El presente estudio señala los logros alcanzados por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en áreas fundamentales, tales como recursos humanos, capacidades tecnológicas y relación con proveedores, las cuales fueron previamente identificadas por la OCDE para lograr la reforma exitosa de las operaciones de contratación del IMSS. Este estudio destaca el avance logrado por el Instituto y ofrece recomendaciones para apoyar al IMSS a alcanzar la excelencia en sus contrataciones y cumplir su mandato de proporcionar —de manera eficiente— el mejor servicio de salud posible a los ciudadanos.
Segundo Estudio de la OCDE sobre Contratación Pública en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
Rediseñando las Estrategias para Mejorar el Cuidado de la Salud
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
Abstract
Executive Summary
En las sociedades que envejecen, la calidad y eficiencia de los servicios médicos llaman cada vez más la atención de los gobiernos y el interés de los ciudadanos. Aunque el monto del gasto en servicios médicos per cápita es un indicador inicial, no es el único factor que determina cuán bien funciona un sistema de salud. Además, los gobiernos deben ser prudentes para ejercer el gasto de manera eficaz. El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) brinda servicios de salud a más de 75 millones de habitantes, y es una institución fundamental en el fragmentado sistema de salud de México. La contratación pública - que representa casi una tercera parte del gasto gubernamental en los países de la OCDE - ofrece grandes oportunidades de maximizar la eficiencia del gasto en salud. Esa eficiencia es todavía más vital en México, uno de los países que menos gasta en salud per cápita en la OCDE.
En 2012, el IMSS solicitó a la OCDE que sus expertos revisaran su organización y prácticas de adquisiciones. Aplicar las recomendaciones de la OCDE en materia de política pública le ha traído beneficios tangibles al Instituto. Sin embargo, fortalecer la contratación pública exige evaluar de manera continua la eficiencia de sus estrategias y procesos para asegurarse de que sigan siendo pertinentes y produzcan efectos óptimos en la prestación de servicios públicos. Por lo tanto, el IMSS invitó a la OCDE a revisar los avances logrados en la aplicación de las recomendaciones anteriores de política pública y a sugerir mejoras, teniendo en cuenta las formas en que ha evolucionado el sistema de salud y los cambios orgánicos en el Instituto.
Esta segunda revisión de expertos destaca los logros del IMSS en diversas áreas que son fundamentales para transformar sus operaciones de contratación. En general, el IMSS aumentó la eficiencia de su contratación y creó una fuerte competencia en el mercado donde opera, lo que le permite liderar el esquema de compras consolidadas más grande del sector público mexicano.
Las licitaciones consolidadas para medicamentos - que empezaron en 2011 - demostraron su eficiencia, aumentaron la participación de las instituciones públicas en todos los niveles y ampliaron la cobertura de productos. Entre 2013 y 2016, esas instituciones ahorraron más de MXN 14 000 millones, de los cuales 60% puede atribuirse al IMSS. Esta técnica de contratación también apoyó el crecimiento de la productividad; entre 2012 y 2017 se adquirieron 18% más medicamentos con la misma cantidad de recursos.
El IMSS ha empezado a formar personal especializado en adquisiciones capaz de aplicar estrategias complejas de contratación en un entorno muy técnico. La información centralizada sobre adquisiciones y los tableros de indicadores proporcionan datos decisivos sobre las tendencias y patrones para ayudar al IMSS a tomar decisiones fundamentadas.
El IMSS también reforzó su gestión de proveedores. A raíz de las recomendaciones de la OCDE para reforzar las sanciones por incumplimiento contractual, el IMSS aumentó su supervisión del desempeño de los contratistas, lo que le permitió evitar costos por MXN 275 millones solo en 2016. El IMSS también acopló las estrategias de entrega de medicamentos a las prácticas locales y las limitaciones identificadas en el estudio anterior. Una estrategia de “consumo bajo demanda”, puesta en marcha en 2016, para evitar la interrupción en el abasto de medicamentos en sus farmacias y hospitales ahora permite que los pacientes reciban los fármacos recetados en 99.4% de los casos.
El IMSS periódicamente involucra a institutos farmacéuticos y asociaciones comerciales en el diseño de las estrategias de contratación y documentos de licitación, para asegurarse de que el mercado responda a sus necesidades y a las demandas de los pacientes.
La atención de la salud y la contratación son especialmente vulnerables a la corrupción, el fraude, el derroche y la mala gestión; lo que, en última instancia, afecta a los pacientes. Por lo tanto, el IMSS ha hecho coincidir su sistema de control interno y las actividades de gestión de riesgos con las normas mexicanas e internacionales. Tiene entidades especializadas que defienden las actividades de gestión de riesgos, perfeccionó sus evaluaciones de riesgo y mejoró la capacitación para crear conciencia sobre los riesgos de corrupción y fraude.
Pese a los avances, el estudio detectó áreas donde el IMSS puede mejorar aún más la contratación para brindar servicios médicos rentables y de alta calidad a los ciudadanos.
Principales recomendaciones
El IMSS debe continuar con la formación de personal motivado y especializado en adquisiciones, capaz de efectuar operaciones complejas de contratación de manera eficiente. Las medidas necesarias incluyen un análisis de deficiencia de habilidades y un plan de acción de capacitación permanente. Una trayectoria profesional atractiva también reduciría la rotación de personal excesiva, lo que socava las inversiones en los programas de profesionalización.
El IMSS podría utilizar mejor los datos para fundamentar decisiones, comenzar con la recopilación sistemática y estructurada de información sobre adquisiciones de todas sus entidades. El IMSS también debe garantizar que los adelantos tecnológicos actuales coincidan con las prácticas de adquisiciones y que respalden la contratación pública estratégica. Esto exigiría mayor coordinación y cooperación con la Secretaría de la Función Pública (SFP), y entre el sistema nacional de compras electrónicas, Compranet, y la plataforma interna de contratación del IMSS.
A pesar de las ventajas de las actuales estrategias de contratación del IMSS, necesitan ajustes constantes. Por ejemplo, las enérgicas estrategias de contratación, como las Ofertas Subsecuentes de Descuento, han empezado a mostrar rendimientos decrecientes y están enturbiando la percepción de los proveedores sobre los objetivos del IMSS. Deben estudiarse oportunidades para maximizar los ahorros, como integrar las evaluaciones del cálculo de costos de la vida útil del equipo, y medir el efecto de los resultados de la contratación sobre la estancia hospitalaria de los pacientes. También hay oportunidades para reducir al mínimo los riesgos de concentración excesiva del mercado o de colusión en ciertas estrategias de contratación, como las compras consolidadas grandes, repetitivas y previsibles.
El IMSS podría aumentar la calidad de sus servicios de salud al mejorar la gestión de proveedores, por ejemplo, dejar de asegurar el cumplimiento para promover el desempeño. Las interacciones transparentes con los proveedores y las asociaciones empresariales en todas las etapas del ciclo de contratación proporcionarán una mejor comprensión de las oportunidades y desafíos.
El marco de gestión de riesgos del IMSS debe incluir responsabilidades explícitas, áreas críticas en el ciclo de contratación y su tolerancia al riesgo. Además de reforzar la supervisión de la SFP y de la Auditoría Superior de la Federación, estas medidas apoyarían la toma de riesgos estratégica y la elaboración de estrategias de contratación innovadoras.
Al ser el mayor comprador público de México, las decisiones de compras del IMSS podrían apoyar objetivos nacionales de política pública más amplios. La mayor convergencia entre las estrategias de contratación con las prioridades nacionales de salud redituaría beneficios considerables. Por ejemplo, el IMSS podría ampliar los periodos de licitación y el tiempo de producción para permitir que participen los fabricantes más pequeños de medicamentos genéricos. Al duplicar la tasa de penetración de los medicamentos genéricos, los hogares mexicanos ahorrarían más de MXN 2.2 mil millones al año; lo que contribuye al objetivo de acceso universal a los servicios de salud.
Por último, el IMSS podría beneficiarse de la experiencia internacional para promover la innovación. En países de la OCDE como el Reino Unido o Francia, las soluciones tecnológicas innovadoras han proporcionado mejores servicios médicos. El IMSS ha progresado a últimas fechas, pero necesita formular especificaciones técnicas basadas en resultados o interactuar más pronto con los mercados para promover soluciones innovadoras.
