn die beiden Systeme zusammengelegt werden, können deutsche Unternehmen in den ESR-Sektoren Emissionszertifikate von anderen EU-Ländern und ETS-Sektoren kaufen, wodurch sie die Produktion und die Beschäftigung ausweiten können. Insbesondere einige emissionsintensive ESR-Sektoren wie der Straßen- und Schienenverkehr, die Schifffahrt und die Konsumgüterindustrie könnten ihre Produktion im Vergleich zum Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“ steigern (Tabelle 2.4). Die stärkere Nachfrage nach ETS-Emissionszertifikaten würde jedoch den ETS-Preis erhöhen und die emissionsintensive Stromerzeugung verringern, was wiederum die Strompreise verteuern und die Produktion und die Emissionen in vielen deutschen EITE-Industriezweigen senken würde (Tabelle 2.5). Vor allem die Eisen- und Nichteisenmetallindustrie sowie die Chemiebranche, aber auch der Automobilsektor und der Maschinen- und Anlagenbau würden schrumpfen. Dagegen würden die Ölraffinerien aufgrund der größeren Kraftstoffnachfrage der ESR-Sektoren stark expandieren. Alles in allem würden die Gesamtemissionen in Deutschland im Jahr 2030 nur um 64 % sinken, während die Emissionsminderungen in anderen EU‑Ländern höher ausfallen würden als im Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“.
Um die negativen Effekte eines um die EITE- und andere Industriezweige erweiterten ETS abzumildern, ist es von entscheidender Bedeutung, den Ausbau der Energieversorgung mit erneuerbaren Energien zu erleichtern und die Stromnetzverbindungen mit den Nachbarländern zu verbessern (siehe weiter unten). Das würde den Strompreisanstieg in Deutschland bremsen, wenn Kohlekraftwerke wegen höherer ETS-Preise aus dem Markt ausscheiden (Bickmann et al., erscheint demnächst[1]). Da die hohen Energiepreise aufgrund des Krieges in der Ukraine derzeit die energieintensiven Industriezweige belasten, wäre außerdem eine lediglich schrittweise Harmonisierung der CO2-Preise ratsam. Die Einführung eines separaten Cap-and-Trade-Systems für die ESR-Sektoren, wie es derzeit für die Europäische Union diskutiert wird, zumindest für die Bereiche Wohnraumbeheizung und Kraftstoffe für den Verkehr, würde verhindern, dass die ETS- und Strompreise zu stark ansteigen, und gleichzeitig eine Harmonisierung der CO2-Preise in den ESR-Sektoren dank des länderübergreifenden Handels mit Emissionsrechten ermöglichen. Wenn der CO2-Preis in diesem System den ETS-Preis um mehr als einen bestimmten Schwellenwert übersteigt, könnte eine bestimmte Anzahl an Zertifikaten zwischen den beiden Systemen gehandelt werden, um den Preisunterschied zu verringern (Edenhofer et al., 2021[39]). Die Zahl der handelbaren Zertifikate könnte im Lauf der Zeit schrittweise erhöht werden, bis die beiden Systeme zusammengeführt sind. Eine weitere Option wäre die Ausweitung des ETS auf bestimmte andere Sektoren: Eine partielle Einbeziehung, bei der die Haushalte ausgeschlossen bleiben, ist nicht so effizient wie die Einbeziehung aller Sektoren ins ETS, erhöht aber dennoch den Wohlstand (Bickmann et al., erscheint demnächst[1]).
Wie weiter oben erwähnt, hat Deutschland 2021 das nationale Emissionshandelssystem (nEHS) für Emissionen aus den Nicht-ETS-Sektoren eingeführt, das bis 2025 einen steigenden Festpreis vorsieht. Ab 2026 sollen die Zertifikate versteigert werden. Bis das europäische Emissionshandelssystem für die Sektoren Straßenverkehr und Wärme in Betrieb genommen wird (Kasten 2.4), sollte Deutschland die Emissionsobergrenze im nationalen Emissionshandelssystem an den nationalen Klimazielen ausrichten und eine mit dieser Obergrenze im Einklang stehende Menge handelbarer Emissionszertifikate ausgeben. Darüber hinaus sollte Deutschland den existierenden EU-Mechanismus, der den Handel mit Verpflichtungen zur Emissionsreduktion in den ERS-Sektoren mit anderen EU-Ländern ermöglicht, verstärkt nutzen, um zu vermeiden, dass die Emissionen innerhalb eines sehr kurzen Zeitraums drastisch gesenkt werden müssen.
Tabelle 2.5. Aggregierte Effekte der Erreichung der Ziele des „Fit für 55“-Pakets der EU für Deutschland bei unterschiedlicher Politikgestaltung
Anmerkung: Vgl. Kasten 2.5 wegen einer Beschreibung der Methodik und der Simulationsszenarien.
Quelle: Bickmann et al. (erscheint demnächst[1]).
Internationale Vereinbarungen könnten zur Bewältigung von Carbon-Leakage-Problemen beitragen
Eine grundlegende Herausforderung in der Klimapolitik besteht darin, dass der Klimaschutz ein globales öffentliches Gut darstellt und jedes Land einen Anreiz hat, von der Emissionsminderung anderer Länder zu profitieren, ohne selbst einen Beitrag zu leisten. Mit internationalen Vereinbarungen kann dieses Problem auf ein Mindestmaß reduziert werden. Im Anschluss an das Pariser Abkommen von 2015 haben viele Länder ehrgeizige nationale Ziele zur Verringerung der Treibhausgasemissionen angekündigt. Dennoch gibt es beträchtliche Unterschiede zwischen den Ländern in Bezug auf die Umweltauflagen und die effektiven CO2-Preise, wobei die Unterschiede in den letzten Jahren immer größer geworden sind (Abbildung 2.13) (OECD, 2021[40]). In Ländern, die 2018 die höchsten effektiven (impliziten und expliziten) CO2-Sätze aufwiesen, darunter Deutschland, stiegen die CO2-Preise weiter an, während es in Ländern mit niedrigen Ausgangswerten kaum Veränderungen gab (OECD, 2022[41]). Der Krieg in der Ukraine und die anziehenden Energiepreise in Europa haben diese Unterschiede noch verstärkt. Weitere Klimaschutzmaßnahmen bergen die Gefahr, dass wirtschaftliche Aktivitäten ins Ausland verlagert werden, um in Ländern mit niedrigeren Umweltstandards von niedrigeren Kosten zu profitieren. Das sogenannte Carbon Leakage erhöht die globalen Emissionen und könnte die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft auf dem Inlands- und dem Exportmarkt beeinträchtigen (OECD, 2021[42]; 2020[43]). Darüber hinaus stellt es ein Hindernis für den Rückhalt in der Öffentlichkeit bei der Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen dar, vor allem in Deutschland, wo das Wirtschaftswachstum in den vergangenen Jahrzehnten von einem stark exportorientierten Verarbeitenden Gewerbe getragen wurde (D’Arcangelo et al., 2022[29]).
Die für diesen Bericht durchgeführten Simulationen zeigen, dass die Implementierung der Ziele des „Fit für 55“-Pakets der EU ohne ambitioniertere Klimaschutzmaßnahmen in Nicht-EU-Ländern zu einem Rückgang der Produktion und der Exporte in vielen deutschen EITE-Branchen führen würde (siehe weiter oben). Die Simulationen zeigen jedoch auch, dass produktionsgebundene Subventionen, bei denen die Einnahmen aus der CO2-Abgabe als Pauschalbetrag auf Branchenebene an die Produzenten rückvergütet und die Anreize zur Emissionsreduktion für Unternehmen aufrechterhalten werden (Kasten 2.5), diese negativen Auswirkungen unilateraler Klimaschutzmaßnahmen auf die Wettbewerbsfähigkeit abschwächen können. Im Gegensatz dazu würde die Erhebung eines Klimazolls, der die CO2-Preise zwischen inländischen und importierten Produkten ausgleicht und gleichzeitig die produktionsgebundenen Subventionen abschafft, Branchen mit einem hohen Anteil an importierten und emissionsintensiven Vorleistungsgütern schaden und – wenn er auf Exportseite nicht durch Rückerstattungen ergänzt wird – die Bedenken hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit auf den Exportmärkten nicht ausräumen (Tabelle 2.4). Dies würde insbesondere die Eisen- und Nichteisenmetallindustrie, den Automobilsektor sowie den Maschinen- und Anlagenbau treffen, die stark in globale Wertschöpfungsketten integriert sind. Ein Klimazoll wäre nur wenigen Branchen förderlich, indem er sie vor emissionsintensiven Importen schützt, wie z. B. Chemikalien, Papierprodukte, Steine und Erden sowie Konsumgüter (Tabelle 2.4). Auf makroökonomischer Ebene würde die Abschaffung von produktionsgebundenen Subventionen zugunsten eines Klimazolls den Simulationen zufolge den Wohlstand geringfügig erhöhen, da dies zu einer effizienteren Allokation von Arbeit und Kapital führt und zusätzliches Einkommen generiert, das an die Haushalte über Transferzahlungen verteilt werden kann. Das legt den Schluss nahe, dass die Ausgestaltung eines CO2-Preises für Importe sorgfältig geprüft werden sollte.
Internationale Vereinbarungen, die eine raschere Reduzierung der globalen Emissionen vorsehen, würden das Carbon-Leakage-Risiko begrenzen und gleichzeitig den drohenden Klimawandel abmildern (Nordhaus, 2015[44]; G7, 2022[45]). Die für diesen Bericht durchgeführten Simulationen zeigen, dass eine multilaterale Emissionsminderung, bei der die Europäische Union die Ziele des „Fit für 55“-Pakets erreicht und die Nicht-EU-Länder ihre nationalen Klimaschutzbeiträge im Jahr 2030 umsetzen, die Produktion und die Exporte der deutschen EITE-Branchen im Vergleich zum Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“ mit unilateraler Reduktion in der EU deutlich verbessern würde (Tabelle 2.4). Die relative Wettbewerbsfähigkeit der deutschen EITE-Branchen würde infolge höherer CO2-Preise in Nicht-EU-Ländern sowohl auf dem Export- als auch auf dem Inlandsmarkt steigen. Stärkere Emissionsminderungen in Nicht-EU-Ländern würden jedoch die Nachfrage nach deutschen Produkten senken und die Preise für importierte Vorleistungen erhöhen. Dies würde andere exportorientierte Sektoren des Verarbeitenden Gewerbes in Deutschland belasten, die weniger emissionsintensiv und stark in globale Wertschöpfungsketten integriert sind, wie z. B. die Automobilindustrie und der Maschinen- und Anlagenbau, aber auch die Dienstleistungssektoren (Tabelle 2.4). Die Gesamtwirkung auf Deutschlands BIP und Wohlstand wäre im Vergleich zu einer unilateralen Emissionsminderung in der EU minimal (abgesehen von den langfristigen positiven Effekten aus der Reduktion der globalen Emissionen).
Gut konzipierte Standards und Regelungen sollten Teil des Policy-Mix sein
Selbst wenn die CO2-Preise sektorübergreifend vereinheitlicht werden und das Carbon-Leakage-Problem angegangen wird, gibt es Argumente dafür, die CO2-Bepreisung durch andere Instrumente der Klimaschutzpolitik zu ergänzen. Marktversagen aufgrund unvollkommener Informationen und Probleme der kollektiven Entscheidungsfindung lassen sich nur schwer durch die Festsetzung von Preisen lösen. Analog dazu kann die CO2-Bepreisung auch weniger wirksam für langfristige Investitionen privater Haushalte sein, entweder aufgrund von Liquiditätsbeschränkungen oder aufgrund einer Gegenwartsverzerrung (present bias). So werden manche ihr Gebäude nicht energetisch sanieren, obwohl dies wirtschaftlich sinnvoll wäre, weil die Einsparungen erst in ferner Zukunft erzielt werden (vgl. den Abschnitt zum Gebäudesektor). Die hohe Unsicherheit, das Fehlen vollständiger Zukunftsmärkte und die technologische Pfadabhängigkeit verringern die Wirksamkeit der CO2-Bepreisung, Innovationen zu fördern, die die Kosten für den Ersatz fossiler Energieträger senken könnten (Acemoglu et al., 2012[46]). Darüber hinaus kann das Problem der glaubwürdigen Selbstbindung (commitment problem) bei Regierungen im Hinblick auf die CO2-Bepreisung sehr groß sein. Die CO2-Preise müssen auf einem hohen Niveau liegen, um CO2-Neutralität zu erreichen. Das verursacht erhebliche Reallokations- und Verteilungseffekte, die bestimmte Gruppen stärker treffen als andere (vgl. den Abschnitt zu den Verteilungsfolgen der Emissionsminderung weiter unten). Wenn die Verteilungsfolgen unberücksichtigt bleiben, können der Widerstand in der Öffentlichkeit und der Lobbyismus von Interessengruppen die Anstrengungen zur Emissionsminderung zunichtemachen. Wenn die Unternehmen mit diesen Commitment-Problemen rechnen und weiterhin ein niedriges Preisniveau erwarten, könnten sie zu wenig in innovative grüne Technologien investieren (Edenhofer et al., 2021[39]). Daher ist ein Mix aus Politikinstrumenten erforderlich, um die wirtschaftlichen und sozialen Kosten der ökologischen Transformation niedrig zu halten (D’Arcangelo et al., 2022[29]).
Gut konzipierte Regelungen und Standards können dazu beitragen, Koordinationsversagen zu überwinden und Netzwerkeffekte zu erzielen, beispielsweise durch die Festlegung technischer Standards für Elektrofahrzeug-Ladestationen oder grünen Wasserstoff (D’Arcangelo et al., 2022[29]). Desgleichen können sie dazu dienen, Probleme wie widersprüchliche Anreize für Wohneigentümer*innen und Mieter*innen zu lösen, die zur Folge haben, dass zu wenig in Energieeffizienzmaßnahmen investiert wird (vgl. den Abschnitt zum Gebäudesektor). In einem Land wie Deutschland, in dem bereits Mechanismen zur CO2-Bepreisung existieren, sollte mit Regulierungen jedoch sparsam umgegangen werden. Schlecht konzipierte und unkoordinierte Regelungen können die Kosten der Dekarbonisierung erhöhen, da sie die Erfolgskontrolle von Maßnahmen erschweren und die Preissignale verzerren. Außerdem sind gesetzliche Regelungen anfälliger für den Einfluss spezieller Interessengruppen als ein transparentes System zur CO2-Bepreisung.
Die Beschleunigung des Kohleausstiegs signalisiert ein stärkeres Engagement der Bundesregierung für die Emissionsminderung und den Ausbau erneuerbarer Energien. Aus den für diesen Bericht durchgeführten Simulationen geht jedoch hervor, dass die Einführung zusätzlicher Regelungen, die den Ausstieg aus der Kohleverstromung auf 2030 vorziehen, die Strompreise stärker erhöhen und die EITE-Branchen und andere Industriezweige schwerer belasten würde als das Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“, bei dem die Ziele ohne weitere Regulierung erreicht werden (Kasten 2.5, Tabelle 2.4). Steigende Strompreise würden Anreize für den Ausbau der Erneuerbaren schaffen, sodass sie einen Anteil von 82 % an der Stromerzeugung ausmachen. Die dadurch erzielte Angebotsausweitung reicht aber nicht aus, um den Kohleausstieg zu kompensieren und die Stromnachfrage zu decken, weshalb die Stromimporte stark zunehmen (Tabelle 2.5). Die Emissionen in den deutschen ETS-Sektoren würden aufgrund der höheren Strompreise erheblich zurückgehen, womit die Gesamtemissionen 2030 um 69 % sinken würden. Wenn die Gesamtzahl der Emissionszertifikate im EU‑ETS indessen nicht verringert wird, würde die sinkende Nachfrage nach Emissionsberechtigungen infolge des Kohleausstiegs und der höheren Strompreise den ETS-Preis senken und es Verschmutzern in anderen EU-Ländern erlauben, ihre Produktion und Emissionen zu erhöhen, u. a. um Strom nach Deutschland zu exportieren (sog. Wasserbetteffekt). Dieses Problem ist noch gravierender, wenn die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung zur Subventionierung der Energieversorgung aus Erneuerbaren verwendet werden (siehe weiter unten), da sinkende ETS-Preise zu Produktionssteigerungen in emissionsintensiven Industriezweigen anderer EU-Länder führen. Die Europäische Union führte 2019 die Marktstabilitätsreserve ein, um diesen Wasserbetteffekten entgegenzuwirken. Dabei wird das Angebot an Zertifikaten im EU-ETS automatisch an die Überschusssituation auf dem Markt angepasst, sodass der Preis nicht sinkt. Je höher die Überschussmenge ist, desto mehr Zertifikate werden von der Versteigerung ausgenommen. Die Bundesrepublik könnte Initiativen zur Ausweitung dieser Art von Mechanismen unterstützen, damit zusätzliche nationale Regelungen wie der Kohleausstieg oder andere Gesetze zum Ausbau der Erneuerbaren wirksamer zur Reduktion der Gesamtemissionen beitragen.
Das geänderte Bundes-Klimaschutzgesetz legt die zulässigen Jahresemissionsmengen für die einzelnen Sektoren fest, wodurch die Kosteneffizienz von Klimaschutzmaßnahmen eingeschränkt werden könnte. Die Aufschlüsselung der Minderungsziele nach Sektor sorgt für mehr Verantwortlichkeit und erleichtert die Konzeption spezifischer Klimaschutzstrategien. Sie könnte aber auch die Kosten der Dekarbonisierung erhöhen, da die Kenntnisse über die sektoralen Emissionsvermeidungskosten und ihre Entwicklung im Zeitverlauf begrenzt sind. Strenge sektorale Minderungsziele und Vorschriften könnten mit erheblichen Effizienzverlusten verbunden sein und zu Wasserbetteffekten führen, insbesondere in den vom EU-ETS erfassten Sektoren. Es besteht mitunter die Gefahr, dass Überschneidungen zwischen Vorschriften nicht nur beträchtliche Mehrkosten verursachen, sondern sogar einen Emissionsanstieg zur Folge haben (Böhringer und Rosendahl, 2009[47]; Böhringer und Rosendahl, 2010[48]). Überdies könnte der Rückgriff auf Ad-hoc-Kriterien die Entschädigungsforderungen von durch das Gesetz geschädigten Verschmutzern erhöhen, wie z. B. im Fall des deutschen Kohleausstiegs, der Entschädigungen in Höhe von rd. 5 Mrd. EUR umfasste (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020). Regelmäßige Ex-post-Prüfberichte und Evaluierungen tragen dazu bei, diese Risiken so weit wie möglich zu begrenzen, und sollten weiterhin ein fester Bestandteil der Politikplanung und -gestaltung sein. Die vor Kurzem von der Bundesregierung beschlossene Flexibilisierung der Sektorziele ist zu begrüßen, da sie die Funktionsweise der bestehenden Emissionsbepreisung verbessern kann, indem Sektoren, die ihr Minderungsziel verfehlt haben, die unzureichende Minderungsleistung durch stärkere Emissionsreduktionen in anderen Sektoren kompensieren können. Ein entsprechender Gesetzentwurf steht jedoch noch aus. Ein einheitliches Minderungsziel für alle im Rahmen des nationalen Emissionshandelssystems regulierten Sektoren sollte eingeführt werden, wenn das System in ein Cap-and-Trade-System übergeht.
Investitionen und Innovationen fördern
Gut konzipierte Subventionen können Investitionen und Innovationen wirksam fördern
Gut konzipierte Subventionen können Innovationen fördern und die Dekarbonisierung von Infrastrukturnetzen beschleunigen, wenn sie mit transparenten langfristigen Anreizen zur Emissionsminderung einhergehen. Die Subventionierung von grüner Forschung und Entwicklung (FuE) sowie von grünen Technologien, die sich noch in der Prototyp- oder Demonstrationsphase befinden, wird die künftigen Vermeidungskosten senken und dazu führen, dass weitere Klimaschutzmaßnahmen weniger streng sind. Subventionen für den Ausbau des Infrastrukturnetzes sind entscheidend, um private Investitionen anzukurbeln, vor allem im Verkehrs- und Energiesektor. Die Verbreitung von Elektrofahrzeugen wird beispielsweise gebremst, solange keine Ladeinfrastruktur vorhanden ist. Infrastrukturinvestitionen erfordern jedoch mehr Sicherheit über die Akzeptanz von Elektrofahrzeugen (vgl. den Abschnitt zum Verkehrssektor). Wenn Subventionen für die Verbreitung ausgereifter Technologien eingesetzt werden, ist die Gefahr der Wettbewerbsverzerrung und der Verschwendung öffentlicher Mittel allerdings größer. Außerdem könnten viele Subventionen regressiv sein und auf Widerstand in der Öffentlichkeit stoßen, da sie wohlhabenderen Haushalten zugutekommen und aus dem Bundeshaushalt finanziert werden (International Blanchard-Tirole Commission, 2021[33]). Diesen Risiken muss bei der Politikgestaltung in angemessener Weise Rechnung getragen werden.
Höhere CO2-Preise machen Solar- und Windtechnologien auch ohne Subventionen attraktiv. Die für diesen Bericht durchgeführten Simulationen zeigen, dass die negativen Effekte unilateraler Emissionsreduktionen auf die EITE-Branchen abgeschwächt werden können, wenn die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung verwendet werden, um den Ausbau der Erneuerbaren zu subventionieren, und nicht um Pauschaltransfers an die privaten Haushalte zu finanzieren. Dies ist jedoch mit beträchtlichen wirtschaftlichen und sozialen Kosten verbunden (Kasten 2.5, Tabelle 2.5). Der starke Ausbau der erneuerbaren Energien erhöht das Gesamtstromaufkommen und senkt die Strompreise im Vergleich zum Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“. Das kommt den EITE-Branchen erheblich zugute, die die Produktion, die Beschäftigung und die Exporte ausweiten. Der Anteil der Erneuerbaren an der Stromerzeugung beläuft sich auf nahezu 100 % und die Emissionen sinken im Jahr 2030 (im Vergleich zu 1990) um mehr als 71 %. Da die an die Haushalte rückverteilten Einnahmen aus der CO2-Bepreisung deutlich abnehmen, um die Subventionen für Erneuerbare zu finanzieren, verringern sich jedoch die Kaufkraft und der Verbrauch der Haushalte trotz sinkender Strompreise. Sektoren mit geringerer Energieintensität leiden unter dem Nachfragerückgang und reduzieren daher die Produktion und die Beschäftigung, insbesondere marktbestimmte Dienstleistungen, Konsumgüter und Fahrzeuge (Tabelle 2.4). Diese Sektoren sind auch arbeitsintensiver als die EITE-Industriezweige, sodass ärmere Haushalte stärker betroffen sind als im Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“, bei dem die Einnahmen aus der CO2-Abgabe vollständig an die privaten Haushalte zurückgeführt werden. Insgesamt sinken das BIP und der Wohlstand im Vergleich zum Hauptszenario, weil die Verwendung knapper Ressourcen zur Subventionierung bereits kommerzialisierter Technologien wie Wind- und Solarenergie die wirtschaftliche Effizienz verringert. Um die Effekte der Emissionsminderung auf die Strompreise abzumildern, ist es effizienter, die Planungs- und Genehmigungsverfahren für Energieinfrastrukturen weiter zu beschleunigen und die Stromnetzverbindungen mit den Nachbarländern zu verbessern (Bickmann et al., erscheint demnächst[1]). Eine schrittweise Umstellung von Subventionen für Erneuerbare auf eine gezielte Förderung für grüne FuE (siehe weiter unten) und der Einsatz von nahezu emissionsfreien Industrietechnologien, insbesondere von solchen, die sich in der Vor- oder Anfangsphase der Kommerzialisierung befinden, könnten eine weitere Möglichkeit darstellen, um die EITE-Sektoren zu stützen und die künftigen Vermeidungskosten zu senken (IEA, 2022[49]).
Vorhersehbare Preise würden die Risiken für Investitionen in CO2-arme Projekte verringern
Es besteht erhebliche Unsicherheit über den CO2-Preis, der erforderlich ist, um CO2-Neutralität zu erreichen. Auch der Preispfad, der sich in einem Cap-and-Trade-System ergibt, ist ungewiss, da es viele Unbekannte gibt, z. B. den Effekt der Preise auf die Emissionen, die Kosten und das Tempo der Entwicklung grüner Technologien sowie das künftige Engagement der Politik für den Klimaschutz. Der Krieg in der Ukraine hat diese Unsicherheiten noch verstärkt. Die große Unsicherheit erschwert es Unternehmen, Haushalten und Unternehmer*innen, ihre Investitionen zu planen. So überrascht es nicht, dass Länder mit größerer umweltpolitischer Ungewissheit geringere Investitionen in die ökologische Transformation verzeichnen (Dechezleprêtre, Kruse und Berestycki, erscheint demnächst[50]). Vorhersehbare Preise sind besonders wichtig für Investitionen in Sektoren, die durch eine lange Lebensdauer von Investitionsgütern gekennzeichnet sind, wie beispielsweise die Bauwirtschaft und die Industrie (Harthan et al., 2022[51]).
In Deutschland besteht sowohl in den ETS- als auch in den ESR-Sektoren große Unsicherheit über die künftigen CO2-Preise. Die Zertifikatspreise im EU-ETS zeigten sich dabei sehr volatil (Abbildung 2.14). Im Wohn- und Verkehrssektor ist das Konzept für die Preisfestsetzung ab 2026 noch unklar, und die jüngsten Änderungen des Preispfads bis 2026 haben die Glaubwürdigkeit der Politik geschwächt. Eine Möglichkeit, glaubwürdige Signale für künftige CO2-Preise zu setzen, wäre es, einen automatisch ansteigenden Mindestpreis im nationalen Emissionshandelssystem einzuführen (Black et al., 2021[52]). So wurde beispielsweise in den Niederlanden 2021 zusätzlich zum EU-ETS-Preis eine nationale CO2-Abgabe auf Industrieemissionen eingeführt, womit ein transparenter Preispfad (einschließlich des ETS-Preises) vorgegeben wurde. In diesem Pfad liegt der CO2-Preis im Jahr 2030 bei 125 EUR pro Tonne CO2 (D’Arcangelo et al., 2022[29]). Außerdem würde ein Mindestpreis das Risiko begrenzen, dass ambitioniertere Klimaschutzmaßnahmen in einem Sektor die CO2-Preise senken und damit höhere Emissionen in anderen Sektoren erlauben, ohne dass sich die Gesamtemissionen verändern (siehe weiter oben). Die Begebung von Wertpapieren, die die Inhaber von Emissionszertifikaten entschädigen, wenn der künftige CO2-Preis gegenüber dem angekündigten Pfad sinkt, könnte die Bindung an den Preispfad sicherstellen (International Blanchard-Tirole Commission, 2021[33]).
Abbildung 2.14. Die CO2-Preise sind volatil
Zertifikate des Emissionshandelssystems der Europäischen Union (EU-ETS), Spotpreis, EUR pro Tonne
Quelle: International Carbon Action Partnership (ICAP) auf der Basis von EEX-Daten.
Der Einsatz von Klimaschutzverträgen (Carbon Contract for Difference – CCfD) auf breiterer Basis wäre ein wirksames Instrument, um Investoren gegen regulatorische Risiken abzuschirmen, da eine direkte Verbindung zwischen der Höhe der Subventionen und dem CO2-Preis hergestellt wird (Edenhofer et al., 2021[39]). Auf der Grundlage eines Strike-Price (Ausübungspreis) für Emissionsminderungen, der durch eine Auktion bestimmt wird, garantiert ein CCfD den Investoren einen festen Erlös pro Tonne nicht ausgestoßener CO2-Emissionen. Der Staat gleicht die Differenz aus, wenn die CO2-Preise unter dem Strike-Price liegen. Umgekehrt zahlen die Investoren die Differenz zurück, wenn die CO2-Preise den Strike-Price übersteigen, um Mitnahmeeffekte zu vermeiden. Das Auktionskonzept fördert den Wettbewerb und reduziert die fiskalischen Kosten der anvisierten Politikziele auf ein Mindestmaß, da das kostengünstigste Projekt ausgewählt wird (Richstein et al., 2021[53]). Im Vereinigten Königreich ist es anhand von CCfD gelungen, Investitionen des Privatsektors für erneuerbare Energien zu mobilisieren.
Dieser Ansatz könnte zwar für alle Klimaschutzprojekte attraktiv sein, er eignet sich jedoch besonders gut, um Herausforderungen im Zusammenhang mit Emissionsminderungen in Sektoren zu begegnen, in denen sich die Emissionsreduktion schwierig gestaltet, wie der Stahl- und Zementindustrie (Richstein, 2017[54]). Technologische Entwicklungen zur Emissionsreduzierung in diesen Sektoren liegen oft außerhalb des üblichen Rahmens der FuE-Finanzierung, sind aber noch nicht ausgereift genug, um selbst bei hohen CO2-Preisen rein über die Märkte finanziert zu werden (das sog. Tal des Todes). Die Durchführung von CCfD-Auktionen für bestimmte Sektoren oder Technologien steht indessen vor einem Dilemma: Eine Ausweitung der für die Teilnahme an den Auktionen infrage kommenden Technologien birgt die Gefahr, dass Technologien mit einem derzeitigen Kostennachteil, die aber ein hohes Potenzial haben, in Zukunft wettbewerbsfähig zu werden, verdrängt werden. Der Ausschluss bestimmter Technologien kann hingegen zu einer Ressourcenverschwendung führen, indem der Wettbewerb eingeschränkt wird.
Die Bundesregierung hat vor Kurzem ein Förderprogramm für Klimaschutzverträge nach dem Konzept von CCfD gestartet, das Unternehmen in energieintensiven Branchen Förderung durch Klimaschutzverträge mit 15-jähriger Laufzeit als Gegenleistung für die Reduzierung der Emissionen in ihrer Produktion gewährt. Die Bundesregierung sollte die Auswirkungen dieses Förderprogramms auf die Investitionen sorgfältig bewerten und den Einsatz von CCfD auf breiterer Basis in Betracht ziehen, wobei die Auktionen grundsätzlich so technologieneutral wie möglich bleiben sollten. Um experimentelle Ansätze und technologische Diversität zu fördern, sollten manche Auktionen einen höheren Strike-Price für noch nicht ganz ausgereifte Technologien oder Sektoren, in denen Verbesserungen langsamer vonstattengehen, zulassen (Richstein et al., 2021[53]). Es sollten jedoch eindeutige und weithin akzeptierte Definitionen verwendet werden, um das Programm so auszurichten, dass bis 2030 nur die Unternehmen für eine staatliche Förderung infrage kommen, deren Produktion bereits nahezu emissionsfrei ist oder die einen Weg aufgezeigt haben, wie sie bald nahezu emissionsfrei werden kann (IEA, 2022[49]).
Crowding-in privater Investitionen zur Finanzierung der ökologischen Transformation
Eine langfristige öffentliche Infrastrukturplanung, die regulatorische Risiken verringert, sowie höhere öffentliche Investitionen in die Verkehrs- und Stromnetze können das für die Transformation benötigte private Kapital mobilisieren. Eine besondere Bedeutung kommt dabei z. B. dem Ausbau der Stromnetze zu, um den steigenden Anteil von Strom aus intermittierenden Energiequellen und die stärkere Netzbelastung durch die zunehmende Elektrifizierung von Aktivitäten zu bewältigen. Zukunftstechnologien wie Wasserstoff und Energiespeicher erfordern möglicherweise ebenfalls große Investitionen in Produktions-, Speicher- und Leitungsinfrastrukturen (D’Arcangelo et al., 2022[29]). Vereinfachte Planungs- und Genehmigungsverfahren und agile und proaktive öffentliche Dienste sind dringend notwendig, damit diese Investitionen rascher getätigt werden (Kapitel 1).
Um Unternehmen zu ermutigen, vorrangig in grüne (und IKT-) Infrastruktur zu investieren und die ökologische Transformation zu beschleunigen, plant die Bundesregierung, dass Unternehmen Investitionen in Klimaschutz über einen Zeitraum von zwei Jahren vorübergehend schneller von der Steuer absetzen können (Superabschreibung). Eine beschleunigte Abschreibung würde die erwartete Kapitalrendite erhöhen, Liquiditätsengpässe verringern und das Investitionsrisiko z. T. auf den Staat verlagern. Durch diese Abschreibungsmöglichkeit könnten die Ausgaben für grüne Investitionen in den ersten Jahren nach der Einführung um bis zu 10 % ansteigen (Funke und Terasa, 2022[55]; House und Shapiro, 2008[56]). Wenn die beschleunigte Abschreibung jedoch nur für grüne Infrastruktur gilt, ergeben sich Probleme im Zusammenhang mit der Definition von grüner Infrastruktur, was den Verwaltungsaufwand erhöht und das Steuersystem komplizierter macht. Der verstärkte Einsatz zielgerichteter Instrumente zur Innovationsförderung könnte eine bessere Nutzung öffentlicher Mittel darstellen (siehe weiter unten).
Die Innovationspolitik sollte die Entwicklung neuer Schlüsseltechnologien fördern
Die beschleunigte Markteinführung vorhandener Technologien ist von entscheidender Bedeutung, damit die Bundesrepublik die kurzfristigen Ziele erreicht, reicht aber nicht aus, um bis 2045 Netto-Null-Emissionen auszuweisen. Fast die Hälfte der Emissionsreduktionen bis 2050 muss durch Technologien erzielt werden, die sich derzeit in der Demonstrations- oder Prototypphase befinden (IEA, 2021[57]). Der breite Einsatz dieser Technologien erfordert eine massive Senkung der Produktionskosten. Grüner Wasserstoff ist z. B. selbst bei einem hohen CO2-Preis noch nicht wettbewerbsfähig gegenüber fossilen Alternativen (Cammeraat, Dechezleprêtre und Lalanne, 2022[58]). Die staatliche Förderung von grüner FuE kann die Gesamtkosteneffizienz des Policy-Mix verbessern, indem die künftigen Kosten CO2-armer Technologien gesenkt werden. Ohne staatliche Förderung wäre das Forschungsniveau aufgrund positiver Wissensexternalitäten wahrscheinlich ineffizient niedrig.
Abbildung 2.15. Die öffentlichen FuE-Ausgaben im Energiesektor sind begrenzt
Öffentliche Mittel für Forschung, Entwicklung und Demonstration (RD&D) im Energiesektor
Quelle: IEA, Energy RD&D Budget/Expenditure Statistics.
Die öffentlichen Ausgaben für FuE im Energiesektor sind seit Anfang der 2000er Jahre real gestiegen, liegen aber noch immer weit unter dem Niveau der 1970er Jahre (Abbildung 2.15, Teil A). 2021 machten sie rd. 0,04 % des BIP aus, was weniger war als in vielen anderen europäischen Ländern (Teil B). Das Ziel der Bundesregierung, den Anteil der gesamten FuE-Investitionen am BIP bis 2025 auf 3,5 % zu steigern, ist eine Möglichkeit, um bahnbrechende grüne Technologien stärker zu fördern. Da Ausgaben für grüne FuE ein globales öffentliches Gut sind, sollten sie durch eine verbesserte Zusammenarbeit mit anderen Ländern ergänzt werden. Initiativen zur Festlegung gemeinsamer FuE-Investitionsziele für saubere Energie waren jedoch bislang nicht erfolgreich (Cunliff, 2019[59]). Eine europäische Einrichtung zur Förderung grüner Technologien, die der amerikanischen ARPA-E gleichkommt, könnte hochriskante Forschung im privaten und öffentlichen Sektor unterstützen (International Blanchard-Tirole Commission, 2021[33]). Die Europäische Batterie-Allianz (seit 2017) und die Europäische Allianz für sauberen Wasserstoff (seit 2020) sind positive Beispiele für öffentlich-private Zusammenarbeit. Eine globale oder europäische Einrichtung, die mithilfe von Fonds Anreize für Länder schafft, die Ausgaben für grüne FuE zu erhöhen, könnte eine weitere Möglichkeit zur Innovationsförderung darstellen (Stern, 2022[60]).
Deutschland verfügt über Spielraum, um sein Innovationssystem zu verbessern. Seine Stärken sind eng mit den Bedürfnissen der existierenden Industriezweige verwoben, während die ökologische und digitale Transformation technologische Disruptionen und bedeutende Durchbrüche erfordert. Beeinträchtigt wird die Innovationstätigkeit durch die schwache Dynamik bei der Gründung innovativer Unternehmen, langwierige und kostspielige Verwaltungsverfahren, einen begrenzten Zugang zu Finanzierungsmitteln für Start-ups und Schwierigkeiten bei der Vermarktung neuer Ideen und technologischer Lösungen, die in öffentlichen Forschungseinrichtungen entwickelt wurden (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020). Digitale Innovationen werden zudem besonders erschwert durch strenge und komplexe Datenschutzbestimmungen, langsame Fortschritte bei der Verbesserung der digitalen Infrastruktur und eine von Banken dominierte Finanzbranche, die für die Kreditvergabe traditionelle Sicherheiten verlangt (vgl. Kapitel 1). Die verstärkte Nutzung von Reallaboren und die Einrichtung eines öffentlich-privaten Labors würden die Erprobung, die Implementierung und das Monitoring von innovationspolitischen Instrumenten unterstützen. Darüber hinaus sollte die Bundesregierung offene Plattformen und Netzwerke für datenbasierte Innovationen fördern und die Zusammenarbeit zwischen Hochschulen und Industrie vertiefen, u. a. indem die Entwicklung von Fonds für Ausgründungen aus dem Hochschulbereich erleichtert wird (OECD, 2022[61]).
Grüner Wasserstoff kann in Industriezweigen, in denen sich die Emissionsreduktion schwierig gestaltet, eine wichtige Rolle spielen
Die Erzeugung von Wasserstoff durch Elektrolyse mit Wasser und Strom aus Erneuerbaren (d. h. grüner Wasserstoff) kann eine wichtige Rolle bei der Verringerung der Treibhausgasemissionen spielen. Grüner Wasserstoff hat das Potenzial, fossile Brennstoffe in industriellen Hochtemperaturprozessen in Sektoren, in denen sich die Emissionsreduktion schwierig gestaltet, wie der Stahlerzeugung, und im Straßengüterverkehr zu ersetzen und Energie aus intermittierenden Quellen zu speichern. In den meisten Netto-Null-Emissionsszenarien kommt grünem Wasserstoff eine zentrale Rolle zu, obwohl die Produktion von grünem Wasserstoff immer noch etwa dreimal so teuer ist wie Wasserstoff aus Erdgas (Cordonnier und Saygin, 2022[62]). Wesentliche Kostensenkungen werden entscheidend von FuE sowie groß angelegten Demonstrationsprojekten abhängen. Außerdem müssen die Unsicherheiten für Investoren durch die Festlegung von Standards und Infrastrukturinvestitionen verringert werden (Cammeraat, Dechezleprêtre und Lalanne, 2022[58]).
Deutschland ist weltweit führend bei wasserstoffbezogenen Patenten und Marken, insbesondere bei der Erzeugung und Speicherung von Wasserstoff (Abbildung 2.16). Bis 2030 sollen 5 Gigawatt und bis 2040 10 Gigawatt an Produktionskapazität für grünen Wasserstoff aufgebaut werden. Das EU-ETS und die Abschaffung der EEG-Umlage bieten Anreize für die Nutzung von Wasserstoff in der Stromspeicherung und der Industrie. Die Nationale Wasserstoffstrategie unterstützt die Schaffung eines inländischen Markts und fördert die internationale Zusammenarbeit, weil Deutschland aufgrund des komparativen Vorteils anderer Länder bei den Erneuerbaren große Mengen an grünem Wasserstoff importieren muss. Jährlich werden mehr als 300 Mio. EUR für die Förderung von grünem Wasserstoff in Form von Investitionen in FuE und durch die Einrichtung von Reallaboren bereitgestellt (Cammeraat, Dechezleprêtre und Lalanne, 2022[58]). Da einige Wasserstofftechnologien ausgereift sind, konzentrieren sich viele Fördermaßnahmen auf die Implementierung, z. B. die Finanzierung der Entwicklung von Elektrolyseuren und die Entwicklung einer Wasserstoffbetankungsinfrastruktur. Obwohl die Strategie gut konzipiert ist, sind bessere Mechanismen zur Evaluierung erforderlich. Die Strategie sieht keine angemessenen Evaluierungsmechanismen vor, die ein unabhängiges, systemisches Feedback liefern, das nicht an die zuständigen Ministerien gebunden ist (OECD, 2022[61]). Überdies sollte Deutschland auf eine bessere Harmonisierung der Qualitätsstandards zwischen den Ländern und einheitliche Definitionen der verschiedenen Wasserstoffarten (grün, blau, türkis usw.) hinarbeiten, um die Unsicherheit zu verringern und die Koordinierung, einschließlich auf EU-Ebene, zu erleichtern (BMWK, 2022[63]).
Abbildung 2.16. Wasserstoffinnovationen
Relativer Technologievorsprung bei Innovationen im Bereich grüner Wasserstoff, Index, 2015–2019
Anmerkung: Dieser Index wird ermittelt, indem der Anteil der Wasserstoffpatente eines Landes durch den globalen Anteil der Wasserstoffpatente geteilt wird. Der Anteil der Wasserstoffpatente ergibt sich aus der Zahl der Wasserstoffpatente gemäß PCT (Vertrag über die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Patentwesens) geteilt durch die Gesamtzahl der PCT-Patente, die von demselben Land oder derselben Region angemeldet wurden. Die Daten beziehen sich auf PCT-Patente für Wasserstofftechnologien. Die Berechnung der Patentzahlen basiert auf dem Anmeldetag und dem Standortstaat bzw. der Standortregion des*r Erfinder*in (anteilige Zählung). Berücksichtigt wurden nur Volkswirtschaften mit über 50 Patentfamilien im Bereich Wasserstofftechnologie in den Jahren 2014–2019.
Quelle: “Innovation and industrial policies for green hydrogen”, OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, Februar 2022, No. 125.
Das öffentliche Auftragswesen kann dazu beitragen, die Innovationsanreize zu stärken
Bis die effektiven CO2-Preise hoch genug sind und alle Sektoren erfassen, könnte die Berücksichtigung von Schattenpreisen für CO2-Emissionen bei öffentlichen Vergabeentscheidungen dazu beitragen, Märkte für innovative grüne Produkte und Dienstleistungen zu schaffen. Angesichts der Tatsache, dass das öffentliche Auftragswesen schätzungsweise 15 % des deutschen BIP ausmacht, könnte dies einen erheblichen Einfluss auf die Emissionsminderung haben. Ein solcher Schattenpreis wäre mit dem Konzept des „wirtschaftlich günstigsten Angebots“ gemäß den EU-Vergaberichtlinien vereinbar. Eine in Berlin durchgeführte Studie ergab, dass durch die umweltverträgliche Beschaffung von 15 Produktgruppen die Treibhausgasemissionen um rd. 47 % gegenüber der konventionellen Beschaffung gesenkt werden können (Öko-Institut, 2015[64]). Dennoch schränken viele potenzielle Hürden die Attraktivität von Schattenpreisen in der öffentlichen Beschaffung ein. Die Entwicklung und Durchführung einer diskriminierungsfreien und objektiven Messung von Schattenpreisen, die vor Gericht gegen die Ansprüche konkurrierender Bieter verteidigt werden kann, ist eine sehr komplexe und kostspielige Aufgabe für die öffentliche Verwaltung. Besonders problematisch ist dies für Kommunen mit finanziellen Schwierigkeiten, die unter Personalengpässen und einer schwachen IT-Infrastruktur leiden. Die Einführung eines Schattenpreises erhöht auch den Verwaltungsaufwand für Unternehmen, und die zusätzliche rechtliche Komplexität birgt die Gefahr, dass sich die Durchführung von Infrastrukturprojekten weiter verzögert und die ökologische Transformation infrage gestellt wird (Löschel und Schulze, 2022[65]).
Es kommt daher entscheidend auf das richtige Gleichgewicht an. Die Bundesregierung sollte für die Beschaffung strategischer Produkte und Dienstleistungen, wie z. B. der öffentlichen Fahrzeugflotten, Schattenpreise veröffentlichen und nutzen. In Baden-Württemberg beispielsweise beschlossen die Regierungsparteien einen Schattenpreis für Sanierungen und Neubauten aus Landesmitteln in Höhe von 180 EUR pro Tonne CO2. Für die Beschaffung anderer Produkte und Dienstleistungen sollten Mindeststandards und Negativlisten von Produkten und Dienstleistungen herangezogen werden. Die Bundesregierung könnte auch Auftragnehmern die Möglichkeit geben, wie in den Niederlanden ein CO2-Performanz-Leiter-Zertifikat zu beantragen. Um das Zertifikat zu erhalten, müssen Auftragnehmer in den Niederlanden Maßnahmen zur Verringerung ihres CO2-Fußabdrucks ergreifen, was ihre Chancen erhöht, den Zuschlag zu bekommen (OECD, 2019[66]).
Den sozialen Zusammenhalt wahren und den Rückhalt in der Öffentlichkeit für die Klimapolitik stärken
CO2-Minderung führt zu einer Reallokation von Arbeit zwischen Sektoren und Unternehmen und verstärkt die Einkommensungleichheit und regionalen Unterschiede
Die deutliche Senkung der Treibhausgasemissionen in den letzten drei Jahrzehnten stand einem starken Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum nicht im Weg. Doch um ehrgeizigere Reduktionsziele zu erreichen, sind strengere Maßnahmen erforderlich, die gravierende Auswirkungen auf die Verteilung von Arbeit und Kapital haben werden (Mohommad, 2021[67]): Manche Sektoren und Unternehmen werden Produktion und Beschäftigung stark ausweiten, andere werden schrumpfen, Arbeitskräfte abbauen oder gar aus dem Markt aussteigen (Dussaux, 2020[68]). Laut dem Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“ gehen zum Beispiel die Beschäftigungszahlen im Straßen- und Schienenverkehr gegenüber dem Referenzszenario merklich zurück, während der Maschinen- und Anlagenbau zusätzliche Arbeitskräfte einstellt (Abbildung 2.17).
Abbildung 2.17. Das „Fit für 55“-Paket bewirkt eine Reallokation von Arbeitskräften
Beitrag zur Veränderung der Gesamtbeschäftigung bis 2030, Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“ (im Vergleich zum Referenzszenario), in Tausend
Anmerkung: Vgl. Kasten 2.5 wegen einer Beschreibung der Methodik und der Simulationsszenarien.
Quelle: Bickmann et al. (erscheint demnächst[1]).
Die wirtschaftlichen Folgen von Emissionsminderungen werden sich von Region zu Region unterscheiden und von der jeweiligen Wirtschaftsstruktur abhängen (Abbildung 2.18). Simulationen für diesen Wirtschaftsbericht lassen erwarten, dass der Rückgang des regionalen BIP in den neuen Bundesländern besonders deutlich und im Norden merklich geringer ausfallen wird. Schon heute klar erkennbare regionale Ungleichheiten würden dadurch weiter verstärkt (Immel und Peichl, 2020[69]). Besonders folgenreich wäre die Entwicklung u. a. für die ostdeutschen Bundesländer Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt, weil die Anteile fossiler Energieträger und des Bergbaus an der regionalen Bruttowertschöpfung dort besonders hoch sind. Um die Anpassungskosten für betroffene Erwerbstätige zu senken, kann die regionale Arbeitskräftemobilität durch Beihilfen und bessere Arbeitsvermittlungsdienste gefördert werden (siehe weiter unten). Auch regionale Entwicklungsinitiativen sind ein wichtiges Instrument. Manche der betroffenen Teile Deutschlands eignen sich zwar aufgrund ihrer klimatischen Bedingungen nur bedingt für neue Windkraft- und Solaranlagen, doch die geringe Bevölkerungsdichte in einigen dieser Gegenden ist günstig für den Ausbau der erneuerbaren Energien (OECD, 2021[70]). Eine gezielte Regionalentwicklung könnte auf diesem latenten komparativen Vorteil aufbauen, indem sie Anreize für Investitionen in grüne Technologien und FuE schafft. Um die asymmetrischen regionalen Effekte des Kohleausstiegs abzumildern, hat die Bundesregierung 2020 beschlossen, die betroffenen Bergbaugebiete (u. a. in Brandenburg, Sachsen und Sachsen-Anhalt) bis 2038 mit 40 Mrd. EUR (1,1 % des BIP 2021) zu unterstützen. Das Geld soll vor allem in die Infrastruktur, Innovationstätigkeiten und Arbeitsmärkte fließen.
Abbildung 2.18. Klimaschutzmaßnahmen treffen vor allem die ostdeutsche Wirtschaft
Anmerkung: Die Simulationen basieren auf einem berechenbaren allgemeinen Gleichgewichtsmodell (BAGM) für Deutschland (Kasten 2.5). Die Abbildung zeigt Veränderungen des realen BIP im Hauptszenario des EU-Pakets „Fit für 55“ gegenüber dem Referenzszenario.
Quelle: Bickmann et al. (erscheint demnächst[1]).
Auch innerhalb der Wirtschaftssektoren ist mit einer Reallokation von Arbeit zu rechnen: Vor allem Unternehmen mit besonders hoher Energieintensität und niedriger Produktivität dürften sinkende Mitarbeiterzahlen verzeichnen, während besser aufgestellte Konkurrenten möglicherweise profitieren und neue Arbeitskräfte einstellen können (OECD, 2021[42]). Zum Beispiel kam die OECD in einem Bericht zu den Auswirkungen der Energiepreise auf den französischen Arbeitsmarkt zu dem Ergebnis, dass höhere CO2-Preise die Beschäftigungszahlen im Verarbeitenden Gewerbe in der Summe nicht beeinträchtigten, wobei aber rückläufige Mitarbeiterzahlen in großen Firmen mit niedriger Energieeffizienz durch Neueinstellungen in kleineren und energieeffizienteren Unternehmen ausgeglichen wurden (Dussaux, 2020[68]). Im Vergleich zu Automatisierung, Globalisierung und anderen großen strukturellen Veränderungen dürften umweltpolitische Maßnahmen lediglich eine begrenzte Reallokation von Arbeitskräften auslösen. Ein Grund dafür ist der relativ geringe Beschäftigungsanteil besonders emissionsintensiver und deshalb von höheren CO2-Preisen stark betroffener Industrien (OECD, 2021[42]; Grundke und Arnold, 2022[71]).
Die Arbeitskräftereallokation zwischen Wirtschaftssektoren und Unternehmen beeinflusst die relativen Faktorpreise, mit vielschichtigen Auswirkungen auf die Haushaltseinkommen entlang der Einkommensverteilung. Außerdem kommen auf entlassene Arbeitnehmer*innen umfassende Anpassungskosten zu (siehe weiter unten). Gleichzeitig kommt es durch die höheren CO2-Preise zu einer überproportionalen Verteuerung der Verbraucherpreise für CO2-intensive Waren und Dienstleistungen. Für sie geben ärmere Haushalte einen größeren Teil ihres Einkommens aus, sodass auf der Verbraucherseite vermutlich regressive Verteilungseffekte zu beobachten sein werden (SVR, 2019[18]). Die Gesamtwirkung stärkerer Emissionsminderungen auf die Ungleichheit hängt aber sehr von der Wirtschaftsstruktur ab und kann zudem durch politische Maßnahmen maßgeblich beeinflusst werden. Eine pauschale Rückvergütung der Einnahmen aus der CO2-Bepreisung kann negative Auswirkungen der Klimapolitik auf einkommensschwache Haushalte abmildern und ist aufgrund ihrer begrenzten Auswirkungen auf die Arbeitsangebotsentscheidung der Haushalte effizient (Abbildung 2.11). Um das Geld überweisen zu können, ist es allerdings erforderlich, den Aufbau eines zentralen Registers zu beschleunigen und die bestehenden Auszahlungswege (z. B. Steuererstattung oder Zahlung von Rentenleistungen) entsprechend auszuweiten (Färber und Wieland, 2022[72]). Tendenziell weniger teuer und gleichzeitig populärer wäre eine gezielte Unterstützung vulnerabler Haushalte (siehe weiter unten), allerdings verzerrt dies möglicherweise die Arbeitsanreize (D’Arcangelo et al., 2022[29]). Mit einem breiteren Ausgleichsmechanismus könnte das Ziel verfolgt werden, die Steuern und Abgaben auf das Erwerbseinkommen von Haushalten der unteren Einkommensgruppen oder von Zweitverdienenden zu reduzieren. Dies könnte sich positiv auf das Arbeitsangebot auswirken und der expliziten CO2-Bepreisung Rückhalt geben (siehe weiter unten und Kapitel 1). Zur Finanzierung für umfassende Steuerreformen eignen sich die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung hingegen eher nicht, weil sie sinken, wenn die Emissionen zurückgehen. Der Staat sollte den durch die CO2-Bepreisung erzielten zusätzlichen finanziellen Spielraum weiterhin für die Förderung von grünen Investitionen und FuE nutzen. Zum einen stehen die Chancen gut, dass damit die zukünftigen Kosten der CO2-Minderung und ökologischen Transformation gesenkt werden können, zum anderen findet dieser politische Ansatz in der Bevölkerung die größte Unterstützung (siehe weiter unten).
Abbildung 2.19. Die Verteilungseffekte verschiedener Politikoptionen zur Emissionsminderung unterscheiden sich
Änderungen des Lebensstandards privater Haushalte gegenüber dem Referenzszenario, nach Ausgabendezil, in %
Anmerkung: Vgl. Kasten 2.5 wegen einer Beschreibung der Methodik und der Simulationsszenarien.
Quelle: Bickmann et al. (erscheint demnächst[1]).
Die Umverteilungseffekte hängen stark von den Klimamaßnahmen und den institutionellen Rahmenbedingungen ab (Abbildung 2.19). Niedrigeinkommenshaushalte würden von einem CO2-Grenzausgleich bei den Importen profitieren, da auf diese Weise (zusätzlich zu den Mitteln aus der nationalen CO2‑Bepreisung, siehe weiter oben) weitere Einnahmen entstehen, die umverteilt werden können. Was hingegen die höheren Einkommensgruppen betrifft, fallen die negativen Effekte eines Klimazolls auf große Teile des Verarbeitenden Gewerbes sowie Einbußen bei den Kapitalerträgen und Erwerbseinkommen u. U. stärker ins Gewicht als der positive Effekt der Transferzahlungen. Demgegenüber würde eine Ausweitung des EU-ETS die nachteiligen Auswirkungen für höhere Einkommensgruppen reduzieren, da mit den erreichten Effizienzgewinnen auch die Kapitalerträge und Erwerbseinkommen zunehmen, während die Erträge aus der CO2-Bepreisung und damit auch die Rückvergütungen deutlich geringer ausfallen würden. Und wenn ein größerer Teil der eingenommenen CO2-Abgaben als Subventionen für erneuerbare Energien dient, verstärken sich die regressiven Effekte der CO2-Minderung: Kapitalintensive EITE-Industriezweige profitieren maßgeblich von günstigeren Strompreisen, während die Unterstützung für die Haushalte niedriger ausfällt.
Die Anpassungskosten entlassener Arbeitnehmer*innen reduzieren und ihnen den Weg zu einer neuen Beschäftigung ebnen
Entlassenen Arbeitnehmer*innen drohen hohe Anpassungskosten
Gute politische Konzepte erhöhen die Chance, dass sich der durch Emissionsminderung verursachte negative Netto-Beschäftigungseffekt in Grenzen hält. Dabei kommt zum Tragen, dass der Beschäftigungsanteil CO2-intensiver Wirtschaftssektoren seit 1992 um ein Drittel abgenommen hat und deshalb schon jetzt relativ niedrig ist: Der Anpassungsprozess ist in Deutschland bereits weit fortgeschritten (Abbildung 2.20).
Abbildung 2.20. In Deutschland haben die CO2-intensiven Wirtschaftssektoren bereits deutliche Beschäftigungseinbußen verzeichnet
Beschäftigung in Sektoren mit hoher und niedriger CO2-Intensität, 1992 = 100
Quelle: Barreto, Grundke und Krill (erscheint demnächst[2]) auf der Grundlage von Daten des IAB.
Arbeitnehmer*innen, die weiterhin in CO2-intensiven Sektoren tätig sind, müssen allerdings wegen der ökologischen Transformation mit beträchtlichen Anpassungskosten rechnen. Werden sie entlassen, drohen ihnen Einkommensverluste, sie müssen einen neuen Arbeitsplatz finden und neue Kompetenzen erwerben. Häufig müssen sie mit ihren Familien auch die sozialen Kosten eines Ortswechsels tragen, um einen neuen Job zu finden (Grundke und Arnold, 2022[71]). Der Beschäftigungsaufbau in Sektoren, die von der ökologischen Transformation profitieren, erfolgt nicht unbedingt an den Orten, die unter dem Niedergang CO2-intensiver Industriezweige zu leiden haben. Such- und Matching-Friktionen, ein streng regulierter Arbeitsmarkt, Aufwand und Kosten der beruflichen Weiterbildung sowie geringe räumliche Mobilität der Betroffenen können Phasen der Arbeitslosigkeit verlängern und sogar dazu führen, dass ältere Arbeitnehmer*innen vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausscheiden (Hyman, 2018[73]). Und selbst ohne Jobwechsel werden die Arbeitnehmer*innen ihre Kompetenzen durch Lernen am Arbeitsplatz und formale Weiterbildung auf dem neuesten Stand halten müssen. Mit der Modernisierung von Produktionsprozessen durch fortschrittliche und grüne Technologien ändern sich auch die Stellenprofile und -anforderungen (Hummels et al., 2012[74]; Becker, Ekholm und Muendler, 2013[75]).
Dieses Kapitel soll helfen, die Anpassungskosten für die Beschäftigten der CO2-intensiven Industriezweige und die Hürden der Arbeitsplatzmobilität besser zu verstehen. Dafür nimmt es den deutlichen Beschäftigungsrückgang in diesen Branchen seit den Neunzigern in den Blick und untersucht die Beschäftigungsbiographien nach Massenentlassungen (Kasten 2.6, Abbildung 2.20). Von 1993 bis 2019 sank der Anteil dieser Sektoren an der Gesamtbeschäftigung um ein Drittel: von ca. 9,7 % auf rd. 6,4 %. Der Rückgang machte sich besonders deutlich in entsprechenden Industrieregionen im Osten und Westen Deutschlands bemerkbar, doch auch andere Teile Deutschlands waren betroffen (Abbildung 2.21).
Abbildung 2.21. Die Beschäftigungseinbußen in den CO2-intensiven Wirtschaftssektoren wiesen deutliche regionale Unterschiede auf
Beschäftigungsanteil der CO2-intensiven Sektoren, nach Arbeitsmarktregion
Quelle: Barreto, Grundke and Krill (erscheint demnächst[2]).
Kasten 2.6. Schätzung zu den Folgen von Arbeitsplatzverlusten für Beschäftigte der CO2‑intensiven Wirtschaftssektoren
Diese Analyse wird in einem technischen Hintergrundpapier zu diesem Wirtschaftsbericht vorgestellt (Barreto, Grundke und Krill, erscheint demnächst[2]). Sie stützt sich auf eine 10 %-Stichprobe aus den Integrierten Erwerbsbiografien (IEB), in denen alle Erwerbspersonen mit deutscher Sozialversicherungsakte erfasst sind, inkl. Informationen zu Löhnen, Beschäftigungsstatus, Wirtschaftssektor, Arbeitsort, Unternehmenskennzahl sowie zu bestimmten Personenmerkmalen wie Geburtsjahr und Alter. Der gewählte Analysezeitraum von 1993 bis 2020 erlaubt es, auch die neuen Bundesländer zu berücksichtigen. Anhand von Daten aus den World Input-Output Database Environmental Accounts wird die durchschnittliche CO2-Intensität im Zeitraum 2000–2016 berechnet, um zu ermitteln, welche der Erwerbstätigen in CO2-intensiven Sektoren gearbeitet haben. Diese werden definiert als dasjenige Fünftel aller Wirtschaftssektoren, das in diesem Zeitraum die höchste CO2-Intensität (81 % der Gesamtemissionen) aufwies.
Diese behördlichen Daten auf Arbeitnehmerebene werden mit dem Betriebs-Historik-Panel (BHP) abgeglichen, um die von Massenentlassungen betroffenen Arbeitnehmer*innen zu ermitteln. Dies erlaubt die Fokussierung auf die kausale Wirkung unfreiwilliger Übergänge von Beschäftigung in Arbeitslosigkeit (Jacobson, Lalonde und Sullivan, 1993[76]) (Schmieder et al., 2022[77]). Mit Massenentlassungen sind Entlassungsmaßnahmen gemeint, die die Beschäftigungszahlen von Betrieben ab 50 Mitarbeiter*innen um mindestens 30 % senken. Im Untersuchungszeitraum waren davon jedes Jahr rd. 2 % der Betriebe betroffen, gleichmäßig verteilt über die verschiedenen Regionen. Die Schätzung berücksichtigt Vollzeitkräfte im Alter von 20–55 Jahren und mit mindestens zweijähriger Betriebszugehörigkeit. Insgesamt enthält die Stichprobe 8 098 Personen, die ihren Job durch Massenentlassungen in CO2‑intensiven Sektoren verloren.
Um dafür zu kontrollieren, dass sich verschiedene Merkmale bei entlassenen und nicht entlassenen Arbeitnehmer*innen unterscheiden, stützt sich die Schätzung auf eine Kombination aus exaktem Matching und Propensity Score Matching: Jeder entlassenen Arbeitskraft wird eine nicht entlassene Arbeitskraft zugeordnet, und zwar separat in Zellen, die durch die folgenden Variablen definiert sind: Wirtschaftssektor mit hoher bzw. niedriger CO2-Intensität, Wirtschaftszweig (1-stellige Klassifizierung), Jahr und Geschlecht (für alle diese Variablen erfolgt exaktes Matching). Die Propensity Scores basieren auf Lohn vor Entlassung, Alter, Betriebszugehörigkeit, Bildungsniveau, Beruf, Nationalität, Betriebsgröße sowie auf Indikatorvariablen für neue/alte Bundesländer und städtischen/ländlichen Raum. So entsteht eine Kontrollgruppe für entlassene Arbeitnehmer*innen, die ähnliche individuelle Merkmale und Ergebnistrends vor der Entlassung aufweisen. Auf diese Weise kann quantifiziert werden, wie sich Arbeitsplatzverluste auf Stundenlohn, Beschäftigungsstatus, Beschäftigungswechsel und andere Arbeitsmarktergebnisse auswirken, und zwar für einen Zeitraum von bis zu fünf Jahren nach der Entlassung und getrennt für Sektoren mit hoher bzw. niedriger CO2-Intensität.
Unfreiwillige Arbeitsplatzverluste führen in allen Wirtschaftszweigen zu längerfristigen und deutlichen Rückgängen der Beschäftigung und Erwerbseinkommen (Jacobson, Lalonde und Sullivan, 1993[76]; Schmieder et al., 2022[77]). Analysen für diesen Wirtschaftsbericht zeigen allerdings, dass entlassene Arbeitnehmer*innen in CO2-intensiven Sektoren im Durchschnitt besonders hohe und langanhaltende Verluste hinnehmen müssen (Kasten 2.6): Fünf Jahre nach der Entlassung ist das Erwerbseinkommen dieser Personen 23 % niedriger als das von Beschäftigten mit vergleichbaren Merkmalen, die keinen Jobverlust erlitten haben. In anderen Sektoren beläuft sich der Unterschied nur auf 17 % (Abbildung 2.22, Teil A). Die Einkommen der Arbeitnehmer*innen in CO2-intensiven Sektoren, die bei einer Massenentlassung ihren Job nicht verloren haben, bleiben weitgehend stabil. Gravierende Folgen hat ein Arbeitsplatzverlust in diesem Sektor weniger wegen der Beschäftigungslücke als vielmehr wegen des deutlich niedrigeren Tagesverdiensts der Betroffenen. Im Vergleich zu anderen Sektoren wechseln die Entlassenen häufiger den Beruf, den Wirtschaftszweig oder arbeiten in einem anderen Landkreis (Abbildung 2.22, Teil B). Nach fünf Jahren arbeiten 49 % der in CO2-intensiven Sektoren entlassenen Arbeitnehmer in einem anderen Wirtschaftszweig und 31 % in ihrem bisherigen Wirtschaftssektor, 12 % sind weiterhin arbeitslos und 9 % sind aus dem Arbeitsmarkt ausgeschieden. Unter den neu angetretenen Stellen sind allerdings diejenigen, die nicht mit einem Wechsel des Berufs oder Wirtschaftssektors einhergehen, im Durchschnitt besser bezahlt. Liegt der neue Arbeitsplatz in einem anderen Landkreis, wirkt sich dies allerdings tendenziell eher positiv auf das Einkommen aus.
Abbildung 2.22. Entlassene Arbeitnehmer*innen in CO2-intensiven Sektoren erleiden langfristige und deutliche Einkommensverluste
Quelle: Barreto, Grundke und Krill (erscheint demnächst[2]).
Arbeitskräften in CO2-intensiven Sektoren sind durch Entlassungen höhere Kosten entstanden als anderen Arbeitnehmer*innen. Beobachtbare Unterschiede in den Merkmalen der betroffenen Personen, Arbeitsplätzen und Regionen können die Einkommenslücke zu zwei Dritteln erklären (Barreto, Grundke und Krill, erscheint demnächst[2]). Alter und Betriebszugehörigkeit der Beschäftigten in CO2-intensiven Sektoren liegen im Durchschnitt höher, außerdem haben diese Personen häufiger eine berufliche und seltener eine allgemeine akademische Ausbildung durchlaufen. Ihre Berufe sind zudem oft sehr spezifisch und beinhalten mehr Routineaufgaben. Arbeitnehmer*innen mit diesen Merkmalen mussten nach der Entlassung im Durchschnitt höhere Einkommensverluste hinnehmen (Abbildung 2.23). Sehr hohe Kosten hatten z. B. entlassene Anlagenführer*innen in der Chemieproduktion oder Mechaniker*innen zu tragen. Die negativen Auswirkungen dieser Merkmale auf das Erwerbseinkommen nach einer Entlassung deuten darauf hin, dass die Spezifität des Humankapitals (insbesondere in Bezug auf Routinetätigkeiten) sowie das Fehlen bestimmter Grundkompetenzen (insbesondere bei älteren Arbeitnehmer*innen) die Kosten für entlassene Arbeitskräfte in CO2-intensiven Sektoren maßgeblich erhöhen (Utar, 2018[78]; Dauth, Findeisen und Südekum, 2020[79]). Für einen erfolgreichen Berufswechsel müssen sie eine breitere Kompetenzlücke überwinden als andere. Deshalb gilt es, das formale Bildungsangebot auszubauen, um diesen Arbeitskräften die nötigen Grundkenntnisse für gut bezahlte Berufe in Wachstumssektoren und expandierenden Firmen zu vermitteln (Hummels et al., 2012[74]; Hyman, 2018[73]; Autor et al., 2014[80]). Um allgemeine kognitive Fähigkeiten wie die Lese- und Mathematikkompetenz zu verbessern und neue berufsspezifische Kompetenzen aufzubauen, sind umfangreiche Investitionen in die formale und berufliche Erwachsenenbildung erforderlich (Bechichi et al., 2018[81]; Bechichi et al., 2019[82]).
Abbildung 2.23. Ältere, Geringqualifizierte, Frauen und Ostdeutsche erleiden bei unfreiwilligem Arbeitsplatzverlust höhere Einkommenseinbußen
Anmerkung: Die Punktschätzungen beziehen sich auf Änderungen des relativen Erwerbseinkommens bei unfreiwilligem Arbeitsplatzverlust. Sind sie im negativen Bereich, liegen Einkommenseinbußen fünf Jahre nach Entlassung vor. Die horizontalen Balken zeigen das geschätzte 95 %-Konfidenzintervall auf der Basis von Standardfehlern, die auf Kreisebene geclustert sind. Die Referenzgruppe besteht aus 25–29 Jahre alten Männern mit Hochschulabschluss, in den alten Bundesländern und ohne deutsche Staatsangehörigkeit. Großunternehmen sind Unternehmen mit mehr als 250 Beschäftigten. Die Arbeitsmarktkonzentration wird berufsbezogen (2-stellige Klassifizierung) berechnet und ergibt sich aus der Zahl der Arbeitgeber, die Arbeitskräfte innerhalb eines Pendlereinzugsgebiets für den entsprechenden Beruf einstellen. Daraus resultiert ein Indexwert zwischen 0 (keine Arbeitsmarktkonzentration) und 1 (alle Arbeitnehmer*innen für den entsprechenden Beruf werden von einem einzigen Unternehmen eingestellt). Als hoch gilt die Konzentration bei einem HHI von mehr als 0,15.
Quelle: Barreto, Grundke and Krill (erscheint demnächst[2]).
Auch eine hohe Konzentration von CO2-intensiven Unternehmen in bestimmten Regionen, stärkere Einschränkungen der regionalen Mobilität und deutliche firmenspezifische Lohnprämien können maßgeblich zu höheren Einbußen nach Entlassungen in CO2-intensiven Sektoren beitragen (Barreto, Grundke und Krill, erscheint demnächst[2]). In stark betroffenen Gebieten gibt es vergleichsweise wenig berufliche Alternativen, außerdem ist die Arbeitgeberkonzentration höher. Dies erschwert den Beschäftigungswechsel (Abbildung 2.23). In den neuen Bundesländern machen sich diese Effekte besonders stark bemerkbar (Barreto, Grundke und Krill, erscheint demnächst[2]). Zudem können Großunternehmen mit Massenentlassungen einen Dominoeffekt hervorrufen: Negative Agglomerationseffekte und eine sinkende Verbrauchernachfrage bewirken, dass die Beschäftigungszahlen und die Arbeitsproduktivität in der ganzen Region zurückgehen (Gathmann, Helm und Schönberg, 2018[83]; Helm, 2019[84]; Dix-Carneiro und Kovak, 2017[85]). Die entlassenen Arbeitnehmer*innen, die mobiler sind und eine neue Beschäftigung außerhalb ihres lokalen Arbeitsmarkts finden, sind dagegen mit niedrigeren Kosten konfrontiert. Deshalb muss die regionale Mobilität durch eine aktive Arbeitsmarktpolitik und andere Maßnahmen gefördert werden. Gleichzeitig gilt es, auf eine gezielte regionale Entwicklungspolitik zu setzen, um negative Agglomerationseffekte auszugleichen und die Beschäftigungschancen in lokalen Arbeitsmärkten zu verbessern.
Maßnahmen für niedrige Anpassungskosten und einen reibungslosen Beschäftigungswechsel
Flexibilität in der Arbeitsmarktregulierung, ein effektives soziales Sicherungssystem, das in erster Linie Menschen und nicht Arbeitsplätze absichert, und effiziente Arbeitsvermittlungsdienste können den Beschäftigungswechsel in Wirtschaftszweige mit geringer CO2-Intensität unterstützen (Grundke und Arnold, 2022[71]). In Deutschland ist das soziale Sicherungssystem recht robust, die Arbeitsmarktflexibilität allerdings kann verbessert werden. Arbeitnehmer*innen genießen bei individuellen Kündigungen und Massenentlassungen ein hohes Schutzniveau. Dies birgt die Gefahr, dass notwendige Ressourcenreallokationen aufgeschoben werden und die Anpassungskosten steigen. Schon in der letzten Ausgabe des Wirtschaftsberichts Deutschland wurde darauf hingewiesen, dass die vielen Berufszugangsbeschränkungen, der Wohnungsmangel in Großstädten mit chancenreichen Arbeitsmärkten und unterfinanzierte öffentliche Verkehrsmittel (siehe weiter unten) die Arbeitsplatzmobilität beeinträchtigen (OECD, 2020[86]). Nachbesserungen in diesen Bereichen sind unumgänglich, um die ökologische Transformation und andere strukturelle Umbrüche – die Globalisierung von Produktionsprozessen, den technologischen Wandel oder auch die Bevölkerungsalterung – zu bewältigen. Alle diese Veränderungen haben Folgen für die Relativpreise und beeinflussen die Reallokation von Arbeitskräften und Kapital zwischen Unternehmen, Sektoren und Berufen (OECD, 2012[87]; 2005[88]).
Eine Vergrößerung der Zielgruppe für Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik (AAMP) könnte entlassenen Arbeitnehmer*innen helfen, wieder einen guten Arbeitsplatz zu finden. In Ländern mit höheren AAMP-Ausgaben verursachen Entlassungen im Durchschnitt geringere Einkommenseinbußen (Bertheau et al., 2022[89]). Die deutschen Ausgaben blieben 2019 mit rd. 0,6 % des BIP leicht unter dem OECD-Durchschnitt (0,7 %). Deutlich höher lag der Anteil in Schweden (1 %) und Dänemark (1,9 %), wo Entlassene vergleichsweise geringe Verluste tragen müssen. Gegenüber den vergleichsweise hohen Ausgaben für Orientierungshilfen, Berufsberatung und andere Services zur Unterstützung der Stellensuche hält sich der Aufwand für Weiterbildung und für Anreize zur Unternehmensgründung in Grenzen (Abbildung 2.24). Der Anteil der Arbeitsuchenden, die an Aktivierungsmaßnahmen teilnehmen, ist in Deutschland seit 2008 rückläufig (Langenbucher, 2019[90]).
Abbildung 2.24. Die Ausgaben für Weiterbildung können noch gesteigert werden
Öffentliche Ausgaben für AAMP-Maßnahmen, in % des BIP, 2019
Quelle: OECD Labour Force Statistics (Datenbank).
Damit Arbeitslose ihre Beschäftigungsfähigkeit und ihr Lebenseinkommen steigern können, gilt es, das Angebot an grundlegenden Umschulungen auszubauen und den Erwerb von Grundkompetenzen besser zu unterstützen. Dies würde auch helfen, den Fachkräftemangel zu reduzieren (van den Berg, Uhlendorff und Wolff, 2021[91]). 2022 hatten rd. 55 % der Arbeitslosen weder eine akademische Ausbildung noch eine abgeschlossene Berufsausbildung (BA, 2022[92]). Mit der kürzlich verabschiedeten Reform der Grundsicherung (Bürgergeld) wurde der Vorrang der Arbeitsvermittlung vor Bildungsmaßnahmen abgeschafft. Dies ist ein wichtiger Schritt hin zu mehr Ausbildungen, Umschulungen und Weiterbildungen für gemeldete Arbeitsuchende. Eine Berufsausbildung kann nun bis zu drei statt bisher nur zwei Jahre dauern. Außerdem erhalten Arbeitsuchende Unterstützung für den Erwerb von Grundkompetenzen sowie ein Weiterbildungsgeld von monatlich 150 EUR, wenn sie an einer berufsabschlussbezogenen Weiterbildung teilnehmen. Eine Berufsausbildung fällt vielen Arbeitslosen allerdings schwer, weil ihnen bestimmte grundlegende Qualifikationen fehlen. Deshalb müssen auch die Angebote der Erwachsenenbildung zur Vermittlung dieser Grundkompetenzen weiter ausgebaut und besser mit der öffentlichen Arbeitsverwaltung verknüpft werden (OECD, 2021[93]; 2022[94]). Das setzt voraus, dass die staatlichen Ebenen besser zusammenarbeiten, denn der Bund ist für AAMP-Maßnahmen zuständig, aber Erwachsenenbildung ist Ländersache. Außerdem sollten die laufenden Förderprogramme für Arbeitsplatzmobilität ausgeweitet werden. Sie erweitern den Radius der Arbeitsuche und erhöhen damit auch die Chance auf eine Anstellung und ein höheres Gehalt. Derzeit unterscheiden sich die Programme je nach Bundesland sehr deutlich (Caliendo, Künn und Mahlstedt, 2017[95]).
Rund 15 % aller Beschäftigen in Deutschland haben nur geringe Grundkompetenzen und sind deshalb besonders anfällig für die Auswirkungen der ökologischen Transformation auf den Arbeitsmarkt (OECD, 2022[94]). Sie beteiligen sich seltener als andere an beruflicher Aus- und Weiterbildung, was verdeutlicht, dass die Angebote der Erwachsenenbildung besser beworben und zielgenauer platziert werden müssen. Um die Beteiligung zu erhöhen, könnte z. B. stärker auf Teilqualifikationen gesetzt werden, welche die Möglichkeit bieten, einzelne Ausbildungsmodule Schritt für Schritt abzuschließen. Dies sollte mit besseren Anerkennungsmöglichkeiten für Kompetenzen, die die Teilnehmer*innen insbesondere am Arbeitsplatz bereits erworben haben, kombiniert werden. Dies würde die Aktivierungskosten senken, die Flexibilität erhöhen, die Ausbildungszeit verkürzen und die Bereitschaft der Geringqualifizierten steigern, an beruflicher Aus- und Weiterbildung teilzunehmen und auf einen Berufsabschluss hinzuarbeiten (OECD, 2021[93]). Bisher werden Teilqualifikationen in Deutschland allerdings nur für bestimmte Berufe angeboten, außerdem fehlt es an der nötigen Standardisierung zwischen den Ausbildungsbetrieben sowie an einer angemessenen Einbindung in die Berufsberatung und Kompetenzvalidierung. Mit bundeseinheitlichen Qualitätsstandards für Beratung, Validierung und Teilqualifikationen könnten die Arbeitsmarktdienstleistungen für Geringqualifizierte deutlich verbessert werden. Dazu gehört auch, die Qualifikationsanforderungen für Berufsberater*innen in Ausschreibungen klar und einheitlich zu definieren (OECD, 2022[94]). Angesichts der hohen Fragmentierung des deutschen Berufsbildungssystems sind bundesweit einheitliche Qualitätsstandards und zertifizierte Kurse wesentliche Voraussetzungen einer höheren Teilnahme an Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen. Außerdem gilt es, die Angebote über die Bundesländer und Kommunen hinweg besser zu koordinieren und zu vermarkten. Als hilfreich könnte sich z. B. die Einführung einer gemeinsamen digitalen Plattform erweisen (OECD, 2021[93]). Ergänzend muss die Vermittlung von Grundkompetenzen gefördert und besser auf Geringqualifizierte abgestimmt werden, da viele Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen ein Mindestmaß an Grundfertigkeiten voraussetzen. Vor dem Hintergrund des zunehmenden Fachkräftemangels sollten auch die Arbeitgeber und ihre Verbände die Erwachsenenbildung stärker unterstützen, indem sie ihren Beschäftigten ausreichend Freiräume für Weiterbildung bieten und dazu beitragen, dass Geringqualifizierten die entsprechenden Möglichkeiten besser bekannt und bewusst sind.
Gezielte Eingliederungszuschüsse sollten die Verbesserung der Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten ergänzen, um die Beschäftigungsfähigkeit der am stärksten gefährdeten Gruppen zu erhöhen (Brown, 2015[96]; Card, Kluve und Weber, 2018[97]). Für den dauerhaften Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt sieht das 2019 in Kraft getretene Teilhabechancengesetz sowohl gezielte Lohnkostenzuschüsse als auch Coaching und Weiterbildung vor, allerdings unter der Voraussetzung einer mindestens zweijährigen Langzeitarbeitslosigkeit (SVR, 2022[98]). Diese Regelung könnte auf andere gefährdete Gruppen, die noch nicht so lange arbeitslos sind, ausgeweitet werden, um auch deren Chancen auf eine neue Anstellung zu verbessern. Um diese Gruppen besser zu identifizieren und die Teilnehmenden auszuwählen, sollten Instrumente zur Profilerstellung zum Einsatz kommen, die anhand statistischer Modelle das individuelle Risiko einer Langzeitarbeitslosigkeit ermitteln. Somit hätten die Jobcenter auch weniger Möglichkeiten, zugunsten ihrer Leistungskennzahlen Personen mit höheren Vermittlungschancen zu priorisieren. Bekannte Beispiele für derartige Tools sind Work Profiler in den Niederlanden, Job Seeker Classification Instrument in Australien und die Initiative Worker Profiling and Reemployment Services (WPRS) in den USA (Desiere, Langenbucher und Struyven, 2019[99]) (Kasten 2.7).
Kasten 2.7. Datengestützte Arbeitsvermittlungsdienste für entlassene Arbeitskräfte
Die Erstellung statistischer Profile von Arbeitsuchenden stützt sich auf Merkmale der betreffenden Person sowie auf historische Daten anderer Arbeitsuchender mit ähnlichen Merkmalen. Mit diesem Ansatz versuchen mehrere OECD-Länder, möglichst früh zu erkennen, ob jemand besonders stark von Langzeitarbeitslosigkeit bedroht ist. Die öffentliche Arbeitsverwaltung kann sich dann auf diese Arbeitsuchenden konzentrieren und die Betreuung anderer, die keine Hilfe benötigen, verschlanken.
Anhand der Profile können beim Umgang mit den Arbeitsuchenden deutliche Unterschiede gemacht werden. Zum Beispiel werden in den Niederlanden anfangs nur stark von Langzeitarbeitslosigkeit bedrohte Personen zu einer persönlichen Beratung mit einer Integrationsfachkraft eingeladen; der Kontakt zu allen anderen beschränkt sich während der ersten sechs Monate ihrer Arbeitslosigkeit für gewöhnlich auf Onlinedienste. Eine ähnliche Unterscheidung wird in Irland getroffen: Die Aufstellung eines individuellen Aktionsplans erfolgt für Personen mit hohem Risiko möglichst früh, für andere Arbeitsuchende hingegen erst nach sechs Monaten. Analog dazu könnte sich auch die deutsche Betreuung stärker auf Arbeitsuchende fokussieren, die laut ihrem Profil stark von Langzeitarbeitslosigkeit oder einem deutlichen Einkommensrückgang bedroht sind.
Quelle: Desiere, Langenbucher und Struyven (2019[99]).
Bei der Gestaltung der Klimapolitik auf starken Rückhalt in der Öffentlichkeit achten
Bei einer internationalen Erhebung der OECD waren sich in Deutschland (ähnlich wie in anderen Hocheinkommensländern) 80 % der Befragten einig, dass der Klimawandel ein drängendes Problem darstellt und ihr Land Klimaschutzmaßnahmen ergreifen sollte. Hinsichtlich der konkreten Instrumente hingegen herrscht deutlich weniger Einigkeit. Die höchste Zustimmung finden Beihilfen für CO2-arme Technologien, Investitionen in die energetische Sanierung von Gebäuden und Steuern auf Flugtickets (Abbildung 2.25). Geringeren Zuspruch erhalten höhere Steuern auf fossile Brennstoffe (ohne Zweckbindung der Einnahmen), ein Verbot von Verbrennungsmotoren oder auch der Abbau von Subventionen für die Rinderhaltung. Autofahrer*innen sehen Klimaschutzmaßnahmen und insbesondere das Verbrennerverbot kritischer; dies haben sie mit Bewohner*innen von Kleinstädten und ländlichen Gebieten gemeinsam. Die Verfügbarkeit öffentlicher Verkehrsmittel erhöht die Zustimmung allerdings deutlich und ist ein stärkerer Prädiktor für die Unterstützung als die Stadtgröße (Dechezleprêtre et al., 2022[32]).
CO2-Bepreisung kann mehrheitsfähig werden, wenn mit den Einnahmen grüne Infrastruktur und der Einsatz sauberer Technologien gefördert werden oder die Einkommensteuer gesenkt wird (Abbildung 2.26). Auch die gezielte Unterstützung von armen Haushalten kann die Zustimmung zu diesem Instrument steigern. Unbeliebt ist demgegenüber die Finanzierung einer Körperschaftsteuersenkung und pauschale Geldleistungen finden nur nach Ausschluss neutraler Antworten eine Mehrheit.
Die Unterstützung für CO2-Bepreisung kann durch Aufklärung über Klimaschutzmaßnahmen, ihre Funktionsweisen und die Verwendung der Einnahmen erhöht werden (Dechezleprêtre et al., 2022[32]; Douenne und Fabre, 2022[100]). Zum Beispiel glaubt zwar nur eine Minderheit der Deutschen, dass eine CO2-Abgabe die Pkw-Nutzung senken würde, aber wenn Erklärvideos zeigen, wie höhere Abgaben auf fossile Brennstoffe zur Emissionsreduktion beitragen und welche Verteilungseffekte sie haben, kommt es nachweislich zu einem deutlichen Anstieg der Zustimmung. Informations- und Aufklärungskampagnen sind ein wichtiger Bestandteil klimapolitischer Maßnahmen und dürfen nicht erst dann beginnen, wenn die CO2-Bepreisung schon vollständig umgesetzt ist. Damit aber hochwertige Informationen überhaupt verfügbar sind, müssen bessere Ex-ante-Evaluierungen durchgeführt werden, die die wirtschaftlichen und sozialen Effekte der Klimaschutzmaßnahmen untersuchen.
Abbildung 2.25. Der Grad der Zustimmung zur Klimapolitik hängt von der Maßnahme ab
Anteil der Befragten, die bestimmte Maßnahmen eher oder sehr befürworten, in %
Quelle: Dechezleprêtre, A. et al. (2022[32]).
Anmerkung: Die Hocheinkommensländer sind Australien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Italien, Japan, Kanada, Korea, Polen, Spanien, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten.
Abbildung 2.26. Der Rückhalt für die CO2-Bepreisung hängt stark von der Verwendung der Einnahmen ab
Anteil der Befragten, die bestimmte Maßnahmen (und CO2-Bepreisung) eher oder stark befürworten, in %
Quelle: Dechezleprêtre, A. et al. (2022[32]).
Die Politik auf den sektoralen Kontext ausrichten
Hemmnisse für den Ausbau der erneuerbaren Energien beseitigen
Der Stromsektor ist Deutschlands größte Quelle von THG-Emissionen. Sein Beitrag zu den Gesamtemissionen beträgt 29 %. Im Jahr 2021 wurde immer noch mehr als die Hälfte des Stroms in Deutschland durch fossile Energieträger erzeugt. Der Einsatz erneuerbarer Energien wurde aber dennoch deutlich ausgebaut und die Kohlenutzung hat stark abgenommen (Abbildung 2.27). Deutschland lag 2021 beim Ausbau von Wind- und Solarenergie mit einem Anteil von 29 % an der Spitze der G20-Gruppe – vor dem Vereinigten Königreich (25 %) und Australien (22 %). In der ersten Jahreshälfte 2021 ging der Anteil der Windenergie an der gesamten Stromerzeugung aufgrund vieler windloser Tage jedoch zurück. Mit dem Ausbau der erneuerbaren Energien hat sich auch die Zuverlässigkeit des Stromnetzes verbessert. Im Jahr 2020 betrug die durchschnittliche Stromausfalldauer 0,25 Stunden, einer der niedrigsten Werte in Europa und weltweit (Weltbank, o. J.[101]).
Abbildung 2.27. Die Kohleverstromung ist bis 2020 stetig zurückgegangen
Stromerzeugung nach Energiequellen, in %
Quelle: IEA Electricity Information 2022.
Deutschland muss den Ausbau erneuerbarer Energien noch weiter beschleunigen, um die Leistung der Kohle- und Kernkraftwerke, die vom Netz genommen werden, zu ersetzen und den auf die Elektrifizierung des Verkehrs und der Wärmeerzeugung zurückzuführenden künftigen Nachfrageanstieg zu decken. Die Bundesregierung hat sich das Ziel gesetzt, bis 2030 80 % der Stromerzeugung durch erneuerbare Energien zu decken. Dies erfordert eine erhebliche Beschleunigung des Kapazitätsausbaus: Das jährliche Wachstum der installierten Solarenergieleistung müsste ungefähr dreimal und das der Windenergiekapazität 2,2-mal so hoch sein wie der durchschnittliche Fortschritt im Zeitraum 2016–2021 (Abbildung 2.28). Deutschland ist im April 2023 aus der Kernenergie ausgestiegen und plant außerdem (idealerweise) bis 2030 das Ende der Kohleverstromung. Der Ausbau der erneuerbaren Energien ist kurzfristig zwar kostspielig, auf lange Sicht könnten die Verbraucher*innen in Deutschland jedoch davon profitieren. Neue Wind- und Solaranlagen liefern dezentral Strom zu Kosten von vier bis fünf Cents pro Kilowattstunde – etwa halb so hoch wie die Strombörsenpreise von 2021 – und tragen dazu bei, die Abhängigkeit von Energieimporten aus dem Ausland zu reduzieren (BMWK, 2022[102]).
Abbildung 2.28. Der Ausbau erneuerbarer Energien muss beschleunigt werden
Leistung erneuerbarer Energien, Terrawattstunden
Quelle: Ember, https://ember-climate.org.
Widerstand in der Öffentlichkeit, Konflikte mit Naturschutzzielen und langwierige Planungs- und Genehmigungsverfahren sind die Haupthindernisse für den Ausbau der erneuerbaren Energien. Das gilt insbesondere für Windkraftanlagen an Land. Von 2019 bis 2021 betrug der Ausbau der Windenergieleistung in Deutschland im Durchschnitt nur 5 Gigawatt, im Vergleich zu 14 Gigawatt in den vorangegangenen drei Jahren. Die Verlangsamung ist teilweise auf den starken Widerstand in einigen Bundesländern zurückzuführen, die u. a. strenge Mindestabstandsregeln für Windkraftanlagen an Land eingeführt haben (Abbildung 2.29). In Bayern hat die Einführung von Mindestabstandsregeln die Zahl der Baugenehmigungen für Windkraftanlagen beispielsweise um 90 % reduziert (Stede, Blauert und May, 2020[103]). Das neue Windenergie-an-Land-Gesetz geht diese Herausforderung an, indem es die Möglichkeit der Bundesländer einschränkt, zu hohe Mindestabstände festzulegen. Dem Gesetz zufolge müssen die 13 deutschen Flächenländer bis 2032 je nach Windverhältnissen und Größe der Naturschutzgebiete 1,8 % bis 2,2 % der Landesfläche für die Windkraftenergie ausweisen. Die drei Stadtstaaten müssen 0,5 % ihrer Landesfläche bereitstellen. Die Bundesländer können sich weiter auf ihre eigenen Planungskapazitäten stützen und dürfen prinzipiell an landesrechtlichen Mindestabstandsregeln festhalten. Wenn sie allerdings ihr Flächenziel nicht erreichen, haben die Investoren automatisch das Recht, Windenergieanlagen in Gebieten zu errichten, die Einschränkungen unterliegen. Das Gesetz sieht vor, dass die Länder bis zu 50 % ihrer Flächenziele untereinander übertragen können.
Die Bundesregierung hat wichtige Schritte unternommen, um die Genehmigungsverfahren zu beschleunigen, die ehrgeizigen Ziele erfordern jedoch einen weiteren Abbau der administrativen und rechtlichen Hürden. Die Bundesregierung hat eine Novellierung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes verabschiedet, in der betont wird, dass der Einsatz von erneuerbaren Energien im „überragenden öffentlichen Interesse“ liegt und Vorrang gegenüber dem Naturschutz hat, bis das Netto-Null-Ziel erreicht ist. Außerdem wird der Mindestabstand von Windkraftanlagen zu Funknavigationsanlagen und Wetterradaren verkürzt, und es werden einheitliche Bundesstandards für die artenschutzfachliche Prüfung festgelegt. Der Verwaltungsaufwand könnte durch die Einrichtung einer einzigen Anlaufstelle für alle Genehmigungsverfahren reduziert werden, die transparent über Fristen, Aufgaben und Zuständigkeiten der verschiedenen Behörden informiert und „Silence is consent“-Regeln (Schweigen bedeutet Zustimmung) anwendet. Eine Aufstockung und stärkere Spezialisierung des Verwaltungs- und Gerichtspersonals entsprechend dem erwarteten Anstieg der Ausschreibungen und die Einführung eines populationsbasierten Ansatzes beim Schutz der biologischen Vielfalt (d. h. Schutz der Zahl der Spezies anstelle einzelner Lebewesen) könnten ebenfalls helfen (WindEurope, 2022[104]). Kollaborative Planungsansätze und öffentliche Kampagnen, die die positiven Effekte des Ausbaus erneuerbarer Energien im ländlichen Raum aufgrund der Schaffung neuer Arbeitsplätze betonen, könnten helfen, den Widerstand vor Ort zu mindern (Wolsink, 2000[105]; Brunner und Schwegman, 2022[106]). Die Auswirkungen beschleunigter und gestraffter Genehmigungsverfahren auf die Ziele der biologischen Vielfalt sollten jedoch sorgfältig analysiert werden, um in der künftigen Politikgestaltung berücksichtigt zu werden.
Abbildung 2.29. Strenge Vorschriften verlangsamen den Ausbau der erneuerbaren Energien
Mindestabstand von Windkraftanlagen zu Siedlungen, in Metern
Anmerkung: Die Daten gelten für eine Turbine vom Typ Vestas V136 mit einer Spitzenhöhe von 218 m.
Quelle: Ember, https://ember-climate.org.
Eine Vereinfachung der Genehmigungsverfahren und eine Verbesserung der Planungsverfahren ist auch entscheidend für den Ausbau der Solarenergie. In den letzten zehn Jahren ist die Zahl der installierten Photovoltaikmodule massiv gestiegen, während ihre Kosten drastisch zurückgegangen sind. Im Jahr 2021 hat Deutschland die Solarenergieleistung um fast 5 Gigawatt gesteigert, das sind 9 % mehr als 2020 (aber immer noch viel weniger als 2010). Durch die steigenden Energiepreise seit Russlands Invasion in der Ukraine hat die Nachfrage nach Solaranlagen weiter zugenommen (BSW, 2022[107]). Der massive Ausbau von Freiflächenanlagen, insbesondere großen Solarparks, könnte jedoch zu Konflikten und Akzeptanzproblemen führen. Die Integration von Photovoltaikflächen in bestehende Strukturen, hauptsächlich in Gebäude, Agrarflächen und Verkehrswege, könnte eine Lösung sein (Fraunhofer ISE, o. J.[108]). Die Bundesregierung öffnet mehr Agrarflächen für die Installation von Solarmodulen, erlaubt die Kommunalbeteiligung an Solarparks ohne Teilnahme an Ausschreibungen, führt die Photovoltaikpflicht für alle gewerblichen Neubauten ein und hat die Kürzung der Einspeisevergütung bis Anfang 2024 ausgesetzt. Eine Modernisierung der städtischen Planungsbüros und eine Straffung der Verwaltungsverfahren könnten den Ausbau beschleunigen.
Das Übertragungsnetz modernisieren
Ein rascher Ausbau von Wind- und Solarenergie stellt das Übertragungsnetz vor Herausforderungen: Die Stromerzeugung durch erneuerbare Energien ist weniger stabil, und der im Norden erzeugte Windstrom muss zu den Regionen im Westen und Süden transportiert werden, die den meisten Strom verbrauchen. Das Stromnetz muss daher deutlich ausgebaut und das Angebot besser an Nachfrageschwankungen angepasst werden. Der Ausbau und die Umstrukturierung verlaufen jedoch zu langsam, hauptsächlich aufgrund langwieriger Planungsverfahren (BMWK, 2022[102]). Die Bundesregierung beabsichtigt, die Zulassungsverfahren zu vereinfachen, indem sie die Raumplanungs- und Genehmigungsverfahren in Bundesländern teilweise aussetzt und durch verbindliche Ziele für die auszuweisende Fläche für Windenergie (Flächenbeitragswerte) für die Bundesländer ersetzt.
Bisher wurden jedoch nur wenige Fortschritte dabei erzielt, die Netzentgeltanreize zu ändern, um ein besseres Gleichgewicht zwischen Stromnachfrage und -angebot zu finden. Die Preissignale sind aufgrund statischer Gebühren, Steuern und Netzentgelte auf der Verbraucherseite insgesamt schwach. Außerdem setzen die Netzentgelte – die rd. 28 % des Strompreises für Industriekunden ausmachen – Anreize für einen stabilen Stromverbrauch. Die Stromnetzentgeltverordnung gewährt großen energieintensiven Industriekunden mit gleichmäßigem Strombezug beispielsweise reduzierte Netzentgelte (Hanny et al., 2022[109]). Außerdem sind die Netzentgelte im Norden und Osten höher als in anderen Regionen. Dadurch sinken die Anreize, energieintensive Anlagen (wie Elektrolyseanlagen zur Erzeugung von grünem Wasserstoff) zu errichten, obwohl reichlich Windstrom vorhanden ist. Die Förderung neuer Anlagen in Regionen, wo Energie in großen Mengen vorhanden ist, sollte mit anderen Maßnahmen kombiniert werden um sicherzustellen, dass der Leistungspreis den aktuellen Netzzustand reflektiert. Dazu gehören ein Abbau der Vergünstigungen für energieintensive Industriezweige und die Einführung zeitvariabler Netzentgelte und eine Spitzenlasttarifierung (Fritz, Maurer und Jahn, 2021[110]). Dies würde Anreize setzen, verfügbare Technologien wie intelligente Thermostate und Wasserspeicher zu nutzen, um Stromverbrauch und Einspeisung zu entkoppeln und Spitzenlastzeiten im Netz zu reduzieren (d. h. die Lastflexibilität zu erhöhen). Außerdem würden dadurch die Erzeugungs- und Übertragungskosten gesenkt. Der Plan der Bundesregierung, Stromversorger zu verpflichten, ihren Kunden ab 2025 dynamische Tarife anzubieten, ist deshalb zu begrüßen.
Da die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energieträgern Schwankungen unterliegt, ist ein besseres Kommunikationsnetz erforderlich, in das Stromerzeugung, Verbrauch und das Stromnetz eingebunden sind. Intelligente Stromzähler (Smart Meter), intelligente Verträge (Smart Contracts) und bessere Speichereinheiten können den Haushalten helfen, ihren Stromverbrauch zu optimieren und überschüssigen Strom in Zeiten hoher Nachfrage ins Netz einzuspeisen. Außerdem können sie den Entscheidungsträger*innen einen genaueren Überblick über die Energieverbrauchsmuster verschaffen und Ressourcen sparen helfen, da das Ablesen der traditionellen Stromzähler nicht mehr notwendig ist. Die Einführung von intelligenten Stromzählern (Smart Meter-Rollout) verläuft in Deutschland zu langsam, was hauptsächlich auf Datenschutzfragen und die Angst vor Cyberangriffen zurückzuführen ist (Europäische Kommission, 2020[111]). Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) hat das Ziel, 10 % der Zählpunkte mit intelligenten Stromzählern auszustatten, 2021 wegen einer Klage kommunaler Versorger auf 2023 verschoben. Im Gegensatz dazu sind heute in Schweden, Finnland und Estland 100 % der Haushalte mit einem intelligenten Stromzähler ausgestattet, und in Italien läuft gerade die zweite Phase des Smart-Meter-Rollouts. Die Bundesregierung hat einen Gesetzentwurf verabschiedet, der den Smart-Meter-Rollout beschleunigen dürfte, indem ein Rollout-Fahrplan festgelegt wird, unnötige Rechtsvorschriften abgebaut werden und die Installation einer sicheren Kommunikationsplattform an den Netzanschlusspunkten erleichtert wird. Der Gesetzentwurf sieht außerdem vor, die Kosten eines intelligenten Messsystems für die Verbraucher*innen auf 20 EUR pro Jahr zu deckeln, sodass die Netzbetreiber einen höheren Teil der Kosten tragen müssen. Diese Maßnahme kann die Anreize der Netzbetreiber, den Einbau von intelligenten Messgeräten zu beschleunigen, reduzieren und sollte sorgfältig geprüft werden. Höhere Investitionen in Datenschutz und Cybersicherheit könnten helfen, die Akzeptanz für den Einbau von intelligenten Strommessgeräten in der Öffentlichkeit zu steigern.
Die auf dem Strommarkt zur Verfügung stehende flexible Leistung wird durch eine steigende Stromnachfrage und den Ausstieg aus Kohle und Kernenergie begrenzt. Dadurch entsteht das Risiko, dass die Erzeuger die Strompreise erhöhen, indem sie Kapazitäten zurückhalten. 2021 waren die Stromerzeugungskapazitäten von RWE – dem größten Stromerzeuger in Deutschland, auf den 25 % des Markts entfallen – in deutlich mehr Stunden für die Deckung der Stromnachfrage unverzichtbar, was eine erhebliche Marktmacht bedeutet (Bundeskartellamt, 2022[112]). Um Strom bezahlbar zu halten, ist es unerlässlich, den Wettbewerb auf dem Markt zu fördern. Die Regulierung des deutschen Stromsektors ist wettbewerbsfreundlich, der Anteil der Verbraucher*innen, die den Anbieter wechseln, ist jedoch niedriger als in anderen EU-Ländern (OECD, 2018[113]). Ein Ausbau der Netzverbindungen mit den Nachbarländern und eine Verbesserung der Transparenz und des Datenzugangs für die Untersuchung wettbewerbsfeindlichen Verhaltens könnten helfen, den Wettbewerb und die Energiesicherheit zu stärken. Außerdem sollte der Wettbewerb im zonenübergreifenden Intraday-Markt durch eine Verlängerung der Handelszeiten gefördert werden. Dadurch könnte der Wettbewerb zwischen den Strombörsen gestärkt werden, was wiederum die Innovation im und die Investitionen in den Intraday-Markt fördert (Monopolkommission, 2021[114]).
Den Verkehr dekarbonisieren und auf nachhaltigere Verkehrsträger verlagern
Der Verkehrssektor ist Deutschlands zweitgrößte Quelle von THG-Emissionen. Sein Beitrag zu den Gesamtemissionen liegt bei 20 %. Der tatsächliche Anteil dürfte höher sein, weil der internationale Luftverkehr, die Schifffahrt und die durch den Stromverbrauch im Verkehr verursachten Emissionen in den Daten nicht berücksichtigt werden. Die ökologische Transformation im Verkehrssektor ist eine Herausforderung. Für einige Transportmittel – insbesondere See- und Luftverkehr – gibt es noch keine wirtschaftlich tragfähigen Lösungen (IEA, 2021[57]). Die meisten Emissionen des Verkehrssektors entstehen jedoch an Land. Für sie sind ausgereifte technologische Lösungen wie Elektrofahrzeuge oder elektrifizierte Eisenbahnstrecken verfügbar.
Abbildung 2.30. Das öffentliche Verkehrsangebot ist nach wie vor begrenzt
Verhältnis zwischen der Zahl der Fahrgäste im öffentlichen Verkehr (Bus, Zug, U-Bahn, Straßenbahn) und dem gesamten Personenverkehr auf Straße und Schiene, in %
Quelle: Odyssee-Mure Datenbank.
Die Dekarbonisierung des Verkehrssektors verläuft nicht nach Plan: In Deutschland waren die Emissionen des Verkehrssektors in den letzten zwanzig Jahren weitgehend stabil. Die Emissionen der deutschen Fahrzeugflotte sind seit 1995 pro Kilometer um 9 % zurückgegangen. Schwerere Fahrzeuge und die steigende Fahrleistung im Personenverkehr haben den positiven Effekt der technologischen Effizienzsteigerung bei Fahrzeugen jedoch zunichtegemacht. Außerdem hält sich die Verlagerung auf öffentliche Verkehrsmittel in Grenzen (Abbildung 2.30). Gleichzeitig sind die Emissionen des inländischen Güterverkehrs seit 1990 um rd. 75 % gestiegen. Im Straßengüterverkehr hat sich die Verkehrsleistung verdoppelt, im Schienengüterverkehr ist sie langsamer gewachsen (BMU, 2021[115]). Der Reise- und Güterverkehr wird den Projektionen zufolge in den kommenden Jahren aufgrund des steigenden Lebensstandards und Handels zunehmen. Unter Berücksichtigung des wachsenden Reiseaufkommens und aller bis 2022 ergriffenen Minderungsmaßnahmen werden die Emissionen des Verkehrssektors bis 2030 voraussichtlich auf 126 Millionen Tonnen CO2 gesenkt werden. Damit würde der Verkehrssektor sein Ziel um 40 Millionen Tonnen verfehlen (UBA, 2022[116]). Folglich sind weitreichende politische Veränderungen erforderlich. Um das Netto-Null-Ziel zu erreichen, reicht es in Deutschland nicht aus, den Straßenverkehr grüner zu gestalten oder das öffentliche Verkehrsangebot zu verbessern, der Fokus muss auf beidem liegen.
Das Emissionsvolumen je zurückgelegten Kilometer im Straßenverkehr reduzieren
Der Anteil emissionsarmer Fahrzeuge an den Kfz-Neuzulassungen (26 % in 2021) ist einer der höchsten in den OECD- und EU-Ländern und seit Mitte 2020 schnell gewachsen (Abbildung 2.31). Zurückzuführen ist dies auf die Verschärfung der europäischen CO2-Standards, die den Zugang von Fahrzeugen mit Verbrennungsmotor zu dicht besiedelten Gebieten beschränken und auf Subventionen für den Kauf und die Wartung von Elektroautos. Um das Ziel der Bundesregierung von mindestens 15 Millionen vollelektrischen Pkw im Jahr 2030 zu erreichen, was die Lücke zwischen den heutigen Verkehrsemissionen und dem Klimaschutzziel von 2030 etwa zur Hälfte schließen würde, müsste der Anteil der Elektroautos an den Neuzulassungen 2025 mindestens 50 % und 2030 mindestens 85 % betragen (BMWK, 2022[102]). Dies ist nur machbar bei einem deutlich schnelleren Ausbau der Ladeinfrastruktur. Die Elektrifizierung der Fahrzeugflotte sollte außerdem besser mit anderen nationalen Zielen koordiniert werden, wie die Ausweitung alternativer Arten der Fortbewegung (wie Gehen und Fahrradfahren) und die Reduzierung von Staus und Autounfällen (Europäische Kommission, 2019[117]).
Abbildung 2.31. Der Anteil emissionsarmer Fahrzeuge nimmt rasch zu
Umsatz von Elektroautos, Anteil an Neuzulassungen, in %
Quelle: IEA, Global EV Data Explorer.
Der Kauf von Elektro- und Hybridfahrzeugen wird durch staatliche Subventionen stark gefördert, und die Betriebskosten sind bei Elektrofahrzeugen bereits rd. 40 % niedriger als bei Verbrennerfahrzeugen (Tabelle 2.6). Verbraucher*innen erhalten für den Kauf eines E-Autos beispielsweise einen Zuschuss von bis zu 4 500 EUR, der 2024 voraussichtlich auf 3 000 EUR zurückgehen wird. Die Installation einer Ladestation zu Hause wird mit 900 EUR subventioniert. Außerdem fördert die Bundesregierung den Ausbau der Schnellladeinfrastruktur an den Autobahnen des Landes, und die EEG-Umlage wurde abgeschafft. Aufgrund dieser Subventionen und der hohen Ölpreise 2022 sind die medianen Gesamtkosten eines Elektroautos niedriger als die medianen Gesamtkosten eines konventionellen Pkw (Tabelle 2.6) (Miotti et al., 2016[118]; Agora Verkehrswende, 2021[119]). In großen Fahrzeugklassen sind batterieelektrische Fahrzeuge auch ohne Kaufprämie bereits günstiger als Verbrennerfahrzeuge, weil in diesen Kategorien andere Faktoren, wie die Ausstattung, für die Preissetzung wichtiger sind als der Motor (Agora Verkehrswende, 2021[119]).
Tabelle 2.6. Der Kauf von Elektroautos wird durch staatliche Subventionen stark gefördert
Aufschlüsselung der Kosten verschiedener Fahrzeuge je nach Antriebsart, je 100 Kilometer, in Euro
Anmerkung: Die Analyse basiert auf Daten von 2022. Die Aufwendungen werden für eine*n durchschnittliche*n Fahrer*in berechnet. Die Kapitalkosten umfassen die Aufwendungen für die Anschaffung eines Fahrzeugs und einer Ladestation zu Hause. Die Betriebskosten werden auf Basis einer jährlichen Fahrleistung von 13 700 km bzw. einer Laufzeit von 160 000 km berechnet. Die Automodelle entsprechen der Klassifizierung des „Europe-wide safety assessment programme” (Euro NCAP Sicherheitsbewertung). Als Elektrofahrzeug wurde der Volkswagen ID.3 ausgewählt, das in Deutschland 2021 am dritthäufigsten verkaufte Elektrofahrzeug. In der Euro NCAP Sicherheitsbewertung wird es als „Kompaktwagen“ eingestuft. Das Pendant in derselben Kategorie der Kompaktwagen in der Benzin- und Dieselvariante ist der Volkswagen Golf. Für die Plug-in-Hybrid-Modelle wurde der Volkswagen GTE ausgewählt. Es gibt mehrere Möglichkeiten, die Batterie von Elektroautos aufzuladen: öffentliche Normalladepunkte (Wechselstrom), öffentliche Schnellladepunkte (Gleichstrom) und Aufladen zu Hause. Da wohl kein*e Fahrer*in nur eine Option nutzen dürfte, wird in der Simulation davon ausgegangen, dass Fahrzeuge mit alternativen Antrieben in 66,6 % der Fälle zu Hause und in 33,3 % der Fälle an öffentlichen Ladepunkten aufgeladen werden. Bei Verbrennerfahrzeugen basiert der durchschnittliche Kraftstoffpreis auf Daten von Juni 2022. Bei den Versicherungsprämien für die Kfz-Haftpflicht handelt es sich um Durchschnittswerte von 2020. Es wird unterstellt, dass alle Fahrzeughalter*innen zusätzlich zur gesetzlichen Haftpflichtversicherung eine Vollkaskoversicherung abschließen.
Quelle: Berechnungen der Autor*innen auf Grundlage von Daten des Euro NCAP, des Verbands der Automobilindustrie, der EnBW und des Instituts für Automobilwirtschaft.
Einer der Hauptgründe gegen den Kauf von Elektrofahrzeugen sind praktische Befürchtungen hinsichtlich der Reichweite der Fahrzeuge und der Verfügbarkeit von Ladestationen. Hinzu kommen eine gewisse „Kurzsichtigkeit“, die hohe Unsicherheit über die künftigen Kraftstoffpreise und der Mangel an zuverlässigen Informationen über Kostenunterschiede (IEA, 2022[120]). Die Verbreitung von Elektrofahrzeugen wird gebremst, solange keine ausreichende Ladeinfrastruktur vorhanden ist, gleichzeitig erfordern private Investitionen in die Infrastruktur aber mehr Sicherheit bezüglich der Akzeptanz der Fahrzeuge. Eine zentrale Aufgabe der Bundesregierung besteht folglich darin, diesen Markt zu entwickeln und sicherzustellen, dass das Aufladen eines Elektrofahrzeugs mindestens so leicht ist, wie das Auftanken eines konventionellen Autos. In Deutschland liegt die Zahl öffentlich zugänglicher Ladepunkte je 1 000 Fahrzeuge unter dem EU-Durchschnitt, mit großen Unterschieden zwischen den Bundesländern (Abbildung 2.32, Teil A) (ACEA, 2021[121]). Wenn die Ladepunkte im Verhältnis zur Länge des Straßennetzes betrachtet werden, schneidet Deutschland etwas besser ab (Teil B). Die Bundesregierung plant, bis 2030 eine Million öffentlicher Ladepunkte mit diskriminierungsfreiem Zugang zu installieren. Dabei wird der Schwerpunkt auf den Ausbau der Schnellladeinfrastruktur gelegt. Im November 2022 waren nur 72 000 Ladepunkte in Betrieb, darunter 11 850 Schnellladepunkte. Um das Ziel der Bundesregierung zu erreichen, müssen folglich bis 2030 jeden Monat mehr als 9 000 neue Ladepunkte eingerichtet werden. Für 15 Millionen Elektroautos könnte jedoch eine kleinere Zahl öffentlicher Ladestationen ausreichen, insbesondere wenn der Ausbau der Schnellladepunkte beschleunigt wird. In diesem Fall sind insgesamt weniger Ladepunkte erforderlich (PwC, 2022[122]).
Neben dem Ausbau der Infrastruktur ist die Förderung des Wettbewerbs auf dem Ladeinfrastrukturmarkt von entscheidender Bedeutung. Oft kontrollieren einzelne Ladesäulenbetreiber an bestimmten Standorten einen hohen Anteil der verfügbaren Ladepunkte (Monopolkommission, 2021[123]). Kund*innen haben oft keinen Zugang zu den Preisinformationen der Betreiber, wenn sie ihr Auto ohne vorherige Registrierung laden. Die Subventionen sollten zielgenau auf kleine Akteure auf dem Ladesäulenmarkt ausgerichtet werden (Betreiber, die in einer Region weniger als 40 % aller Ladepunkte besitzen) und die Vielfalt der Betreiber fördern. Die Standardisierung des Marktzugangs und der Preisbildung, beispielsweise je Kilowatt Energie, und die Bindung von öffentlichen Ausschreibungen und Fördermaßnahmen an Leistungsziele könnten helfen, den Zugang zu verlässlichen Informationen und hochwertigen Dienstleistungen zu sichern und die grenzüberschreitende Mobilität zu erleichtern (IEA, 2022[120]).
Abbildung 2.32. Deutschland liegt bei der Zahl der Ladepunkte hinter den führenden Ländern zurück
Quelle: Verband der Automobilindustrie; Europäischer Verband der Automobilhersteller (ACEA).
Die Kaufprämien für Elektrofahrzeuge sollten allmählich abgeschafft werden, um fiskalischen Spielraum für andere Fördermaßnahmen zu schaffen, darunter den Ausbau der Ladeinfrastruktur. Kaufprämien sind kostspielig. Sie beliefen sich 2022 auf 2,1 Mrd. EUR und sollten auf den ersten Vermarktungsschritt einer neuen Technologie beschränkt sein (BMF, 2021[124]). Sie sind regressiv, weil die meisten Käufer*innen von Elektroautos wohlhabender sind als der Durchschnittshaushalt. Dadurch dass sie den Kauf schwererer Fahrzeuge fördern, reduzieren Kaufprämien die Energieeffizienz und steigern die Nachfrage nach kritischen Mineralien. Um eine starke Minderung der Kaufanreize für Elektroautos zu verhindern, sollten der Rückgang der Batteriekosten, der zu erwartende Anstieg der CO2-Preise und die Entwicklungen auf dem Ölmarkt beim Tempo der Abschaffung der Förderung berücksichtigt werden. Die für diesen Bericht durchgeführten Simulationen zeigen, dass die Kaufanreize für Elektroautos stark auf Veränderungen bei den Batterie- und Kraftstoffpreisen reagieren (Abbildung 2.33, Kasten 2.8). Um Verbraucher*innen einen genaueren Kostenvergleich zu ermöglichen, kann die Bundesregierung die Autohändler*innen verpflichten, die üblichen Gesamtkosten eines Fahrzeugbesitzes deutlich auszuweisen (Agora Verkehrswende, 2021[119]). Bei den Kaufentscheidungen der Verbraucher*innen ist der Anschaffungspreis derzeit in der Regel nicht nur ein wichtiges, sondern das entscheidende Kriterium.
Kasten 2.8. Was macht den Kauf eines Elektrofahrzeugs attraktiv?
Um besser zu verstehen, wie Veränderungen der relevanten Kosten die Motivation beeinflussen, zu emissionsarmen Fahrzeugen überzugehen, wurden für diesen Bericht Simulationen mit mehreren Szenarien durchgeführt (Abbildung 2.33). In jedem Szenario wird nur eine Kostenvariable geändert, die übrigen bleiben konstant (Tabelle 2.7). Die Anschaffungskosten eines Elektroautos werden mit denen eines ähnlichen Benziners verglichen (vgl. die Anmerkung zu Tabelle 2.6).
Tabelle 2.7. Wichtige Parameter, die den Übergang zu CO2-armen Fahrzeugen beeinflussen
Eine nachhaltigere und sozial gerechtere Art, Anreize für den Übergang zu emissionsarmen Fahrzeugen zu bieten, sollten die CO2-Preise weiterhin zu niedrig bleiben, würde darin bestehen, eine Zulassungssteuer für Neuwagen einzuführen, deren Höhe je nach CO2-Emissionen variiert. Deutschland ist eines der wenigen OECD-Länder, die keine Steuer beim Fahrzeugerwerb oder bei der Zulassung erheben (siehe weiter unten). Neben den EU-weiten CO2-Flottengrenzwerten für neue Pkw und leichte Nutzfahrzeuge und dem Zulassungsverbot für neue Verbrennerfahrzeuge ab 2035 würde die Einführung einer Zulassungssteuer für Benzin- oder Dieselfahrzeuge ein starkes Signal in Bezug auf die Notwendigkeit senden, den Übergang zu emissionsarmen Pkw zu beschleunigen. Tempolimits auf Autobahnen wären ein weiteres Mittel, das Emissionsvolumen je zurückgelegten Kilometer auf der Straße zu senken. Dem Umweltbundesamt zufolge ergäben Tempolimits je nach Grenzwert jährliche THG-Emissionsminderungen in Höhe von 1,9–5,4 Millionen Tonnen (UBA, 2020[127]).
Abbildung 2.33. Die Kaufanreize für Elektroautos reagieren stark auf Veränderungen bei den Batterie- und Kraftstoffpreisen
Zusatzkosten eines Elektrofahrzeugs (verglichen mit einem Fahrzeug mit Verbrennungsmotor) in verschiedenen Politikszenarien, je 100 Kilometer, in EUR
Quelle: Berechnungen der Autor*innen.
Lkw machen zwar nur einen verhältnismäßig geringen Anteil der Straßenfahrzeuge aus, auf sie entfallen jedoch 36 % der Verkehrsemissionen. Der technologische Pfad zur Entwicklung emissionsfreier Lkw ist ungewiss. Eine Mischung aus Elektrofahrzeugen, Oberleitungs-Lkw und wasserstoffbetriebenen Brennstoffzellen-Lkw hat jedoch das Potenzial, die Emissionen bis Mitte des Jahrhunderts zu beseitigen (Lyons, Curry und Rohr, 2021[128]). Angesichts der technologischen Unsicherheiten sollte der Fokus kurzfristig darauf gelegt werden, die Forschung und Entwicklung in diesem Bereich zu fördern. Eine weitere Maßnahme sollte darin bestehen, die Autobahnmaut für emissionsarme Lkw für einen begrenzten Zeitraum zu senken und die Anstrengungen der EU zur Verschärfung der CO2-Flottenzielwerte für schwere Nutzfahrzeuge zu unterstützen.
Die Emissionen durch Verlagerung des Verkehrs weg von der Straße mindern
Eine gezielte staatliche Förderung der Emissionsminderung kann Einfluss darauf nehmen, wie sich Menschen fortbewegen. Der Anteil der in Städten zu Fuß oder per Fahrrad zurückgelegten Strecken ist in den Niederlanden beispielsweise mehr als doppelt so groß wie in Deutschland, der Anteil der Pkw-Fahrten dagegen um 8 Prozentpunkte niedriger (Eurostat, 2021[129]). Eine geringere private Pkw-Nutzung kann nicht nur die Emissionen mindern, sondern auch den Gesundheitszustand der Bevölkerung verbessern helfen, indem sie dafür sorgt, dass Luftverschmutzung, Staus und Lärmbelästigung in städtischen Räumen nachlassen. Wichtigste Ziele sollten sein, die Stadtplanung sowie Quantität und Qualität der öffentlichen Verkehrsmittel zu verbessern und das Steuersystem zu modernisieren – z. B. indem umweltschädliche Subventionen und Steuervergünstigungen abgeschafft werden und stärker auf streckenbezogene Steuern gesetzt wird.
Mit der zunehmenden Elektrifizierung der Fahrzeugflotte schrumpft die Bemessungsgrundlage für die Kraftstoffsteuer. Zugleich besteht die Gefahr, dass sich negative Externalitäten im Zusammenhang mit der Pkw-Nutzung erhöhen, die derzeit nicht bepreist werden, wie z. B. Staus. Ein stärkerer Einsatz von Mautgebühren, der verursachergerecht ist, dürfte einen Beitrag zu einer nachhaltigeren Mobilität in Deutschland leisten und Ressourcen für Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur sowie für andere Notwendigkeiten bereitstellen (Frey et al., 2015[130]). Eine fahrleistungsabhängige Maut für Privat-Pkw, die eine differenzierte Anlastung der Wegekosten und Internalisierung weiterer, durch den Straßenverkehr entstehender externer Kosten ermöglicht, sollte so rasch wie möglich gefördert werden, um zunehmenden Widerstand bei einer verstärkten Nutzung von Elektrofahrzeugen zu vermeiden. Die Erhebungsmechanismen könnten von den Erkenntnissen aus der Lkw-Maut profitieren, die 2005 erstmals auf Bundesautobahnen und Bundesstraßen eingeführt wurde. Bei einem anfänglichen Mautsatz von etwa einem Cent pro gefahrenem Kilometer lägen die Einnahmen bei 6,6 Mrd. Euro, bei einem Mautsatz von 4,3 Cent/km würden sie zur vollständigen Finanzierung der Infrastrukturkosten reichen (jeweils auf der Grundlage der Fahrleistung von 2018) (Friedl und Blanck, 2021[131]). Diese Einnahmen könnten den Rückgang der Energiesteuereinnahmen ab 2030 zum großen Teil decken. Lokale Externalitäten (wie Lärm und Staus) könnten durch lokale Maßnahmen, wie City-Mautgebühren effektiver angegangen werden. Auf kurze Sicht besitzt Deutschland Spielraum, um mithilfe der bestehenden Erhebungsmechanismen die Autobahngebühren für LKW sowie die Kfz-Steuer anzuheben, die unter dem Niveau in Frankreich bzw. Dänemark liegen (Abbildung 2.34). Die jüngst von der Bundesregierung getroffene Entscheidung, die Maut-Gebühren für LKW anzuheben, ist deshalb zu begrüßen. Statt aber die Gebühren noch stärker an den CO2-Emissionen auszurichten, was die Heterogenität der CO2-Bepreisung zwischen den Sektoren weiter erhöhen würde, sollte das geplante Cap-and-Trade-System für Nicht-ETS-Sektoren früher eingeführt werden. Dabei sollte die Emissionsobergrenze den nationalen Emissionsminderungszielen angepasst werden, damit die CO2-Preise sektorübergreifend harmonisiert und die Emissionsziele kosteneffizienter erreicht werden.
Abbildung 2.34. Es ist Spielraum für eine Anhebung der Autobahn- und Lkw-Gebühren vorhanden
Struktur der Steuereinnahmen aus Pkw-Besitz und -Nutzung (in %), 2020
Quelle: ACEA Tax Guide.
Die aktuelle, verkehrsmittelunabhängige und steuerlich absetzbare Pendlerpauschale – in Höhe von 30 Cent je vollen Kilometer zwischen Wohn- und Arbeitsstätte und 38 Cent für Entfernungen ab 21 km – bietet Anreize zu längeren Arbeitswegen als notwendig, was Klimaziele gefährdet und Zersiedlungsprozesse und die damit einhergehende Flächeninanspruchnahme begünstigt. Außerdem ist dieser Steuerfreibetrag in Höhe von 6 Mrd. EUR regressiv. Gutverdienende Pendler*innen haben oft längere Arbeitswege und einen höheren Grenzsteuersatz und profitieren daher von einem höheren Steuerabzug. In mehreren OECD-Ländern (wie Australien, Italien und dem Vereinigten Königreich) gelten hohe Fahrkosten als eine persönliche Entscheidung und können somit steuerlich nicht geltend gemacht werden. In den OECD-Ländern, in denen eine Pendlerpauschale existiert, ist die Kilometerpauschale niedriger (Harding, 2014[132]). Bei einer sofortigen Abschaffung der Entfernungspauschale werden die Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2030 Schätzungen zufolge um rd. 2 Millionen Tonnen gemindert, was etwa 0,5 % der laut Regierungszielen notwendigen Reduzierung entspricht (Burger und Bretschneider, 2021[36]). Wenn diese Steuervergünstigung durch eine gezielte Unterstützung für Arbeitnehmer*innen mit hohem Fahrtkostenanteil an ihren Einkommen oder für Personen, die aus sozialen oder beruflichen Gründen eine große Entfernung zu ihrem Arbeitsplatz akzeptieren müssen, ersetzt wird, könnten Emissionen und Ungleichheiten reduziert werden.
Steuervergünstigungen und Subventionen für fossile Brennstoffe schwächen die Preisanreize zur Senkung der Emissionen im Verkehrssektor. Trotz höherer CO2-Emissionen je Liter Dieselkraftstoff ist der effektive Energiesteuersatz auf Diesel deutlich niedriger als auf Benzin (Abbildung 2.35). Die Steuervergünstigung für Diesel wurde zu einem Zeitpunkt eingeführt, an dem der Anteil an Dieselfahrzeugen niedrig war. Ziel war es, den gewerblichen Straßenverkehr zu fördern. Gegenwärtig liegt der Anteil der Dieselfahrzeuge in Deutschland bei etwa 32 %. Da Dieselfahrzeuge insbesondere von Unternehmen genutzt werden, die stärker auf Preisänderungen reagieren, könnte eine schrittweise Abschaffung der Ermäßigung des Dieselsteuersatzes deutliche Auswirkungen auf Verhalten und Emissionen haben (Zimmer und Koch, 2016[133]). Eine Abschaffung des Dieselprivilegs könnte 2030 zu einer Minderung der Emissionen um 3,7 Millionen Tonnen führen (Burger und Bretschneider, 2021[36]). Weitere umweltschädliche Steuervergünstigungen sind u. a. die Befreiung landwirtschaftlicher Fahrzeuge von der Kraftfahrzeugsteuer und Nachlässe bei der Kraftstoffsteuer für Landwirte.
Darüber hinaus verzerren großzügige Steuervergünstigungen für die private Nutzung von Firmenwagen – die in Deutschland etwa 60 % aller Pkw-Neuzulassungen ausmachen – die Preissignale für diejenigen, die diese Leistung in Anspruch nehmen. Die Folgen sind eine wachsende Zahl an Pkw und eine höhere Verkehrsnachfrage, Anreize, größere und schwerere Fahrzeuge zu kaufen sowie Negativanreize zum energieeffizienten Fahren (Metzler, Humpe und Gössling, 2019[134]). Wird einem*r Angestellten ein Firmenwagen zur Verfügung gestellt, zahlt der Arbeitgeber in der Regel die Zulassungsgebühr und jährlichen Versicherungskosten ebenso wie Kraftstoff und sonstige Betriebskosten, unabhängig davon, ob das Fahrzeug für den dienstlichen oder den privaten Gebrauch verwendet wird. Bemessen wird der Wert dieser Nebenleistung, die wie ein zu versteuerndes Einkommen behandelt wird, derzeit vornehmlich auf der Basis der 1 %-Regelung. Hierbei wird monatlich 1 % des Bruttolistenpreises des Fahrzeugs (weniger für Fahrzeuge mit niedrigem CO2-Ausstoß) mit dem Gehalt des Arbeitnehmers versteuert. Hinzu kommt eine variable Komponente, die von der Kilometerzahl zwischen Wohnung und Arbeitsplatz der Beschäftigten abhängt. Angesichts des festen Steuersatzes steigt folglich der Steuervorteil sowohl mit dem Wert des Fahrzeugs – wegen der unbesteuerten Kapitalkomponente – als auch mit den Privatfahrten. Andere Ländern wenden höhere Prozentzahlen als die 1 %-Regel zur Bemessung dieser Nebenleistung an. Der Steuervorteil ist in Deutschland daher groß (Harding, 2014[132]). Wie nicht anders zu erwarten, werden nahezu doppelt so viele Firmenwagen genutzt wie Privatfahrzeuge, zugleich fahren aber Firmeninhaber*innen – die höhere Anreize zum Energiesparen haben – weniger als ihre Mitarbeiter*innen (Metzler, Humpe und Gössling, 2019[134]). Unternehmen bevorzugen die Bereitstellung eines Firmenwagens als Bonus, da sie nur auf die besteuerten 1 % des Listenpreises Sozialversicherungsbeiträge zahlen und so Kosten einsparen, die anfallen würden, wenn der Gesamtwert des Firmenwagens für die Steuerbemessung zugrunde gelegt würde. Diese steuerliche Vorzugsbehandlung sollte wie die anderen Subventionen für fossile Brennstoffe abgeschafft werden. Auf kurze Sicht könnten allein schon Einschnitte bei den Steuervergünstigungen für Fahrzeuge mit hohem CO2-Ausstoß den Übergang zu emissionsarmen Fahrzeugen beschleunigen.
Abbildung 2.35. Zahlreiche Subventionen für fossile Kraftstoffe gefährden die Klimaziele
Effektive durchschnittliche Energiesteuer auf Diesel und Benzin (Straßenverkehr), EUR je Liter
Quelle: OECD (2022[37]).
Die Schiene macht in Deutschland nur 9 % des Personenverkehrs und 19 % des Güterverkehrs aus (Bundesnetzagentur, 2021[135]). Die Qualität des Schienenverkehrs hat sich in den letzten zehn Jahren verschlechtert, die Verspätungen haben zugenommen und die Netzwerkinfrastruktur ist geschrumpft. Vor allem was die Pünktlichkeit, Verfügbarkeit von WLAN in Zügen und Barrierefreiheit betrifft, liegt die Kundenzufriedenheit unter dem EU-Durchschnitt (Europäische Kommission, 2018[136]). Auch die Elektrifizierung des Schienennetzes hat seit 2015 kaum zugenommen. Ziel der Bundesregierung ist es, den Schienenpersonenverkehr zu verdoppeln und den Marktanteil des Schienengüterverkehrs bis 2030 auf 25 % auszubauen, um die Anzahl der Flüge mit hohem CO2-Fußabdruck zu reduzieren. Ferner beabsichtigt sie, den Elektrifizierungsgrad des Bundesschienennetzes bis 2030 von 62 % im Jahr 2021 auf 75 % zu steigern. Um diese Ziele zu erreichen, müssen Investitionen in die Schieneninfrastruktur priorisiert werden und beachtlich zunehmen. Die Investitionen in das Schienennetz sind zwar seit 2010 gestiegen, ihr BIP-Anteil ist aber weiterhin sehr viel niedriger als in diesbezüglich führenden Ländern, wie Frankreich und die Schweiz, und auch geringer als die Investitionen in die Straßeninfrastruktur (Abbildung 2.36). 2019 schätzten Bardt et al. (2020[137]), dass in den folgenden zehn Jahren 60 Mrd. EUR bereitgestellt werden müssen, um den Investitionsrückstand aufzuholen und die überregionale Schieneninfrastruktur zu verbessern. Dies setzt auch voraus, dass die Planungs- und Genehmigungsverfahren von Schieneninfrastrukturprojekten vereinfacht und beschleunigt und Kapazitätsengpässe im Bausektor behoben werden (siehe oben) (BMDV, 2022[138]). Die jüngst von der Bundesregierung getroffene Entscheidung, wichtige Bahnprojekte zu einem Ziel zu erklären, das im überragenden öffentlichen Interesse liegt, und daher die Planungs- und Genehmigungsverfahren zu vereinfachen, könnte die Investitionen in die Schieneninfrastruktur deutlich beschleunigen.
Abbildung 2.36. Die Investitionen in das Schienennetz sollten weiter steigen
Investitionen in die Schieneninfrastruktur
Anmerkung: Für die Vereinigten Staaten werden Daten von 2019 verwendet.
Quelle: Datenbank des Weltverkehrsforums.
Die Digitalisierung kann die Qualität dieser Investitionen und die Attraktivität der Schiene verbessern. Eine raschere Digitalisierung der Kontroll- und Signalsysteme könnte Sicherheit und Zuganschlussverbindungen verbessern und den Bahnunternehmen helfen, mit den knappen Personalressourcen auszukommen (BMDV, 2022[138]). Ein Mangel an Personal für den Betrieb des alten Signalsystems hat den Zugverkehr in der letzten Zeit eingeschränkt. Eine weitere Vereinfachung des Buchungssystems der Deutschen Bahn in Kombination mit einer Senkung der Fahrpreise hat sich als eine Maßnahme erwiesen, die die Attraktivität der öffentlichen Verkehrsmittel merklich erhöht hat (Kasten 2.9). Um den Wettbewerb auf dem Markt zu gewährleisten, ist ein diskriminierungsfreier Zugang der Online-Vertriebsplattformen zu Daten erforderlich (Monopolkommission, 2021[139]). Von entscheidender Bedeutung ist es, die Einstellung von Fachkräften für die Planung und den Bau der Schieneninfrastruktur zu fördern. Dies kann u. a. über mehr Flexibilität in den Gehaltsstrukturen erfolgen.
Eine Förderung des Wettbewerbs am Schienenverkehrsmarkt würde die Qualität der Schienenverkehrsleistungen verbessern und die Preise senken. Auch wenn kleinere Wettbewerber in den vergangenen Jahren weiter Marktanteile gewonnen haben (vor allem im Güterverkehr), wurden 2019 noch immer 96 % des Schienenpersonenfernverkehrs und 72 % des Regional- und Nahverkehrs von der Deutschen Bahn (DB) bestritten. Dabei fungiert die Deutsche Bahn gleichzeitig als Eisenbahnverkehrsunternehmen und Infrastrukturunternehmen, das Dienstleistungen für andere Eisenbahngesellschaften erbringt (Bundesnetzagentur, 2021[135]). Die massive Eigenkapitalerhöhung des DB-Konzerns während der Coronakrise kann den Wettbewerb am Markt weiter verzerren, da steigende Kreditkosten für private Unternehmen ihre Wettbewerbsfähigkeit einschränken. Um den Wettbewerb am Schienenmarkt zu beleben, sollte die Bundesregierung bezüglich der Investitionsentscheidungen der DB mehr Transparenz fordern und Qualitätsindikatoren aufstellen, um sicher zu gehen, dass Investitionen nachhaltig eingesetzt werden (Monopolkommission, 2021[139]). Außerdem kann der Bund einen Teil der Risiken neuer Wettbewerber übernehmen, indem beispielsweise Einnahmeausfälle in begrenztem Umfang erstattet werden. Eine vertikale Trennung zwischen Eisenbahninfrastruktur und Eisenbahnverkehrsunternehmen innerhalb des DB-Konzerns wäre die beste Lösung, um den Wettbewerb auf lange Sicht zu stärken (Monopolkommission, 2021[139]). Derzeit haben die Eisenbahninfrastruktur und das Eisenbahnverkehrsunternehmen innerhalb des DB-Konzerns gemeinsam Managementfunktionen inne, wie Rechtsberatung, Finanzmanagement und Konzernentwicklung. Zudem werden Gewinne und Verluste innerhalb des DB-Konzerns zwischen Unternehmen übertragen.
Kasten 2.9. Erste Erkenntnisse aus dem Experiment mit dem 9-Euro-Ticket im öffentlichen Verkehr
Eine Vereinfachung des Buchungssystems der Deutschen Bahn und eine Senkung der Preise haben einen deutlichen Einfluss auf die Attraktivität des öffentlichen Verkehrsangebots, die Auswirkungen auf die Erreichung von Umweltzielen scheinen sich jedoch in Grenzen zu halten. Zu den Maßnahmen, die die Bundesregierung zur Eindämmung des Anstiegs der Energiepreise infolge des Angriffskriegs Russlands gegen die Ukraine ergriffen hat, zählt die Einführung eines 9-Euro-Tickets von Juni bis August 2022. In diesem Zeitraum konnten Bürger*innen in Deutschland landesweit in allen Bussen und Bahnen im Nah- und Regionalverkehr mit einem einzigen Monatsticket reisen. Etwa die Hälfte der deutschen Bevölkerung (40 Millionen Personen) kaufte ein solches Ticket. Im ersten Monat nach der Einführung nahm das Reiseaufkommen im Schienenverkehr deutlich zu. Im Juni 2022 lagen die Bewegungen im Schienenverkehr um 42 % höher als im Juni 2019, im Mai 2022 hatten sie nur um 3 % höher gelegen als im Mai 2019. An Wochenenden war diese Entwicklung noch ausgeprägter (Destatis, 2022[140]). Allerdings war diese Aktion mit sehr hohen Kosten verbunden: Den Ländern wurden vom Bund zusätzliche 2,5 Mrd. EUR bereitgestellt (0,26 % des vierteljährlichen BIP), um Einnahmeausfälle auszugleichen. Keine Mittel gab es für die Ausweitung der Kapazitäten angesichts der höheren Personenzahl.
Die Analysen zu den Auswirkungen der Aktion halten an. Den ersten Ergebnissen zufolge hielt sich der Umstieg vom Auto auf den öffentlichen Nahverkehr in Grenzen: Rund ein Viertel der Fahrten im öffentlichen Personennahverkehr wären ohne das Ticket nicht angetreten worden, und nur 3 % der Nutzer*innen ließen ihr Auto zugunsten des öffentlichen Personennahverkehrs stehen. Dennoch konnte in 23 von 26 untersuchten Großstädten eine Reduktion der Stauniveaus nachgewiesen werden. Etwa 22 % der Nutzer*innen gaben an, dank der Aktion den ÖPNV zum ersten Mal benutzt zu haben (Kirby, 2022[141]). Allerdings ist ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen Maßnahmen zur Verbesserung der Servicequalität – allen voran durch höhere Infrastrukturinvestitionen – und einer Senkung der Fahrpreise erforderlich. Um die Nutzung des ÖPNV zu verstärken, sind Verbesserungen in der Servicequalität mindestens so wichtig wie Fahrpreissenkungen (Graham, Crotte und Anderson, 2009[142]).
Aufgrund der Beliebtheit des 9-Euro-Tickets wird ab dem Frühjahr 2023 bundesweit ein ähnliches Ticket zum Preis von 49 EUR angeboten. Die Ausgaben für dieses Ticket belaufen sich Schätzungen zufolge auf 3 Mrd. EUR jährlich und sollen zu gleichen Anteilen zwischen Bund und Ländern aufgeteilt werden.
Wohnungsbau- und Verkehrspolitik koordinieren, um die Energiewende zu beschleunigen
Ob und inwieweit private Haushalte private Verkehrsmittel benutzen, hängt auch von ihrem Wohn- und Arbeitsort ab (OECD, 2021[143]). Seit 1990 hat die Zersiedelung erheblich zugenommen. 2014 lebten etwa 20 % der Stadtbevölkerung in Gegenden mit sehr geringer Bevölkerungsdichte, d. h. 150–1500 Einwohner*innen pro km2 laut OECD-Definition. Dieser Anteil ist seit 1990 um etwa 3 Prozentpunkte gestiegen. In Gegenden mit geringer Bevölkerungsdichte ist es schwierig und kostenaufwendig, ein qualitativ hochwertiges öffentliches Verkehrsnetz bereitzustellen, was auch erklärt, warum Bewohner*innen in entfernten Gegenden öffentliche Verkehrsmittel generell weniger nutzen. Um die Fahrwege und Emissionen zu reduzieren, ist es daher von entscheidender Bedeutung, Raum- und Verkehrsplanung miteinander zu verknüpfen, die Verdichtung zu fördern und Anreize für die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel und die Fortbewegung zu Fuß oder mit dem Fahrrad zu setzen.
Durch ihre Verantwortung für die Planung der Verkehrssysteme und Regulierung der Flächennutzung und Bebauung spielt die Kommunalverwaltung bei der Verdichtung eine entscheidende Rolle. Die Planung öffentlicher Verkehrssysteme in einem Umfeld kompakterer städtebaulicher Entwicklung und höherer Bebauungsdichte würde dazu beitragen, die Wettbewerbsfähigkeit nachhaltiger Verkehrsmittel zu erhöhen. Dies erfordert aber eine Umorientierung in der Verkehrsplanung weg von der traditionellen Anpassungsplanung (predict and provide), die sich beim Ausbau der Verkehrsinfrastrukturen an der erwarteten latenten Nachfrage orientiert, hin zu einer strategischen Planung des verfügbaren Straßenraums. Um das Radfahren zu fördern, könnten die lokalen Verwaltungsbehörden bestimmte Siedlungen zu Tempo-30-Zonen erklären. Außerdem könnten die Planungsverfahren für die Fahrradinfrastruktur (Fahrradwege und Parkplätze) gestrafft werden. Die Bundesregierung kann diese Entwicklung unterstützen, indem sie Fahrräder – statt Pkw – subventioniert. Ein Beispiel für eine derartige Subvention bietet Schweden, wo 2017 eine Beihilfe von bis zu 1 100 USD für den Kauf eines E-Bikes eingeführt wurde. Etwa 100 000 Menschen machten von dieser Subvention Gebrauch, um ein Elektrorad zu kaufen. Rund zwei Drittel unter ihnen hätten diesen Kauf ohne die finanzielle Hilfe nicht getätigt. Schätzungen zufolge hat jedes Fahrrad die CO2-Emissionen während seiner Lebensdauer um 1,3 Tonnen reduziert (Anderson und Hong, 2022[144]). Im Vereinigten Königreich ermöglicht die Aktion „Mit dem Rad ins Büro“ Arbeitgebern, für ihre Mitarbeiter*innen Fahrräder mit entsprechendem Zubehör zu kaufen oder zu leasen und unterstützt sie mit Erleichterungen bei der Einkommensteuer und den Sozialversicherungsbeiträgen. Beschäftigte können so bis zu 40 % der Kosten für ein neues Fahrrad einsparen. In den vergangenen zehn Jahren haben mehr als 1,6 Millionen Menschen an dieser Aktion teilgenommen, darunter nahezu 200 000 während der Coronapandemie zwischen März und September 2020 (OECD, 2022[41]).
Gebäude durch eine Steigerung der Energieeffizienz und den Einsatz erneuerbarer Energien dekarbonisieren
Da Deutschland einen hohen Pro-Kopf-Energieverbrauch mit einer starken Abhängigkeit von fossilen Energieträgern kombiniert, gehört es zu den OECD-Ländern mit den höchsten Pro-Kopf-Emissionen im Wohngebäudesektor (OECD, erscheint demnächst[145]). Nur 19 % des Endenergieverbrauchs im Gebäudesektor stammen aus Fernwärme und erneuerbaren Energien, und dieser Anteil steigt nur langsam (BMWK, 2022[34]). Ziel der Bundesregierung ist es nun, die Emissionen in diesem Sektor bis 2030 um 42 % zu reduzieren. Ein flexiblerer und stärker dezentralisierter Ansatz auf der Basis einer einheitlichen CO2-Bepreisung, der raschere Emissionsminderungen in Sektoren mit geringeren Vermeidungskosten ermöglichen würde, wäre allerdings vorzuziehen (siehe oben).
Eine Beschleunigung der Gebäudesanierung und eine gleichzeitige Anhebung der Energieeffizienzstandards sind Kernprioritäten für eine raschere Dekarbonisierung. Vollsanierte Gebäude weisen in Deutschland im Durchschnitt einen deutlich geringeren Energieverbrauch auf als unsanierte Gebäude (22 % weniger). Der Energiekonsum von Neubauten ist dagegen um 39 % niedriger (BMU, 2021[115]). Allerdings sind nur 12 % des Gebäudebestands als Neubau (4 %) oder vollsaniert (8 %) eingestuft. Die größte Herausforderung besteht darin, dass der Gebäudebestand alt und die jährliche Sanierungsrate gering ist (Abbildung 2.37). Dachsanierungen erfolgen in Deutschland beispielsweise alle 50 bis 55 Jahre (SVR, 2021[9]).
Durch die Einführung des nationalen Emissionshandelssystems (nEHS) und den Wegfall der EEG-Umlage (siehe oben) sowie die durch den Krieg in der Ukraine bedingten höheren Energiepreise werden starke Anreize für Sanierungsmaßnahmen und den Übergang zu Heizsystemen mit geringerem CO2-Ausstoß geschaffen. Dies gilt insbesondere für industrielle Wärmepumpen, die zudem von großzügigen Subventionen profitieren (OECD/IEA, 2022[146]). Da die Emissionsminderungskosten in diesem Sektor hoch sind, muss allerdings weiter in innovative Technologien und Infrastrukturen investiert werden, wie den Ausbau der Stromverteilernetze, um Wärmepumpen in Wohngebäuden anschließen zu können (OECD/IEA, 2022[146]). Außerdem haben renovierungsbereite Wohneigentümer*innen häufig Schwierigkeiten, Bauunternehmen zu finden (SVR, 2021[9]). Schätzungen zufolge fehlten bereits 2018 etwa 100 000 Fachkräfte in Handwerksberufen, um die für den Gebäudesektor festgelegten Klimaziele zu erreichen (SVR, 2021[9]). Seither sind die Ziele verschärft worden, und der Fachkräftemangel hat zugenommen. Um den Fachkräftemangel zu mindern, muss zum einen die Produktivität im Bausektor gesteigert werden, indem beispielsweise die Berufszugangsbeschränkungen gelockert werden und mehr Wettbewerb durch Firmen aus anderen EU-Ländern zugelassen wird. Zum anderen muss das Arbeitskräfteangebot ausgeweitet werden, indem beispielsweise der Zuzug von Fachkräften erleichtert wird (vgl. Kapitel 1 und OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland, 2020). Außerdem sind eine sorgfältige Priorisierung der staatlichen Hilfsprogramme und eine bessere Abstimmung mit den ehrgeizigen Zielen, die Zahl von Neubauten zu erhöhen, erforderlich.
Abbildung 2.37. Der Wohnungsbestand ist alt
Anteil der Wohngebäude nach Baujahr, in %
Quelle: Europäische Kommission, EU Building Stock Observatory (Datenbank).
Der Effekt niedrigerer Strompreise und höherer CO2-Preise auf Gebäudesanierungen und Emissionsminderungen wird durch Marktversagen eingeschränkt. Beispielsweise wissen Mieter*innen und Eigentümer*innen nicht unbedingt, wie schlecht ihre Häuser bzw. Wohnungen isoliert sind. Energieausweise sind nur bei Vermietung oder Verkauf einer Wohnung erforderlich, und die Qualität zahlreicher alter Ausweise ist unzureichend (OECD, erscheint demnächst[145]). Ein besonderes Problem im Mietsektor sind die widersprüchlichen Anreize. Mieter*innen haben in der Regel wenig Einfluss auf den energetischen Zustand eines Gebäudes und entsprechend begrenzte Möglichkeiten, auf höhere Energiekosten zu reagieren. Immobilienbesitzer*innen dagegen können in energieeffiziente Lösungen investieren, jedoch sind ihre Anreize gering, da sie in der Regel nicht für die höheren Energiekosten aufkommen müssen. In Deutschland lebt etwa die Hälfte der Haushalte in Mietwohnungen, einer der höchsten Anteile im OECD-Raum (Abbildung 2.38). Um dieses Problem anzugehen, hat die Bundesregierung beschlossen, die Kohlendioxidkosten im Rahmen des nationalen Emissionshandelssystems zwischen Mieter*innen und Vermieter*innen je nach CO2-Ausstoß des Gebäudes aufzuteilen. In emissionsarmen Wohnungen werden Mieter*innen den Großteil der CO2-Kosten tragen, während Vermieter*innen von CO2-intensiven Mietwohnungen für den Großteil der zusätzlich anfallenden Energiekosten aufkommen müssen. Koordinationsprobleme existieren auch in Häusern mit mehreren Eigentumswohnungen, darunter insbesondere solchen, die von gemeinnützigen Wohnungsunternehmen gebaut wurden und verwaltet werden. Eine Reform der kollektiven Entscheidungsverfahren könnte hilfreich sein. Derzeit ist es so, dass in Eigentümergemeinschaften zwei Drittel der Eigentümer*innen baulichen Veränderungen zustimmen müssen, damit alle Eigentümer*innen zur Übernahme der Kosten verpflichtet werden können. Einige OECD-Länder, wie Belgien und Österreich, haben jüngst die Abstimmungsregeln für Sanierungen in Eigentümergemeinschaften gelockert (OECD, erscheint demnächst[145]). Marktversagen auf Gebäudeebene wird auf Stadtebene noch verstärkt, da die Koordination zwischen einer noch größeren Zahl an Akteuren erfolgen muss. Für eine rasche Dekarbonisierung des Gebäudesektors ist daher eine Kombination von Regelungen, Subventionen und Beratungsdiensten erforderlich, um diese Koordinationsprobleme anzugehen und neben dem Anstieg der Energie- und CO2-Preise weitere Anreize zu setzen.
Abbildung 2.38. Der Mieteranteil ist in Deutschland hoch
Anteil der Haushalte je nach Wohnstatus, in %, 2020 oder letztverfügbares Jahr
Quelle: OECD, Affordable Housing Database (Datenbank), https://www.oecd.org/housing/data/affordable-housing-database/.
Eine Vielzahl von Politikinstrumenten zur Unterstützung der Energiewende im Gebäudesektor ist bereits in Kraft: Deutschland bietet seit Langem Niedrigzinskredite und staatliche Beihilfen für Neubauten und die Renovierung bestehender Gebäude und Heizungssysteme. Die Energieberatung der Verbraucherzentrale bietet unabhängige Beratungsdienste an, und die Mindeststandards für die Energieeffizienz von Neubauten sind im Laufe der Zeit angehoben worden. Diese Maßnahmen scheinen Früchte zu tragen, da sich immer mehr Deutsche zum Heizen ihrer Neubauten für erneuerbare Energieträger entscheiden (Abbildung 2.39). Bis vor Kurzem lag der Schwerpunkt der Politikmaßnahmen aber zu stark auf Neubauten und nicht genug auf der Reduzierung des Energieverbrauchs des existierenden Wohnungsbestands, der das höchste Einsparpotenzial bietet (Deutsche Umwelthilfe, 2021[147]). Außerdem waren die Subventionen zur Steigerung der Energieeffizienz von Neu- und Altbauten nicht nur auf kreditbeschränkte Privathaushalte ausgerichtet, um Investitionen in energieeffiziente Sanierungen zu fördern, sondern kamen auch vielen großen institutionellen Anlegern zugute. Dies hat die Ausgabeneffizienz erheblich gemindert, da zahlreiche Sanierungsprojekte aufgrund der steigenden Energiepreise und technologischen Verbesserungen auch ohne Subventionen umgesetzt worden wären (Egner, Klöckner und Pellegrini-Masini, 2021[148]).
Nicht gezielte Subventionen für den Bausektor sollten rasch auslaufen, da hohe Energiepreise hinreichend Anreize für energetische Sanierungen bieten. Sie sollten durch Subventionen ersetzt werden, die gezielt auf vulnerable und kreditbeschränkte Haushalte ausgerichtet sind. Zugleich sollten die Energieeffizienzstandards rascher als geplant verschärft werden. Die Effizienzstandards im Bestand sind seit 2009 faktisch nicht angehoben worden und es erfolgt nur eine schwache Kontrolle der Umsetzung der Maßnahmen (Deutsche Umwelthilfe, 2021[147]). In Schottland muss für Mietwohnungen ab 2022 bei einem Mieterwechsel beispielsweise eine hinreichende Energieeffizienz nachgewiesen werden. Ab 2025 gilt das für alle Immobilien (Sunderland und Jahn, 2021[149]). In den Niederlanden sind seit Kurzem Energieausweise für alle Immobilien Pflicht, in Frankreich werden sie für Mehrfamilienhäuser verbindlich (OECD, erscheint demnächst[145]). Der Referentenentwurf zur Änderung des Gebäudeenergiegesetzes (GEG), demzufolge ab 2024 neu eingebaute Heizungen in Neu- oder Altbauten mindestens zu 65 % mit erneuerbaren Energien betrieben werden müssen, ist ein Schritt in die richtige Richtung. Dennoch sollte der konkrete Schwellenwert regelmäßig überprüft werden, um sicherzugehen, dass er angesichts der raschen Ausbreitung der erneuerbaren Energien relevant bleibt (Abbildung 2.39). Eine gezieltere Ausrichtung staatlicher Förderungen auf kreditbeschränkte Haushalte, die in Gebäuden mit der schlechtesten Energiebilanz leben, könnte die Dekarbonisierung und Bekämpfung der Energiearmut beschleunigen. Es ist auch Spielraum für die Unterstützung von Pilotprojekten vorhanden, die Innovationen zur Steigerung der Energieeffizienz in Gebäuden fördern.
Abbildung 2.39. Immer mehr Deutsche wählen erneuerbare Energieträger zum Heizen ihrer neuen Eigenheime
Primäre Heizungsenergie in genehmigten Wohngebäuden, in %
Quelle: Statistisches Bundesamt.
Literaturverzeichnis
[121] ACEA (2021), „Electric cars: 10 EU countries do not have a single charging point per 100 km of road“, Pressemitteilung, 9. September, European Automobile Manufacturers’ Association, https://www.acea.auto/press-release/electric-cars-10-eu-countries-do-not-have-a-single-charging-point-per-100km-of-road/.
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