Nach zehn Jahren mit dynamischem exportinduziertem Wachstum, sinkender Arbeitslosigkeit und Haushaltsüberschüssen zeigten die Pandemie und die Energiekrise, dass Deutschland strukturelle Schwachstellen aufweist und seine ökologische und digitale Transformation unbedingt beschleunigen muss. Gleichzeitig erhöht die rasche Bevölkerungsalterung den Druck auf die öffentlichen Finanzen und verschärft den Fachkräftemangel. Um dem Fachkräftemangel zu begegnen, ist es wichtig, die Steuern und Abgaben auf Arbeit, insbesondere für Gering- und Zweitverdienende, zu senken, die Fachkräftemigration zu erleichtern und die Aus- und Weiterbildung vor allem für Geringqualifizierte und ältere Arbeitskräfte zu verbessern. Die Bildungsqualität muss gesteigert werden, insbesondere für Kinder und Jugendliche aus benachteiligten Haushalten, um jüngere Generationen besser mit den nötigen Kompetenzen für die ökologische und digitale Transformation auszustatten. Um das Produktivitätswachstum zu erhöhen, müssen die Unternehmensdynamik, -investitionen und -innovationen gefördert werden, indem Marktzugangshemmnisse abgebaut, der Wettbewerb gestärkt und der Zugang zu Finanzierung für Start-ups verbessert werden. Besonders wichtig ist in diesem Zusammenhang die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung, damit der Bürokratieaufwand sinkt und die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen steigt. Die Bewältigung des bestehenden Infrastrukturstaus und der Investitionsbedarf für die ökologische und digitale Transformation werden erhebliche öffentliche Mittel erfordern. Um diese Herausforderungen zu meistern, ohne die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu gefährden, ist es entscheidend, Steuervergünstigungen abzubauen, den Steuervollzug zu stärken, die Ausgabeneffizienz des öffentlichen Sektors zu erhöhen und Ausgaben besser zu priorisieren.
OECD-Wirtschaftsberichte: Deutschland 2023
1. Zentrale Erkenntnisse für die Politik
Abstract
Die Energiekrise zeigt: Ökologische Transformation und Strukturreformen müssen beschleunigt werden
Deutschland war gerade dabei, nach der Coronapandemie wieder an die erfolgreiche Entwicklung der vorherigen zehn Jahre anknüpfen, die von dynamischem exportinduziertem Wachstum, sinkender Arbeitslosigkeit und Haushaltsüberschüssen geprägt waren. Dann aber löste Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine einen drastischen Anstieg der Energiepreise aus, der die Inflation angeheizt und die Kaufkraft der privaten Haushalte geschmälert hat. (Abbildung 1.1). Die gestiegenen Energiepreise beeinträchtigen auch die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, insbesondere energieintensiver Unternehmen. Sie vergrößern zudem die Ungewissheit der Energieversorgungssicherheit, weil Deutschland in hohem Maße von Energieimporten abhängig ist. Die Regierung hat schnell reagiert, um einerseits die Energieversorgung zu sichern und andererseits die privaten Haushalte und Unternehmen zu unterstützen, die mit rekordhohen Energiepreisen konfrontiert sind. Dies verursacht jedoch beträchtliche fiskalische Kosten, die zusammen mit den steigenden Verteidigungsausgaben die Staatsfinanzen belasten. Die Energiepreise dürften noch länger hoch bleiben, was Deutschlands Terms of Trade verschlechtert und das Potenzialwachstum drückt.
Abbildung 1.1. Die Energiepreise sind nach wie vor hoch
Gas- und Strompreise (Januar 2020 = 100)
1. Erzeugerpreisindex für Erdgas bei Abgabe an Industrie.
2. Erzeugerpreisindex für Strom bei Abgabe an Sondervertragskunden.
Quelle: Statistisches Bundesamt.
Eine Beschleunigung der ökologischen Transformation bietet erhebliches Potenzial, die Energiesicherheit zu stärken, die Entwicklung neuer Geschäftsmodelle voranzutreiben und das Wachstum zu fördern. Sie geht jedoch mit Kosten einher und erfordert mehr Investitionen und Unterstützung für Arbeitskräfte, die sich eine neue Stelle suchen müssen (vgl. Kapitel 2). Bei der Ökologisierung der Wirtschaft ist Deutschland ein großes Stück vorangekommen: So hat sich der Anteil der erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung zwischen 2000 und 2021 von 8 % auf 41 % erhöht. Um bis 2045 Treibhausgasneutralität zu erreichen, sind jedoch ambitioniertere Emissionsminderungsmaßnahmen nötig.
Gleichzeitig treibt die rapide Bevölkerungsalterung die staatlichen Renten-, Gesundheits- und Pflegeausgaben in die Höhe (Abbildung 1.2). Sie verschärft zudem den Fachkräftemangel, der zusammen mit den Sorgen über die Energiesicherheit das Potenzialwachstum und den komparativen Vorteil vieler Branchen des Verarbeitenden Gewerbes schwächt (Bickmann, Grundke und Smith, erscheint demnächst[1]). Projektionen der Vereinten Nationen zufolge wird die Erwerbsbevölkerung in Deutschland bis 2030 um mehr als 8 % – deutlich stärker als im OECD-Durchschnitt – schrumpfen (Abbildung 1.2). Der Arbeitskräftemangel wird nicht nur die Steigerung der Investitionen in grüne und digitale Infrastrukturen und Wohnraum erheblich behindern, sondern auch in der öffentlichen Verwaltung Spuren hinterlassen. Im Bildungs- und Gesundheitswesen und in der Pflege stellen die Personalengpässe bereits jetzt eine große Herausforderung für die Erbringung hochwertiger Dienstleistungen dar (Malin und Hickmann, 2022[2]).
Abbildung 1.2. Die rapide Bevölkerungsalterung wird den Arbeitskräftemangel verschärfen und den Druck auf die Staatsfinanzen erhöhen
Anmerkung: Die Kurven zeigen die Basisprojektionen für Deutschland auf Basis der jüngsten Politikankündigungen und anhand der Methode von (Guillemette und Turner, 2021[3]).
Quelle: Teil A: Vereinte Nationen (2022), World Population Prospects: The 2022 Revision, Online-Ausgabe. Teil B: OECD-Langfristmodell.
Deutschland bewältigte zwar die erste Phase der Coronakrise relativ gut, in den darauffolgenden Pandemiewellen machten sich aber die mangelnde Digitalisierung im öffentlichen Sektor und die bedeutenden Koordinierungsprobleme zwischen verschiedenen staatlichen Ebenen zunehmend bemerkbar (NKR, 2021[4]). Sie beeinträchtigen die Fähigkeit des Staates, hochwertige öffentliche Dienstleistungen zu gewährleisten, und drohen die ökologische Transformation zu bremsen. Komplizierte und langwierige Planungs- und Genehmigungsverfahren für Infrastrukturinvestitionen sind ein wesentliches Hemmnis für den Ausbau der Energieversorgung aus erneuerbaren Energien und anderer wichtiger Infrastrukturen (wie in der letzten Ausgabe des OECD-Wirtschaftsberichts Deutschland erörtert). Um die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung zu beschleunigen, sind weitere Investitionen in die digitale Infrastruktur und in die Kompetenzen der öffentlich Bediensteten notwendig. Außerdem müssen die Verwaltungsabläufe der verschiedenen staatlichen Ebenen besser koordiniert und harmonisiert werden (BMWi, 2021[5]).
Für die Bewältigung der ökologischen und digitalen Transformation und den Abbau des Investitionsstaus im Infrastrukturbereich sind erhebliche öffentliche Mittel erforderlich. Die Abgabenquote, die die durchschnittliche Belastung mit Steuern und Sozialabgaben erfasst, lag in Deutschland 2021 bei 39,5 % des BIP – rd. 5 Prozentpunkte höher als im OECD-Durchschnitt. Die Einnahmen aus Umweltsteuern, die 2022 rd. 2,6 % des BIP ausmachten, würden sich jedoch deutlich verringern, wenn Treibhausgasneutralität erreicht wird (OECD, 2022[6]; Bär et al., 2023[7]). Um das Arbeitsangebot zu steigern und so dem Fachkräftemangel entgegenzuwirken, müssen zudem die Steuern und Abgaben auf Arbeit, insbesondere für Gering- und Zweitverdienende, gesenkt werden. Angesichts der im internationalen Vergleich bereits hohen Steuersätze, sollte der nötige fiskalische Spielraum geschaffen werden, indem Steuervergünstigungen abgebaut, der Steuervollzug gestärkt, die Ausgabeneffizienz des öffentlichen Sektors erhöht und Ausgaben besser priorisiert werden. Die Subventionen und Steuervergünstigungen haben einen bedeutenden Umfang und bewirken in vielen Fällen Verzerrungen, die das zentrale Politikziel eines ökologischen Umbaus der Wirtschaft (vgl. Kapitel 2) konterkarieren. Eine Vereinfachung des Steuersystems und die Abschaffung regressiver Steuervergünstigungen, beispielsweise bei der Besteuerung von Kapitaleinkünften und der Erbschaftsteuer, sowie eine Stärkung des Steuervollzugs könnten hohe Steuereinnahmen generieren und Ungleichheiten verringern. Dies würde zudem den Verwaltungsaufwand reduzieren und fairere Rahmenbedingungen schaffen, was eine effizientere Kapitalallokation sowie die unternehmerische Tätigkeit und Innovation fördern würde. Eine stärkere Wirkungsanalyse von Politikmaßnahmen und eine umfassendere Nutzung von Spending Reviews könnten die Ausgabeneffizienz der öffentlichen Hand bedeutend steigern und zu einer besseren Priorisierung von Ausgaben beitragen.
Strukturreformen sind nötig, um die Produktivität zu steigern und das Wachstum trotz des Rückgangs der Erwerbsbevölkerung zu erhalten sowie die Belastung der Staatsfinanzen aufgrund der raschen Bevölkerungsalterung zu verringern (Abbildung 1.3, Tabelle 1.1). Eine Verbesserung der Arbeitsanreize im Steuer- und Transfersystem, der Aus- und Weiterbildungsangebote für Erwachsene und der Arbeitsbedingungen ist entscheidend, um das Arbeitsangebot von Frauen, Geringqualifizierten und älteren Arbeitskräften zu erhöhen. Zugleich sollte die qualifizierte Zuwanderung erleichtert werden, und jüngere Generationen, insbesondere Kinder und Jugendliche aus benachteiligten Haushalten, sollten besser mit den nötigen Kompetenzen für die ökologische und digitale Transformation gerüstet werden. Sehr wichtig ist auch, die Dynamik sowie die Investitions- und Innovationstätigkeit der Unternehmen wieder anzukurbeln. Dazu sind mehr öffentliche Investitionen in Infrastruktur sowie Forschung und Entwicklung (FuE) erforderlich. Auch die Marktzugangs- und Wachstumshemmnisse für junge und innovative Unternehmen müssen abgebaut werden, u. a. durch die Verringerung des Bürokratieaufwands, die Stärkung des Wettbewerbsrahmens, transparentere Offenlegung der Lobbyarbeit etablierter Marktführer und Verbesserungen beim Zugang zu Finanzierung. Ein günstigeres Umfeld für Start-ups würde die Entwicklung und Verbreitung disruptiver Technologien fördern, die für den ökologischen Wandel und die Bewahrung der deutschen Exportstärke unabdingbar sind (vgl. Wirtschaftsbericht Deutschland 2020).
Die zentralen Empfehlungen dieses Berichts lauten daher:
Fiskalische Spielräume für die ökologische und digitale Transformation schaffen, indem Steuervergünstigungen abgebaut, der Steuervollzug gestärkt, die Ausgabeneffizienz des öffentlichen Sektors erhöht und Ausgaben besser priorisiert werden. Die Verwaltungsmodernisierung beschleunigen, um die öffentliche Governance zu verbessern.
Die wirtschaftlichen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung durch ein umfassendes Maßnahmenpaket abfedern, das die Arbeitsmarktintegration von Frauen, älteren Arbeitskräften und Geringqualifizierten fördert, die Fachkräftezuwanderung erleichtert und die Erwachsenenbildung ausbaut. Die Bildungsqualität steigern, insbesondere für Kinder aus benachteiligten Haushalten, und den Zugang zu frühkindlicher Bildung verbessern.
Die Emissionen kosteneffizient senken, indem die Einführung des nationalen Emissionshandels mit einer Emissionsobergrenze , welche an den Klimazielen ausgerichtet ist, vorgezogen wird, umweltschädliche Subventionen und Steuervergünstigungen abgeschafft werden und die Förderung grüner FuE ausgeweitet wird, mit einem Schwerpunkt auf Versicherungsmechanismen und unreifen Technologien. Die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung nutzen, um vulnerable Haushalte zu unterstützen, und die Zielgruppe für Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik und der Erwachsenenbildung ausweiten, um den Strukturwandel zu erleichtern und Ungleichheiten zu verringern.
Abbildung 1.3. Strukturreformen sind notwendig, um das Wachstum zu erhalten und den Druck auf die Staatsfinanzen zu verringern
Anmerkung: Die Effekte der Strukturreformen werden anhand der Methode von (Guillemette und Turner, 2021[3]) quantifiziert. Die hier berücksichtigten Strukturreformen umfassen: eine Verringerung des Arbeitssteuerkeils um ein Viertel der Differenz zum OECD-Durchschnitt; eine Verbesserung des Produktmarktregulierungsindex auf den Durchschnitt der besten fünf Länder und eine Halbierung des Abstands zum Durchschnitt der fünf besten Länder bei der Qualität der öffentlichen Governance; eine Verringerung der Differenz zwischen den Bildungsergebnissen von Kindern aus dem obersten und dem untersten Dezil der Haushaltseinkommensverteilung und den durchschnittlichen Bildungsergebnissen auf einen Wert wie in Kanada, das in dieser Hinsicht besonders gut abschneidet; eine Verbesserung des Zugangs zu Erwachsenenbildung, um den Anteil der Erwachsenen ohne abgeschlossene Grundbildung zu halbieren; eine Erhöhung der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik um 50 %; eine Steigerung der öffentlichen Investitionen im Verhältnis zum BIP auf den OECD-Durchschnitt und der FuE-Ausgaben auf den Durchschnitt der fünf besten Länder; eine Erhöhung der öffentlichen Ausgaben für Kinderbetreuung und frühkindliche Bildung im Verhältnis zum BIP auf den Durchschnitt der fünf besten Länder, um den Zugang zu diesen Angeboten und deren Qualität zu verbessern.
Quelle: OECD-Langfristmodell.
Tabelle 1.1. Strukturreformen verringern die negativen Auswirkungen der Bevölkerungsalterung und steigern den Lebensstandard
Zusätzliches jahresdurchschnittliches BIP-Wachstum pro Kopf in den nächsten zehn Jahren (in Prozentpunkten)
Anmerkung: Siehe Abbildung 1.3.
Quelle: OECD-Langfristmodell.
Mit den Lehren aus den jüngsten Krisen das Fundament für eine kräftige Erholung legen
Vor Ausbruch der Coronapandemie war die deutsche Wirtschaft in einer guten Verfassung, was vor allem der Dynamik im exportorientierten Verarbeitenden Gewerbe und dem boomenden Bausektor zu verdanken war (Abbildung 1.4, Teil A). Die Zuwanderung von Fachkräften aus anderen europäischen Ländern ermöglichte einen starken Beschäftigungsaufbau und minderte die demografisch bedingte Arbeitskräfteknappheit. Die Arbeitslosenquote sank zwischen 2005 und 2022 von 11 % auf 3 %. Die Einführung der Schuldenbremse, die für den Bund eine strukturelle Defizitgrenze von 0,35 % des BIP und für die Länder einen ausgeglichenen Haushalt vorschreibt, trug zu einer deutlichen Konsolidierung der öffentlichen Finanzen mit positiven Haushaltssalden und einem rasch sinkenden öffentlichen Schuldenstand bei (Teil B).
Abbildung 1.4. Deutschland verzeichnete im vergangenen Jahrzehnt ein dynamisches exportbasiertes Wachstum und Haushaltsüberschüsse
Quelle: OECD Economic Outlook (Datenbank).
In der Coronakrise nutzte die Regierung ihre großen fiskalischen Spielräume zur Entlastung von Unternehmen und privaten Haushalten. Insgesamt beliefen sich die Hilfsmaßnahmen im Zeitraum 2020–2022 auf 5,5 % des BIP (Kasten 1.1). Dies wurde durch eine Aussetzung der Schuldenbremse für 2020 und 2021 ermöglicht, die bis 2022 verlängert wurde. Zuschüsse für Unternehmen und Kurzarbeit halfen zwar, Arbeitsplätze zu erhalten und die inländische Nachfrage zu stützen, ihre Ausgestaltung dürfte aber die Reallokation von Produktionsfaktoren auf boomende Sektoren und Unternehmen behindert haben. Dadurch wurden bestehende Arbeitskräfte- und Kapazitätsengpässe verschärft (Kasten 1.1). Damit in der nächsten Krise zielgenauere Hilfsmaßnahmen ergriffen werden können, muss die Wirkungsanalyse verbessert werden. Hierzu müssen insbesondere rechtliche Hürden für den Zugang zu sowie die Verknüpfung und Analyse von administrativen Mikrodaten beseitigt werden. Bei der Kurzarbeit wären stärkere Anreize für Weiterbildung und Arbeitsuche sinnvoll, die im Zeitverlauf erhöht werden sollten.
Dank seines robusten Gesundheitssystems verzeichnete Deutschland niedrigere coronabedingte Sterberaten als viele andere EU-Länder (OECD, 2022[8]). Die mangelnde Digitalisierung der Gesundheitsverwaltung erschwerte jedoch die Pandemiebekämpfung durch Tests und Kontaktnachverfolgung, und die anfänglich begrenzte Verfügbarkeit von Impfstoffen machte eine Verlängerung der Eindämmungsmaßnahmen erforderlich. Dies schwächte den Effekt der umfangreichen staatlichen Finanzhilfen auf den privaten Konsum (Schularick, 2021[9]). Die Lieferkettenprobleme aufgrund der raschen weltweiten Erholung nach der Coronapandemie belasteten besonders die Branchen des Verarbeitenden Gewerbes, die stark in globale Wertschöpfungsketten integriert sind, und führten zu einem hohen Exportauftragsbestand (Abbildung 1.5). Die zunehmenden Arbeitskräfteengpässe, die sich durch die Mobilitätsbeschränkungen während der Pandemie zusätzlich verschärft haben, sind ein weiterer Grund für die schwache Erholung der Industrieproduktion, insbesondere im Baugewerbe.
Abbildung 1.5. Die Erholungsdynamik nach der Pandemie wurde durch Lieferkettenengpässe und Arbeitskräfteknappheit gebremst
Quelle: Statistisches Bundesamt.
Vor Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine verzeichnete Deutschland eine kräftige Konjunkturerholung. Der private Konsum zog dank der hohen Ersparnisüberschüsse der privaten Haushalte und der Lockerung der Pandemiemaßnahmen wieder an. Im Verarbeitenden Gewerbe wurde angesichts der erwarteten Entspannung der Lieferkettenprobleme im späteren Jahresverlauf mit einem Aufschwung gerechnet. Der Krieg aber ließ die Inflation steigen und das Verbraucher- und Anlegervertrauen sinken. Dadurch wurde die Erholung gebremst (Abbildung 1.6). Nachdem die rasant steigenden Energiekosten und die anhaltenden Lieferkettenengpässe die Erzeugerpreise in die Höhe getrieben hatten, breitete sich durch die Überwälzung auf die Verbraucherpreise der Inflationsdruck aus. Die hohe Inflation hat die Realeinkommen und die Ersparnisüberschüsse geschmälert, was die Belebung des privaten Konsums gedämpft hat. Die Reallöhne waren im dritten Quartal 2022 um 4,6 % niedriger als im entsprechenden Vorjahreszeitraum, haben sich aber seither dank eines Anstiegs der Nominallöhne etwas erholt (Abbildung 1.6, Teil C). Das Geschäftsklima ist stark gesunken, was vor allem auf die zunehmende Ungewissheit hinsichtlich der Energieversorgungssicherheit zurückzuführen ist, die die Investitionstätigkeit hemmt.
Abbildung 1.6. Die Inflation und die Unsicherheit sind hoch und die Nominallöhne ziehen an
Quelle: Statistisches Bundesamt; Eurostat; ifo Konjunkturumfragen; GfK.
Die Regierung ergriff entschlossene Maßnahmen, um Haushalte und Unternehmen zu unterstützen, die Unsicherheit zu verringern und die Energieversorgung sicherzustellen. Damit hat sie dazu beigetragen, dass sich das Geschäfts- und das Konsumklima in letzter Zeit aufgehellt haben (Abbildung 1.6). Sie schnürte drei Entlastungspakete mit einem geschätzten Umfang von 95 Mrd. EUR (2,6 % des BIP) und beschloss einen Abwehrschirm von 200 Mrd. EUR (5,5 % des BIP), der über Kreditermächtigungen finanziert wird. Die Entlastungspakete umfassen verschiedene Maßnahmen zur Stützung der Realeinkommen. Dazu zählen sowohl gezielte Transferzahlungen durch das Bürgergeld und Wohngeld als auch nicht gezielte Maßnahmen wie Einmalzahlungen an alle Beschäftigten, Rentner*innen und Studierenden sowie befristete Umsatzsteuersenkungen für Gas und die Gastronomie. Neben befristeten Maßnahmen und Einmalzahlungen für 2022 und 2023 enthalten die drei Entlastungspakete auch viele dauerhafte Neuregelungen, die die Regierung in der Etatplanung für 2022 und 2023 vorgesehen hatte, wie z. B. einen Inflationsausgleich im Einkommensteuertarif, die Abschaffung der EEG-Umlage und eine Wohngeldreform. Diese Maßnahmen können aus dem laufenden Haushalt für 2022 bzw. 2023 bestritten werden, da wegen des Inflationsanstiegs die Steuereinnahmen höher ausfallen.
Der schuldenfinanzierte Abwehrschirm dient zur Finanzierung von Liquiditäts- und Eigenkapitalhilfen und Zuschüssen für Unternehmen sowie der Strom- und Gaspreisbremsen bis Dezember 2023, mit der Option einer Verlängerung bis April 2024 (Kasten 1.2). Die Energiepreisbremsen sind so ausgestaltet, dass die Anreize erhalten bleiben, Energie einzusparen und den Energieverbrauch an potenziell dauerhaft höhere Preise anzupassen. Sie sind jedoch nicht hinreichend gezielt auf vulnerable Haushalte und besonders gefährdete Unternehmen zugeschnitten. Die Maßnahme weist ein progressives Element auf, da Haushalte mit einem Jahreseinkommen ab 67 000 EUR die Hilfszahlungen aus den Preisbremsen versteuern müssen. Für eine zielgenauere Gestaltung zukünftiger Hilfsmaßnahmen wäre es aber wichtig, bessere Energieverbrauchsdaten zu erlangen, beispielsweise durch eine beschleunigte Umrüstung auf Smart Meter, und die Verknüpfung dieser Daten mit anderen Haushaltsdaten zuzulassen. Derzeit wird ein System entwickelt, um bedürftige Haushalte während der ökologischen Transformation durch Transferzahlungen zu entlasten. Dieses System hätte auch helfen können, die Energiepreisentlastungen zielgenauer auszurichten, seine Entwicklung wurde jedoch durch IT- und Datenschutzprobleme sowie mangelnde Koordination und Kooperation zwischen verschiedenen Ministerien und staatlichen Ebenen behindert. Die schnellere Verwirklichung dieses Systems sollte eine zentrale Priorität sein. Kurzfristige monatliche Indikatoren zur Finanzlage und zu den Kostenstrukturen von Unternehmen, wie z. B. die für das German Business Panel verwendeten Indikatoren, könnten dazu beitragen, Entlastungsmaßnahmen für Unternehmen ex ante zielgenauer auszurichten (Kasten 1.1). Frühwarnsysteme wie in Dänemark und Frankreich, mit denen sich insolvenzgefährdete Unternehmen identifizieren lassen, können die gezielte Unterstützung während und nach einer Krise erleichtern (Møller und Mukherjee, 2019[10]; Epaulard und Zapha, 2022[11]; Demmou et al., 2021[12]).
Lässt man dauerhaft angelegte Maßnahmen, die nicht mit der Energiekrise zusammenhängen, sowie Eigenkapitalhilfen außer Acht, belaufen sich die geschätzten Gesamtkosten der Energiepreisentlastungen auf rd. 1 % des BIP für 2022, 2,4 % für 2023 und 0,6 % für 2024. Sinkende Energiepreise für Endverbraucher aufgrund eines Rückgangs der Großhandelspreise, wie er seit Dezember 2022 zu beobachten ist, würden die fiskalischen Kosten jedoch deutlich verringern (Kasten 1.2) (OECD, 2022[13]). Die Strompreisbremse soll zum Teil über eine Abschöpfung von Zufallsgewinnen der Stromerzeugungsunternehmen finanziert werden. Um den Gasmarkt zu stabilisieren, verstaatlichte die Regierung den größten Gasimporteur, der wegen der Beendigung der russischen Gasimporte und der hohen Spotmarktpreise akut insolvenzgefährdet war. Die geschätzten Kosten für die öffentlichen Haushalte belaufen sich auf 40 Mrd. EUR (rd. 1 % des BIP). Wenn das Unternehmen die Vertragspreise für seine Kund*innen an seine gestiegenen Beschaffungskosten anpassen dürfte, würden die fiskalischen Kosten sinken und zusätzliche Anreize zum Einsparen von Gas entstehen. Dies könnte jedoch auch dazu führen, dass mehr Gasverbrauchende Energiepreishilfen beantragen (Bundesbank, 2022[14]).
Um die Abhängigkeit von russischen Gasimporten zu beenden, verpflichtete die Regierung die privaten Betreiber zur Befüllung der Gasspeicher und stellte staatlich garantierte Kreditlinien bereit. Im November waren die Gasspeicher zu 100 % und im April noch zu 66 % gefüllt. Darüber hinaus beschleunigte die Regierung den Bau von Flüssiggasterminals und half, Lieferverträge mit Flüssiggasexporteuren auszuhandeln. Die Gasverstromung wurde zurückgefahren und durch reaktivierte Kohlekraftwerke ersetzt. Außerdem wurde der Weiterbetrieb der drei verbliebenen Atomkraftwerke, die eigentlich am 1. Januar 2023 vom Netz gehen sollten, bis April 2023 verlängert. Im Gespräch war auch, zur kurzfristigen Stabilisierung der Energieversorgung den endgültigen Atomausstieg weiter hinauszuzögern. Dies wurde jedoch verworfen, da eine geringfügige Laufzeitverlängerung wegen der notwendigen Beschaffung von Brennelementen und neuen Sicherheitsmaßnahmen kostspielig wäre.
Kasten 1.1. Bewertung der Coronahilfsmaßnahmen
Die staatlichen Hilfen während der Coronapandemie waren im Vergleich zu anderen EU-Ländern recht umfangreich. Sie umfassten Zuschüsse für Unternehmen (2,1 % des BIP), subventionierte Kreditlinien (1,65 % des BIP), Kreditbürgschaften (0,5 % des BIP) und großzügigere Kurzarbeitsregelungen (1,3 % des BIP) (BMWK, 2022[15]). Analysen anhand von Daten des German Business Panel zeigen einen positiven Stabilisierungseffekt dieser Maßnahmen (Bischof et al., 2021[16]). In den am stärksten von der Pandemie betroffenen Branchen, die auch den höchsten Anteil der ausgezahlten Zuschüsse erhielten (Gastgewerbe 33 %, Einzelhandel 14 % und Kunst, Unterhaltung und Erholung 12 %), erhöhte sich die Überlebenswahrscheinlichkeit der Unternehmen um durchschnittlich 35 Prozentpunkte im Vergleich zu einem kontrafaktischen Szenario ohne Hilfsmaßnahmen.
Es gibt jedoch Anzeichen, dass die großzügige Unterstützung auch die wirtschaftliche Dynamik gebremst haben könnte (Barnes et al., 2021[17]). Die Zahl der Unternehmensschließungen fiel deutlich unter den OECD-Durchschnitt und ist nach wie vor viel niedriger als vor der Pandemie (Abbildung 1.7). Die Unternehmensgründungen haben geringfügig zugenommen, aber der Abstand zu anderen OECD-Ländern hat sich stark ausgeweitet. Die meisten Unternehmen nahmen nicht die verfügbaren Kreditlinien in Anspruch, sondern die großzügigen Zuschüsse, mit denen ihnen in Abhängigkeit von ihren Umsatzausfällen ein Teil ihrer Fixkosten erstattet wurde. Die Zuschüsse federten jedoch nicht nur den gesamtwirtschaftlichen Pandemieschock, sondern womöglich auch firmenspezifische Schocks ab. Dies hätte verhindert werden können, wenn sich die Zuschüsse nach den Umsatzausfällen und Kostenstrukturen des gesamten Sektors gerichtet hätten, beispielsweise auf Basis der Indikatoren des German Business Panel, oder wenn sich die Unterstützung auf eine Liquiditätszufuhr durch subventionierte Darlehen und Kreditbürgschaften oder Steuerstundungen konzentriert hätte (Bischof et al., 2021[16]; Demmou et al., 2021[12]). Die Fokussierung auf Liquiditätshilfen anstelle von Zuschüssen wäre möglicherweise eine bessere Lösung gewesen, da sich die Eigenkapitalquote kleiner und mittlerer Unternehmen zwischen 2002 und 2019 deutlich verbessert hatte (von 18 % auf 32 %) und eine Überschuldung von Unternehmen aufgrund von höheren Notkrediten daher weniger wahrscheinlich war (KfW Research, 2022[18]).
Abbildung 1.7. Die Unternehmensdynamik hat stark abgenommen
Unternehmensgründungen und -schließungen (Q4 2013 = 100, gleitender Vierquartalsdurchschnitt)
Quelle: OECD, Timely Indicators of Entrepreneurship (Datenbank).
Zudem war Deutschland das einzige EU-Land, in dem die Lohnersatzrate bei Kurzarbeit im Zeitverlauf anstieg. Dies reduzierte zusammen mit der verlängerten Bezugsdauer von 24 Monaten die Anreize zur Arbeitsuche und die Arbeitskräftereallokation erheblich (Heinemann, 2022[19]; Calligaris et al., erscheint demnächst[20]). Die Möglichkeit der Weiterbildung während Kurzarbeit wurde nur wenig genutzt, da eine pandemiebedingte Sonderregelung, wonach den Arbeitgebern die Sozialversicherungsbeiträge in voller Höhe erstattet wurden, die Weiterbildungsanreize der regulären Kurzarbeit konterkarierte. Diese sehen für die Dauer von Qualifizierungsmaßnahmen eine hälftige Erstattung der Sozialversicherungsbeiträge vor. Insgesamt beliefen sich die fiskalischen Kosten der Kurzarbeit für 2020 und 2021 auf rd. 42 Mrd. EUR.
Kasten 1.2. Strom- und Gaspreisbremsen
Die Entlastung bei den Gaspreisen erfolgt in zwei Schritten. Im ersten Schritt erhielten private Haushalte und KMU eine Transferzahlung in Höhe von einem Zwölftel ihres geschätzten jährlichen Gasverbrauchs 2022 multipliziert mit dem Gaspreis für Dezember 2022. Um eine zeitnahe Entlastung zu gewährleisten, wurde den Gaskunden zunächst die Dezember-Abschlagszahlung erlassen. Die genaue Abrechnung erfolgt später. Im zweiten Schritt werden die Preise für die Gaskunden von Januar 2023 bis Dezember 2023 subventioniert, mit der Option einer Verlängerung bis April 2024. Private Haushalte und KMU erhalten einen Entlastungsbetrag in Höhe der Differenz zwischen ihrem Vertragspreis und dem gedeckelten Gaspreis von 12 Cent/kWh, multipliziert mit 80 % ihres früheren Durchschnittsverbrauchs. Die Anreize zum Gassparen bleiben bei dieser pauschalen Entlastung in vollem Umfang erhalten, da ein niedrigerer Verbrauch die Gasrechnung senkt, ohne den Entlastungsbetrag zu verringern. Für Großverbraucher aus der Industrie werden seit Januar 2023 die Gaspreise für 70 % ihres historischen Durchschnittsverbrauchs subventioniert. Für die Subvention gelten Höchstgrenzen zwischen 2 und 150 Mio. EUR. Sie hängen davon ab, ob das betreffende Unternehmen einem energieintensiven Sektor angehört, einen ausreichend starken Anstieg seiner Energiekosten und Rückgang seiner Gewinne nachweisen kann, Restriktionen für die Zahlung von Boni und Dividenden akzeptiert und sich verpflichtet, die Zahl der Arbeitsplätze in Deutschland bis 2025 auf dem aktuellen Niveau zu halten. Analog zu Gas wird auch die Nutzung anderer Heizbrennstoffe subventioniert. Die seit Januar 2023 geltende Strompreisbremse ist ähnlich gestaltet und wird teilweise über die Abschöpfung von Zufallsgewinnen bei Stromerzeugungsunternehmen finanziert. Die fiskalischen Kosten der Gas- und Wärme- sowie der Strompreisbremse werden auf 54 Mrd. EUR bzw. 43 Mrd. EUR geschätzt.
Ein Hauptvorteil der Preisbremsen ist, dass die gedeckelten Gas- und Strompreise für Haushalte und KMU rd. 100 % bzw. 33 % über dem Vorkrisenniveau liegen. Dadurch bleiben die Anreize erhalten, die Energieeffizienz zu steigern und den Verbrauch an die dauerhaft höheren Preise für fossile Energieträger anzupassen, die mit der CO2-Bepreisung einhergehen. Zudem bleiben wegen des pauschalen Charakters dieser Subvention die Einsparanreize selbst unterhalb der Schwelle von 80 % des früheren Durchschnittsverbrauchs erhalten. Dies ist entscheidend, um die Großhandelspreise für Energie zu drücken und die Wahrscheinlichkeit einer Gasrationierung zu verringern. Da die Höhe der Subvention von den Vertragspreisen abhängt, ist gewährleistet, dass sich die Subvention reduziert, wenn die Energiepreise auf der Einzelhandelsstufe aufgrund eines Rückgangs der Großhandelspreise sinken.
Die hohen Energiepreise und die Ungewissheit über die Energieversorgungssicherheit betreffen insbesondere energieintensive Industriezweige, die im In- und Ausland mit ausländischen Unternehmen im Wettbewerb stehen (Abbildung 1.1, Abbildung 1.8). Die Produktion in energieintensiven Industriezweigen ist 2022 im Schnitt um rd. 10 % zurückgegangen, allerdings konnte sie dann dank fallender Energiepreise wieder zulegen. Außerdem waren nicht alle Wirtschaftszweige und Unternehmen gleichermaßen betroffen. Insgesamt blieb die Industrieproduktion seit Ausbruch des Kriegs weitgehend stabil (Abbildung 1.5). Selbst in besonders energieintensiven Industriezweigen konnte die Substitution bestimmter sehr energieintensiver Produkte durch Importe andere Produktionsprozesse stabilisieren. Die Produktion in der chemischen Industrie ist 2022 zwar um 26 % gesunken, durch Importsubstitution der inländischen Ammoniakproduktion konnten aber andere wichtige Produktionsprozesse aufrechterhalten und negative Ausstrahlungseffekte auf andere Sektoren abgefedert werden (Bachmann et al., 2022[21]; Mertens und Müller, 2022[22]). Die Produktion im Automobilsektor, im Maschinenbau sowie im Bereich Datenverarbeitungsgeräte, elektronische und optische Erzeugnisse hat sich seit Ausbruch des Kriegs deutlich erhöht, was vor allem auf die Entspannung in den Lieferketten zurückzuführen war.
Viele Unternehmen vertreiben hochwertige Waren und verfügen über erhebliche Marktmacht, die es ihnen ermöglicht, höhere Produktionskosten an Kunden im In- und Ausland weiterzugeben (Abbildung 1.9) (Böhringer, Rutherford und Schneider, 2021[23]; Rangnitz, 2022[24]). Trotz der steigenden relativen Exportpreise nahmen die Exportmengen 2022 um 3 % zu. Dies war insbesondere dem Automobilsektor, dem Bereich Datenverarbeitungsgeräte und elektronische Erzeugnisse sowie dem Maschinenbau zu verdanken, die einen wesentlichen Anteil der Exporte ausmachen (Abbildung 1.8, Abbildung 1.10). Viele Großunternehmen verzeichneten bis zum dritten Quartal 2022 Rekordgewinne (Sommer, 2022[25]). Daher sollte die Unterstützung von Unternehmen bei den steigenden Energiekosten zielgenau auf Unternehmen ausgerichtet werden, die Schwierigkeiten haben, kurzfristige Finanzierung zu erhalten. Um den notwendigen Strukturwandel nicht zu behindern, sollte es sich dabei in erster Linie um kurzfristige Liquiditätshilfen handeln, z. B. durch subventionierte Darlehen und Kreditbürgschaften oder Steuerstundungen. Zudem sollten die Anreize zum Energiesparen beibehalten werden (Kasten 1.1, Kasten 1.2) (Heinemann, 2022[19]).
Die höheren Energiekosten könnten während der ökologischen Transformation andauern. Dementsprechend besteht die beste Unterstützung für Unternehmen darin, das Geschäftsumfeld zu verbessern und die Innovationstätigkeit zu fördern, damit sie die Qualität ihrer Produkte und Dienstleistungen steigern können. Hierzu wäre es wichtig, den Verwaltungsaufwand durch eine beschleunigte Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung zu reduzieren, die Planungs- und Genehmigungsverfahren für Infrastrukturinvestitionen zu straffen, das Steuersystem zu vereinfachen, die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts zu stärken und dem Fachkräftemangel zu begegnen (siehe weiter unten). Um auf mittlere Sicht eine bezahlbare und stabile Energieversorgung sicherzustellen, kommt es entscheidend darauf an, den Ausbau der erneuerbaren Energien zu beschleunigen, die Netz- und Speicherinfrastruktur aufzurüsten und die Integration der europäischen Strom- und Energiemärkte zu verbessern (Kapitel 2) (Bundesnetzagentur, 2023[26]; Abrizio et al., 2022[27]). Für diesen Bericht durchgeführte Simulationen anhand eines mehrere Sektoren und Länder umfassenden berechenbaren Gleichgewichtsmodells zeigen, dass sich die Emissionsminderungen und höheren CO2-Preise auf mittlere Sicht negativ auf einige energieintensive und dem internationalen Handel ausgesetzte Industriezweige, wie z. B. die Metallindustrie und Ölraffinerieindustrie, auswirken werden (Kapitel 2). Für andere Industriezweige, wie z. B. den Maschinenbau und die Automobilindustrie, ist es hingegen leichter, fossile Energieträger zu substituieren, energieintensive heimische Vorleistungen durch Importe zu ersetzen und ihre höheren Produktionskosten auf ihre Kunden im In- und Ausland zu überwälzen. Die Strompreise werden wahrscheinlich steigen, doch eine bessere Integration der europäischen Stromnetze und Erleichterungen beim Ausbau der erneuerbaren Energien können die Risiken erheblich verringern.
Abbildung 1.8. Nicht alle Branchen leiden gleichermaßen unter den hohen Energiepreisen
Produktion energieintensiver und anderer Branchen (Produktionsindex, 2015 = 100)
Quelle: Statistisches Bundesamt.
Abbildung 1.9. Viele Unternehmen konnten höhere Produktionskosten weitergeben und ihre Gewinne steigern
Zerlegung des BIP-Deflators, Einkommensseite, Beiträge in Prozentpunkten
Quelle: OECD-Berechnungen auf Basis der OECD National Accounts Statistics (Datenbank).
Abbildung 1.10. Investitionsgüter dominieren den Export
Exporte von Waren und Dienstleistungen, in % der Gesamtexporte, 2020
Anmerkung: 1. Die Kategorie „Sonstige“ umfasst Rohstoffe (ausgenommen Nahrungsmittel), mineralische Brennstoffe, Schmiermittel und verwandte Erzeugnisse, tierische und pflanzliche Öle, Fette und Wachse, Waren und Warenverkehrsvorgänge.
Quelle: OECD, International Trade Statistics (Datenbank).
Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine und die daraus resultierenden Wirtschaftssanktionen haben den Handel mit Russland beeinträchtigt, auf den 2021 2,3 % des gesamten Außenhandels entfielen. Vor dem Ukrainekrieg war Deutschland stark von Gas, Öl und Kohle aus Russland abhängig und deckte rund ein Drittel seines Primärenergieverbrauchs mit russischen Importen. Seither aber sind die Energieeinfuhren aus Russland infolge des Kohle- und Ölembargos der EU, der Zerstörung der Gaspipelines und der raschen Diversifizierung der Energieversorgungsquellen stark eingebrochen. Im Februar 2023 stammte weniger als 1 % der deutschen Energieimporte aus Russland. Der Wert der deutschen Ausfuhren nach Russland hat sich 2022 gegenüber dem Vorjahr im Schnitt um 45 % verringert. Dies ist vor allem auf den Rückgang der Ausfuhren von Fahrzeugen, Maschinenbauerzeugnissen und chemischen Erzeugnissen zurückzuführen. Der Export von pharmazeutischen Erzeugnissen hat hingegen deutlich zugenommen. 2020 summierte sich der Bestand der deutschen Direktinvestitionen in Russland auf rund 20 Mrd. EUR; dies entspricht 1,5 % des Bestands an deutschen Direktinvestitionen im Ausland. Viele deutsche Unternehmen haben ihre Tochtergesellschaften und Produktionsstätten in Russland stillgelegt. Die Verluste aus dem Handel mit Russland haben jedoch keine größere Insolvenzwelle ausgelöst.
Ferner hat der Krieg bis Februar 2023 einen Nettozuzug von ca. 1 Million Geflüchteten aus der Ukraine (1,3 % der Bevölkerung) verursacht. Dabei handelt es sich vor allem um Frauen und Kinder. Die Bundesregierung unterstützt die Kommunen und Länder 2022 und 2023 mit 4,25 Mrd. EUR für die Integration geflohener Kinder und Jugendlicher in das deutsche Schulsystem und die Bereitstellung von Unterkünften und Sozialleistungen für die Geflüchteten. Die für das Bildungswesen zuständigen Länder stellen Onlinekurse und ukrainisches Unterrichtsmaterial zur Verfügung, damit die Schüler*innen ihre ukrainische Schulbildung fortsetzen können. Zusätzlich wurden in einem beschleunigten Verfahren mehrere Hundert ukrainische Lehrkräfte vorübergehend an deutschen Schulen angestellt. Erwachsene Geflüchtete erhalten kostenlos Zugang zu Arbeitsmarktmaßnahmen und Sprachkursen sowie eine Aufenthaltserlaubnis für zwei Jahre. Allerdings haben bislang weniger als 22 % der Geflüchteten einen Arbeitsplatz gefunden. Dies ist u. a. auf die begrenzte Übertragbarkeit von Kompetenzen und unzureichende Deutschkenntnisse zurückzuführen (Panchenko und Poutvaara, 2022[28]). Eine weitere Erleichterung der Anerkennungsverfahren für Qualifikationen durch die Validierung vorhandener Kompetenzen, insbesondere in stark regulierten Sektoren mit beträchtlicher Arbeitskräfteknappheit, wie z. B. im Bildungs- und Gesundheitswesen, und ein besseres Kinderbetreuungsangebot sind entscheidend, um die Arbeitsmarktintegration der Geflüchteten zu fördern.
Es kommt zu einer langsamen und vor allem auf Exporte gestützten wirtschaftlichen Erholung
Die Wirtschaft wird sich langsam erholen, gestützt auf eine Entspannung der Lieferketten, einen großen Exportauftragsbestand und eine Belebung der Auslandsnachfrage (Tabelle 1.2, Abbildung 1.5). Das reale BIP wird den Projektionen zufolge 2023 um 0,3 % und 2024 um 1,3 % zulegen. 2023 bleibt das Wachstum gedämpft, während die hohe Inflation die Realeinkommen und Ersparnisse reduziert und den privaten Konsum beeinträchtigt (Abbildung 1.6). Steigende Zinsen und Unsicherheit angesichts der Energiepreisvolatilität belasten die Investitionstätigkeit insbesondere im Wohnimmobiliensektor, angesichts der umfassenden staatliche Unterstützung und der gesunkenen Energiepreise wird sich das Anlegervertrauen jedoch weiter verbessern. Die hohe Ersparnisbildung im Unternehmenssektor und der große Investitionsbedarf für die Verlagerung der Lieferketten und den Ausbau der erneuerbaren Energien werden zusammen mit steigenden öffentlichen Investitionen mit der Zeit für eine Belebung der Investitionstätigkeit sorgen. Die Arbeitslosenquote wird 2024 leicht auf 2,9 % sinken.
Da die Energie- und Erzeugerpreise an die Verbraucher*innen weitergegeben werden und der Lohndruck steigt, wird die Inflation 2023 mit einem Durchschnittswert von 6,6 % hoch bleiben. Sie wird jedoch im Verlauf des Projektionszeitraums allmählich zurückgehen. Mit dem Auslaufen längerfristiger Verträge im Jahr 2023 werden die Verbraucherpreise für Strom und Gas in dem Maße weiter anziehen, wie die Versorgungsunternehmen ihre höheren Inputkosten bei der Vertragserneuerung weitergeben (Abbildung 1.1). Das Lohnwachstum wird zunehmen, weil der Mindestlohn im Oktober 2022 von 48 % auf 60 % des Medianlohns angehoben wurde, der Arbeitskräftemangel andauert und die Gewerkschaften in Lohnverhandlungen verlangen, dass die Kaufkraft der Beschäftigten gesichert wird. Restriktivere geldpolitische Bedingungen, nachlassende Energiepreise und eine fiskalische Straffung werden helfen, die Inflation 2024 auf 3 % zu senken. Die Reallöhne werden 2024 anziehen und den privaten Konsum wieder beleben.
Ein erhebliches Abwärtsrisiko ergibt sich aus steigenden Gaspreisen und einer möglichen Gasrationierung im nächsten Winter, die zu gravierenden Produktionsstörungen führen könnte. Dieser Fall könnte eintreten, wenn wegen der geplanten fiskalischen Unterstützungsmaßnahmen keine ausreichenden preislichen Anreize zur Einsparung von Gas bestehen, die Witterungsbedingungen ungünstig sind und Verzögerungen beim Ausbau der LNG-Infrastruktur eintreten. Trotz gefüllter Gasspeicher und der Inbetriebnahme von drei LNG-Terminals seit Dezember 2022 muss der Gasverbrauch um rd. 20 % gesenkt werden, um das Risiko einer Gasmangellage im nächsten Winter weiter zu reduzieren. Die Industrie hat ihren Gasverbrauch im Januar um rd. 23 % reduziert (im Vergleich zum Durchschnitt des Zeitraums 2018–2021), u. a. durch den Import gasintensiver Produkte und moderate Produktionskürzungen in einigen energieintensiven Branchen (Mertens und Müller, 2022[22]). Ein Gasauktionsmodell, über das Unternehmen überschüssige Gaskapazitäten abgeben können, dürfte zusätzliche Anreize für Energieeinsparungen setzen. Privathaushalte und Kleinunternehmen haben ihren Gasverbrauch im Januar aufgrund der hohen Preise und der milden Temperaturen im Vergleich zum Durchschnitt des Zeitraums 2018–2021 um 23 % gesenkt. Dies deutet darauf hin, dass die Beibehaltung von Preisanreizen für Einsparungen im Gasverbrauch von entscheidender Bedeutung ist.
Tabelle 1.2. Makroökonomische Indikatoren und Projektionen
Volumenmäßige Veränderung gegenüber dem Vorjahr in Prozent (in Preisen von 2015)
1. Beitrag zur Veränderung des realen BIP.
2. In Prozent des potenziellen BIP.
3. Harmonisierter Verbraucherpreisindex, ohne Nahrungsmittel, Energie, Alkohol und Tabak.
Quelle: OECD-Berechnungen basierend auf OECD Economic Outlook 112 (Datenbank).
Neue Coronawellen könnten den privaten Konsum weiter schwächen oder die Lieferkettenengpässe verschärfen. Geopolitische Spannungen könnten zu weiteren Handelsstörungen führen und die Verlagerung von Lieferketten erforderlich machen. Rückverlagerungen und zunehmender Protektionismus werden insbesondere die Exportsektoren belasten. Steigende Zinsen könnten erhebliche Korrekturen an den Wohnimmobilienmärkten verursachen, die sich auf die Finanzmärkte auswirken. Ein schnelleres Ende des Kriegs könnte dagegen das Anleger- und Verbrauchervertrauen wieder festigen und die Energiepreise senken. Die Lockerung der Coronabeschränkungen in China wird die Nachfrage nach deutschen Exporten erhöhen und zu einer Entspannung der Lieferketten beitragen (Kasten 1.3).
Tabelle 1.3. Ereignisse, die zu erheblichen Änderungen am Ausblick führen können
Deutschlands starke Abhängigkeit von globalen Wertschöpfungsketten unterstreicht die Notwendigkeit einer Diversifizierung. Der Anteil an von Ländern außerhalb Europas eingeführten Halbleitern ist beispielsweise viel höher als im Vereinigten Königreich und in Italien (Haramboure et al., erscheint demnächst[29]). Eine Ausweitung der Forschung und Entwicklung für Spitzentechnologien wie Halbleiter, die für die ökologische und digitale Transformation von entscheidender Bedeutung sind, kann dazu beitragen, Lieferkettenrisiken zu reduzieren. Dies sollte jedoch in enger Zusammenarbeit mit anderen EU‑Ländern erfolgen, um Skalenvorteile zu erzielen. Eine stärkere Nachfrage nach resilienten Lieferketten wird ausreichend Anreize bieten, um die Produktion ausgereifter Technologien in der Europäischen Union auszubauen. Da Resilienz für viele Handelspartner oberste Priorität hat, ist internationale Koordinierung entscheidend, um einen Subventionswettlauf zu verhindern, der die internationalen Investitionsentscheidungen verzerren würde und mit hohen fiskalischen Kosten verbunden wäre.
Kasten 1.3. Effekte einer Lockerung der Mobilitätsbeschränkungen in China auf die deutschen Industriezweige
In einer für diesen Bericht erstellten OECD-Analyse werden die Auswirkungen geschätzt, die ein Abbau der Mobilitätsbeschränkungen in China auf die Industrieproduktion in Deutschland dadurch hat, dass die Exportnachfrage steigt und Vorleistungen besser verfügbar sind (Haramboure et al., erscheint demnächst[29]). Der Nachfrageschock führt zu erheblichen Produktionszuwächsen, insbesondere in den Bereichen IKT, Textilien und elektrische Ausrüstungen (Abbildung 1.11). Die positiven Effekte der Entspannung in den Lieferketten sind geringer, aber immer noch erheblich – insbesondere in den Bereichen Bergbau, IKT und Verkehr.
Abbildung 1.11. Deutschland profitiert von der Lockerung der Mobilitätsbeschränkungen in China
Simulierter Effekt eines Rückgangs der chinesischen Mobilitätsbeschränkungen um 20 Prozentpunkte des Oxford Stringency Index
Anmerkung: Der Mobilitätsschock entspricht ungefähr dem in China von August bis Dezember 2022 beobachteten Rückgang der Mobilitätsbeschränkungen, gemessen am Oxford Stringency Index. Die Stichprobe ist auf die 20 am stärksten betroffenen Industriezweige in Deutschland begrenzt.
Quelle: OECD-Berechnungen auf der Grundlage von (Haramboure et al., erscheint demnächst[29]).
Die Straffung der Geldpolitik und hohe Energiepreise verstärken die Risikoanfälligkeit der Finanzmärkte
Der Finanzsektor hat die Coronakrise gut gemeistert. Zurückzuführen war dies auf die großzügige Unterstützung von Unternehmen, niedrige Zinssätze und hohe Ersparnisse der Nichtfinanzunternehmen in früheren Jahren. Ein weiterer begünstigender Faktor waren makroprudenzielle und aufsichtsrechtliche Maßnahmen, die während und vor der Pandemie ergriffen wurden. Die Zahl der Unternehmensinsolvenzen ging 2020 und 2021 zurück und ist immer noch viel niedriger als 2019 (Abbildung 1.12, Teil A). Der Anteil notleidender Kredite lag im zweiten Quartal 2022 bei 1,1 % (Teil B). Ein über Erwarten rascher Anstieg der Zinssätze, das Auslaufen der Coronahilfen im Juni 2022 und andauernd hohe Energiepreise könnten die Zahl der Unternehmensinsolvenzen jedoch erhöhen, insbesondere bei energieintensiven Unternehmen. Im Gegensatz zur Pandemie könnte der Krieg längerfristige strukturelle Auswirkungen auf die Energiemärkte und Lieferketten haben. Aus Sorge über die kurzfristige Liquidität der Energieversorger hat die Regierung ein Rettungsprogramm von 67 Mrd. EUR in Form von kurzfristigen Liquiditätshilfen und Kreditgarantien aufgelegt. Die Inanspruchnahme war jedoch gering, weil die Verstaatlichung der beiden größten Gasimporteure, deren Kosten für die öffentlichen Haushalte sich auf bis zu 50 Mrd. EUR belaufen, den Sektor stabilisiert hat.
Die strukturell niedrige Rentabilität der Banken bleibt eine Schwachstelle, wenngleich sie sich seit 2021 aufgrund der steigenden Zinssätze verbessert hat (Abbildung 1.12, Teil C) (Altavilla, Canova und Ciccarelli, 2020[30]; IWF, 2022[31]). Die jüngsten Verwerfungen im europäischen und US-amerikanischen Bankensektor könnten höhere Risiken, steigende Kosten und eine sinkende Rentabilität zur Folge haben. Nachdem die Kreditausfallswap-Prämien seit der Pandemie zurückgegangen waren, haben sie als Folge des Kriegs angesichts der schwachen Rentabilität der Banken wieder angezogen, und die beiden größten deutschen Geschäftsbanken werden im Vergleich zu vielen europäischen Konkurrenten weiter mit Abschlägen gehandelt. Der Wert einiger Bankaktiva, wie langfristiger Anleihen, könnte aufgrund der steigenden Zinssätze weiter zurückgehen. Der Anteil von Anleihen in den Bankbilanzen und das Durationsrisiko, das misst, wieviel die Banken verlieren, wenn die Zinsen steigen, sind jedoch relativ niedrig (EZB, 2022[32]). Die Kapitalpuffer der deutschen Banken weisen aufgrund einer Verschärfung der Regulierung seit der globalen Finanzkrise nach wie vor ein gutes risikogewichtetes Niveau auf (IWF, 2022[31]; EZB, 2022[32]). Das Kreditwachstum entsprach in den letzten Jahren dem BIP-Wachstum und im Gegensatz zu anderen OECD-Ländern verharrt die Verschuldung der Nichtfinanzunternehmen stabil auf einem moderaten Niveau (Teil D).
Abbildung 1.12. Die Risiken durch Unternehmensverschuldung sind bislang begrenzt
Quelle: OECD, Timely Indicators of Entrepreneurship (Datenbank); EZB; IWF, Financial Soundness Indicators (Datenbank); IWF.
Die Straffung der Geldpolitik und steigende Hypothekenzinsen könnten zu starken Korrekturen bei den Wohnimmobilienpreisen führen. Die Risiken im Zusammenhang mit der Verschuldung der privaten Haushalte würden dadurch zunehmen. Die Wohnimmobilienpreise steigen seit 2012 deutlich schneller als die Mieten und die Haushaltseinkommen (Abbildung 1.13, Teile A und B). Die Wohnimmobilienkredite sind bis zum zweiten Quartal 2022 weiter auf ein Rekordniveau gestiegen, danach aber stark zurückgegangen (IWF, 2022[31]). Schätzungen der Bundesbank zufolge war Wohneigentum 2021 um 15–40 % überbewertet (Bundesbank, 2022[33]). Die Hypothekenkosten sind seit September 2021 um 1,6 Prozentpunkte gestiegen. Dadurch nimmt das Risiko einer kräftigen Abwärtskorrektur bei den Wohnimmobilienpreisen zu (Battistini, Gareis und Moreno, 2022[34]). Da der Anteil der festverzinslichen Kredite hoch ist, werden steigende Hypothekenzinsen das Kreditrisiko vor allem über sinkende Wohnimmobilienpreise und Beleihungswerte beeinflussen (Teil C). Außerdem gehen die Realeinkommen durch die hohen Energiepreise und die hohe Inflation stark zurück. Dadurch steigen die Ausfallrisiken, insbesondere für ärmere Haushalte, wenngleich die durchschnittliche Verschuldung der privaten Haushalte weiter unter dem OECD-Durchschnitt liegt (Abbildung 1.13, Teil D).
Abbildung 1.13. Die Risiken am Wohnimmobilienmarkt haben zugenommen
Quelle: Quelle: OECD Analytical House Price Indicators (Datenbank); Eurostat; EZB; OECD National Accounts Statistics (Datenbank).
Die Anfälligkeit der Bankbilanzen gegenüber der Entwicklung der Wohnimmobilienmärkte und der Unternehmensverschuldung sollte genau überwacht werden. Die vor Kurzem verschärften makroprudenziellen Maßnahmen sollten beibehalten werden. Um die Anfälligkeit der Banken gegenüber Veränderungen der Wohnimmobilienpreise zu reduzieren, haben die Behörden den antizyklischen Kapitalpuffer in angemessener Weise von null auf 0,75 % erhöht und einen sektorspezifischen Systemrisikopuffer von 2 % für Kredite eingeführt, die durch inländische Wohnimmobilien besichert sind. Die Regelung gilt ab Februar 2023. Kreditnehmerbasierte Maßnahmen wie Obergrenzen für die Darlehensvolumen-Immobilienwert-Relation und die Schulden-Einkommens-Relation bei der Vergabe neuer Kredite sollten verstärkt werden. Dies erfordert detailliertere Daten über die Risikoprofile der Kreditnehmer*innen und die Kreditstandards der Banken sowie nach Regionen und Kreditgebertypen aufgeschlüsselte Kreditstatistiken. Außerdem kann die Resilienz des Finanzsektors gestärkt werden, indem die durch den Klimawandel und die Klimaschutzpolitik verursachten Risiken besser analysiert und offengelegt werden (Kapitel 2).
Die hohe Inlandsersparnis könnte Start-ups und Innovation fördern
Deutschlands großer Leistungsbilanzüberschuss basiert auf der Diskrepanz zwischen der hohen Ersparnisbildung der Unternehmen und Haushalte und den niedrigen Inlandsinvestitionen, die zu erheblichen Kapitalabflüssen führt (Abbildung 1.14). Die hohen Kapitalabflüsse hängen eng mit strukturellen Faktoren zusammen, die die inländische Investitionsnachfrage und die wirtschaftliche Dynamik schwächen (vgl. vorheriger OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland). Dazu gehören ein hoher Verwaltungsaufwand und andere regulatorische Markteintritts- und Wettbewerbshemmnisse, aber auch Fachkräftemangel, schwache unternehmerische Kompetenzen und ein Bankensektor, der junge und innovative Unternehmen mit hohem Wachstumspotenzial nur unzureichend mit Krediten versorgt (Falck et al., 2022[35]; Klug, Mayer und Schuler, 2021[36]). Außerdem verzerren großzügige Steuervergünstigungen für Einkünfte aus dem Verkauf oder der Vermietung von Immobilien die Investitionsentscheidungen und behindern die Allokation von Kapital zu innovativen Start-ups (siehe weiter unten). Eine Erhöhung der öffentlichen Investitionen in die ökologische und digitale Transformation könnte mehr private Investitionen mobilisieren, sollte jedoch durch einen Abbau bestehender struktureller Hindernisse flankiert werden.
Abbildung 1.14. Ein großer Teil der Inlandsersparnis wird nicht in Deutschland investiert
Ersparnis-Investitions-Salden nach Sektoren und Leistungsbilanz, in % des BIP
Quelle: OECD National Accounts (Datenbank); OECD Economic Outlook (Datenbank).
Die Investitionen in IKT und Wissenskapital sind besonders niedrig und der Beitrag des IKT-Kapitals zum Wachstum ist in Deutschland nur halb so hoch wie in den Vereinigten Staaten (vgl. vorheriger OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland). Dies hängt mit einem unterentwickelten Wagniskapitalsektor und der Risikoaversion und begrenzten Expertise vieler Banken im Bereich neuer Technologien zusammen. Die Regierung hat einen Beteiligungsfonds für Zukunftstechnologien (Zukunftsfonds) eingerichtet, der von der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) verwaltet wird und die Aufgabe hat, Start-ups in der Wachstumsphase und hochriskante Innovationen finanziell direkt zu fördern und privates Kapital zu mobilisieren. Es sollte jedoch noch mehr getan werden, um den Beitrag institutioneller Anleger zu Risikofinanzierungen zu fördern. Weniger als 8 % des Vermögens von Altersvorsorgeplänen sind in Aktien investiert, im Vergleich zu 27 % im OECD-Durchschnitt (OECD, 2021[37]). Der Beitrag institutioneller Anleger zu Wagniskapitalfonds ist in Deutschland viel niedriger als in den nordischen Ländern. Eine Möglichkeit, die Innovationsfinanzierung zu verbessern, besteht darin, es öffentlichen und privaten Rentenversicherungen, wie beispielsweise betrieblichen Pensionsfonds, und anderen Altersvorsorgeprodukten zu gestatten, einen größeren Anteil ihres Vermögens in Wagniskapitalfonds zu investieren und diese Investitionen mit einer Verlustgarantie abzusichern (OECD, 2022[38]). Erleichterungen bei der Nutzung von Aktienoptionsplänen zur Mitarbeiterkapitalbeteiligung könnten die Finanzierungsengpässe von Start-ups entspannen, wenn sie ihren Beschäftigten Belegschaftsaktien anstelle von Lohnzahlungen anbieten können.
Tabelle 1.4. Frühere Empfehlungen und ergriffene Maßnahmen zur Förderung von Start-ups und Innovation
Der Fachkräftemangel muss beseitigt werden, um das Geschäftsumfeld zu verbessern
Der Fachkräftemangel hat sich verschärft und stellt für viele Unternehmen ein erhebliches Geschäftsrisiko dar (Abbildung 1.15) (DIHK, 2022[39]). Die durchschnittliche Vakanzzeit ist von 61 Tagen 2009 auf 119 Tage 2021 gestiegen. Besonders ausgeprägt sind die Engpässe in der Pflege, bei medizinischen Fachkräften, im Baugewerbe, im Handwerk sowie im Bereich der Informationstechnologie (IT) (BA, 2022[40]). Die Kapazitätsengpässe in der Bauwirtschaft stellen den Ausbau der erneuerbaren Energien und die ökologische Transformation im Wohn- und Verkehrssektor vor eine ernste Herausforderung (vgl. Kapitel 2). Die Bevölkerungsalterung wird diese Engpässe noch verschärfen, was negative Auswirkungen auf das Wachstumspotenzial hat (Abbildung 1.2). Außerdem kann dadurch die Wettbewerbsfähigkeit vieler Branchen des Verarbeitenden Gewerbes deutlich geschwächt werden (Kasten 1.4).
Um den Fachkräftemangel zu mindern, ist es von entscheidender Bedeutung, die Arbeitsmarktintegration von Frauen, älteren Arbeitskräften und Geringqualifizierten zu fördern, die Fachkräftezuwanderung zu erleichtern und die Angebote der Erwachsenenbildung auszuweiten (Tabelle 1.1). Die Steuer- und Abgabenbelastung der Arbeit sollte reformiert werden, um das Arbeitsangebot von Frauen und Geringqualifizierten zu erhöhen; und bessere Anreize für einen längeren Verbleib im Erwerbsleben würden zusammen mit besseren Arbeitsbedingungen dazu beitragen, das effektive Renteneintrittsalter zu erhöhen (siehe weiter unten). Eine Verbesserung der Erwachsenenbildung und der beruflichen Aus- und Weiterbildung – insbesondere für Geringqualifizierte und für ältere Arbeitskräfte – und eine Förderung der Arbeitskräftemobilität sind entscheidend, um den von der ökologischen und digitalen Transformation betroffenen Arbeitskräften zu helfen, sich an veränderte Kompetenzanforderungen anzupassen und Arbeit in wachstumsstarken Sektoren und Berufen zu finden (vgl. Kapitel 2). Eine Verbesserung der Bildungsqualität, die jüngere Generationen, insbesondere Kinder und Jugendliche aus benachteiligten Haushalten, mit den für die ökologische und digitale Transformation erforderlichen Kompetenzen ausstattet, wird das Potenzialwachstum mittel- bis langfristig steigern. Dies sollte mit Maßnahmen zur Stärkung der wirtschaftlichen Dynamik und der Innovationstätigkeit kombiniert werden. Dazu gehört ein umfassenderer Einsatz digitaler Technologien, die ein großes Potenzial besitzen, die Produktivität zu steigern und den Arbeitskräftemangel zu mindern (vgl. Kapitel 2 und vorheriger OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland).
Abbildung 1.15. Der Fachkräftemangel nimmt zu
Fachkräftelücke (Zahl der freien Stellen, die nicht besetzt werden können), in Tausend
Anmerkung: Die Fachkräftelücke entspricht der Zahl der qualifizierten Arbeitskräfte, die in einem bestimmten Beruf fehlen, um alle freien Stellen innerhalb einer Region zu besetzen, wobei alle Berufe und Regionen aggregiert werden.
Quelle: KOFA (2022).
Die Erhöhung der qualifizierten Zuwanderung ist ein entscheidender politischer Hebel, um den Fachkräftemangel anzugehen und würde außerdem helfen, das Rentensystem zu stabilisieren (siehe weiter unten). Um die Wettbewerbsfähigkeit der exportorientierten Sektoren des Verarbeitenden Gewerbes zu sichern, ist das Angebot an Arbeitskräften mit beruflicher Ausbildung besonders wichtig (Kasten 1.4) (Bickmann, Grundke und Smith, erscheint demnächst[1]). Ein vor Kurzem vorgelegter Gesetzentwurf sieht vor, dass Migrant*innen in nicht reglementierten Berufen unter bestimmten Bedingungen auch ohne formale Anerkennung des ausländischen Berufsabschlusses eine Arbeitserlaubnis erhalten können, wenn sie Berufserfahrung und ein Arbeitsplatzangebot vorweisen können. Er zielt außerdem darauf, die Visumerteilung für Arbeitsuchende durch ein Punktesystem zu erleichtern, bei dem ein anerkannter ausländischer Abschluss ein Vorteil, aber keine Voraussetzung mehr ist. Dieses geplante Punktesystem sollte nicht mit den Punktesystemen in Kanada, Australien und Neuseeland verwechselt werden, die genutzt werden, um Migrant*innen mit einer langfristigen Integrationsperspektive auszuwählen und einen sofortigen dauerhaften Aufenthaltstitel zu gewähren – ohne die Auflage, innerhalb einer bestimmten Frist eine Stelle zu finden. Trotz dieser bedeutsamen Reformschritte sind für den Erhalt eines Visums und einer Arbeitserlaubnis nach wie vor komplexe und langwierige administrative Verfahren notwendig, die zusammen mit der unzureichenden Digitalisierung Unsicherheit und hohe Kosten für Migrant*innen und potenzielle Arbeitgeber verursachen. Es ist von entscheidender Bedeutung, die Digitalisierung der bürokratischen Verfahren, insbesondere der Visumanträge, zu beschleunigen und in den Bundesländern zentralisierte Migrationsämter einzurichten, die die erforderlichen administrativen Verfahren koordinieren. Eine aktuelle OECD-Erhebung verweist auf eine große potenzielle Nachfrage nach hochqualifizierten Migrant*innen, insbesondere Ingenieur*innen und IT-Expert*innen, auf dem deutschen Arbeitsmarkt. Zuwanderungskandidat*innen schätzen die Berufs- und Beschäftigungschancen, die hohe Lebensqualität und die Sicherheit in Deutschland und sind bereit, Deutsch zu lernen, wenn sich dadurch ihre Arbeitschancen in Deutschland verbessern (OECD, 2022[41]). Da die Migration innerhalb der EU aufgrund der Bevölkerungsalterung wahrscheinlich zurückgehen wird, ist es erforderlich, die aktuellen Ausschreibungs- und Anwerbungsmaßnahmen in Nicht-EU-Ländern auszuweiten, die Arbeitsuche besser zu unterstützen und Deutschkurse im Ausland zu fördern, um dieses Migrationspotenzial optimal zu nutzen. Da Deutschland im Bereich der internationalen Zusammenarbeit in der Berufsbildung bereits sehr aktiv ist, könnte es diese Initiativen auch nutzen, um künftige qualifizierte Migrant*innen anzuwerben (Azahaf, 2020[42]).
Kasten 1.4. Migration kann helfen, die Wettbewerbsfähigkeit des Verarbeitenden Gewerbes zu sichern
Das METRO-Modell der OECD ist ein mehrere Länder und Sektoren umfassendes berechenbares allgemeines Gleichgewichtsmodell (BAGM), das es ermöglicht, die Folgen des globalen demografischen Wandels und der Migration für die deutsche Wirtschaft zu analysieren (Bickmann, Grundke und Smith, erscheint demnächst[1]; Smith, Kowalski und van Tongeren, 2022[43]). Daten aus denWorld Population Prospects der Vereinten Nationen (VN) für 2030 werden genutzt, um die wirtschaftlichen Effekte verschiedener Migrationsszenarien im Vergleich zu einem Basisszenario zu simulieren, das auf der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter von 2020 und den durchschnittlichen internationalen Migrationsbewegungen von 2010–2020 basiert. Bei diesen Simulationen bleiben der technologische Wandel und die Automatisierung, die negative Effekte von Arbeitskräfteengpässen auf das Produktionspotenzial mindern könnten, unberücksichtigt. Die Substitution zwischen Kapital und Arbeit wird jedoch erfasst. Kapital ist sektorübergreifend mobil, die Gesamtkapitalausstattung ist jedoch unveränderlich. Die strukturellen Parameter des Modells werden unter Heranziehung von Daten zu internationalen Input-Output-Tabellen von 2014 kalibriert.
Abbildung 1.16. Der Arbeitskräftemangel kann durch eine stärkere Erwerbszuwanderung gemindert werden
Veränderung der Produktion der einzelnen Sektoren, in % (im Vergleich zum Basisszenario mit der Erwerbsbevölkerung von 2020)
Anmerkung: Das Szenario mit geringerer Migration basiert auf den mittleren Schätzungen der World Population Prospects der VN für 2030, die in Deutschland von einer durchschnittlichen jährlichen Nettozuwanderung von 130 000 Personen ausgehen. Im Szenario mit höherer Migration wird die in den letzten zehn Jahren in Deutschland beobachtete durchschnittliche Nettozuwanderung von rd. 500 000 Personen hinzugerechnet.
Quelle: Bickmann, Grundke und Smith (erscheint demnächst[1]).
In einem Szenario, das die mittleren Schätzungen der Bevölkerungsprojektionen der VN für 2030 verwendet, führt die Bevölkerungsalterung in vielen Ländern zu einem starken Rückgang der Erwerbsbevölkerung im Vergleich zu 2020 (Abbildung 1.2). Diese Entwicklung reduziert das BIP in Deutschland um 4,5 % und führt in fast allen Sektoren zu großen Produktionsverlusten und zu einem starken Rückgang der Exporte (Bickmann, Grundke und Smith, erscheint demnächst[1]). Arbeitsintensive Sektoren wie die Textilindustrie sowie das Bau- und Gastgewerbe schrumpfen am meisten, die exportorientierten Sektoren des Verarbeitenden Gewerbes sind aber ebenfalls stark betroffen und reduzieren ihre Produktion und die Exporte. Dies gilt beispielsweise für elektronische Ausrüstungen, Maschinen, Kraftfahrzeuge sowie Mineralien und Metalle (Abbildung 1.16). Eine Erhöhung der Nettozuwanderung auf rd. 600 000 Personen pro Jahr kann die negativen Effekte der Bevölkerungsalterung jedoch deutlich mindern, sofern die Migrant*innen gut in den Arbeitsmarkt integriert werden (Abbildung 1.16). Um die Wettbewerbsfähigkeit des Exports zu sichern, ist es von entscheidender Bedeutung, Fachkräfte mit beruflichen Kompetenzen anzuziehen. Die Bereiche Maschinenbau, Elektronik, Mineralien und Metalle und die Automobilindustrie, die mehr als die Hälfe der Gesamtexporte ausmachen (Abbildung 1.10), benötigen überwiegend Fachkräfte mit beruflicher Ausbildung für ihre Produktionsverfahren.
Um den Fachkräftemangel abzubauen, ist es außerdem erforderlich, die Schüler*innen im Sekundarbereich I besser über die stark nachgefragten Berufe zu informieren. Immer mehr Ausbildungsplätze werden nicht besetzt, obwohl 2021 rd. 16 % der Bewerber*innen kein passendes Angebot erhielten (Abbildung 1.17). Die Vakanzquoten sind in vielen Berufen des Baugewerbes und des Gesundheitssektors am höchsten. Um diese Diskrepanz abzubauen, muss der derzeitige Übergangsbereich, der junge Erwachsene unterstützt, die noch keinen Ausbildungsplatz in einem Betrieb gefunden haben, verbessert werden. Bisher bestehen mehrere Programme auf Bundes- und Länderebene nebeneinander und es fehlt an Koordinierung sowie an systematischer Beratung und Begleitung der Jugendlichen (Enquete-Kommission Berufliche Bildung, 2021[44]). Außerdem muss die Ausbildung am Arbeitsplatz im Übergangsbereich verstärkt werden. Die von der Bundesagentur für Arbeit geförderte betriebliche Einstiegsqualifizierung hat sich als erfolgreich erwiesen, um Ausbildungssuchende und Arbeitgeber zusammenzubringen, und sollte erweitert werden (BIBB, 2022[45]; Enquete-Kommission Berufliche Bildung, 2021[44]). Die Umsetzung der geplanten Ausbildungsgarantie, die allen interessierten Schüler*innen des Sekundarbereichs I einen Ausbildungsplatz garantiert, wäre zusammen mit einer individuellen Berufsberatung und einer Förderung der Mobilität ein wichtiger Schritt. Darüber hinaus sind die Arbeitslosenquoten unter geringqualifizierten Erwachsenen ohne Berufsabschluss hoch, selbst bei Arbeitskräften mit Berufserfahrung in Sektoren mit hohen Arbeitskräfteengpässen. Daher sollten geringqualifizierte Arbeitskräfte besser dabei unterstützt werden, eine Berufsausbildung zu beginnen und abzuschließen, beispielsweise durch die Anerkennung bereits erworbener Kompetenzen und die Ausweitung des Angebots an Teilqualifikationen und Erwachsenenbildung (vgl. Kapitel 2). Das Bürgergeld ist zu begrüßen, da der Vermittlungsvorrang wegfällt und die Erwachsenenbildung und der Abschluss einer Berufsausbildung erleichtert werden, u. a. durch finanzielle Förderung.
Ein weiterer wichtiger politischer Hebel, um künftige Arbeitskräfteengpässe anzugehen und das Potenzialwachstum zu stärken, besteht darin, Kinder und Jugendliche besser mit den für die ökologische und digitale Transformation erforderlichen Kompetenzen auszustatten (Abbildung 1.1, Tabelle 1.1). Die Ungleichheit bei den Bildungsergebnissen gehört zu den höchsten im OECD-Raum und wurde durch Schulschließungen während der Pandemie noch verschärft (Autor:innengruppe Bildungsberichterstattung, 2022[46]; OECD, 2019[47]). Dies hängt mit einem unzureichenden Zugang zu frühkindlicher Bildung zusammen, insbesondere für Kinder aus sozial benachteiligten Verhältnissen. Die Kommunen werden zwar durch Bundesmittel unterstützt, um die Infrastruktur für die frühkindliche Bildung auszubauen, viele sozial benachteiligte Haushalte haben jedoch Schwierigkeiten, einen Platz zu finden (Jessen, Schmitz und Waights, 2020[48]). Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Informationen und Anmeldungen nicht innerhalb der Kommunen zentralisiert sind, die Auswahl auf einem Aufnahmegespräch basiert und die Kosten in einigen Bundesländern hoch sind (Hermes et al., 2021[49]). Daher sollte eine Erhöhung der Fördermittel für vulnerable Haushalte mit einer Zentralisierung der Anmeldeverfahren innerhalb der Kommunen und einer Verbesserung der Beratung kombiniert werden. Außerdem muss der gravierende Arbeitskräftemangel im Bereich der Kinderbetreuung und der Grundbildung, der die Bildungsqualität beeinträchtigen kann, angegangen werden, indem die Anwerbung und Ausbildung verbessert und die Gehälter erhöht werden (Bock-Famulla et al., 2022[50]). Eine nicht hinreichend gezielte Förderung sozial benachteiligter Schulkinder ist ein weiteres großes Problem, das durch häufigere Lernstandserhebungen angegangen werden sollte, die es ermöglichen, die Förderung zielgenauer auszurichten, wie dies beispielsweise in Hamburg erfolgreich praktiziert wird. Das von der Bundesregierung aufgelegte zwei Milliarden Euro starke Corona-Aufholprogramm ist zu begrüßen, sollte jedoch durch eine länderübergreifende Evaluierung der Lernrückstände und politischen Instrumente ergänzt werden, um die Ausgabeneffizienz zu verbessern und das Peer-Learning zwischen den Ländern zu fördern.
Abbildung 1.17. Immer mehr Ausbildungsplätze bleiben unbesetzt, obwohl viele Bewerber*innen kein passendes Angebot erhalten
Anmerkung: In der Abbildung ist die Zahl der unbesetzten Ausbildungsplätze und der Bewerber*innen ohne passendes Angebot am Ende des Bewerbungszyklus des jeweiligen Jahres (30. September) dargestellt.
Quelle: Datenreport zum Berufsbildungsbericht 2022 (BIBB).
Tabelle 1.5. Frühere Empfehlungen und ergriffene Maßnahmen im Bereich der Bildungs-, Ausbildungs- und Arbeitsmarktpolitik
Den Staat modernisieren, um den ökologischen und digitalen Wandel voranzutreiben
Nachdem zehn Jahre lang Haushaltsüberschüsse verzeichnet wurden und die Staatsverschuldung deutlich gesunken war, hat der Haushaltssaldo infolge der Coronahilfen ein negatives Vorzeichen erhalten (Tabelle 1.6). 2023 dürfte das Haushaltsdefizit aufgrund der Energiepreisentlastungen hoch bleiben. Bei sinkenden Energiepreisen für Endverbraucher würde es jedoch geringer ausfallen, da die Entlastungsmaßnahmen vom Niveau der Endverbraucherpreise abhängen (Kasten 1.2). Sollten die Energiepreisentlastungen 2023 den angekündigten Umfang von über 2,4 % des BIP erreichen, würde bei einem expansiven fiskalpolitischen Kurs ein weiterer Anstieg der Kerninflation drohen (Abbildung 1.6) (Bundesbank, 2023[51]). Um die inflationären Spannungen einzudämmen, ist es äußerst wichtig, einen solchen expansiven Kurs zu vermeiden; dabei muss aber gewährleistet sein, dass bedürftige Haushalte bei Bedarf stärker unterstützt werden können. Zu den möglichen Maßnahmen könnte gehören, einen größeren Teil der Energiepreishilfen durch Ausgabenkürzungen in anderen Bereichen und eine Steigerung der Steuereinnahmen zu finanzieren, beispielsweise durch eine Senkung der Einkommensschwelle, ab der die Haushalte die Hilfszahlungen aus den Energiepreisbremsen versteuern müssen. Sollten die Energiepreisentlastungen aufgrund niedrigerer Endverbraucherpreise geringer ausfallen als erwartet oder sollten 2023 über Erwarten hohe Steuereinnahmen erzielt werden, sollten die zusätzlichen Mittel dazu verwendet werden, das Haushaltsdefizit zu reduzieren.
Um die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu wahren, kommt es mittelfristig entscheidend darauf an, den von der Bevölkerungsalterung ausgehenden zunehmenden fiskalischen Druck einzudämmen. Hierfür bedarf es Strukturreformen, die dem Fachkräftemangel entgegenwirken und die Produktivität steigern (Abbildung 1.18, Abbildung 1.3, Tabelle 1.1). Außerdem gilt es, die Ausgaben besser zu priorisieren, ihre Effizienz zu steigern, Steuervergünstigungen abzubauen und den Steuervollzug zu stärken, um die alterungsbedingten Kosten zu kompensieren und gleichzeitig fiskalischen Spielraum zu bewahren, damit der hohe Investitionsbedarf in Zeiten steigender Zinsen gedeckt und den negativen wirtschaftlichen Auswirkungen von Russlands Krieg gegen die Ukraine begegnet werden kann (Tabelle 1.7.). Die Senkung der Steuern und Abgaben auf Arbeit, insbesondere für Gering- und Zweitverdienende, sollte durch den Abbau von Steuervergünstigungen und die Stärkung des Steuervollzugs finanziert werden. Die Gesamtsteuerlast sollte dabei jedoch nicht steigen. Da die Einnahmen aus Umweltsteuern, die sich 2022 auf rd. 2,6 % des BIP beliefen, mit Erreichen der Treibhausgasneutralität bis 2045 erheblich sinken werden, sind weitere Anpassungen des Steuermix erforderlich, beispielsweise durch eine Anhebung der Grundsteuern (siehe weiter unten) (Bär et al., 2023[7]). Auf der Ausgabenseite kann beträchtlicher fiskalischer Spielraum geschaffen werden, indem Ausgaben besser priorisiert werden und die Ausgabeneffizienz auf allen staatlichen Ebenen gesteigert wird. So können wichtige Investitionsbedarfe in den Bereichen Infrastruktur und Innovation finanziert und die Qualität von Bildung und Weiterbildung sowie der Bildungszugang verbessert werden. Solche Investitionen in Sachkapital und Kompetenzen werden das Wachstumspotenzial mittel- und langfristig steigern und damit die fiskalischen Gesamtkosten verringern und bis 2045 zusätzlichen fiskalischen Spielraum schaffen (Tabelle 1.1, Tabelle 1.7). Dies wird helfen, den stark steigenden fiskalischen Druck zu mindern, der von der Bevölkerungsalterung ausgeht (die Renten- und Gesundheitsausgaben werden sich Schätzungen zufolge bis 2045 um rd. 4,6 Prozentpunkte des BIP erhöhen) (Abbildung 1.2, Abbildung 1.18).
Tabelle 1.6. Der Haushaltssaldo hat während der Pandemie ein negatives Vorzeichen erhalten
Staat, in Prozent des BIP
1. Verteidigung; öffentliche Ordnung und Sicherheit; Wohnungswesen und kommunale Einrichtungen; Erholung, Kultur und Religion; Umweltschutz.
Quelle: OECD National Accounts (Datenbank); OECD Economic Outlook (Datenbank).
Abbildung 1.18. Für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen ist es entscheidend, die fiskalischen Effekte der Bevölkerungsalterung zu bewältigen
Bruttostaatsverschuldung, in % des BIP (Maastricht-Abgrenzung)
Anmerkung: Das Szenario „Einhaltung des fiskalpolitischen Pakts der EU“ beruht auf dem projizierten Wachstumspfad des OECD-Langfristmodells und unterstellt, dass das strukturelle Haushaltsdefizit 2026 0,5 % des BIP erreicht und danach konstant bleibt. Das Szenario „Keine Kompensation der alterungsbedingten Kosten“ baut auf dem vorherigen Szenario auf, jedoch unter der Annahme, dass die durch die Bevölkerungsalterung entstehenden zusätzlichen Kosten im Renten-, Gesundheits- und Pflegesystem nicht kompensiert werden und den Saldo des Primärhaushalts bis 2045 um 4,6 Prozentpunkte verschlechtern. Das Strukturreformszenario veranschaulicht den Effekt eines umfassenden Katalogs von Strukturreformen auf die Staatsverschuldung (Tabelle 1.1). Im Szenario mit höheren Zinsen steigen die Zinssätze während des Projektionszeitraums um 1 Prozentpunkt.
Quelle: OECD-Langfristmodell.
Tabelle 1.7. Potenzieller fiskalischer Effekt der OECD-Empfehlungen
Anmerkung: Die Effekte von Reformen im Zusammenhang mit der Priorisierung der Ausgaben und der Verbesserung der Ausgabeneffizienz auf allen staatlichen Ebenen lassen sich anhand der verfügbaren Methoden schwer quantifizieren, sie würden den fiskalischen Spielraum aber deutlich vergrößern. Die Schätzung des fiskalischen Effekts besserer öffentlicher Vergabeverfahren stammt aus einer OECD-Studie, in der errechnet wurde, dass die Ausgabeneffizienz um rd. 1 Prozentpunkt des BIP steigen würde, wenn die Kapazitäten für Risikoabschätzung und Marktanalyse bei Vergabeentscheidungen im Infrastrukturbereich durch Anwendung des Support Tool for Effective Procurement Strategies (STEPS) der OECD auf allen staatlichen Ebenen verbessert würden (Makovšek und Bridge, 2021[52]; OECD, 2021[53]).
Quelle: OECD-Berechnungen auf der Grundlage des OECD-Langfristmodells.
Den haushaltspolitischen Rahmen anpassen
Seit den 2000er Jahren hat die schwache Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand zu einem großen Rückstau an Investitionen im Bildungs- und Verkehrswesen sowie im Bereich der digitalen Infrastruktur geführt (vgl. den OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020). Der Nettokapitalstock hat sich seit 2003 stark verringert, vor allem auf Ebene der Kommunen, die für die Schul- und Verkehrsinfrastruktur zuständig sind. Vielen Schulen fehlte es während der Pandemie an der nötigen digitalen Infrastruktur, um den Unterricht online fortzusetzen; daher reduzierte sich die durchschnittliche Lernzeit in Deutschland stärker als in vielen anderen europäischen Ländern (Freundl, Stiegler und Zierow, 2021[54]). Die Schulschließungen hatten erhebliche negative Auswirkungen auf die Kompetenzentwicklung, vor allem für Kinder aus benachteiligten Haushalten; zusammen mit den bereits bestehenden strukturellen Schwächen im Bereich der Grundbildung verstärkten sie die Bildungsungleichheit und verringerten das zukünftige Wachstumspotenzial (siehe oben) (Fuchs-Schündeln, 2022[55]; Autor:innengruppe Bildungsberichterstattung, 2022[46]).
Abbildung 1.19. Die öffentlichen Investitionen sind gestiegen, aber weiterhin niedrig
Quelle: OECD Economic Outlook (Datenbank); OECD National Accounts (Datenbank).
Um die Finanzlage der Gemeinden zu verbessern und dem Investitionsrückstau auf kommunaler Ebene entgegenzuwirken, hat die Bundesregierung seit 2007 mehrere Sondervermögen aufgelegt. Diese Sondervermögen dienen beispielsweise dazu, Kinderbetreuungseinrichtungen und frühkindliche Bildungsangebote auszubauen und Verbesserungen im Bereich der digitalen und grünen Infrastrukturen zu erzielen (Kasten 1.5). Die Verwendung dieser Mittel erfolgt außerhalb des Kernhaushalts, und seit dem zweiten Nachtragshaushalt 2021 haben die Salden der Ausgaben und Einnahmen der Sondervermögen keinen Einfluss mehr auf das Haushaltsdefizit in der Definition der Schuldenbremse des Bundes (Bundesbank, 2022[56]). Das für die Schuldenbremse berücksichtigte Haushaltsdefizit steigt allerdings, wenn die Sondervermögen Zuführungen aus dem Kernhaushalt oder Kreditermächtigungen erhalten. Die Bundesregierung nutzte die pandemiebedingte Aussetzung der Schuldenbremse während der Jahre 2020–2022, um den Klima- und Transformationsfonds mit Mitteln auszustatten, mit denen künftige Investitionen in die ökologische Transformation gefördert werden sollen: 2020 wurden 26 Mrd. EUR in diesen Fonds überführt, 2021 erhielt er Kreditermächtigungen in Höhe von rd. 60 Mrd. EUR, die ungenutzt geblieben waren, weil die Coronahilfen weniger stark in Anspruch genommen wurden als erwartet, und 2022 kamen nochmals 6 Mrd. EUR hinzu. 2022 genehmigte der Bundestag besondere Kreditermächtigungen in Höhe von bis zu 200 Mrd. EUR für den kürzlich eingerichteten Abwehrschirm gegen die Energiekrise sowie in Höhe von 100 Mrd. EUR für das Sondervermögen Bundeswehr. Da die Nettoausgaben dieser Sondervermögen keine Auswirkungen auf das Haushaltsdefizit in der Definition der Schuldenbremse des Bundes haben, sind die erheblichen Ausgaben- und Investitionspläne der Sondervermögen für die nächsten Jahre mit dem Wiederinkrafttreten der Schuldenbremse des Bundes ab 2023 vereinbar (Kasten 1.5). Das strukturelle Haushaltsdefizit nach der Maastricht-Abgrenzung, in dem die Nettosalden der Sondervermögen enthalten sind, wird den Projektionen zufolge jedoch deutlich über 0,5 % des BIP und damit über der EU-Defizitgrenze liegen, die bis zur Aktivierung der Ausnahmeklausel im Jahr 2020 galt (Tabelle 1.2).
Kasten 1.5. Der Haushaltsrahmen und die Abrechnung von Sondervermögen
Die Schuldenbremse des Bundes
Im Europäischen Fiskalpakt haben sich die Vertragsstaaten und damit auch Deutschland verpflichtet, mittelfristig eine strukturelle Defizitobergrenze von 0,5 % des BIP bzw. 1 % des BIP – falls ihre Schuldenquote 60 % des BIP unterschreitet – einzuhalten. Die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse schreibt für den Bund eine strukturelle Defizitgrenze von 0,35 % des BIP vor, während die Bundesländer unabhängig von ihrem Schuldenstand einen ausgeglichenen Haushalt ausweisen müssen. Abweichungen von der für den Bund geltenden Obergrenze von 0,35 % werden auf einem Kontrollkonto erfasst. Weist das Kontrollkonto einen negativen Saldo von über 1 % des BIP auf, sind im Konjunkturaufschwung Konsolidierungsmaßnahmen umzusetzen. Eine strukturelle Nettokreditaufnahme von mehr als 0,35 % des BIP ist nur in außergewöhnlichen, vom Bundestag festzustellenden Notsituationen zulässig, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. Diese überhöhte Kreditaufnahme muss dann von einem Tilgungsplan flankiert werden. Die Ausnahmeklausel der Schuldenbremse wurde 2020, 2021 und 2022 in Anspruch genommen. Die Landesparlamente können unabhängig darüber befinden, ob eine Notsituation den Rückgriff auf die Ausnahmeklausel der Schuldenbremse des jeweiligen Bundeslands rechtfertigt. Generell ist es möglich, aus Überschüssen früherer Jahre gebildete Reserven, wie z. B. die Flüchtlingsrücklage, zu nutzen, um vorübergehend höhere Ausgaben zu finanzieren. Dies bietet zusätzliche Flexibilität und kann helfen, die Schuldenbremse einzuhalten, indem Überschüsse von einem in ein anderes Jahr übertragen werden. In Anbetracht der Höhe der Rücklagen, die sich 2022 auf 48 Mrd. EUR (1,3 % des BIP) beliefen, kann es sich dabei um erhebliche Beträge handeln. Das Kontrollkonto, das 2022 einen Saldo von 48 Mrd. EUR (1,3 % des BIP) aufwies, kann hingegen nicht für die Finanzierung struktureller Defizite von mehr als 0,35 % des BIP genutzt werden.
Ein wichtiges Element der im Grundgesetz verankerten Schuldenbremse ist die Berechnung der Produktionslücke und der Konjunkturkomponente. Diese gestattet es, die Obergrenze für die tatsächliche Nettokreditaufnahme entsprechend der konjunkturellen Situation symmetrisch anzupassen. Über die Konjunkturkomponente wird die Möglichkeit der Nettokreditaufnahme in konjunkturell schlechten Zeiten erhöht und in konjunkturell guten Zeiten verringert. Die Bundesregierung evaluiert gegenwärtig, inwieweit die Produktionslücke und die Konjunkturkomponente anfällig gegenüber größeren Revisionen des BIP und des Steueraufkommens sind und ob dies in der Vergangenheit zu prozyklischen Anpassungen der Fiskalpolitik geführt hat (Ochsner und Zuberer, 2022[57]; Bundesbank, 2022[58]).
Die Abrechnung von Sondervermögen
Es existieren zwei Arten von Sondervermögen, die aus dem Kernhaushalt herausgelöst sind und für die Schuldenbremse des Bundes jeweils unterschiedlich behandelt werden. Nach den Maastricht-Kriterien werden die Nettoausgaben und die Nettokreditaufnahme aller Sondervermögen im Haushaltsdefizit und in der Schuldenstatistik erfasst.
Die erste Art von Sondervermögen verfügt über eigene Kreditermächtigungen. Dies gilt beispielsweise für das Sondervermögen Bundeswehr, den Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF), aus dessen Mitteln die Maßnahmen zur Abfederung der Folgen der Energiekrise finanziert werden, den Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS) und den Investitions- und Tilgungsfonds (ITF). Diese Sondervermögen stimmen ihre jährliche Kreditaufnahme, die in Form von Staatsanleihen erfolgt, mit dem Bundesministerium der Finanzen bzw. der Bundesrepublik Deutschland – Finanzagentur GmbH ab. Über die Höhe der jährlich benötigten Kredite entscheiden im Prinzip die Verwalter*innen der einzelnen Sondervermögen – unter Berücksichtigung des maximalen Betrags der Kreditermächtigungen und abhängig vom konkreten Zweck und von der Laufzeit, die im Gesetz zur Errichtung des jeweiligen Sondervermögens festgelegt wurden. Für gewöhnlich gelten keine Beschränkungen bezüglich des Haushaltsjahrs, in dem die Kreditaufnahme erfolgen kann. Die Ermächtigung zur Aufnahme von Krediten in Höhe von 200 Mrd. EUR, die dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds zur Finanzierung der Energiepreishilfen erteilt wurde, galt allerdings nur für 2022. Nur der Wirtschaftsstabilisierungsfonds unterliegt der Schuldenbremse des Bundes. Seine Nettokreditaufnahme erhöht das Haushaltsdefizit; für die über ihn finanzierten Nettoausgaben ist dies jedoch nicht der Fall. Das Sondervermögen Bundeswehr wurde 2022 mit einer Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat von der Schuldenbremse ausgenommen. Für beide Sondervermögen ist ein Tilgungsplan erforderlich, in dem spezifiziert ist, wann die Rückzahlung der aufgelegten Kredite aus dem Kernhaushalt beginnt. Der Finanzmarktstabilisierungsfonds und der Investitions- und Tilgungsfonds sind hingegen von der Schuldenbremse des Bundes unberührt und benötigen keine Tilgungspläne, da sie vor Einführung der Schuldenbremse errichtet wurden und für sie Bestandsschutz gilt.
Die zweite Art von Sondervermögen sind Sondervermögen ohne eigene Kreditermächtigung. Beispiele hierfür sind der Klima- und Transformationsfonds, das Sondervermögen Digitale Infrastruktur, der Kommunalinvestitionsförderungsfonds, das Sondervermögen Ausbau ganztägiger Bildungs- und Betreuungsangebote für Kinder im Grundschulalter und die Aufbauhilfefonds zur Finanzierung des Wiederaufbaus der Infrastruktur nach den Hochwassern von 2013 und 2021. Diese Sondervermögen werden durch Direktzuwendungen aus dem Kernhaushalt finanziert oder durch spezifische zweckgebundene Einnahmen, wie dies z. B. bei den Einnahmen aus der CO2-Bepreisung der Fall ist, die dem Klima- und Transformationsfonds zufließen. Bis 2022 waren alle Zuführungen aus dem Kernhaushalt an diese Sondervermögen haushaltsneutral im Sinne der Schuldenbremse, wohingegen sich der Jahressaldo der Ausgaben und Einnahmen dieser Sondervermögen schuldenbremsenwirksam auf das Haushaltsdefizit auswirkte. Mit dem zweiten Nachtragshaushalt 2021 wurde allerdings die Abrechnungsmethode geändert. Seitdem werden Zuführungen aus dem Kernhaushalt an diese Sondervermögen haushaltsbelastend im Sinne der Schuldenbremse gebucht, wohingegen die Nettoausgaben der betreffenden Sondervermögen nicht mehr schuldenbremsenwirksam als Haushaltsbelastung erfasst werden. Die neuen Regeln gelten ab 2016 rückwirkend für alle Haushaltsoperationen, die Sondervermögen ohne eigene Kreditermächtigung betreffen. Dadurch mussten das Haushaltsdefizit und das Kontrollkonto für alle Jahre ab 2016 neu berechnet werden (Bundesbank, 2022[56]). Dank dieser Änderung der Abrechnungsregeln konnte die für die Pandemie geltend gemachte Ausnahmeklausel der Schuldenbremse genutzt werden, um 2021 Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Mrd. EUR, die aufgrund der geringen Inanspruchnahme der Coronahilfen während der Pandemie ungenutzt geblieben waren, auf den Klima- und Transformationsfonds zu übertragen. Diese Kreditermächtigungen können nun in den Folgejahren genutzt werden, um wichtige Investitionsausgaben durch die Begebung von Bundesanleihen zu finanzieren, ohne dass dies Auswirkungen auf das für die Schuldenbremse berücksichtigte Haushaltsdefizit hätte. Da die (über 30 Jahre gestreckte) Rückzahlung der im Rahmen der Corona-Kreditermächtigungen aufgenommenen Kredite aber 2028 beginnen soll, erweitert dies den fiskalischen Spielraum nur vorübergehend. Ab 2028 wird er wieder schrumpfen.
Die starke Zunahme der Zahl und des Umfangs der Extrahaushalte zeugt von strukturellen Problemen im Haushaltsrahmen (IWF, 2022[31]). Unter Berücksichtigung des Abwehrschirms gegen die Energiekrise und des Sondervermögens Bundeswehr, die beide erst in jüngerer Zeit eingerichtet wurden, beläuft sich der Gesamtumfang der bestehenden Sondervermögen auf rd. 400 Mrd. EUR (bzw. 10 % des BIP) (Bundesbank, 2022[14]). Notlagen wie die Pandemie rechtfertigen zwar die Aussetzung der Schuldenbremse, damit starke fiskalische Unterstützung geleistet werden kann; weniger einleuchtend ist allerdings, warum strukturelle Investitionsausgaben in wichtigen Politikbereichen wie Verteidigung, digitale und grüne Infrastruktur oder Bildung aus dem Kernhaushalt gelöst und nicht im Haushaltsdefizit bei der Schuldenbremse des Bundes berücksichtigt werden sollten. Dies verringert die Transparenz der Staatsfinanzen und gefährdet die Glaubwürdigkeit der Schuldenbremse. Einige Bundesländer haben 2023 bereits begonnen, auf die Ausnahmeklausel der Schuldenbremse zurückzugreifen, um eigene Extrahaushalte zu bilden, was Vergleiche der Finanzlage der Länder ausgehend von ihren regulären Haushalten zunehmend erschwert und zu fiskalischen Fehlentwicklungen führen könnte (Bundesbank, 2022[59]). Beispielsweise hat das Saarland einen Extrahaushalt im Umfang von rd. 9 % seines BIP gebildet und die Schuldenbremse ausgesetzt, um diesen Extrahaushalt mit zusätzlichen Schulden zu finanzieren. Dafür wurde geltend gemacht, dass die Herausforderungen im Zusammenhang mit der ökologischen Transformation eine Notlage darstellen (von Weizsäcker, 2022[60]).
Um die Transparenz zu verbessern und die Glaubwürdigkeit der Schuldenbremse zu stärken, sollte die Bundesregierung die Ausgaben der Extrahaushalte nach und nach wieder in den Kernhaushalt überführen, gleichzeitig aber die Haushaltsregeln flexibler gestalten, um angemessene Investitionen zu ermöglichen. Durch die Einbeziehung der strukturellen Ausgaben in den Kernhaushalt würde die notwendige politische Diskussion darüber erleichtert, wie wichtige Investitionsbedarfe finanziert, welche Ausgaben priorisiert und wie zusätzliche Einnahmen erzielt werden sollten. Dies ist umso wichtiger, als vom Sozialversicherungs- und Gesundheitssystem in den kommenden Jahren immer größerer Druck auf die öffentlichen Haushalte ausgehen wird und 2028 die Tilgung der während der Pandemie aufgenommenen Schulden beginnen soll (Abbildung 1.2). Wie schon in der letzten Ausgabe des Wirtschaftsberichts Deutschland erörtert, könnte zusätzlicher fiskalischer Spielraum beispielsweise geschaffen werden, wenn die bundesdeutschen Haushaltsregeln an die EU-Regeln angeglichen würden, da sich die Obergrenze des strukturellen Defizits damit auf 0,5 % des BIP erhöhen würde und ein Defizit von 1 % gestattet wäre, sofern die Staatsverschuldung unter 60 % des BIP liegt (Bundesbank, 2022[61]). Bei einem strukturellen Defizit von 0,5 % des BIP ab 2026 könnte die öffentliche Verschuldung bis 2030 auf 60 % des BIP sinken (Abbildung 1.18). Eine Anpassung der Schuldenbremse setzt allerdings einen breiten politischen Konsens voraus, da hierfür eine Grundgesetzänderung notwendig ist, für die eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat erforderlich ist. Bis ein solcher Konsens erzielt ist, sollten alle veröffentlichten Berichte und Daten zu den Kernhaushalten des Bundes und der Länder automatisch transparente Informationen über aus Extrahaushalten getätigte Ausgaben enthalten. Dies sollte mit einer transparenten Quantifizierung der Eventualverbindlichkeiten im Zusammenhang mit den quasifiskalischen Aktivitäten staatlicher Banken (z. B. der Kreditanstalt für Wiederaufbau – KfW), der Deutschen Bahn und anderer Unternehmen in Staatsbesitz verbunden werden, die entsprechend den EU-Regeln gegenwärtig nicht in der öffentlichen Schuldenstatistik berücksichtigt sind (IWF, 2022[31]; Asatryan, Heinemann und Nover, 2022[62]). Den finanziellen Schwierigkeiten vieler Gemeinden ließe sich durch eine umfassende Steuerreform und eine größere Ausgabeneffizienz, die durch eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung und eine bessere Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden bewirkt werden könnte, besser begegnen (siehe weiter unten).
Steuer- und Transfersystem reformieren
Arbeit wird in Deutschland höher besteuert als in den meisten anderen OECD-Ländern, was die Arbeitsanreize verringert (Abbildung 1.20). Ausschlaggebend dafür sind hauptsächlich die Sozialversicherungsbeiträge, die zur Finanzierung der Renten-, Gesundheits- und Pflegeausgaben bestimmt sind. In Anbetracht der raschen Bevölkerungsalterung kommt es entscheidend darauf an, das Steuersystem zu reformieren und die Steuerlast vom Faktor Arbeit hin zu anderen Steuern zu verlagern, wie z. B. Kapitalertrag-, Grund-, Erbschaft- und Verbrauchsteuern (Abbildung 1.21). Dies würde die Arbeitsanreize verbessern und dem alterungsbedingten Rückgang der Erwerbsbevölkerung und des Potenzialwachstums entgegenwirken (Abbildung 1.3).
Abbildung 1.20. Arbeit wird hoch besteuert
Aufschlüsselung der durchschnittlichen Steuer- und Abgabenbelastung, in Prozent der Arbeitskosten, 2021
Quelle: OECD Taxing Wages (Datenbank).
Abbildung 1.21. Im Steuermix liegt das Gewicht stark auf der Arbeitsbesteuerung
Aufschlüsselung des gesamtstaatlichen Steueraufkommens, in Prozent, 2019
Quelle: OECD Tax Revenue Statistics (Datenbank).
Mit besseren Anreizen das Arbeitsangebot steigern
Das Steuer- und Transfersystem bietet Geringverdienenden und denen, die sie beschäftigen, kaum Anreize zur Erhöhung der Arbeitszeiten. Der Anteil der Arbeitskräfte im untersten Quintil der Lohnverteilung, die ihre aktuellen Arbeitszeiten gerne um mindestens vier Stunden erhöhen würden, stieg zwischen 1993 und 2018 deutlich von 8 % auf 23 % (Beckmannshagen und Schröder, 2022[63]). Trotz der jüngsten Reformen zur Glättung des Einkommensteuertarifs für Geringverdienende lagen die effektiven Grenzsteuersätze Anfang 2022 immer noch bei nahezu 100 % oder höher (Abbildung 1.22). Grund dafür sind die Ausgestaltung und der Entzug verschiedener Transferleistungen, etwa von Familienleistungen, die bewirken, dass das Nettoeinkommen bei einem Anstieg des Bruttoeinkommens konstant bleibt oder sogar schrumpft (Blömer et al., 2021[64]; SVR, 2019[65]). Mit der jüngsten Reform der Grundsicherung werden die Transferentzugsraten sinken, was die effektiven Grenzsteuersätze für Verdienende ohne Kinder verringern dürfte; es sollte jedoch mehr getan werden, um die effektiven Grenzsteuersätze für Haushalte mit Kindern zu senken. Die geplanten Reformen des Wohngelds und der Leistungen für Kinder sollten umsichtig gestaltet und auf die Regelungen für andere Sozialtransfers abgestimmt werden, damit sich ein höheres Leistungsniveau nicht in höheren effektiven Grenzsteuersätzen niederschlägt, wenn die Leistungen entzogen werden.
Aufgrund der aktuellen Vorschriften für die steuerliche Zusammenveranlagung von Ehepaaren und Lebenspartnerschaften sowie der Befreiung von Einkünften aus geringfügigen Beschäftigungen (sog. Minijobs mit einem Monatseinkommen von höchstens 520 EUR) von Einkommensteuer und Sozialversicherungsbeiträgen sind die effektiven Grenzsteuersätze für Zweitverdienende besonders hoch (Abbildung 1.23) (OECD, 2022[66]; Blömer und Consiglio, 2022[67]). Dies ist ein wesentlicher Grund dafür, dass 48 % der Frauen Teilzeitbeschäftigungen nachgehen, für die sie überqualifiziert sind. Um Frauen zur Erhöhung ihres Arbeitsangebots zu motivieren und damit dem zunehmenden Fachkräftemangel zu begegnen, ist es entscheidend, die Regeln für die Zusammenveranlagung zu reformieren und einen gesonderten Steuerfreibetrag für Ehepaare und Lebenspartnerschaften einzuführen. Dies könnte einen beträchtlichen Effekt auf das Arbeitsangebot haben und gleichzeitig zusätzliche Steuereinnahmen in Höhe von 10 Mrd. EUR jährlich generieren (Bach et al., 2020[68]). Diese zusätzlichen Einnahmen würden zum einen durch den Anstieg des Arbeitsangebots der Frauen und zum anderen durch höhere Steuerzahlungen von wohlhabenden Alleinverdienerpaaren, die von der derzeitigen Gesetzeslage profitieren, erreicht. Die durch die Reform erzielten Mehreinnahmen könnten dazu verwendet werden, den Zugang zu hochwertiger Kinderbetreuung und frühkindlicher Bildung weiter zu verbessern, wodurch nicht nur das künftige Bildungsniveau der Erwerbsbevölkerung, sondern auch das Arbeitsangebot der Frauen steigen würde (vgl. den OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020).
Die Überarbeitung der Vorschriften für die Zusammenveranlagung von Paarhaushalten sollte mit einer Reform der Minijob-Regelungen kombiniert werden. Die Befreiung der Minijobs von Einkommensteuern und arbeitnehmerseitigen Sozialversicherungsbeiträgen hat die Beschäftigung von Geringqualifizierten angekurbelt; in Kombination mit anderen Merkmalen des Steuer- und Transfersystems wie beispielsweise der Zusammenveranlagung führt sie aber auch dazu, dass zahlreiche Arbeitskräfte in eine Teilzeitfalle mit schwacher sozialer Sicherung und geringen Weiterbildungs- und Karrierechancen geraten (Bruckmeier et al., 2022[69]). Über 7 Millionen Arbeitskräfte oder rund ein Sechstel der Beschäftigten arbeiten gegenwärtig in Minijobs; 4 Millionen von ihnen gehen keiner anderen regulären Beschäftigung nach und mehr als 65 % sind Frauen (BA, 2022[70]). Am weitesten verbreitet sind solche geringfügigen Beschäftigungen im Gastgewerbe, im Einzelhandel und im Bereich der haushaltsnahen Dienste. Im Rahmen einer Reform wurde zwar jüngst ein gleitender Anstieg der Sozialversicherungsbeiträge für Beschäftigte oberhalb der Geringfügigkeitsgrenze eingeführt, womit die Arbeitsanreize verbessert wurden; Zweitverdienende in einem geringfügigen Beschäftigungsverhältnis sehen sich aufgrund der Zusammenveranlagung von Paarhaushalten aber nach wie vor mit einem steil steigenden effektiven Grenzsteuersatz konfrontiert, wodurch sich ihr Nettoeinkommen verringert, wenn sie ihr Arbeitsangebot ausweiten (Blömer und Consiglio, 2022[67]). Um die Senkung der Arbeitnehmerbeiträge oberhalb der Geringfügigkeitsgrenze teilzufinanzieren, wurden die Arbeitgeberbeiträge im Übergangsbereich angehoben. Für die Unternehmen schafft dies Anreize zur Umschichtung sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungen in Minijobs (Bruckmeier et al., 2022[69]). Unterhalb der Geringfügigkeitsgrenze zahlt der Arbeitgeber einen Beitragssatz von rd. 31 %; oberhalb dieser Grenze sinkt der Arbeitgebersatz infolge der Reform nun gleitend auf den Standardsatz von 26 %, statt abrupt zu fallen. Die Verdienstgrenze, bis zu der die Arbeitnehmerbeiträge gleitend steigen (Midijobs), wurde von 1 600 EUR auf 2 000 EUR angehoben; dadurch erhöhen sich die Arbeitsanreize und die realen Einkommen von Geringverdienenden, für Arbeitskräfte oberhalb dieser Grenze entsteht aber zugleich ein Anreiz, ihre Arbeitszeiten zu verkürzen (Blömer und Consiglio, 2022[67]).
Abbildung 1.22. Geringverdienende haben geringe Arbeitsanreize
Effektiver Grenzsteuersatz (in Prozent) je nach Bruttoerwerbseinkommen( in Prozent des Durchschnittsverdiensts), 2022
Anmerkung: Die vertikale Achse zeigt den effektiven Grenzsteuersatz in Prozent für einen Verdienstanstieg um jeweils 10 Prozentpunkte bei unterschiedlichen Bruttoerwerbseinkommensniveaus (angegeben in Prozent des Durchschnittsverdienstes auf der horizontalen Achse). Die Szenarien mit Kindern beruhen auf der Annahme von zwei Kindern im Alter von 4 und 6 Jahren. Es wird unterstellt, dass sich die jährlichen Wohnkosten auf 20 % des Durchschnittsverdiensts belaufen. Für den OECD-Medianwert und die OECD-Perzentilwerte wurden alle OECD-Länder mit Ausnahme Deutschlands berücksichtigt. Für Deutschland wurden die Werte ausgehend von den Bestimmungen errechnet, die am 1. Januar 2022 in Kraft waren, für den OECD-Durchschnitt ausgehend von denen, die am 1. Januar 2019 in Kraft waren.
Quelle: OECD-Berechnungen auf der Grundlage des Steuer- und Transfermodells der OECD, http://oe.cd/TaxBEN.
Um die reguläre Beschäftigung attraktiver zu machen, sollte die Verdienstgrenze, ab der die Sozialversicherungsbeiträge gleitend steigen (Midijobs), in Richtung null gesenkt werden, womit der Spielraum für Minijobs schrumpfen würde (Walwei, 2021[71]; Bruckmeier et al., 2022[69]). Viele Länder, z. B. Israel, haben progressive Sozialversicherungsbeiträge für Geringverdienende und diejenigen, die sie beschäftigen, eingeführt, was einen positiven Effekt auf das Arbeitsangebot und die Beschäftigungsschaffung hatte (OECD, 2022[66]; Eckstein, Lifshitz und Larom, 2018[72]). Zu den Argumenten, die gegen eine Beschränkung der Nutzung von Minijobs sprechen, zählen die geringeren Verwaltungs- und Entlassungskosten, die Unternehmen in Branchen mit hohen Nachfrageschwankungen mehr Flexibilität bieten (Spermann, 2022[73]). Allerdings ist der Markt für Zeitarbeitsfirmen in Deutschland gut entwickelt. Damit steht den Unternehmen ein flexibler Pool von etwa einer Million Arbeitskräften zur Verfügung (Spermann, 2013[74]). Zusätzlich haben die Unternehmen auch die Möglichkeit, Arbeitskräfte im Rahmen von Zeitverträgen einzustellen, die auf bis zu zwei Jahre verlängert werden können (Feld, Iglesias und Weigert, 2015[75]). Minijobs können u. U. zwar dazu beitragen, die informelle Beschäftigung in Sektoren wie dem Gastgewerbe einzudämmen; neuere Studien zeigen aber, dass die Schattenwirtschaft seit der Einführung der Minijobs Anfang der 2000er Jahre im Durchschnitt nicht zurückgegangen ist, sondern bei rd. 16–17 % des BIP verharrte (Elgin et al., 2021[76]; Kelmanson et al., 2019[77]). Mit mehr Kapazitäten zur Durchsetzung der arbeitsrechtlichen Bestimmungen und einer Pflicht zur Dokumentation der Arbeitszeiten von Beschäftigten ließe sich die informelle Beschäftigung wirksamer bekämpfen. Insbesondere in Zeiten beträchtlicher Arbeitskräfteknappheit ist es unwahrscheinlich, dass eine Verringerung der Minijob-Möglichkeiten zu einem starken Beschäftigungsrückgang führen würde. Die finanziellen Ressourcen, die durch die Verringerung dieser teuren und ungezielten Form der Beschäftigungsförderung frei würden, wären besser genutzt, wenn damit die Möglichkeiten der beruflichen Qualifizierung und Erwachsenenbildung für geringqualifizierte Arbeitskräfte verbessert oder gezielte Beschäftigungsbeihilfen für Langzeitarbeitslose ausgeweitet würden (siehe weiter oben und Kapitel 2).
Abbildung 1.23. Die Arbeit von Zweitverdienenden wird besonders hoch besteuert
Differenz zwischen der durchschnittlichen Steuer- und Abgabenbelastung von Doppel- und Alleinverdienerhaushalten mit Kindern, in Prozentpunkten, 2021
Anmerkung: Die Abbildung zeigt die Differenz der durchschnittlichen Steuer- und Abgabenlast zwischen einem Doppel- und einem Alleinverdienerhaushalt für ein Paar mit 2 Kindern. Im Doppelverdienerhaushalt verdient der Hauptverdienende den Durchschnittslohn und der Zweitverdienende 67% des Durchschnittslohns. Der Verdienende des Alleinverdienerhaushalts erhält den Durchschnittslohn. Eine positive Differenz bedeutet, dass die marginale Steuer-und Abgabenlast fuer den Zweitverdienenden hoch ist.
Quelle: OECD Revenue Statistics (Datenbank).
Eine hohe Inflation führt zu einem Anstieg der realen effektiven Einkommensteuersätze, da die Tarifeckwerte im progressiven Einkommensteuertarif nicht inflationsindexiert sind. Dadurch wirkt sich der Preisauftrieb besonders nachteilig auf das Arbeitsangebot und die realen Einkommen von Haushalten mit geringem bzw. mittlerem Einkommen aus (Bach, 2021[78]; Immervoll, 2005[79]). Die Bundesregierung passt den Einkommensteuertarif und die Freibeträge zwar regelmäßig an, diese Anpassungen gleichen die Inflation aber nicht vollständig aus (Dziadkowski, 2022[80]). Eine direkte Inflationsindexierung der Steuerfreibeträge und der Tarifeckwerte würde weiteren automatischen Anstiegen der realen effektiven Steuersätze und einer Minderung der Arbeitsanreize für Haushalte mit geringem und mittlerem Einkommen vorbeugen. Dies sollte mit einer Reform des Einkommensteuertarifs verbunden werden, die die Arbeitsanreize verbessert, indem die Steuerfreibeträge angehoben und ein linearer progressiver Einkommensteuertarif angewandt wird, mit dem Knickstellen geglättet werden (Bach, 2021[78]). Es ist äußerst wichtig, dies durch eine Reform der steuerlichen Zusammenveranlagung von Paarhaushalten zu ergänzen (siehe weiter oben), da eine Anhebung der Steuerfreibeträge sonst die Arbeitsanreize für Zweitverdienende weiter verringern würde (Blömer und Consiglio, 2022[67]). Die fiskalischen Gesamtkosten einer umfassenden Reform der Besteuerung des Faktors Arbeit sind von der genauen Ausgestaltung der Reformen abhängig, werden aber wahrscheinlich durch höhere Einnahmen aus anderen Steuern finanziert werden müssen (Blömer et al., 2021[64]).
Steuervergünstigungen abbauen und Schlupflöcher schließen, um faire Rahmenbedingungen zu schaffen und das Steueraufkommen zu erhöhen
Um eine umfassende Reform der Arbeitsbesteuerung zu finanzieren und zusätzliche Einnahmen zur Deckung des Investitionsbedarfs zu erzielen, sollten die effektiven Steuersätze auf Kapitalerträge, unbewegliches Vermögen und Erbschaften wie auch die Verbrauchsteuern durch einen Abbau der großzügigen Steuervergünstigungen angehoben werden (Abbildung 1.21). Dies sollte durch eine Verbesserung des Steuervollzugs ergänzt werden (siehe weiter unten). Auch die Ausweitung der Bemessungsgrundlage für Sozialversicherungsbeiträge auf Kapitalerträge oder Unternehmensgewinne wie in Frankreich – bzw. wie dies zurzeit mit dem Solidaritätszuschlag gehandhabt wird, um Infrastrukturinvestitionen in Ostdeutschland zu finanzieren – ist eine Option, um die Senkung der Steuer- und Abgabenbelastung des Faktors Arbeit zu finanzieren. Mit steigenden Einnahmen aus der CO2-Bepreisung und anderen Umweltsteuern können zwar Infrastrukturinvestitionen finanziert werden, nicht aber die Senkung der Arbeitsbesteuerung, da diese Einnahmen rasch wieder sinken dürften, wenn die Unternehmen und die privaten Haushalte ihr Verhalten anpassen und ihre Emissionen senken (Black et al., 2021[81]).
Die Abschaffung der bei verschiedenen Steuerarten bestehenden regressiven und verzerrenden Steuervergünstigungen und Schlupflöcher für Immobilieninvestitionen würde zu Mehreinnahmen von bis zu 12 Mrd. EUR jährlich führen, die Ungleichheit verringern helfen und die Allokation von Kapital zugunsten der produktivsten Verwendungen begünstigen (Fuest, Hey und Spengel, 2021[82]; Bach und Eichfelder, 2021[83]). Gewinne aus dem Verkauf von Immobilien sind voll von der Einkommensteuer befreit, wenn die Immobilie mindestens zehn Jahre gehalten wurde; dies führt zu Einnahmeeinbußen von rd. 6 Mrd. EUR jährlich. Außerdem verringern sich die steuerpflichtigen Mieteinnahmen durch übermäßig großzügige Abschreibungsmöglichkeiten, die die steuerliche Belastung von Immobilienvermögen stark reduzieren (Bach und Eichfelder, 2021[83]). Die Gewinne von Immobilienunternehmen sind vollständig von der Gewerbesteuer – der auf Gemeindeebene erhobenen Steuer auf Unternehmensgewinne mit einem durchschnittlichen Satz von 15 % – befreit; die dadurch entstehenden Einnahmeausfälle belaufen sich auf rd. 5 Mrd. EUR. Dank Steuerschlupflöchern können Immobilien-Holdings zudem die Grunderwerbsteuer umgehen (Bach und Eichfelder, 2021[83]). Darüber hinaus gilt ein Immobilienbestand von mehr als 299 Wohnungen automatisch als Betriebsvermögen und ist damit von der Erbschaftssteuer befreit, was für kleinere Bestände nicht der Fall ist; die daraus resultierenden Einnahmeverluste belaufen sich auf rd. 1 Mrd. EUR (siehe weiter unten) (Bach und Eichfelder, 2021[83]). Zusammen mit den niedrigen Zinssätzen hat die großzügige steuerliche Behandlung von Immobilien zahlreiche institutionelle und wohlhabende private Anleger an den deutschen Immobilienmarkt gelockt und so zu einer Fehlallokation von Kapital geführt. Da diese Vergünstigungen nicht nur für Neubauten, sondern auch für Investitionen in den Wohnungsbestand gewährt wurden, haben sie den steilen Anstieg der Immobilienpreise befördert (Abbildung 1.13). Außerdem wurde dadurch die Konzentration des Immobilienvermögens in den Händen der Haushalte im obersten Einkommensdezil verstärkt, während viele Mittelschichthaushalte, die Wohneigentum zur Selbstnutzung suchen, aus dem Markt gedrängt wurden (Fuest, Hey und Spengel, 2021[82]).
Obwohl Steuern auf Vermögen und Vermögensübertragungen, beispielsweise Erbschafts- und Schenkungssteuern, weniger verzerrend wirken dürften als die Besteuerung von Arbeit oder Kapitalerträgen und einen positiven Effekt auf die Chancengleichheit haben, macht Deutschland wenig Gebrauch von ihnen (OECD, 2021[84]; Scheuer und Slemrod, 2021[85]; Guvenen et al., 2019[86]; OECD, 2022[87]). Zudem ist die Vermögensungleichheit, vor allem aufgrund der hohen Konzentration des Wohn- und Unternehmenseigentums, verglichen mit anderen OECD-Ländern hoch (Abbildung 1.24) (OECD, 2021[84]; Albers, Bartels und Schularick, 2022[88]). Die Vermögensteuer wird seit 1997 nicht mehr erhoben, nachdem das Bundesverfassungsgericht geurteilt hatte, dass Immobilienvermögen wegen der veralteten Bewertungsgrundlage gegenüber anderen Vermögenswerten bevorteilt werde. Im Kontext der derzeit laufenden Grundsteuerreform erfolgt aktuell eine Neubewertung des Grundbesitzes. Die Einführung eines Vermögensteuersatzes von 1 % oberhalb eines persönlichen Freibetrags von 2 Mio. EUR würde rd. 24 Mrd. EUR jährlich einbringen (Bach, 2021[78]). Allerdings kann eine Vermögensteuer einen hohen Verwaltungsaufwand verursachen, weshalb Erbschafts- und Schenkungssteuern international weiter verbreitet sind (OECD, 2021[84]).
Abbildung 1.24. Die Vermögensungleichheit ist hoch
Anteil der obersten 10 % der Vermögensverteilung am Nettogesamtvermögen der privaten Haushalte, 2019 oder letztverfügbares Jahr
Anmerkung: Für Korea standen keine Daten zur Verfügung und für Neuseeland lag keine Aufschlüsselung des Vermögens der obersten 10 % vor. In den Daten zum Nettovermögen der privaten Haushalte sind keine Betriebsrenten berücksichtigt, die in einigen Ländern eine wichtige Komponente des Vermögensportfolios der privaten Haushalte darstellen, beispielsweise in den Niederlanden und in Dänemark (Balestra und Tonkin, 2018[89]).
Quelle: OECD Wealth Distribution (Datenbank), oe.cd/wealth.
Um Erbschaften stärker zu besteuern, sollte der effektive Steuersatz der Erbschafts- und Schenkungssteuer durch den Abbau von Steuerbefreiungen und die Schließung von Schlupflöchern angehoben werden (Kasten 1.6) (OECD, 2021[84]). Steuerdaten zufolge wurden 2021 rd. 118 Mrd. EUR verschenkt oder vererbt, aber nur 11 Mrd. EUR an Erbschafts- und Schenkungssteuer gezahlt, woraus sich ein effektiver Steuersatz von rd. 9 % ergibt (Destatis, 2022[90]). Tatsächlich dürfte der effektive Steuersatz allerdings deutlich tiefer liegen, da in den Steuerdaten keine Schenkungen an Familienangehörige unterhalb der Steuerfreigrenzen berücksichtigt sind. Diese zählen OECD-weit mit zu den großzügigsten (OECD, 2021[84]): Alle zehn Jahre kann jedes Kind steuerfreie Schenkungen bis zu einer Höhe von 400 000 EUR von jedem Elternteil erhalten, und zusätzlich noch 200 000 EUR von jedem Großelternteil. In neueren Studien wurde geschätzt, dass zwischen 2017 und 2027 jährlich Vermögenswerte im Umfang von rd. 400 Mrd. EUR an Familienangehörige und andere Personen übertragen werden, woraus sich für 2021 ein effektiver Steuersatz von weniger als 3 % ergeben würde (Grabka und Tiefensee, 2017[91]; Jirmann, 2022[92]). Eine bessere Erfassung von Daten zu Vermögensübertragungen, die Absenkung der Steuerfreibeträge für Schenkungen an Familienangehörige auf das Durchschnittsniveau der OECD-Länder und die Anrechnung von steuerfreien Schenkungen auf Steuerfreibeträge im Erbschaftsfall könnten das Steueraufkommen beträchtlich steigern und die Chancengleichheit erhöhen. Die geplante Aktualisierung der Wertansätze für die Grundsteuer ab 2023 ist zu begrüßen und wird das Aufkommen aus der Erbschaftssteuer erhöhen, sie sollte jedoch durch einen Abbau der Steuerbefreiungen ergänzt werden.
Die großzügigen Befreiungen von der Erbschafts- und Schenkungssteuer für Betriebsvermögen einschließlich Aktien resultieren in Steuervergünstigungen von bis zu 10 Mrd. EUR jährlich, die stark regressiv sind (Jirmann, 2022[92]; BMF, 2021[93]). Mit der Erbschafts- und Schenkungssteuerreform von 2016 wurde eine progressive Besteuerung von Betriebsvermögen ab einem Wert von 26 Mio. EUR eingeführt, aber es ist nach wie vor rechtlich möglich, eine vollständige Befreiung für große Betriebsvermögen zu erhalten, sofern der*die Empfänger*in kein verfügbares Vermögen besitzt (Verschonungsbedarfsprüfung). Diese Befreiungen sollen verhindern, dass große Familienunternehmen aufgrund von Liquiditätsengpässen aufgespalten werden müssen, und damit sicherstellen, dass Unternehmen, die gut bezahlte Arbeitsplätze bieten, erfolgreich in Familienbesitz weitergeführt werden können (Kasten 1.6). Eine empirische Evaluierung der Erbschaftssteuerreform von 2009, bei der die Steuerbefreiungen für die Vererbung von Familienunternehmen stark ausgeweitet wurden, kam allerdings zu dem Schluss, dass bei dem weniger großzügigen System, das vor 2009 existiert hatte, keine Gefährdung der Unternehmensnachfolge bei Familienunternehmen durch Liquiditätsengpässe gegeben war (Houben und Maiterth, 2011[94]). Außerdem erleichtern diese Steuerbefreiungen Steuervermeidungsgestaltungen, mittels derer Privatvermögen zu Betriebsvermögen erklärt werden kann, was zu sehr niedrigen effektiven Steuersätzen bei der Erbschafts- und Schenkungssteuer für vermögende Haushalte führt; ein Beispiel hierfür ist die Möglichkeit, Immobilien ab einem Bestand von 300 Wohnungen zu steuerfreiem Betriebsvermögen zu erklären (Trautvetter und Schwarz, 2021[95]). Eine Begrenzung der Steuerbefreiung auf Betriebsvermögen unter 26 Mio. EUR wie in der Reform von 2016 vorgesehen und eine Kürzung der persönlichen Steuerfreibeträge könnte mit einer Senkung der Steuersätze kombiniert werden und würde das Aufkommen immer noch deutlich erhöhen (Grabka und Tiefensee, 2017[91]; Bach, 2021[78]). Um den Bedenken hinsichtlich der Zwangsliquidierung von Familienunternehmen zu begegnen, könnten die Möglichkeiten zur Zahlung der Steuern in Raten erweitert werden (Kasten 1.6).
Kasten 1.6. Besteuerung von Erbschaften in verschiedenen OECD-Ländern
Viele OECD-Länder besteuern Vermögensübertragungen, z. B. mit Erbschafts-, Nachlass- und Schenkungssteuern, die effektiven Steuersätze variieren im Ländervergleich aber erheblich. Korea, Japan, Frankreich und Belgien erheben Erbschafts-, Nachlass- und Schenkungssteuern im Umfang von etwa 0,7 % des BIP, wohingegen andere Länder wie Österreich oder Schweden die Besteuerung von Vermögensübertragungen ganz abgeschafft haben. In Deutschland beliefen sich die Einnahmen aus solchen Steuern 2021 auf rd. 11 Mrd. EUR bzw. etwa 0,3 % des BIP. Die niedrigen effektiven Steuersätze sind im Wesentlichen großzügigen persönlichen Steuerfreibeträgen und Befreiungen für bestimmte Vermögenskategorien wie Betriebsvermögen zuzuschreiben. Für die kommenden Jahrzehnte wird infolge der Alterung der geburtenstarken Jahrgänge, die während ihres Arbeitslebens ein beträchtliches Vermögen angesammelt haben, mit einem kräftigen Anstieg der Vermögensübertragungen gerechnet. Dies bietet die Gelegenheit, die Erbschafts- und Schenkungssteuer neu zu gestalten, um die Chancengleichheit zu verbessern und Steuereinnahmen zu erzielen, die für die Finanzierung der ökologischen und digitalen Transformation benötigt werden.
Abbildung 1.25. Die Erhebung von Erbschafts- und Schenkungssteuern unterscheidet sich von einem Land zum anderen
Erbschafts-, Nachlass- und Schenkungssteuereinnahmen (in % des Gesamtsteueraufkommens), 2021 (oder letztverfügbares Jahr)
Quelle: OECD Revenue Statistics (Datenbank).
Erbschaftssteuern, die bei den Empfänger*innen ansetzen, haben gegenüber Nettovermögensteuern viele Vorteile. Es hat sich gezeigt, dass die verzerrende Wirkung von Erbschaftssteuern auf das Sparverhalten und die Arbeitsleistung vermögender Steuerpflichtiger relativ gering ist, während der Effekt auf das Arbeitsangebot der Erbenden signifikant positiv ist. Erbschaftssteuern, die bei den Empfänger*innen erhoben werden und bei denen eine Befreiung für kleine Erbschaften vorgesehen ist, können die Vermögensungleichheit erheblich verringern und einen Beitrag zur Chancengleichheit leisten. Die Verwaltung von Erbschaftssteuern ist mit geringeren Kosten verbunden als andere Formen der Vermögenbesteuerung, und die jüngsten Fortschritte in Bezug auf die internationale Steuertransparenz und den Datenaustausch machen es den Ländern deutlich leichter, Vermögensübertragungen zu besteuern, auch wenn noch mehr getan werden muss, um die Register über die wirtschaftlich Berechtigten zu verbessern, vor allem im Hinblick auf den Immobiliensektor (Bomare und Le Guern Herry, 2022[96]). Es gibt Anzeichen dafür, dass sehr Vermögende auf die Besteuerung von Erbschaften mit Steuerplanungsstrategien und Abwanderung reagieren, diesen Verhaltensweisen ließe sich aber mit einer besseren Ausgestaltung der Steuern weitgehend begegnen. Manche Länder versuchen der Abwanderung sehr vermögender Steuerpflichtiger dadurch entgegenzuwirken, dass sie Wegzugsteuern erheben oder die Erbschaftssteuer bei Weggezogenen noch viele Jahre, nachdem sie das Land verlassen haben, einfordern.
Das Hauptargument, das in Deutschland gegen die Besteuerung von Erbschaften geltend gemacht wird, ist, dass sie im Fall von Liquiditätsengpässen der Erben zu wirtschaftlich unbegründeten Auflösungen von Familienunternehmen führen und daher Arbeitsplatzverluste verursachen könnte. Diese Befürchtungen könnten allerdings übertrieben sein, wie Erfahrungen aus Deutschland und anderen Ländern zeigen, die Erbschaftssteuern auf Betriebsvermögen erheben (Bennedsen und Meisner Nielsen, 2016[97]; Houben und Maiterth, 2011[94]). Dänemark beispielsweise erhebt auf Betriebsvermögen (und alle anderen Vermögenskategorien) eine Erbschaftssteuer von 15 % und gestattet den Unternehmenserben die Entrichtung der Steuer in Raten über einen Zeitraum von bis zu 30 Jahren. Empirische Studien für andere Länder zeigen, dass nach der Weitergabe von Unternehmensbesitz innerhalb der Familie Gewinnspannen und Managementqualität verglichen mit anderen Unternehmen in der Tendenz sinken (Bennedsen et al., 2007[98]; Bloom und Van Reenen, 2010[99]). Somit kann die Erbschaftsbesteuerung die Ressourcenallokation verbessern, da sie verhindert, dass Kapital in leistungsschwachen Unternehmen gebunden wird. Für Kleinunternehmen, die sich im Allgemeinen mit größeren Liquiditätsengpässen konfrontiert sehen als größere Unternehmen, könnten allerdings geringere Steuersätze oder höhere Freibeträge geboten sein.
Die relativ geringe öffentliche Akzeptanz der Erbschafts- und Schenkungssteuer ist ein weiteres Argument, das gegen ihre Erhebung spricht. Neuere Studien zeigen allerdings, dass die Erbschafts- und Schenkungssteuertarife und die Statistiken der Vermögensungleichheit häufig kaum bekannt sind und dass Steuern auf Vermögensübertragungen deutlich mehr Unterstützung finden würden, wenn die Öffentlichkeit besser informiert wäre (Kuziemko et al., 2015[100]; Stantcheva, 2021[101]; Bastani und Waldenström, 2021[102]). Wenn Steuerbefreiungen abgebaut und Schlupflöcher geschlossen würden, von denen vermögende Haushalte profitieren, und zugleich die Steuersätze für Durchschnittshaushalte gesenkt würden, ließe sich die öffentliche Akzeptanz deutlich steigern. Ebenfalls wichtig wäre die – klar kommunizierte – Möglichkeit für vermögensreiche, aber einkommensarme Haushalte, unter bestimmten Umständen Ratenzahlungen und Steuerstundungen zu beantragen. Was die Kommunikation betrifft, ließe sich die öffentliche Akzeptanz von Reformen, die auf die Erzielung höherer Einnahmen aus der Erbschaftsbesteuerung abzielen, möglicherweise erhöhen, wenn diese Reformen als Instrumente für mehr Chancengleichheit und weniger Ungleichheit dargestellt und mit einer umfassenderen Steuerreform kombiniert würden, die z. B. eine Senkung der Besteuerung von Arbeit beinhaltet.
Quelle: OECD (2021[84]).
Die Einnahmen aus Steuern auf unbewegliches Vermögen wie Grundstücke oder Gebäude sind im Vergleich zu anderen Ländern niedrig und stagnieren gemessen am BIP seit den 1990er Jahren, obwohl sich die Grundstückspreise in den letzten zehn Jahren mehr als verdoppelt haben und die Immobilienpreise um rd. 80 % gestiegen sind (Abbildung 1.26) (Fuest, Hey und Spengel, 2021[82]; Bach und Eichfelder, 2021[83]). Dies ist deswegen besonders problematisch, weil diese Steuern im föderalen Gefüge neben der Gewerbesteuer, deren Aufkommen konjunkturabhängig ist, die zweitgrößte eigenständige Einnahmequelle der Gemeinden sind. Die starken Schwankungen bei den Einnahmen der Gemeinden erschweren die langfristige Planung von Infrastrukturvorhaben, was einer der Hauptgründe für den hohen Investitionsstau im Infrastrukturbereich in Deutschland ist, da große Teile der öffentlichen Infrastruktur in den Verantwortungsbereich der Gemeinden fallen, so z. B. Bildung und Straßenbau (vgl. den OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020). Da Steuern auf unbewegliches Vermögen relativ stabile Einnahmen bringen, würde eine Anhebung der effektiven Steuersätze helfen, die starken Schwankungen bei den Gemeindesteuereinnahmen zu verringern (OECD, 2021[103]). Mit der aktuellen Grundsteuerreform wird ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung unternommen, da damit eine regelmäßige Aktualisierung der Boden- und Gebäudewerte eingeführt wird, wohingegen die Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer bisher auf Werten aus den 1960er Jahren (Westdeutschland) bzw. 1930er Jahren (Ostdeutschland) beruhte (Bach und Eichfelder, 2021[83]). Eine direktere Verknüpfung der Grundsteuer mit den aktualisierten Immobilienwerten und die Einführung eines Mindeststeuersatzes könnten dazu beitragen, die Ungleichheit zu verringern und die Einnahmen vieler Gemeinden zu erhöhen (Bach und Eichfelder, 2021[83]; OECD, 2021[104]).
Abbildung 1.26. Die Einnahmen aus der Grundsteuer sind gering
Laufende Steuern auf unbewegliches Vermögen, in Prozent des BIP, 2021 oder letztverfügbares Jahr
1. Ungewichteter Durchschnitt.
Quelle: OECD Revenue Statistics (Datenbank).
Die Anhebung des Mindestsatzes der Gewerbesteuer könnte die Finanzlage vieler Gemeinden ebenfalls verbessern. In der Vergangenheit hat schädlicher Steuerwettbewerb zwischen den Gemeinden zu einem Wettlauf nach unten mit Steuersätzen von nahezu 0 % geführt, mit denen Unternehmen angezogen werden sollten; dies veranlasste die Bundesregierung 2004 dazu, eine Mindeststeuer von 7 % einzuführen (Dinauer, Kammerer und Ott, 2022[105]). Allerdings müssen viele Gemeinden aufgrund ihrer prekären Finanzlage höhere Sätze festlegen, was eine Abwanderung von wirtschaftlicher Tätigkeit und Gewinnen in andere Regionen zur Folge haben kann (Beznoska und Hentze, 2019[106]; Trautvetter und Schwarz, 2021[95]; OECD, 2021[103]). Durch eine Anhebung des gesetzlichen Mindeststeuersatzes der Gemeinden auf 10 % würde sich die Kapitalallokation zwischen den Regionen verbessern und der Spielraum zur Gewinnverlagerung verringern; der kombinierte Mindeststeuersatz läge damit bei 25 % (der Steuersatz der bundesweit erhobenen Körperschaftsteuer beträgt 15 %) und somit leicht über dem OECD-Durchschnitt von 23,3 % im Jahr 2021 (OECD, 2022[87]; Trautvetter und Schwarz, 2021[95]). Eine andere Möglichkeit, um die Finanzlage der Gemeinden strukturell zu verbessern, bestünde darin, die Gewerbesteuer abzuschaffen und im Gegenzug den Anteil der Gemeinden an den Einnahmen aus der Umsatzsteuer zu erhöhen und den Satz der auf Bundesebene erhobenen Körperschaftsteuer anzuheben (Beznoska und Hentze, 2019[106]; OECD, 2021[103]).
Durch die Abschaffung der großzügigen Umsatzsteuerbefreiungen für Immobilien sowie für Finanz- und Versicherungsdienstleistungen, für Bildungsleistungen sowie für Gold, Silber, Edelsteine und Kunstwerke könnten potenziell hohe Steuermehreinnahmen erzielt werden (Trautvetter, 2020[107]). Viele dieser Umsatzsteuerbefreiungen sind regressiv. Durch ihren Abbau und die Aufstellung transparenter Kriterien für verbleibende Ausnahmen ließen sich Steuermehreinnahmen erzielen; außerdem würde damit die Steuergerechtigkeit erhöht (OECD, 2022[87]).
Tabelle 1.8. Frühere Empfehlungen und ergriffene Maßnahmen im Bereich der Fiskal- und Steuerpolitik
Steuervollzug stärken
Die Durchsetzung des Steuerrechts zu stärken und Steuerhinterziehung zu bekämpfen, ist nicht nur entscheidend, um die Staatseinnahmen zu erhöhen und die Ungleichheit zu verringern, sondern hilft auch dabei, gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Unternehmen zu schaffen und die Produktivität zu steigern. Multinationale Unternehmen machen größeren Gebrauch von Methoden der Steuervermeidung als inländische Unternehmen, um ihre effektiven Steuersätze zu senken. Sie können Schlupflöcher nutzen, die sich aus Unterschieden zwischen den komplexen Steuersystemen verschiedener Länder ergeben, und sie können sich die hohen Fixkosten spezialisierter Dienstleistungen im Bereich der Steueroptimierung leisten (Sarin und Summers, 2019[108]; Tørsløv, Wier und Zucman, 2022[109]). Auch bei wohlhabenderen Haushalten ist die Wahrscheinlichkeit größer, dass sie ihren effektiven Steuersatz verringern, indem sie ihr Einkommen und Vermögen niedriger ausweisen und Steuern hinterziehen (Alstadsæter, Johannesen und Zucman, 2019[110]; Guyton et al., 2021[111]). Die Vereinfachung der nationalen Steuersysteme und die Verbesserung der internationalen Zusammenarbeit zur Förderung des Informationsaustausches sind entscheidende Schritte, um die Möglichkeiten der Steuervermeidung und Steuerhinterziehung zu verringern (OECD, 2022[112]). Auch eine Stärkung der Kapazitäten der nationalen Steuerverwaltungen – durch Investitionen in die Verbesserung der IT-Ausstattung, der Dateninfrastruktur und der Kompetenzen – sowie strengere Meldepflichten bergen großes Potenzial zur Steigerung der Steuereinnahmen (Sarin und Summers, 2019[108]).
Um die Anstrengungen im Bereich des Steuervollzugs gezielter auszurichten, ist es äußerst wichtig, mehr über das Ausmaß der Steuerhinterziehung nach Steuerart zu erfahren (IWF, 2021[113]; Murphy, 2019[114]). Die Steuerbehörde der Vereinigten Staaten, der Internal Revenue Service, veröffentlicht regelmäßig Schätzungen zur Steuerlücke nach Steuerart. Diesen Schätzungen zufolge entspricht die Gesamtsteuerlücke, die durch die Nichtbefolgung von Steuervorschriften entsteht, rd. 15 % des Steueraufkommens (Sarin und Summers, 2019[108]). In Deutschland liegen solche Schätzungen indessen nicht vor. Der Hauptgrund dafür sind Datenschutz- und IT-Fragen, die durch die föderale Organisation der Finanzverwaltung und das strenge Steuergeheimnis noch komplizierter werden (BMF, 2020[115]). Die Bundesregierung plant die Einrichtung eines Netzwerks für Steuerforschung, in dem Finanzverwaltung, amtliche Statistik und Wissenschaft zusammenarbeiten, um die Erfassung von Informationen zu Steuerlücken zu erleichtern und die Effekte geplanter Steuerreformen besser analysieren zu können. Dies kann jedoch nur gelingen, wenn die Fragen in Bezug auf Datenschutz und Steuergeheimnis länderübergreifend gelöst werden und der Wissenschaft die nötige Dateninfrastruktur zur Verfügung gestellt wird. Die früheren Pläne zur Einrichtung eines unabhängigen Instituts für Steuerforschung sollten wieder aufgegriffen werden, da dies den Aufbau der erforderlichen Dateninfrastruktur erleichtern könnte, während zugleich die Einhaltung hoher Datenschutzstandards und eine objektive und unabhängige Auswertung von Steuerdaten gewährleistet wären. Im Bereich der Arbeitsmarktanalyse wurde die Politikfolgenabschätzung deutlich erleichtert, indem mit dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) eine solche unabhängige Einrichtung geschaffen wurde. Eine objektive Analyse der Steuerlücken ist von entscheidender Bedeutung, da die Finanzverwaltungen und die Öffentlichkeit so Aufschluss darüber gewinnen können, wo zusätzliche Vollzugsanstrengungen am wirkungsvollsten wären. Regelmäßig aktualisierte Steuerlückenschätzungen könnten auch als Leistungskennzahlen dienen, um Anreize für die Mitarbeitenden der Finanzverwaltungen zu schaffen oder die Anreize zum Steuervollzug innerhalb des föderalen Finanzverwaltungssystems zu erhöhen (Sarin und Summers, 2019[108]).
Obwohl Gewinnverlagerungen ins Ausland, Steuervermeidung und Steuerhinterziehung seit den 2000er Jahren zugenommen haben, ist die Zahl der für Unternehmen und wohlhabende Haushalte zuständigen Betriebsprüfer*innen gesunken (Abbildung 1.27) (Tørsløv, Wier und Zucman, 2022[109]; Wier und Zucman, 2022[116]). Das führte dazu, dass Steuerprüfungen bei Unternehmen und Steuerpflichtigen mit bedeutenden Einkünften seltener geworden sind. Auch die Mehreinnahmen dank solcher Prüfungen sind zurückgegangen. Dies lässt vermuten, dass der sinkende Personalbestand nicht durch einen Anstieg der Arbeitsproduktivität aufgrund von Digitalisierung ausgeglichen wurde, z. B. durch eine bessere Nutzung digitaler Instrumente für eine risikobasierte Auswahl zu prüfender Unternehmen und Privatpersonen (BMF, 2020[115]). Ein wichtiger Grund für die unzureichende Digitalisierung und die Schwächen im Steuervollzug ist die problematische Anreizstruktur im föderalen Finanzverwaltungssystem (Trautvetter, 2021[117]; BMF, 2004[118]). Steuererhebung und Steuervollzug fallen in den Zuständigkeitsbereich der Länder, auch was Bundes- oder Gemeinschaftssteuern betrifft. Dies ist eine Besonderheit des deutschen Steuersystems, das sich darin von anderen föderal organisierten Ländern wie den Vereinigten Staaten oder Australien unterscheidet. Das System der Steuerzerlegung und des Finanzkraftausgleichs reduziert die Anreize für die Finanzverwaltungen der Länder, den Steuervollzug zu verbessern, da nur ein kleiner Teil der dadurch erzielten Mehreinnahmen dem jeweiligen Bundesland selbst zufließt. Für diesen Bericht durchgeführte Analysen deuten darauf hin, dass Bundesländer, deren Grenzertrag je zusätzlich eingenommenen Euro an Steuern geringer ist, auch geringere effektive Umsatzsteuersätze (bzw. größere Umsatzsteuerlücken) aufweisen (Abbildung 1.28). Eine Verringerung der effektiven Steuersätze infolge unzureichender Investitionen in den Steuervollzug könnte zudem ein Mittel sein, das jeweilige Bundesland für Unternehmen und wohlhabende Haushalte attraktiver zu machen, ähnlich wie beim schädlichen internationalen Steuerwettbewerb (Troost, 2016[119]; BMF, 2004[118]; OECD, 2021[103]).
Abbildung 1.27. Die Kapazitäten für den Steuervollzug sind gesunken
Quelle: Von Landesparlamenten bereitgestellte und vom Netzwerk Steuergerechtigkeit gesammelte Daten (Trautvetter, 2021[117]).
Um diesem Problem zu begegnen, stellt der Bund zur Koordinierung der Finanzverwaltung verbindliche Verwaltungsrichtlinien für die Länder auf; diese können von den Bundesländern mit einfacher Mehrheit abgelehnt werden. Bislang enthalten diese Richtlinien allerdings nur Vorgaben zur Verringerung des Steuererklärungsaufwands für Unternehmen und Privathaushalte, Vorgaben für die Steuervollzugskapazitäten fehlen noch (Trautvetter, 2021[117]). Die Aufnahme von Zielvorgaben für die Steuervollzugskapazitäten der Länder in die verbindlichen Verwaltungsrichtlinien könnte ein erster Schritt sein; sobald das neue Steuerforschungsnetzwerk länderspezifische Steuerlückenschätzungen vorlegen kann, sollten diese Zielvorgaben dann durch Leistungskennzahlen ergänzt werden. Zudem sollten diese Verwaltungsrichtlinien sowie Daten zu den Kapazitäten und zur Leistung der Finanzverwaltungen öffentlich zugänglich sein, damit die Landesregierungen zur Rechenschaft gezogen werden können (BMF, 2004[118]). Die beste Lösung wäre eine komplette Zentralisierung der Erhebung von Bundes- und Gemeinschaftssteuern beim Bund, was auch in früheren OECD-Wirtschaftsberichten über Deutschland empfohlen wurde. Angesichts der politischen und verfassungsrechtlichen Gegebenheiten scheint dies jedoch nicht machbar.
Abbildung 1.28. Die effektiven Umsatzsteuersätze sind niedriger in Bundesländern, in denen der Finanzkraftausgleich die Anreize für den Steuervollzug verringert
Grenzsteuerertrag (in %) aus einer Zunahme der Umsatzsteuereinnahmen (um 10 %); effektive Umsatzsteuersätze (in %)
Anmerkung: Die effektiven Umsatzsteuersätze werden berechnet, indem für jedes Bundesland der Gesamtbetrag der Umsatzsteuereinnahmen durch den privaten Verbrauch geteilt wird. Die effektiven Umsatzsteuersätze sind für 2020 angegeben, da für 2021 noch keine Daten zum privaten Verbrauch auf Länderebene vorliegen. „Grenzsteueraufkommen“ bezeichnet die prozentuale Veränderung des Gesamtsteueraufkommens eines Bundeslandes (einschließlich Steuereinnahmen der Kommunen) infolge einer Zunahme der Umsatzsteuereinnahmen dieses Bundeslands um 10 %. In den errechneten Werten für das Grenzsteueraufkommen sind die Beiträge und umfassenden Umverteilungsmechanismen im Rahmen des Finanzkraftausgleichs berücksichtigt. Die Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen wurden aufgrund der Konstruktion des Maßes der effektiven Umsatzsteuersätze nicht in die Analyse aufgenommen: Die Umsatzsteuereinnahmen sind an die in einem bestimmten Bundesland verzeichneten Umsätze geknüpft, der private Verbrauch wird jedoch anhand von Schätzungen der Ausgaben der Haushalte gemessen, die in einem bestimmten Bundesland leben. Wenn ein nicht unerheblicher Anteil der Umsatzsteuereinnahmen auf Ausgaben zurückgeht, die von Personen getätigt werden, die in einem anderen Bundesland leben – was in den großen Stadtstaaten der Fall ist –, ist von einem hohen Messfehler bei den effektiven Umsatzsteuersätzen auszugehen. Die Grafik veranschaulicht Korrelationen; andere Faktoren, die mit den effektiven Umsatzsteuersätzen und dem Grenzsteueraufkommen je zusätzlich eingenommenen Euro an Umsatzsteuer korreliert sein könnten, sind nicht berücksichtigt.
Quelle: Bundesministerium der Finanzen, Statistisches Bundesamt, Statistikämter der Länder und Berechnungen der OECD.
Schätzungen der Europäischen Kommission zur Umsatzsteuerlücke deuten darauf hin, dass Deutschland durch Steuerbetrugs- und Steuerhinterziehungsmodelle jedes Jahr Umsatzsteuereinnahmen in Höhe von 22 Mrd. EUR bzw. etwa 9 % des erwarteten Umsatzsteueraufkommens entgehen (Abbildung 1.29). Dieser Anteil entspricht zwar in etwa dem OECD-Durchschnitt; seit 2011 wurden im Bereich des Steuervollzugs allerdings nur geringe Fortschritte erzielt, weil die Zahl der Umsatzsteuer-Sonderprüfer*innen sowie der Umsatzsteuer-Sonderprüfungen gesunken ist und die IT-Infrastruktur wie auch die Koordination zwischen den Finanzverwaltungen der Länder untereinander und mit den europäischen Steuerbehörden nach wie vor unzureichend ist (Abbildung 1.27) (Bundesrechnungshof, 2020[120]). Durch die in jüngster Zeit erfolgten Politikmaßnahmen ist die Zahl der registrierten Online-Händler deutlich gestiegen und die Belegausgabepflicht für gewerbliche Tätigkeiten wurde verschärft. Elektronische Registrierkassen bzw. automatisierte E-Rechnungen sind jedoch noch immer nicht für alle Unternehmen vorgeschrieben, und eine Obergrenze für Barzahlungen gibt es nicht (OECD, 2022[121]; OECD, 2022[122]). Zudem floriert der grenzüberschreitende Umsatzsteuerbetrug, durch den Vorsteuererstattungen für Umsätze erschlichen werden, die in Wirklichkeit nie stattgefunden haben; dies verursacht Steuerausfälle in Höhe von bis zu 14 Mrd. EUR pro Jahr (Frunza, 2016[123]). Durch das Reverse-Charge-Verfahren wurden zwar in bestimmten Geschäftsfeldern Schlupflöcher geschlossen, das hatte aber zur Folge, dass die Umsatzsteuerkarusselle auf andere Waren- oder Dienstleistungsgruppen verlagert wurden (Bundesrechnungshof, 2020[120]). Eine technische Lösung, um den grenzüberschreitenden Umsatzsteuerbetrug zu verringern, wäre die Einführung eines elektronischen Clearing-Verfahrens, mit dem alle grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungsgeschäfte dokumentiert und die erfassten Daten an die Steuerbehörden und Statistikämter übermittelt würden (Braml und Felbermayr, 2021[124]). In Spanien, Italien, Ungarn und Chile beispielsweise wurde auf nationaler Ebene erfolgreich eine Pflicht zur Erstellung von E-Rechnungen eingeführt (OECD, 2022[125]). Um Umsatzsteuerhinterziehung und Umsatzsteuerbetrug vorzubeugen, gilt es, alle Unternehmen zur Nutzung von elektronischen Registrierkassen bzw. E- Rechnungen zu verpflichten, was auch die Einführung eines elektronischen Clearing-Verfahrens für grenzüberschreitende Transaktionen umfassen sollte; entscheidend ist zudem die Einführung einer Obergrenze für Bargeldzahlungen durch Umsetzung der einschlägigen EU-Bestimmungen zur Bekämpfung der Geldwäsche.
Abbildung 1.29. Bei der Umsatzsteuererhebung gab es nur geringe Fortschritte
Umsatzsteuerlücke, in Prozent der gesamten Umsatzsteuerschuld
Anmerkung: Die Umsatzsteuerlücke entspricht der Differenz zwischen den erwarteten und den tatsächlichen Umsatzsteuereinnahmen.
Quelle: Europäische Kommission (2021), VAT gap in the EU: report 2021, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, https://data.europa.eu/doi/10.2778/447556; Europäische Kommission (2013), Study to quantify and analyse the VAT gap in the EU-27 Member States: Report 2013, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, https://data.europa.eu/doi/10.2778/456646.
Andere große Betrugsfälle, wie die sogenannten Cum/Ex- und Cum/Cum-Geschäfte, führten zu Steuerausfällen in Höhe von über 60 Mrd. EUR und machten die Schwächen der föderal organisierten deutschen Finanzverwaltung offenkundig (Spengel, 2017[126]; Spengel, 2021[127]). Bei den Cum/Ex-Geschäften nutzten internationale Anleger zusammen mit deutschen Banken (darunter auch Landesbanken) Hochfrequenz-Transaktionen rund um den Dividendenstichtag und Unterschiede bei der steuerlichen Behandlung von in- und ausländischen Investoren, um die Steuerbehörden zu täuschen und sich die Kapitalertragsteuer auf die Dividenden mehrfach erstatten zu lassen, obwohl sie jeweils nur einmal gezahlt wurde. Durch diese Betrugsmodelle ist dem Staat ein Steuerschaden in Höhe von über 10 Mrd. EUR entstanden; begünstigt wurde dies durch eine schwache IT-Infrastruktur, das Fehlen eines Registers für die Kapitalertragsteuer (aufgrund des Steuergeheimnisses), schwache Governance-Strukturen bei den Aufsichtsbehörden und den starken Einfluss der Bankenlobby (Spengel, 2017[126]; Spengel, 2016[128]; BMF, 2020[115]). Gesetzliche Neuregelungen haben die bestehenden Schlupflöcher zwar verkleinert und den Steuervollzug verbessert, es bleiben jedoch noch große Herausforderungen. Der Einbehalt der Kapitalertragsteuer und ihre Erstattung sind immer noch Gegenstand getrennter Verfahren und es bestehen noch Schlupflöcher aufgrund der unterschiedlichen Besteuerung von Gebietsansässigen und Gebietsfremden sowie von Dividendenzahlungen und Gewinnen aus Wertpapierverkäufen oder -leihen (Spengel, 2021[127]). Mit den Cum/Cum-Geschäften wurden eben diese Schlupflöcher ausgenutzt, wodurch ein Steuerschaden von mehr als 50 Mrd. EUR entstanden ist (Spengel, 2021[127]). Cum/Cum-Geschäfte wurden 2020 unter bestimmten Umständen für rechtswidrig erklärt, Kapazitätsengpässe und eine unzureichende Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Finanzämtern und Staatsanwaltschaften erschweren jedoch weitere Ermittlungen. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) sollte mehr Daten zu früheren Finanztransaktionen im Zusammenhang mit diesen Geschäften erfassen und sie mit den Daten des Bundeszentralamts für Steuern zu den Kapitalertragsteuererstattungen verknüpfen, um den Umfang des Steuerschadens besser abschätzen zu können und die Finanzämter beim Steuervollzug stärker zu unterstützen (Spengel, 2020[129]; BMF, 2020[115]).
Um die bestehenden steuerrechtlichen Vorschriften wirksam durchzusetzen, ist es unerlässlich, die IT‑ und Dateninfrastruktur zu verbessern und eine stärkere Zusammenarbeit und Spezialisierung der Finanzverwaltungen der Bundesländer wie auch eine bessere Koordinierung mit anderen Ländern zu ermöglichen (BMF, 2020[115]). Viele Steuerbetrugssysteme, seien es Cum/Ex-Geschäfte, Cum/Cum-Geschäfte oder Umsatzsteuerkarusselle, sind grenzübergreifend angelegt und beruhen auf komplexen Transaktionen. Um solche Betrugsfälle erfolgreich aufzudecken und zu untersuchen, müssen Register zu verschiedenen Steuerarten miteinander verknüpft und mit anderen Datenquellen verbunden werden, damit analytische und risikobasierte Ansätze besser genutzt werden können (OECD, 2021[130]; BMF, 2020[115]). Beim Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) wurden zwar Sondereinheiten für Steuerbetrug am Kapitalmarkt und für Umsatzsteuerbetrug eingerichtet und auch ein System für das Risikomanagement wurde geschaffen, die dafür erforderliche Dateninfrastruktur ist jedoch immer noch schwach ausgebildet (BMF, 2020[115]; Bundesrechnungshof, 2020[120]). Dies erklärt sich aus dem strengen Steuergeheimnis, dem Verbot der Verknüpfung administrativer Unternehmens- und Individualdaten sowie der Tatsache, dass Steuerregisterdaten in den Zuständigkeitsbereich der Länder fallen, die keinen direkten Datenzugriff für Analyse- und Risikobewertungszwecke gewähren. Es fehlen Steuerdaten zu den Personen, die die Steuern auf Dividendenzahlungen entrichten, da die Kapitalertragsteuer anonymisiert von den Banken einbehalten wird (BMF, 2020[115]). Außerdem geben Betriebsprüfer*innen und Steuerfahnder*innen auf den nachgeordneten staatlichen Ebenen Informationen zu Untersuchungen nicht automatisch an andere Verwaltungen weiter – nicht einmal innerhalb ein und desselben Bundeslands. Durch die Einrichtung behördenübergreifender gemeinsamer Fallakten auf Bundesebene ließen sich Doppelermittlungen vermeiden und würde ein effizienterer Einsatz von Ressourcen und mehr Spezialisierung ermöglicht (Trautvetter und Schwarz, 2021[95]). Bei der Digitalisierung der Steuerverwaltung kann auch das Lernen aus Beispielen bester Praxis aus anderen Ländern hilfreich sein, z. B. im Rahmen der OECD-Arbeitsgruppe zu diesem Thema (OECD, 2022[131]).
Deutschland dürften durch die von multinationalen Unternehmen praktizierte globale Gewinnverlagerung erhebliche Körperschaftsteuereinnahmen entgehen – Schätzungen zufolge zwischen 8 % und 29 % des tatsächlichen Steueraufkommens pro Jahr; wieviel genau, lässt sich aufgrund der begrenzten Datenlage allerdings schwer sagen (Tørsløv, Wier und Zucman, 2022[109]; Fuest et al., 2022[132]; BMF, 2020[115]). Die Steuervermeidungsstrategien multinationaler Unternehmen nutzen komplexe Handels- und Finanzbeziehungen zwischen Tochtergesellschaften in verschiedenen Ländern, um Gewinne von Hochsteuerstaaten in Niedrigsteuerstaaten zu verschieben (OECD, 2015[133]). Während die Komplexität dieser Transaktionen im Lauf der Zeit immer weiter zugenommen hat, sind die Zahl der Betriebsprüfer*innen, die Häufigkeit der Betriebsprüfungen und das steuerliche Mehrergebnis infolge solcher Prüfungen zurückgegangen (Abbildung 1.27) (Wier und Zucman, 2022[116]). Strengere Meldepflichten für Unternehmen, die Umsetzung der geplanten bundeseinheitlichen Wirtschaftsnummer, um die Datenverknüpfung zu erleichtern, und eine Verbesserung des bestehenden Risikomanagementsystems würden eine stärker risikoorientierte Fallauswahl für Innen- und Außenprüfungen und eine größere Spezialisierung der Betriebsprüfer*innen ermöglichen. Zugleich ist es äußerst wichtig, die internationale Zusammenarbeit fortzusetzen, um die Möglichkeiten der Gewinnverlagerung ins Ausland zu verringern. Die Einführung einer Mindestbesteuerung der Gewinne deutscher multinationaler Unternehmen nach den Vorgaben des Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) ist ein wichtiger Schritt nach vorn, der es Deutschland gestatten wird, einen Teil der durch Gewinnverlagerung entstehenden Steuerausfälle wieder hereinzuholen.
Steuerhinterziehung ist eng mit Vermögensverschleierung und Geldwäsche verknüpft (OECD, 2021[130]). Seit 2010 haben die Finanzverwaltungen verschiedener Bundesländer immer wieder Daten zu versteckten Finanzkonten deutscher Gebietsansässiger in der Schweiz und anderen Niedrigsteuerstaaten gekauft. Dies führte zu steigenden Mehreinnahmen aus Steuerfahndungen und einer deutlichen Zunahme der Selbstanzeigen in Bezug auf Offshore-Konten (Schwarz und Trautvetter, 2021[134]). Die Einführung des gemeinsamen Meldestandards der OECD hatte zur Folge, dass seit 2017 große Mengen an Daten zu Offshore-Konten und nicht gemeldeten Kapitalerträgen eingegangen sind (OECD, 2017[135]). Personalengpässe und unzureichende IT-Kapazitäten beim Bundeszentralamt für Steuern und bei den Finanzämtern der Länder könnten Datenauswertung und Steuerfahndungen jedoch behindern. Die Prüfquote für Steuerpflichtige mit einem Jahreseinkommen von über 1 Mio. EUR ist zwischen 2009 und 2021 sogar von 15 % auf 5 % gesunken, wobei erhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Bundesländern und Finanzämtern bestehen (Abbildung 1.27) (Trautvetter, 2021[117]).
Geldwäsche und Korruption bekämpfen
In den letzten Jahren hat Deutschland verstärkt Maßnahmen gegen Geldwäsche ergriffen (FATF, 2022[136]). Dies beinhaltete die Einführung einer Nationalen Risikoanalyse (NRA), eine verbesserte Koordination zwischen den verschiedenen staatlichen Stellen und Ebenen, eine deutliche Erhöhung der Personal- und IT-Ausstattung der wichtigsten Finanzaufsichtsbehörde BaFin sowie der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen (Financial Intelligence Unit – FIU), die Abschaffung von Beschränkungen bei der Vermögensabschöpfung und beim Straftatbestand der Geldwäsche und die Einrichtung eines Transparenzregisters, mit dem der Zugriff auf Angaben zu den wirtschaftlich Berechtigten verbessert wurde (FATF, 2022[136]). Es bleiben aber erhebliche Herausforderungen bestehen.
Um noch wirkungsvoller gegen Geldwäsche und Steuerhinterziehung vorzugehen, ist es äußerst wichtig, die Informationen zu den Eigentümer*innen von Vermögenswerten weiter zu verbessern und stärker mit ausländischen Finanz- und Strafverfolgungsbehörden zusammenzuarbeiten (Abbildung 1.30). Die jüngst erfolgte Umwandlung des Zentralen Transparenzregisters von einem Auffangregister in ein Vollregister mit verpflichtender Eintragung ist ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung; sie muss jedoch durch schärfere Sanktionen bei Nichterfüllung der Transparenzpflichten und eine bessere Aufsicht und Überprüfung der Angaben ergänzt werden (Collin, Hollenbach und Szakonyi, 2022[137]). Die Probleme, die in jüngster Zeit bei der Durchsetzung von EU-Sanktionen aufgetreten sind, zeigen, dass die Angaben weiterhin unvollständig sind, insbesondere in Bezug auf Immobilien. In Deutschland ist für rd. 55 % aller in ausländischem Besitz stehenden Immobilien keine Identifizierung der Eigentümer*innen möglich, was die Hinterziehung von Kapitalertrag- und Körperschaftsteuern erleichtert (Miethe, Peichl und Trautvetter, 2022[138]; Trautvetter, 2020[107]). Da der 2014 eingeführte gemeinsame Meldestandard der OECD sich nicht auf Immobilien erstreckt, fließen illegale Gelder weltweit offenbar verstärkt in Immobilienanlagen (Bomare und Le Guern Herry, 2022[96]; Johannesen, Miethe und Weishaar, 2022[139]). Wenn die Digitalisierung und Vernetzung der auf Gemeindeebene geführten Gewerberegister, Grundbücher und Unternehmensregister schneller vorangetrieben wird und deren Verknüpfung mit anderen Daten, etwa zu Bankkonten und Finanzvermögen, gestattet wird, kann der Aufbau eines umfassenden Transparenzregisters über die wirtschaftlich Berechtigten unterstützt und beschleunigt werden (NKR, 2017[140]). Mit dem jüngst verabschiedeten Bargeldverbot bei Immobilienkäufen verringern sich die Möglichkeiten zur Geldwäsche; es sollten aber auch Obergrenzen für Barzahlungen beim Kauf anderer Vermögenswerte eingeführt werden, indem die einschlägigen EU-Bestimmungen zur Bekämpfung der Geldwäsche umgesetzt werden (FATF, 2022[136]).
Abbildung 1.30. Im Kampf gegen Geldwäsche und Korruption kann mehr getan werden
Anmerkung: Teil B zeigt die Punktschätzung und die Fehlermarge. Teil D zeigt die sektorbasierten Unterkomponenten des „Korruptionskontroll“- Indikators des Varieties of Democracy Project. Teil E fasst die Gesamtbeurteilungen der praktischen Umsetzung des Informationsaustauschs aus den Peer-Reviews des Globalen Forums Transparenz und Informationsaustausch in Steuerangelegenheiten zusammen. In diesen Peer-Reviews wird beurteilt, inwieweit es den Mitgliedsländern gelingt, die Transparenz von juristischen Personen und Rechtsgestaltungen sicherzustellen und im Einklang mit dem international vereinbarten Standard mit anderen Finanzverwaltungen zusammenzuarbeiten. Soweit verfügbar zeigt die Abbildung die Ergebnisse der derzeit laufenden zweiten Prüfrunde, andernfalls Ergebnisse der ersten Runde. Teil F zeigt die Bewertungen des Grads der Umsetzung der FATF-Empfehlungen aus den FATF-Berichten über die einzelnen Länder. Gemessen wird dabei die Effizienz der von den Ländern ergriffenen Maßnahmen nach 11 Ergebnisindikatoren („Immediate Outcomes“). GW bezieht sich auf Geldwäsche, TF auf Terrorismusfinanzierung und PF auf Proliferationsfinanzierung.
Quelle: Teil A: Transparency International; Teil B und C: Weltbank, Worldwide Governance Indicators; Teil D: Varieties of Democracy Institute; University of Gothenburg; University of Notre Dame; Teil E: Berechnungen des OECD-Sekretariats auf Grundlage der Daten des Globalen Forums Transparenz und Informationsaustausch in Steuerangelegenheiten; Panel F: OECD, Financial Action Task Force (FATF).
Die Pläne, ein Bundesfinanzkriminalamt einzurichten und die Geldwäscheaufsicht im Nichtfinanzsektor sowie die Sanktionsdurchsetzung bei einer neuen Bundesbehörde zur Bekämpfung von Finanzkriminalität zu bündeln, sind ein wichtiger Schritt nach vorn (BMF, 2022[141]). In diese Bundesbehörde soll auch die FIU integriert werden, die Meldungen über Finanztransaktionen, bei denen Verdacht auf Geldwäsche besteht, erfasst und untersucht. Aufgrund der fehlenden Koordination und der Kapazitätsengpässe der 300 personell zumeist unterbesetzten Landesbehörden, die aktuell für die Aufsicht und die Durchsetzung des Geldwäschegesetzes im Nichtfinanzsektor zuständig sind, wurden die Meldepflichten bislang nur unzureichend durchgesetzt und ließ die Qualität der Verdachtsmeldungen an die FIU zu wünschen übrig (Abbildung 1.30) (Transparency International, 2021[142]; FATF, 2022[136]) Eine unzureichende Koordination und Kooperation zwischen der FIU und den Strafverfolgungs- und Finanzbehörden der Länder, Kapazitätsengpässe und ein eingeschränkter Zugriff auf das Transparenzregister über wirtschaftlich Berechtigte sowie auf Steuer- und Polizeidaten führen dazu, dass nur ein kleiner Teil der von der FIU gesammelten Verdachtsmeldungen von den Strafverfolgungsbehörden genutzt wird (Abbildung 1.30, Teil F) (FATF, 2022[136]). Die Bundesregierung hat vor Kurzem eine Evaluierung der Gesamtstrategie zur Bekämpfung der Geldwäsche gestartet. Die Ergebnisse dieser Evaluierung sollten bei der Einrichtung des neuen Bundesfinanzkriminalamts genutzt werden, um die Koordinations- und Kooperationsprobleme innerhalb des föderalen Systems zu beheben und die IT-gestützte Finanzaufklärung wirksamer zu machen.
Wenn das neue Bundesfinanzkriminalamt ausreichend mit Ermittlungsbefugnissen, qualifiziertem Personal, IT und umfassenden Datenzugriffsmöglichkeiten für forensische Datenanalysen ausgestattet wird, dürfte dies die Kapazitäten zur Aufdeckung komplexer Fälle von Finanzkriminalität, Steuerbetrug und Geldwäsche sowie zur Identifizierung von Vermögenseigentümer*innen deutlich erhöhen. Um die Qualität der Verdachtsmeldungen aus dem Nichtfinanzsektor zu erhöhen, ist es wichtig, dass Informationen zu komplexen Geldwäsche- und Steuerbetrugsmodellen regelmäßig an die Strafverfolgungs- und Aufsichtsbehörden der Länder wie auch an die Angehörigen betroffener Berufsgruppen des Nichtfinanzsektors, die verdächtige Transaktionen melden müssen, wie etwa Notar*innen, Anwält*innen, Steuerberater*innen, Wirtschafts- und Buchprüfer*innen oder auch Auto-, Edelmetall- und Juwelenhändler*innen weitergeleitet werden (FATF, 2022[136]). Auch die Finanzämter sollten besser informiert sein, da sie aufgrund des Steuergeheimnisses häufig zögern, Verdachtsinformationen an die FIU weiterzugeben; Geldwäscherisiken sollten zudem in den Katalog der Risikokriterien für Betriebsprüfungen aufgenommen werden (OECD, 2019[143]). Äußerst wichtig ist es ferner, Angehörige des Nichtfinanzsektors stärker für die Risiken und für ihre Meldepflichten in Bezug auf Geldwäsche zu sensibilisieren, die Umsetzung von Präventionsmaßnahmen zu fördern, das Feedback zu Verdachtsmeldungen zu verbessern und Fragen der Auslegung des Berufsgeheimnisses zu prüfen, da im Nichtfinanzsektor Meldedefizite in Bezug auf verdächtige Transaktionen bestehen dürften (FATF, 2022[136]). Dies gilt auch für den Finanzsektor: Die dort für die Aufsicht zuständige BaFin richtet das Augenmerk zwar auf Präventionsmaßnahmen, führt aber nur relativ wenige unabhängige Prüfungen in Unternehmen durch und könnte zudem Sanktionen wirksamer einsetzen (Europäischer Rechnungshof, 2021[144]; FATF, 2022[136]). Für die Abschlussprüferaufsichtsstelle (APAS), deren Ermittlungskapazitäten durch Personalengpässe beeinträchtigt werden, ist dies ebenfalls ein Problem (Storbeck, 2022[145]).
Außerdem bedarf es einer größeren Zahl von auf Finanzkriminalität und Geldwäsche spezialisierten Staatsanwält*innen sowie einer besseren internationalen Zusammenarbeit (Abbildung 1.30, Teil F). Die Strafverfolgung fällt in den Zuständigkeitsbereich der Länder, und die Anreizprobleme, die vorstehend in Bezug auf den Steuervollzug beschrieben wurden, könnten auch ein Grund für die unzureichenden Investitionen der Länder in die strafrechtliche Verfolgung von Geldwäsche und Finanzkriminalität sein. Kapazitätsengpässe in den Staatsanwaltschaften auf Gerichtsbezirksebene führen dazu, dass sich die Anstrengungen auf einfachere, kleinere Geldwäschefälle konzentrieren, während in komplexen und großen internationalen Fällen von Geldwäsche und Steuerkriminalität nicht genügend ermittelt wird (Bussmann und Ruschmeier, 2020[146]; BMF, 2019[147]; Transparency International, 2021[142]; FATF, 2022[136]). Eine Lösungsmöglichkeit wäre die Aufstellung verbindlicher Verwaltungsrichtlinien für die Bundesländer, um ausreichende spezialisierte Kapazitäten für die Verfolgung von Finanzkriminalität und Geldwäsche zu gewährleisten und eine enge Zusammenarbeit zwischen den Ländern sowie mit dem neuen Bundesfinanzkriminalamt einzurichten, z. B. über eine zentrale Fallbearbeitung und Fallnachverfolgung. Positive Beispiele für den Ausbau der Kapazitäten für die Strafverfolgung lieferten in jüngster Zeit Nordrhein-Westfalen und Hessen. Auch eine weitere Verstärkung der internationalen Zusammenarbeit nach dem Vorbild der Europäischen Staatsanwaltschaft oder der gemeinsamen Ermittlungsgruppen ist entscheidend, um komplexe internationale Korruptions- und Geldwäschefälle zu lösen (Europäische Kommission, 2021[148]; Transparency International, 2021[149]).
Wenn die jüngst verbesserten gesetzlichen Regelungen zur Einziehung von illegal erworbenem Vermögen durch einen „Suspicious Wealth Order“ für Vermögenswerte ungeklärter Herkunft ergänzt würden, könnte dies den Kampf gegen Geldwäsche und die Sanktionsdurchsetzung unterstützen. Für eine wirksamere Einziehung von Vermögen bedarf es jedoch einer größeren Zahl spezialisierter Fachkräfte sowie eines gut funktionierenden Transparenzregisters über die wirtschaftlich Berechtigten. Eine bessere Erfassung von Daten zu Einziehungen und fallbezogenen Informationen würde dabei helfen, ein klareres Verständnis von Struktur und Umfang der Geldwäsche zu gewinnen (Transparency International, 2021[142]). Durch eine bessere Vermögensabschöpfung könnten zudem die Staatseinnahmen erhöht werden, da Schätzungen zufolge jährlich 100 Mrd. EUR illegale Gelder nach Deutschland fließen (Transparency International, 2021[142]; BMF, 2019[147]).
Die wahrgenommene Korruption ist nach wie vor gering, es sollte aber für mehr Transparenz gesorgt werden (Abbildung 1.30) (Transparency International, 2021[149]). Die jüngsten Korruptionsskandale bei der Maskenbeschaffung in der Coronapandemie gefährden das Vertrauen in die Institutionen und den demokratischen Prozess. Als Reaktion auf diese Skandale wurde die Transparenz im Hinblick auf Nebentätigkeiten von Abgeordneten erhöht. Die bezahlte Lobbyarbeit von Abgeordneten wurde verboten (Bundestag, 2021[150]). Der bereits bestehende Straftatbestand der Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern wurde jüngst zum Verbrechen hochgestuft und kann nun mit einer Freiheitsstrafe von ein bis zehn Jahren geahndet werden. Dies betrifft jedoch nur Handlungen im Amt, nicht jedoch etwaige Nebentätigkeiten, in denen Abgeordnete ihre Stellung ausnutzen könnten, um ungebührlich Einfluss auf Verwaltungsentscheidungen zu nehmen, beispielsweise im Vergabebereich (Bundesgerichtshof, 2022[151]). Korruption ließe sich wirksamer bekämpfen, wenn der Korruptionsbegriff auf die missbräuchliche Einflussnahme ausgedehnt würde, bei der eine Person einen ungerechtfertigten Vorteil dafür annimmt, dass sie von ihrem tatsächlichen oder vermuteten Einfluss auf eine Entscheidung öffentlich Bediensteter Gebrauch macht; damit würde die deutsche Gesetzeslage zudem mit der internationalen Best Practice in Einklang gebracht (LobbyControl, 2021[152]; OECD, 2021[153]). Aufgrund von IT-Problemen hat die zuständige Stelle des Bundestags noch immer keine Daten zu den Nebentätigkeiten von Abgeordneten veröffentlicht (von Salzen, 2022[154]). Auch im Bereich der Wahlkampf- und Parteienfinanzierung kann für mehr Transparenz gesorgt werden, da der Schwellenwert, ab dem Einzelspenden unmittelbar angezeigt werden müssen, relativ hoch angesetzt ist und immer noch viele Lücken in Bezug auf Sponsoring und Wahlkampffinanzierung bestehen (LobbyControl, 2021[152]). Obergrenzen für Parteispenden und Wahlkampffinanzierung, wie sie in 19 EU-Ländern existieren, gibt es nicht (OECD, 2016[155]). Die Transparenzregeln sollten verschärft und besser umgesetzt werden. Dazu sollte eine unabhängige Stelle sowie eine zentralisierte, öffentlich zugängliche und regelmäßig aktualisierte Datenbank über Spenden, Sponsoring und Wahlkampffinanzierung eingerichtet werden.
Mehr Transparenz in Bezug auf Lobbyaktivitäten, mit denen Einfluss auf die Gestaltung von Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften genommen werden soll, ist unerlässlich, um gleiche Bedingungen für alle zu gewährleisten und den Spielraum für Korruption zu verringern (OECD, 2021[156]). Die Einführung des verpflichtenden Lobbyregisters war ein wichtiger Schritt nach vorn, bestimmte Interessenvertretungen sowie untere Ebenen der Verwaltung, auf denen Lobbyist*innen häufig Einfluss auf die Formulierung von Gesetzentwürfen nehmen, sind davon jedoch ausgenommen (OECD, 2022[157]). Zudem müssen die Ziele und Ergebnisse von Lobbyaktivitäten nicht dokumentiert werden (LobbyControl, 2021[152]). Die Bundesregierung plant, den Kreis der zur Eintragung verpflichteten Interessenvertretungen unter Achtung der Grundrechte auszudehnen, Kontakte mit unteren Verwaltungsebenen ebenfalls aufzeichnungspflichtig zu machen und eine legislative Fußspur einzuführen, die Zusammenhänge zwischen Lobbyaktivitäten und legislativen Ergebnissen nachvollziehbar macht. Mit einem solchen neugestalteten Register könnten Transparenz und Integrität wie auch das Vertrauen in den politischen Prozess insgesamt deutlich gestärkt werden; seine Umsetzung und Durchsetzung setzt jedoch voraus, dass die registerführende Stelle im Bundestag über eine ausreichende Personal- und IT-Ausstattung verfügt (LobbyControl, 2021[152]). Zusätzlich zur geplanten legislativen Fußspur sollte das Register auch eine regulatorische Fußspur enthalten, mit der dokumentiert wird, welche Akteure bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften konsultiert wurden, welche Beiträge berücksichtigt wurden und wie dabei eine möglichst breite Teilhabe gewährleistet wurde, da dies die Transparenz weiter stärken würde. Außerdem sollten die Regelungen zur Sicherung der Integrität öffentlich Bediensteter besser an die besonderen Risiken im Zusammenhang mit Lobbyaktivitäten angepasst werden. Dazu sollten genaue Standards und Leitlinien für Kontakte mit Lobbyist*innen und anderen Interessenträger*innen auf allen staatlichen Ebenen aufgestellt werden (OECD, 2021[156]).
Es kann auch ein Zusammenhang zwischen Korruption und sogenannten Seitenwechseln bestehen („Revolving-Door-Phänomen“), wenn Politiker*innen direkt nach Ende ihres Mandats in Unternehmen oder anderen Organisationen tätig werden und während ihrer Amtszeit aufgebaute Netzwerke und gewonnene Insiderkenntnisse für private Interessen nutzen (Lüchinger und Moser, 2014[158]; Lüchinger und Moser, 2022[159]). 2015 wurde zwar eine Karenzregelung für politisch Verantwortliche eingeführt, Aufsicht und Durchsetzung sind jedoch noch schwach ausgebildet, da die drei Mitglieder des zuständigen beratenden Gremiums auf Vorschlag der Bundesregierung ernannt werden und keine Sanktionen im Fall von Verstößen gegen die Regelung vorgesehen sind (Europäische Kommission, 2022[160]; GRECO, 2019[161]). Die maximale Karenzzeit von 18 Monaten scheint zu kurz, da empirische Studien zeigen, dass solche Seitenwechsel noch deutlich länger einen wirtschaftlichen Nutzen bringen können; zudem hat das zuständige Gremium sie bislang nur selten voll ausgeschöpft (Lüchinger und Moser, 2020[162]; LobbyControl, 2021[152]). Da Lobbytätigkeiten ehemaliger politisch Verantwortlicher und hochrangiger Beamt*innen eine wichtige Rolle im Wirecard-Skandal spielten, hat der parlamentarische Untersuchungsausschuss empfohlen, Reformoptionen auszuloten, um sämtliche Tätigkeiten nach Ausscheiden aus einem öffentlichen Amt anzeigepflichtig zu machen (Bundestag, 2021[150]; LobbyControl, 2021[152]). Aufsicht und Durchsetzung der Karenzregelung sollten durch die Einführung von Regeln für die Zusammensetzung und die Arbeit des beratenden Gremiums sowie durch Sanktionen im Fall der Nichtbefolgung seiner Entscheidungen gestärkt werden. Zudem könnten die Daten zu Seitenwechseln und Karenzzeiten verbessert und öffentlich zugänglich gemacht werden, insbesondere was Staatssekretär*innen und Abteilungsleiter*innen betrifft.
Der Whistleblower-Schutz im privaten Sektor sollte verstärkt werden, um den Kampf gegen Geldwäsche und Korruption zu unterstützen (OECD, 2021[163]). Ob Schutz gewährt wird, hängt bisher von den einschlägigen Gerichtsurteilen ab, wie beispielsweise im sogenannten Dieselskandal. Dies verringert die Anreize für Hinweisgeber*innen. Bei der Umsetzung der EU-Whistleblowing-Richtlinie in nationales Recht sollte dafür gesorgt werden, dass auch bei Hinweisen auf Verstöße gegen deutsches Recht Schutz gewährt wird.
Tabelle 1.9. Frühere Empfehlungen und ergriffene Maßnahmen in den Bereichen Steuervollzug, Geldwäsche und Korruption
Die öffentliche Verwaltung modernisieren und die Ausgabeneffizienz erhöhen
Die Modernisierung und Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung ist eine große Herausforderung, bietet aber auch erhebliches Potenzial, die Ausgabeneffizienz, das Wachstum und die Wohlfahrt zu steigern. Dem Digital-Government-Index der OECD zufolge ist der öffentliche Sektor in der Bundesrepublik weniger datenbasiert als in anderen Ländern (Abbildung 1.31). Eine Verbesserung des Datenaustauschs und der IT-Infrastruktur, was auch den Zugriff auf verknüpfte Mikrodaten für unabhängige Forschung umfassen sollte, würde Wirkungsanalysen erleichtern, eine gezieltere Ausrichtung von Maßnahmenprogrammen ermöglichen und die Qualität der öffentlichen Ausgaben erhöhen (BMWi, 2021[5]). Die Digitalisierung und die nutzerfreundlichere Gestaltung von Verwaltungsleistungen und Verwaltungsverfahren könnten die Wohlfahrt deutlich steigern und den Bürokratieaufwand für junge und innovative Unternehmen verringern, was die Unternehmensdynamik und die Produktivität erhöhen würde (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020) (Abbildung 1.32). Dies könnte auch positive Ausstrahlungseffekte auf die Einführung digitaler Technologien im privaten Sektor haben (Sorbe et al., 2019[164]). Außerdem kann die Digitalisierung des öffentlichen Sektors dazu beitragen, dem zunehmenden Fachkräftemangel zu begegnen.
Fehlende Abstimmung und Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen erschwert die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung und verringert die Ausgabeneffizienz (BMWi, 2021[5]). Mit dem Onlinezugangsgesetz wurde der Onlinezugang zu Verwaltungsleistungen ab 2023 verbindlich festgeschrieben, allerdings wurde es versäumt, verbindliche einheitliche Standards für die Gestaltung und Verzahnung von Daten und IT-Tools für alle Verwaltungsebenen einzuführen. Der Datenzugang und -austausch wird durch die unterschiedliche Auslegung des EU-Datenschutzrechts in den Verwaltungen und Gerichten der verschiedenen Bundesländer zusätzlich erschwert. Viele Kommunen haben für verschiedene Verwaltungsleistungen unterschiedliche IT-Systeme entwickelt, wodurch ein Datenaustausch zwischen verschiedenen Datenbanken innerhalb ein- und derselben Gemeinde oder zwischen verschiedenen Kommunen und Verwaltungsebenen nicht möglich ist, und es gibt keine einheitlichen systemübergreifenden Identifikationsnummern. Dies beeinträchtigt auch die Ausgabeneffizienz erheblich, da jede Gemeinde eigene Beschaffungsaufträge an private Anbieter vergeben hat, um ähnliche IT-Systeme für die gleichen Verwaltungsleistungen zu entwickeln, ohne gemeindeübergreifend Skaleneffekte zu nutzen (BMWi, 2021[5]). Gemeindeübergreifende gemeinsame Initiativen zur IT-Entwicklung würden zwar eine Harmonisierung von Verwaltungsverfahren voraussetzen und die Kommunen würden einen Teil ihrer Autonomie einbüßen, die Ausgabeneffizienz ließe sich dadurch potenziell aber beträchtlich steigern (NKR, 2021[4]). Außerdem könnten solche Initiativen durch Peer-Learning-Effekte auch zu deutlichen Verbesserungen der Qualität von Verwaltungsleistungen führen. Die Bundesländer sollten ihren Kommunen finanzielle Anreize für solche gemeinsamen Initiativen bieten, ähnlich wie bei der auf Bundesebene geltenden Regelung, nach der nur dann Fördermittel für IT-Entwicklungsvorhaben zur Verfügung gestellt werden, wenn die gewählte Lösung mehreren Bundesländern und Kommunen zugutekommt. Dabei sollte auch auf den Erfahrungen der Kommunalen Gemeinschaftsstelle aufgebaut werden (Fischer-Dahl und Hahn, 2022[165]). Auf Länderebene gelang es mit der „Einer-für-Alle“-Initiative, gemeinsame IT-Lösungen zu entwickeln, beispielsweise das digitale Portal zur Beantragung von Coronahilfen, und in Schleswig-Holstein wurde auf kommunaler Ebene ein IT-Beschaffungsverbund gegründet, zu dem auch eine zentrale Beschaffungsstelle gehört (OECD, 2019[166]) Gemeinsame IT-Standards und Datenformate sollten entwickelt und für alle staatlichen Ebenen verbindlich festgelegt werden. In diesem Zusammenhang sollten auch alle IT-Dienstleister verpflichtet werden, diese Standards bei der Entwicklung von Produkten für die öffentliche Verwaltung einzuhalten.
Abbildung 1.31. Die öffentliche Verwaltung ist noch wenig digitalisiert
Digital-Government-Index der OECD, 2019, Skala von 0 bis 1
Anmerkung: Für Australien, Mexiko, Polen, die Schweiz, die Slowakische Republik, Türkiye, Ungarn und die Vereinigten Staaten liegen keine Daten vor. Der Digital-Government-Index der OECD beruht auf den sechs Aspekten des Politikrahmens der OECD für die Digitalisierung der Verwaltung (OECD Digital Government Policy Framework – DGPF): Digital-by-Design, datenbasierter öffentlicher Sektor, Staat als Plattform, Open-by-Default, Nutzerorientierung und Proaktivität. Er misst die Fähigkeit des öffentlichen Sektors, eine kohärente digitale Transformation der Verwaltung herbeizuführen, bei der der Mensch im Mittelpunkt steht, sowie die strategischen Ansätze, Politikinstrumente, Umsetzungs- und Monitoring-Mechanismen, mit denen die Strategie zur Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung umgesetzt wird. Daher erfasst er viel mehr als lediglich die Digitalisierung analoger Prozesse (OECD, 2020[167]).
Quelle: OECD Survey on Digital Government 1.0.
Um die Investitionen des öffentlichen und des privaten Sektors zu erhöhen, ist es entscheidend, die Planungs- und Genehmigungsverfahren für Infrastrukturvorhaben zu beschleunigen. Die kommunalen Verwaltungen, die für die Infrastrukturplanung und -genehmigung zuständig sind, leiden seit Anfang der 2000er Jahre unter finanziellen Schwierigkeiten und Ausgabenkürzungen, die zu Personalengpässen und unzureichenden Investitionen in die IT-Ausstattung geführt haben (vgl. OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020). Diese Kapazitätsengpässe und die übermäßig komplexen und uneinheitlichen Vorschriften in den verschiedenen Gemeinden führen zu einem hohen Verwaltungsaufwand bei Infrastrukturvorhaben (Abbildung 1.32). Die Verbesserung der kommunalen Finanzen mittels einer umfassenden Steuerreform (wie weiter oben erörtert) sollte durch eine bessere Abstimmung zwischen den Gemeinden ergänzt werden, um Ressourcen für die Infrastrukturplanung zu bündeln (Allain-Dupré, Hulbert und Vincent, 2017[168]). Mehr Kapazitäten für Risikoabschätzung und Marktanalyse bei Vergabeentscheidungen sind entscheidend, um die Ausgabeneffizienz zu erhöhen; dies zeigt sich auch am Beispiel des Support Tool for Effective Procurement Strategies (STEPS) der OECD (Makovšek und Bridge, 2021[52]; OECD, 2021[53]). Durch die Umsetzung von STEPS auf allen staatlichen Ebenen, um die öffentlichen Vergabeverfahren bei Infrastrukturvorhaben zu verbessern, könnte die Ausgabeneffizienz um über 1 % des BIP gesteigert werden. Häufige Klagen lokaler Interessengruppen gegen Infrastrukturprojekte und Kapazitätsengpässe im Justizsystem können ebenfalls bewirken, dass sich Genehmigungsverfahren in die Länge ziehen (Budras, 2022[169]). In jüngster Zeit wurden Gesetze verabschiedet, die die Planungs- und Genehmigungsverfahren vereinfachen und Energie- und Schieneninfrastrukturen Vorrang vor örtlichen Umweltbedenken einräumen sollen. Dadurch können Infrastrukturvorhaben potenziell wesentlich beschleunigt werden. Dies sollte allerdings mit einer früheren und besseren Einbindung der betroffenen Gruppen in die Planungsverfahren einhergehen; parallel dazu sollten die Klagemöglichkeiten eingeschränkt und spezialisierte Gerichte und Schnellverfahren eingerichtet werden.
Abbildung 1.32. Der Verwaltungsaufwand ist hoch
Benötigte Zeit für die Erlangung von Betriebs- und Baugenehmigungen (in Tagen), 2021
Quelle: Weltbankgruppe, Enterprise Surveys, www.enterprisesurveys.org.
Die Bundesregierung hat 2015 Spending Reviews eingeführt. Dieses Instrument wird im Haushaltsaufstellungsverfahren aufgrund geringer Monitoringkapazitäten aber nach wie vor nur begrenzt genutzt, um die Ausgaben auf die Politikziele auszurichten (OECD, 2021[170]). Entscheidungen über Mittelzuweisungen werden mit wenig Bezug zu Wirkungsanalysen getroffen. Dies erklärt sich zum einen aus einer fehlenden Kultur der Wirkungsanalyse in der öffentlichen Verwaltung, zum anderen aber auch aus dem Datenschutzrecht und dessen uneinheitlicher Auslegung durch die Gerichte der Bundesländer und die Datenschutzbehörden, die die Nutzung und Verknüpfung von Mikrodaten über verschiedene Verwaltungsebenen hinweg verhindert (NKR, 2017[140]; Bachmann, Peichl und Riphahn, 2021[171]). So gibt es z. B. keine umfassende Echtzeitdatenbank zur Einkommenssituation und zum Energieverbrauch der privaten Haushalte, die eine bessere Ausrichtung der Energiepreisentlastungen auf bedürftige Haushalte oder eine Evaluierung der aktuellen Maßnahmen gestatten würde, um ihre Gestaltung zu verbessern. Gleiches gilt für Wirtschaftshilfen: Bisher wurde aufgrund von Rechtsfragen im Zusammenhang mit dem Zugriff auf Datenbanken und deren Verknüpfung noch keine Wirkungsanalyse der Coronahilfen für Unternehmen durchgeführt. Das Bundesministerium der Finanzen veröffentlicht jährlich einen Subventionsbericht, wendet dabei aber eine enge Definition des Begriffs „Subvention“ an; außerdem wird nur die Hälfte der Maßnahmen einer Evaluierung unterzogen, obwohl viele Subventionen verzerrend wirken und den klimapolitischen Zielen entgegenstehen (vgl. Kapitel 2 wegen weiterer Einzelheiten) (BMF, 2021[93]; Laaser und Rosenschon, 2020[172]). Zudem wird in diesem Subventionsbericht nur eine begrenzte Auswahl von Steuervergünstigungen behandelt (Burger und Bretschneider, 2021[173]). Eine umfassende Prüfung der bestehenden Steuervergünstigungen könnte helfen, die Verwendung öffentlicher Ressourcen auf allen staatlichen Ebenen besser zu priorisieren, da Steuervergünstigungen in der Regel weniger genau unter die Lupe genommen werden als direkte Ausgaben, die Gegenstand der jährlichen Haushaltsverhandlungen sind (OECD und IWF, 2020[174]).
Kasten 1.7. Umfassende Spending Reviews institutionalisieren – Beispiele aus anderen OECD-Ländern
Spending Reviews können in Form von gezielten Analysen bestimmter Sektoren oder Programme durchgeführt werden, um die Verwaltungsleistungen zu verbessern, wie dies gegenwärtig in Deutschland der Fall ist; sie können aber auch als umfassende Analysen ausgestaltet werden, die einen größeren Teil des Haushalts abdecken. In den Niederlanden und Finnland werden jedes Mal, wenn eine neue Regierung die Geschäfte aufnimmt, umfassende Spending Reviews durchgeführt. Für beide Arten von Spending Reviews ist eine hochwertige Daten- und IT-Infrastruktur sowie Fachwissen erforderlich, das über einen längerfristigen Zeithorizont entwickelt werden muss und nicht auf die Schnelle im Rahmen eines jährlichen Haushaltszyklus aktiviert werden kann. Eine Möglichkeit, um die Qualität der für diesen Prozess benötigten Daten zu verbessern, könnte darin bestehen, die administrativen Mikrodaten aus verschiedenen Quellen miteinander zu verknüpfen und der Wissenschaft Zugang zu ihnen zu geben.
Die Niederlande führen im Rahmen des jährlichen Haushaltszyklus regelmäßig Spending Reviews durch. Die dabei zu prüfenden Themen und die Terms-of-Reference werden vom Finanzministerium festgelegt und dem Kabinett bei derselben Sitzung präsentiert, bei der auch der Haushalt vorgestellt wird. Das Verfahren wird von einem ressortübergreifenden Lenkungsausschuss unter dem Vorsitz des*der Haushaltsdirektor*in geleitet; die einzelnen Spending Reviews werden dann von Arbeitsgruppen durchgeführt. Jede dieser Arbeitsgruppen hat eine*einen unabhängigen Vorsitzenden und setzt sich aus unabhängigen Fachleuten und Beamt*innen des Finanzministeriums, des Büros des*der Premierminister*in und der Fachministerien zusammen. Die Berichte und Empfehlungen der Arbeitsgruppen sind unabhängig, analytisch und nichtpolitisch. Das Kabinett befindet darüber, welche Empfehlungen im nächsten Haushalt berücksichtigt werden, nimmt jedoch keine Änderungen an den Berichten vor der Veröffentlichung vor. Es formuliert vielmehr eine „Stellungnahme des Kabinetts“, die den Berichten beigefügt ist.
Quelle: Doherty und Sayegh (2022[175]); Tryggvadottir (2022[176]).
Zur Erhöhung der Qualität der öffentlichen Ausgaben ist es von zentraler Bedeutung, eine Kultur der Wirkungsanalyse zu schaffen, die erforderliche Daten- und IT-Infrastruktur aufzubauen und den Rahmen für Spending Reviews im Haushaltsaufstellungsverfahren zu stärken (Kasten 1.7) (Tryggvadottir, 2022[176]). Dies gilt insbesondere für die Länder und Kommunen, deren Ausgaben zu einem wachsenden Anteil vom Bund finanziert werden, wodurch die Rechenschaftspflicht und die Anreize für einen effizienten Mitteleinsatz sinken. Sollte eine umfassende Föderalismusreform zur Entflechtung der Zuständigkeiten und Stärkung des Äquivalenzprinzips nicht möglich sein, ist es äußerst wichtig, die Wirkungsanalyse zu verbessern, damit auf den nachgeordneten Verwaltungsebenen mehr Peer-Learning-Möglichkeiten geschaffen werden und damit eine ergebnisorientierte Haushaltsführung eingeführt werden kann (NKR, 2021[177]). Um eine evidenzbasierte Politikgestaltung zu fördern, die Verwaltungsleistungen zu verbessern und die Ausgabeneffizienz auf allen Verwaltungsebenen zu steigern, bedarf es einer umfassenden Reform der Infrastruktur für den Datenaustausch und ihres rechtlichen Rahmens, einschließlich des Rückspielverbots, das den Zugriff auf und die Verknüpfung und Analyse von Verwaltungsdaten durch die Behörden untersagt (Riphahn, 2023[178]). Bei der Modernisierung der Register wurden indessen einige Fortschritte erzielt. Die Einführung der bundeseinheitlichen Wirtschaftsnummer für Unternehmen ab 2024 wird den Datenaustausch erleichtern und den Verwaltungsaufwand verringern, da die Unternehmen die zentralen Daten für ihre Kontakte mit verschiedenen Behörden dann nur noch einmal melden müssen. Darüber hinaus wird es dank der Entwicklung eines Registerzensus möglich sein, in kürzeren Abständen verlässliche regional tiefer untergliederte Informationen zur Verfügung zu stellen.
Bei der Digitalisierung der Auftragsvergabe und der Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungsebenen wurden einige Fortschritte erzielt. Seit 2021 werden Daten zu öffentlichen Vergabeverfahren aller Verwaltungsebenen in einer zentralen Datenbank erfasst und veröffentlicht, allerdings sind die Rücklaufquoten niedrig, da die elektronische Beschaffung (E-Vergabe) eine geringe Reichweite hat und der Verwaltungsaufwand für viele Gemeinden hoch ist. Die Pflichtinformationen zu den Vergabeverfahren, insbesondere zu denjenigen, die unterhalb der Schwellenwerte des europäischen Vergaberechts liegen, sind nicht detailliert genug, als dass es möglich wäre, Bieterabsprachen und ausgabenseitige Ineffizienzen zu erkennen (BMWK, 2022[179]; OECD, 2019[166]). Viele Länder, z. B. das Vereinigte Königreich, haben Datenbanken für öffentliche Ausschreibungen eingerichtet, die die Rechenschaftspflicht verbessern und Datenanalysen erleichtern, damit Unregelmäßigkeiten und Bieterabsprachen aufgedeckt werden können. Die Einführung eines Wettbewerbsregisters im Jahr 2022, in dem alle Unternehmen erfasst sind, die wegen Korruption oder anderer erheblicher Straftaten verurteilt wurden, und das bei jedem öffentlichen Vergabeverfahren abgefragt werden muss, ist ein wichtiger Schritt nach vorn.
Da etwa 30 000 dezentrale Beschaffungsstellen für ein Beschaffungsvolumen von rd. 15 % des BIP verantwortlich sind, ist reichlich Spielraum vorhanden, um die Ausgabeneffizienz durch elektronische Beschaffung und mehr Abstimmung und Zusammenarbeit zwischen den Kommunen zu steigern (OECD, 2019[166]). Geplant ist eine zentrale E-Vergabe-Plattform, die die öffentlichen Ausschreibungen aller Verwaltungsebenen umfassen und die Hürden für die Ausschreibungsteilnahme deutlich senken würde, vor allem für kleine und junge Unternehmen, was den Wettbewerb verbessern würde. Auf Bundesebene und in einigen Bundesländern gibt es zentrale Beschaffungsämter; gemeinsame Beschaffungsinitiativen der Gemeinden sollten aber stärker gefördert werden, um Nutzen aus Spezialisierung und Skaleneffekten zu ziehen, vor allem bei der Beschaffung von IT und Software (OECD, 2019[166]). Allerdings ist es auch auf Bundesebene nach wie vor möglich, die Auftragsvergabe effizienter zu gestalten. Dies gilt insbesondere für das Beschaffungswesen der Bundeswehr, wo Wehrmaterial geringer Qualität mit langen Lieferzeiten und zu hohen Preisen beschafft wurde (Bundesrechnungshof, 2022[180]). Hier sind dringend Verbesserungen nötig, um einen effizienten Einsatz der Mittel aus dem Sondervermögen Bundeswehr (100 Mrd. EUR) sicherzustellen.
Um die öffentliche Verwaltung zu modernisieren und zu digitalisieren und eine Kultur der Wirkungsanalyse zu schaffen, kommt es entscheidend darauf an, die Kompetenzentwicklung und die Einstellungspolitik zu verbessern. Die öffentliche Verwaltung leidet unter Personalknappheit und geringen Investitionen in IKT-Ausrüstungen. Dies schwächt die Handlungsfähigkeit des Staats auf allen Ebenen (Schularick, 2021[9]). In Anbetracht des zunehmenden Fachkräftemangels muss der öffentliche Sektor seine Einstellungsverfahren verbessern und stärker in die Kompetenzen seines Bestandspersonals investieren (NKR, 2021[181]). Durch eine Zentralisierung der Einstellungsverfahren, wie dies gegenwärtig für die Bundesebene geplant ist, würden Ressourcen gebündelt und ließe sich die Einstellungsqualität steigern; dies würde auch die Mobilität zwischen den Behörden erleichtern und damit das Peer-Learning, die Abstimmung und die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Teilen der Verwaltung verbessern. Die Einbeziehung hochrangiger Verwaltungsposten in standardisierte Auswahlverfahren und die Öffnung der Verfahren für externe und internationale Kandidaturen könnte die Führungskompetenzen und die Organisationsqualität deutlich verbessern und die Verwaltung agiler, kundenorientierter und weniger risikoavers machen, beispielsweise was die Nutzung digitaler Instrumente betrifft. Die Kompetenzentwicklung des Bestandspersonals ließe sich durch eine Verbesserung der Leistungsanreizstrukturen und ausreichende Fortbildungsmöglichkeiten, vor allem in den Bereichen Digitalisierung, Management und Sprachen, stärken. Die Digitalakademie Bund ist ein wichtiger Schritt nach vorn und sollte als Vorbild für ähnliche Anstrengungen auf Länderebene dienen. Die aktuellen Entgeltsysteme sollten flexibler gestaltet werden, um bessere Bedingungen für Fachkräfte in akuten Mangelbereichen wie IT oder Infrastrukturplanung und Beschaffung zu bieten; zudem sollten die Laufbahnen und die Anforderungsprofile klarer definiert werden, um mit dem privaten Sektor zu konkurrieren und die Modernisierung des öffentlichen Sektors zu beschleunigen (Europäische Kommission, 2020[182]).
Tabelle 1.10. Frühere Empfehlungen und ergriffene Maßnahmen in den Bereichen Modernisierung der öffentlichen Verwaltung und Steigerung der Ausgabeneffizienz
Das Arbeitsangebot erhöhen, um die finanzielle Belastung des Rentensystems zu verringern
Ohne weitere Reformmaßnahmen werden die jährlichen öffentlichen Rentenausgaben aufgrund der raschen Bevölkerungsalterung bis 2040 um rd. 2 Prozentpunkte des BIP steigen (Abbildung 1.2). Die Reformbemühungen der jüngsten Zeit reichen nicht aus, um das Rentensystem zu stabilisieren. Nach der Anhebung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre im Jahr 2007 wurden die Anreize, länger zu arbeiten, durch die Einführung großzügiger Frühverrentungsmöglichkeiten wieder verringert. Ein Beispiel hierfür ist die abschlagsfreie Rente mit 45 Beitragsjahren. 2018 wurden mit dem Mindestversorgungsniveau von 48 % und der Obergrenze für den Beitragssatz von 20 % zwei Haltelinien eingeführt, die bis 2025 gelten. Den Plänen der Bundesregierung zufolge soll das Versorgungsniveau dauerhaft auf dem derzeitigen Wert gehalten werden. Hierdurch würde der Ausgabendruck erheblich steigen und der haushaltspolitische Spielraum für öffentliche Investitionen und andere wichtige Aufwendungen sinken (BMWi, 2021[183]; Bundesbank, 2022[184]). Eine ausgewogenere Lastenteilung zwischen Beitragszahlenden und Rentenbeziehenden, auch zwischen den Generationen, ist nötig. Da das Risiko der Altersarmut verglichen mit anderen Ländern wie Dänemark oder den Niederlanden aber relativ hoch ist, könnte dies auch eine garantierte Mindestrente oder eine Erhöhung der bestehenden Grundsicherung im Alter umfassen (BMWi, 2021[183]; OECD, 2021[185]).
Um das Rentensystem zu stabilisieren, müssen Bedingungen geschaffen werden, die älteren Arbeitskräften eine längere Teilnahme am Erwerbsleben ermöglichen. Deutschland hat bemerkenswerte Fortschritte bei der Förderung der Beschäftigung älterer Arbeitskräfte erzielt. Die Beschäftigungsquote der 60- bis 64-Jährigen ist kontinuierlich von 20 % im Jahr 2000 auf 61 % im Jahr 2021 gestiegen. Allerdings hat sich das Renteneintrittsalter seit 2012 nicht nennenswert verändert, nachdem es in den 2000er Jahren kräftig gestiegen war (BMAS, 2022[186]). Das durchschnittliche effektive Erwerbsaustrittsalter beträgt für Männer und Frauen 63 Jahre, womit es für Männer nach wie vor etwa 1 Jahr unter dem OECD-Durchschnitt liegt; für Frauen beläuft sich die Differenz hingegen nur auf rd. 0,2 Jahre (OECD, 2021[185]). Aufgrund der umfangreichen Nutzung von Frühverrentungsmöglichkeiten liegt das effektive Renteneintrittsalter deutlich unter dem gesetzlichen Renteneintrittsalter, das gegenwärtig 66 Jahre beträgt und bis 2031 auf 67 Jahre steigen wird (siehe weiter unten). Simulationen anhand des OECD-Langfristmodells zeigen, dass eine weitere Steigerung der Beschäftigungsquoten älterer Arbeitskräfte gegenüber anderen Szenarien wie einer Erhöhung der Zuwanderung, einer Ausweitung der Erwerbsbeteiligung der Frauen oder einer Kopplung des gesetzlichen Renteneintrittsalters an die Lebenserwartung ab 2031 am effektivsten wäre, um das Rentensystem zu stabilisieren und den Druck auf die Staatsfinanzen zu verringern (Abbildung 1.33). Die Förderung längerer Erwerbsbiografien sollte mit Maßnahmen einhergehen, die Frauen längere Arbeitszeiten ermöglichen. Hierfür muss das Angebot an Kinderbetreuung und frühkindlicher Bildung weiter ausgebaut werden, u. a. durch die Förderung und Verbesserung der Qualität von Kinderbetreuungsangeboten in Kleingruppen und von Ganztagsbetreuung; wichtig ist zudem eine Reform der Zusammenveranlagung von Ehepaaren und Lebenspartnerschaften (siehe weiter oben und OECD-Wirtschaftsbericht Deutschland 2020). Die Erleichterung der Zuwanderung von Fachkräften würde das Wachstumspotenzial stützen und das Rentensystem stabilisieren helfen, da die Zahl der Beitragszahlenden dadurch steigen würde (siehe weiter oben). Die Kopplung des gesetzlichen Renteneintrittsalters an die Lebenserwartung ab 2031 ist notwendig, um das Rentensystem längerfristig zu stabilisieren. Mittelfristig sollten die Bemühungen darauf gerichtet sein, das effektive Renteneintrittsalter zu erhöhen.
Abbildung 1.33. Die Anhebung des effektiven Renteneintrittsalters ist entscheidend für die Stabilisierung der Rentenausgaben
Öffentliche Rentenausgaben (in % des BIP)
Anmerkung: Die Graphen zeigen den Effekt verschiedener Szenarien auf die öffentlichen Rentenausgaben in Deutschland anhand der Methode von (Guillemette und Turner, 2021[3]). Das Szenario „Erhöhung der Vollzeiterwerbstätigkeit von Frauen“ unterstellt, dass der Anteil der teilzeitbeschäftigten Frauen bis 2035 auf den dänischen Wert sinkt. Das Szenario „Steigerung der Beschäftigungsquoten älterer Arbeitskräfte“ unterstellt, dass das effektive Renteneintrittsalter bis 2029 im Vergleich zum Basisszenario um 0,6 Jahre (und bis 2045 um 1,6 Jahre) steigt. Das Szenario „Erhöhung der Zuwanderung“ stützt sich auf die Bevölkerungsprojektionen des Statistischen Bundesamts (Destatis), in denen von einer hohen Nettozuwanderung im Projektionszeitraum ausgegangen wird (300 000 jährlich ab 2030), wohingegen das Basisszenario auf dem Destatis-Basisszenario von 206 000 Zuwander*innen jährlich beruht.
Quelle: OECD-Langfristmodell.
Die Reduzierung der steuerlichen Fehlanreize für einen längeren Verbleib im Erwerbsleben ist entscheidend, um die Lebensarbeitszeit zu verlängern. Seit 2014 können Personen mit mindestens 45 Erwerbsjahren abschlagsfrei in Rente gehen. Wer mindestens 35 Jahre gearbeitet hat, kann mit deutlich geringeren Abschlägen als in anderen OECD-Ländern eine Frührente beantragen, was den relativ hohen Anteil der Arbeitskräfte erklärt, die vorzeitig aus dem Erwerbsleben ausscheiden und dafür Rentenabschläge in Kauf nehmen (OECD, 2021[185]). Außerdem können Teilrente und Hinzuverdienst vor Erreichen des gesetzlichen Renteneintrittsalters seit 2017 ohne Verlust von Rentenansprüchen flexibler kombiniert werden (Flexirente). Dies bietet Frührentner*innen zwar einerseits Anreize, ihr Arbeitsangebot auszuweiten, könnte andererseits aber auch zur Frühverrentung ermutigen. Die Flexirente bietet auch Anreize, über das gesetzliche Renteneintrittsalter hinaus zu arbeiten, da mit ihr die Möglichkeit eingeführt wurde, die Rentenleistungen durch einen längeren Verbleib im Erwerbsleben zu steigern. Um die Anreize für eine längere Lebensarbeitszeit zu verbessern, sollten die Frühverrentungsmöglichkeiten umgestaltet und die Anreizstrukturen der Flexirente evaluiert und anschließend entsprechend angepasst werden. Die Abschaffung der Grenze für den Hinzuverdienst, der nicht von den vor dem gesetzlichen Renteneintrittsalter empfangenen Rentenleistungen abgezogen wird, sollte sorgfältig geprüft werden, da diese für weitere Anreize sorgen könnte, früher in Rente zu gehen.
Um einen längeren Verbleib im Erwerbsleben zu fördern, muss auch die Erwachsenenbildung verbessert werden. Aufgrund der zunehmenden Arbeitskräfteknappheit haben Unternehmen größere Anreize, ältere Arbeitskräfte weiterzubeschäftigen. Während 2015 nur 26 % der Unternehmen ihre Arbeitskräfte im rentenfähigen Alter behalten wollten, lag dieser Anteil 2018 bei 58 %. Allerdings stieg über die Hälfte der Arbeitskräfte, die nach dem Erreichen des gesetzlichen Renteneintrittsalters weiterbeschäftigt wurden, auf Teilzeit um, zumeist in sozialabgabenfreien geringfügigen Beschäftigungen (Westermeier und Wolf, 2020[187]). Die Förderung der regulären Beschäftigung älterer Arbeitskräfte erfordert eine kontinuierliche Aktualisierung von – vor allem digitalen – Kompetenzen. Ältere Arbeitskräfte mit mehr grundlegenden Digitalkompetenzen haben bessere Beschäftigungsaussichten, erhalten höhere Löhne und werden mit geringerer Wahrscheinlichkeit durch Maschinen ersetzt (Falck, Lindlacher und Wiederhold, 2022[188]). Allerdings nehmen ältere Beschäftigte deutlich seltener an Erwachsenenbildung teil, was in erster Linie mit der Haltung der Arbeitgeber gegenüber älteren Arbeitskräften, Zeitmangel am Arbeitsplatz und begrenzten oder unzureichenden Weiterbildungsmöglichkeiten zusammenhängt, aber auch mit geringeren Grundkompetenzen und einer niedrigeren Motivation älterer Arbeitskräfte (OECD, 2021[189]; OECD, 2019[190]; van Dalen und Henkens, 2019[191]). Ein vielversprechender Schritt zur Beseitigung der Weiterbildungslücke älterer Arbeitskräfte wurde mit dem Qualifizierungschancengesetz und dem Arbeit-von-morgen-Gesetz getan. Diese gesetzlichen Neuregelungen ermöglichen kleinen und mittleren Unternehmen eine Erstattung von Weiterbildungskosten für Beschäftigte ab 45 Jahren. Allerdings müssen berufliche Fort- und Weiterbildungsangebote zielgenauer gestaltet und auf ältere Arbeitskräfte ausgerichtet werden, indem z. B. mehr Unterstützung geboten wird, wenn digitale Lernmittel eingesetzt werden. Zudem sollten sie mit gezielter Bildungs- und Berufsberatung kombiniert werden (KOFA, 2022[192]; OECD, 2019[190]).
Die Arbeitsbedingungen müssen sich ändern, um einen längeren Verbleib im Erwerbsleben zu unterstützen. Die Anhebung des Renteneintrittsalters der Frauen von 60 auf 63 Jahre hat zu einem Anstieg von psychischen Erkrankungen, Fettleibigkeit und Arthrose unter den von der Reform betroffenen Frauen geführt, da viele Arbeitgeber die Arbeitsbedingungen nicht angepasst haben (Barschkett, Geyer und Haan, 2022[193]). Um eine längere Lebensarbeitszeit zu ermöglichen, gilt es, die Gesundheitsvorsorge am Arbeitsplatz zu verbessern. Zur Anpassung der Arbeitsbedingungen an die Bedürfnisse und Kapazitäten älterer Arbeitskräfte sollten Unternehmen flexiblere Arbeitszeiten, mehr Teilzeit und mehr Urlaub anbieten und die Möglichkeiten zur Arbeit im Homeoffice ausweiten (KOFA, 2022[192]). Auch im öffentlichen Dienst ist es entscheidend, einen längeren Verbleib im Erwerbsleben zu fördern. 2018 beabsichtigten im Schnitt nur 20 % der öffentlichen Arbeitgeber, ihre Arbeitskräfte im rentenfähigen Alter weiterzubeschäftigen – deutlich weniger als im privaten Sektor (Westermeier und Wolf, 2020[187]).
Die Pläne zur Stärkung der kapitalgedeckten Elemente des Rentensystems sind zu begrüßen, sollten aber ausgeweitet werden. Die bestehende kapitalgedeckte private Altersvorsorge (Riester-Rente) ist dezentral organisiert; es handelt sich vorwiegend um versicherungsbasierte Produkte, wodurch die Anlagemöglichkeiten begrenzt, die Gebühren hoch und die Renditeerwartungen niedrig sind, was ihre begrenzte Inanspruchnahme erklärt (BMF, 2022[194]). Die Bundesregierung hat vor, ein standardisiertes Anlageprodukt mit Opting-out-Möglichkeit einzuführen, mit dem die Kosten gesenkt und die Renditen erhöht werden könnten und das für eine stärkere Teilnahme an der kapitalgedeckten privaten Altersvorsorge sorgen sollte. Ferner soll ein schuldenfinanzierter Kapitalstock in Höhe von 10 Mrd. EUR aufgebaut werden, dessen Erträge in den 2030er Jahren in die gesetzliche Rentenversicherung eingespeist werden sollen. Dies könnte zwar den von der gesetzlichen Rentenversicherung ausgehenden Druck auf die Staatsfinanzen verringern, allerdings hängt der Erfolg dieser Maßnahme entscheidend von der Differenz zwischen den Zinsen auf Staatsanleihen und der Kapitalmarktrendite ab. In Anbetracht der gestiegenen Unsicherheit, der geldpolitischen Straffung und der steigenden Verschuldung könnte der Spielraum zur Ausnutzung des Zinsgefälles sehr begrenzt sein. Wenn für den neuen Kapitalstock der gesetzlichen Rentenversicherung und die privaten Altersvorsorgesysteme die Möglichkeit der Anlage eines Teils der Mittel in Wagniskapitalfonds für Start-ups geschaffen würde, könnten möglicherweise höhere Renditen erzielt werden und ließen sich die Innovationstätigkeit und die Unternehmensdynamik fördern.
Tabelle 1.11. Frühere Empfehlungen und ergriffene Maßnahmen im Bereich der Rentenpolitik
Wichtigste Feststellungen und Empfehlungen (zentrale Empfehlungen in Fettdruck)
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