En este capítulo se abordan las prácticas regulatorias de Australia, Canadá, México y la Unión Europea. En el caso de países como Australia y Canadá la elaboración del AIR no es un requisito de ley, sino que está estipulado en lineamientos específicos que obligan a las entidades públicas a realizar la Evaluación. Además, se explican los criterios utilizados para determinar si es necesario realizarla, y su nivel de análisis. Finalmente, se mencionan los pasos que se llevan a cabo en distintos países para la elaboración del AIR, así como los casos en que se utiliza la consulta pública y cómo se efectúa.
Implementación del Análisis de Impacto Regulatorio en el Gobierno Central del Perú
Estudios de caso 2014-16
Capítulo 3. Sistemas de evaluación de impacto regulatorio en los países de la OCDE
Abstract
Obligatoriedad del AIR y organismo encargado
La calidad de la política regulatoria de un país es un tema que afecta tanto a ciudadanos como a empresas y se relaciona con el diseño, evaluación y cumplimento de la legislación. La obligatoriedad de una evaluación de impacto regulatorio (AIR) varía según los países y regiones, y está determinada principalmente por el tipo de derecho que rige cada lugar – ya sea derecho anglosajón (consuetudinario) o derecho romano. Independientemente del tipo de legislación, las Recomendaciones de la OCDE (OECD, 2012[1]) hacen referencia a la necesidad de un compromiso al más alto nivel político para la elaboración de políticas públicas de calidad. Por eso, evaluar la regulación es un tema que compete a todo el gobierno y tiende a involucrar la designación de un órgano o funcionario encargado de su supervisión.
En este capítulo se documenta la experiencia del sistema de AIR de Australia, Canadá, México y la Unión Europea. Como se señala en el Cuadro 3.1, los países considerados en este apartado cuentan con disposiciones que establecen la obligatoriedad de llevar a cabo una evaluación de la normativa antes de su emisión. Además, en su mayoría tienen un organismo especializado que se encarga de velar por el cumplimiento de las mejores prácticas en materia de política regulatoria.
Cuadro 3.1. Obligatoriedad del AIR, organismo encargado y lineamientos de aplicación
Fuente: Elaborado por la OCDE con base en: (Government of Australia, 2016[2]), “User Guide to the Australian Government Guide to Regulation”, https://www.pmc.gov.au/resource-centre/regulation/user-guide-australian-government-guide-regulation; (Government of Canada, 2014[3]), “Guide to the Federal Regulatory Development Process” en “Guidelines and Tools”, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/guide-federal-regulatory-development-process.html#t1; (COFEMER, 2017[4]), Portal Gubernamental, www.cofemer.gob.mx (consultado el 28 de junio de 2017); (European Commission, 2009[5]), “Impact Assessment Guidelines”, http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf.
La existencia de un manual o guía para elaborar el análisis de impacto regulatorio es un punto clave en el que coinciden los países con buenas prácticas. De acuerdo con (OECD, 2015[6]), 34 de las jurisdicciones miembros de la Organización cuentan con algún tipo de documento donde se establecen los requisitos y lineamientos que deben observarse al momento de emitir política pública. En los casos de estudio que se consideran en este apartado, todos los países o regiones cuentan con al menos un manual donde se especifican los criterios para la evaluación del AIR. Los documentos más importantes para cada país son los siguientes:
Australia: Guía para la Regulación del Gobierno de Australia
Canadá: Guía para el redactor de Declaraciones del Análisis de Impacto Regulatorio (D-AIR)
México: Manual para la Elaboración de la Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR)
Unión Europea: Guía para el análisis de impacto de la Comisión Europea
Estos documentos pueden servir de base para la elaboración de un manual de AIR que sea acorde con los más altos estándares internacionales.
Por otra parte, el órgano encargado de supervisar el análisis de impacto regulatorio tiende a ser externo a la institución que emite la regulación, pero cercano al gobierno central. Este organismo debe velar por mantener la calidad en materia de política regulatoria, identificar áreas de oportunidad donde la regulación pueda ser más eficiente, así como impartir capacitación y resolver las dudas de las partes involucradas (OECD, 2012[1]).
Criterios de evaluación para determinar el AIR y su clasificación
El análisis detallado de todas las regulaciones que se emiten en un país puede ser un ejercicio costoso y poco eficiente, por lo que los países han establecido criterios para determinar qué proyectos evaluar y el alcance de dicha evaluación. Algunos países, como Australia y la Unión Europea, cuentan con un análisis de proporcionalidad, el cual les permite utilizar los recursos disponibles de forma más eficiente al concentrarse en evaluar únicamente regulación con un alto impacto sobre los ciudadanos o empresas, o proyectos que puedan ser polémicos.
Australia utiliza tres tipos de AIR con base en las características del proyecto regulatorio (Cuadro 3.2). Como se menciona en el siguiente apartado, los requisitos que deben cumplirse en cada uno de los tres tipos de AIR difieren, los relacionados con el AIR larga son los más difíciles y estrictos.
Cuadro 3.2. Categorías del AIR en Australia y sus requisitos
Fuente: Elaborado por la OCDE con base en (Government of Australia, 2016[2]), “User Guide to the Australian Government Guide to Regulation”, https://www.pmc.gov.au/resource-centre/regulation/user-guide-australian-government-guide-regulation.
En el caso de Canadá, el proceso para determinar qué tipo de evaluación de impacto regulatorio (Regulatory Impact Assessment, RIA) se lleva a cabo lo determina principalmente el costo de la regulación. Basado en las respuestas a los puntos 2 y 3 de la declaración del nivel de impacto (Gráfica 3.1) se decide si se elabora un AIR de bajo impacto o una de impacto medio-alto. Una vez que se determina la evaluación que es necesaria, la oficina encargada de asuntos regulatorios al interior del Consejo del Tesoro debe aprobar la Declaración del Nivel de Impacto para elaborar la evaluación.
Gráfica 3.1. Declaración de Impacto en Canadá
Fuente: Elaborado por la OCDE con información de (Government of Canada, 2014[7]), “Triage Statement Form” en “Guidelines and Tools”,
En México todas las regulaciones deben pasar por un proceso de evaluación siempre que el costo de su cumplimiento sea mayor a cero. En caso de que los costos de cumplimiento de la regulación sean iguales a cero, no es necesario presentar el AIR. Determinar el impacto potencial de un proyecto de regulación depende de la Calculadora de Impacto de la Regulación. Este instrumento consta de diez preguntas mediante las cuales se establece el tipo de AIR a realizar. Además, la Calculadora dicta si es necesario elaborar un análisis de competencia a cargo de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFEMER) y/o un análisis de riesgo. El Cuadro 3.3 presenta los cuatro tipos de AIR a los que pueden someterse los proyectos regulatorios en México.
Cuadro 3.3. Tipos de evaluación de impacto regulatorio en México
Fuente: Elaborado por la OCDE con base en (COFEMER, 2017[4]), “Portal Gubernamental”, www.cofemer.gob.mx (consultado el 28 de junio de 2017).
En la Unión Europea, el AIR debe llevarse a cabo cuando los impactos económicos, ambientales o sociales de la regulación son importantes, y se analizan caso por caso. Hay iniciativas que no requieren un AIR del todo, por ejemplo: decisiones administrativas, reportes y comunicados de la Comisión Europea, así como procedimientos presupuestarios y decisiones relacionadas con la administración de programas. De tener que elaborar un AIR, los criterios de proporcionalidad ayudan a determinar su nivel y exhaustividad. Los factores que pueden influir en esa exhaustividad son: la importancia política de la iniciativa, la etapa en la que se encuentra la política, la magnitud y complejidad del problema que se está analizando, la importancia de los impactos esperados, la complejidad de los requerimientos necesarios para cumplir con la regulación y el riesgo de consecuencias negativas no previstas.
Proceso de análisis del AIR
Los países miembros de la OCDE utilizan cada vez más el proceso de AIR al emitir legislación; sin embargo, la forma en que se integra en la política regulatoria puede diferir según el país. En este apartado se destacan las mejores prácticas seguidas por países líderes en materia de impacto regulatorio.
Como se menciona previamente, Australia cuenta con tres tipos de AIR: corta, normal y larga. El Cuadro 3.4 muestra los requisitos para cada formato. Tanto el AIR normal como la larga son bastante similares, y requieren que el órgano regulador conteste siete preguntas básicas que se muestran en el Recuadro 3.1 Sin embargo, la forma larga incluye un análisis formal de los costos y beneficios del proyecto regulatorio.
Canadá cuenta con dos formatos de AIR (véase el Cuadro 3.5), de bajo impacto y de impacto medio-alto. Una vez que el Consejo del Tesoro de Canadá aprueba la Declaración de Nivel de Impacto, el órgano regulador debe completar el AIR según sea el caso. Es evidente que el formato para las propuestas con impacto medio-alto es considerablemente más complejo que el formato de impacto bajo. El siguiente paso en el proceso para emitir regulación es la aprobación del Departamento de Justicia y del Órgano Regulador a cargo. El visto bueno de estas dos instancias permite redactar el primer borrador de la regulación.
Cuadro 3.4. Requisitos del AIR en Australia
Fuente: Elaborado por la OCDE con base en (Government of Australia, 2016[2]), “User Guide to the Australian Government Guide to Regulation”, https://www.pmc.gov.au/resource-centre/regulation/user-guide-australian-government-guide-regulation.
Cuadro 3.5. Análisis de impacto regulatorio en Canadá
Notas: La regla “uno por uno” consiste en controlar la carga administrativa sobre las empresas al exigir que la imposición de cargas administrativas por nueva regulación vaya acompañada de una reducción equivalente de cargas administrativas.
Fuente: (Government of Canada, 2014[3]), “Guide to the Federal Regulatory Development Process” en “Guidelines and Tools”, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/guide-federal-regulatory-development-process.html#t1; (Government of Canada, 2014[8]), “Regulatory Impact Analysis Statement: Low-Impact Template”, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/regulatory-impact-analysis-statement-low-impact-template.html; (Government of Canada, 2014[9]), “Regulatory Impact Analysis Statement (RIAS): Medium-and High-Impact Template”, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/regulatory-impact-analysis-statement-medium-high-impact-template.html.
Recuadro 3.1. Cuestionario básico del análisis para definir la elaboración o ampliación del AIR en Australia
1. ¿Cuál es el problema de política que se pretende resolver?
Establecer claramente por qué el tema que se aborda es un problema, subrayando los riesgos y peligros que pueden mitigarse con la regulación.
Describir las empresas, comunidades y organizaciones civiles que es afectando el problema.
Explicar qué está haciendo el gobierno al respecto (si es que ya existe una política dirigida a este problema) y establecer por qué no funcionan estas medidas.
2. ¿Por qué es necesario que actúe el gobierno?
Demostrar que el gobierno tiene la capacidad para intervenir y resolver el problema de política pública.
Detallar los objetivos y las metas que se plantean, incluida las limitaciones y barreras para lograrlo. El proyecto debe ser SMART (por sus siglas en inglés: específico, mensurable, factible, realista y oportuno).
3. ¿Qué opciones de política pública está considerando?
a. Determinar opciones de política pública viables y genuinas, que deben ponerse en los contextos políticos y económicos adecuados.
4. ¿Cuál es el beneficio neto probable de cada opción?
Cuantificar los costos y beneficios de la propuesta de política que inciden en los actores afectados.
Evaluar los costos y beneficios de todas las opciones de política presentadas como alternativas y analizar los impactos cualitativos.
Establecer las normas internacionales que se llevan a cabo en este tipo de proyecto regulatorio.
5. ¿Cómo se llevaría a cabo la consulta pública y a quién se consultaría?
La consulta debe explicar tanto su propósito como sus objetivos.
Presentar un plan para llevar a cabo la consulta y explicar quiénes, y quiénes no, deben formar parte de la consulta.
Estrategia para asegurar que la consulta sea lo más eficiente posible y resumir los principales temas que van a tratarse.
6. ¿Cuál es la mejor opción de las que ha considerado?
Elegir la mejor opción presentando las salvedades del proyecto, los supuestos que se han llevado a cabo durante el proceso, los problemas no resueltos y factores específicos en las evidencias.
7. ¿Cómo se implementará y evaluará la opción elegida?
Presentar el plan de implementación.
Evaluar los riesgos de la ejecución y describir cómo se evaluará el desempeño del programa regulatorio durante y después de su implementación.
Fuente: Elaborado por la OCDE con base en (Government of Australia, 2016[2]), “User Guide to the Australian Government Guide to Regulation”, https://www.pmc.gov.au/resource-centre/regulation/user-guide-australian-government-guide-regulation.
México utiliza dos tipos de AIR para las regulaciones que implican un costo para los regulados, el AIR de impacto moderado y el AIR de alto impacto. En ambos casos, la evaluación se rige por las mejores prácticas internacionales, por lo tanto, contiene seis apartados: i) definición del problema y objetivos generales de la regulación, ii) identificación de las posibles alternativas a la regulación, iii) impacto de la regulación (evaluación de costo-beneficio), iv) mecanismos de cumplimiento y aplicación de la propuesta, v) metodología para la evaluación de la propuesta (una vez que se aplique), vi) consulta pública. La exhaustividad del análisis, así como el nivel de detalle en cada uno de los apartados, varía dependiendo del tipo de impacto de la regulación.
Al igual que en el caso de Australia, la Unión Europea cuenta con una serie de preguntas clave que son la base para elaborar una evaluación de impacto (véase Cuadro 3.6). La respuesta a cada una de las preguntas es un proceso iterativo que permite identificar la información más destacada y objetiva (European Commission, 2009[5]). Además, los anexos deben incluir información sobre la preparación de la evaluación de impacto, una descripción de la consulta pública, así como un modelo sobre las implicaciones de la regulación tanto en una empresa representativa como en la administración pública.
Cuadro 3.6. Proceso de AIR en la Unión Europea
Fuente: (European Commission, 2009[5]), “Impact Assessment Guidelines”, http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf.
Consulta pública
La elaboración de una consulta pública sobre la regulación que se pretende introducir es un punto vital en el ciclo de gobernanza regulatoria. Los países miembros de la OCDE han integrado este paso a su proceso de emisión y revisión de regulación, sin embargo, aún hay áreas de oportunidad. En particular, es necesario continuar trabajando en un cambio de mentalidad, tanto de los órganos reguladores como de los regulados, para que las partes involucradas comprendan el valor de la consulta pública. Es claro que en algunos casos el valor de realizar este tipo de acciones puede ser más evidente, no obstante, los funcionarios públicos deben integrar sistemáticamente a la ciudadanía, la industria y al sector público en el proceso de desarrollo o revisión de la regulación. Esto último no solo permite la mejora de la calidad de la política regulatoria, sino que también aumenta la transparencia del gobierno y la confianza de los ciudadanos. La consulta se puede efectuar a través de diferentes medios y durante distintos periodos, lo cual depende, entre otras cosas, del país, del presupuesto y de la pertinencia de la regulación.
El proceso de AIR en Australia implica realizar una consulta pública entre los individuos, empresas y organizaciones afectadas por la regulación (Government of Australia, 2016[2]). La mayor parte de las consultas son abiertas al público en general, salvo en casos donde hay razones explícitas para limitarlas, lo que implica una consulta dirigida a un público en específico o una consulta confidencial. La Oficina de Mejores Prácticas en Regulación establece que la consulta pública debe ser continua y empezar lo más pronto posible en el proceso de emisión de regulación. Además, debe dirigirse al público más amplio posible y tiene que ser de fácil acceso, por lo que no debe crear cargas extras para los participantes. Finalmente, la consulta debe llevarse a cabo de una forma no precipitada cada vez que sea necesario elaborar un AIR, a fin de que sea más fácil para los regulados participar.
En Canadá, todas las leyes subordinadas requieren de una consulta pública previa a su aprobación. Las autoridades deben asegurarse de que la información que proveen en las consultas sea objetiva, esté fundamentada y deben plantear los pasos a seguir y los tiempos estimados de manera realista y clara. Finalmente, el proceso de consulta debe estar abierto al mayor número de canadienses posible, quienes deben recibir retroinformación de parte del organismo que propone la regulación.
En México, una vez que la COFEMER aprueba el AIR, es obligatorio que todas las regulaciones se sometan a consulta pública durante un plazo no menor a 30 días laborales. Las convocatorias para consulta deben publicarse en las páginas web de los órganos reguladores, en la página web (www.cofemersimir.gob.mx,) y redes sociales de la COFEMER y en el Diario Oficial de la Federación (DOF), para el caso de normas técnicas. En el proceso de consulta se invita al público en general y a los actores interesados a opinar, proveer información y refutar los análisis. Los órganos reguladores están obligados a tomar en cuenta y responder a todos los comentarios, los cuales son públicos.
En la Unión Europea, el proceso de consulta pública consta de cuatro pasos fundamentales: determinar el objetivo de la consulta, seleccionar las partes interesadas y/o afectadas, elegir los métodos y herramientas que se van a utilizar (con el fin de garantizar la accesibilidad) y crear una página web asociada a la consulta. La propuesta regulatoria debe estar a disposición del público durante cuatro semanas. En particular, la selección del público meta se determina mediante una matriz que considera tanto la influencia como el interés de los actores interesados (European Commission, n.d.[10]). Según el cuadrante donde se ubiquen las partes destacadas se les asigna prioridad en el proceso de consulta.
Referencias
[4] COFEMER (2017), Portal Gubernamental, https://www.gob.mx/cofemer (consultado el 28 junio 2017).
[10] European Commission (n.d.), Tool #50: Stakholder Consultation Tools, http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/tool_50_en.htm.
[5] European Commission (2009), Impact Assessment Guidelines, http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf.
[2] Government of Australia (2016), User Guide to the Australian Government Guide to Regulation, https://www.pmc.gov.au/resource-centre/regulation/user-guide-australian-government-guide-regulation (consultado el 26 abril 2018).
[3] Government of Canada (2014), Guide to the Federal Regulatory Development Process, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/guide-federal-regulatory-development-process.html#t1 (consultado el 25 abril 2018).
[8] Government of Canada (2014), Regulatory Impact Analysis Statement (RIAS): Low-Impact Template, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/regulatory-impact-analysis-statement-low-impact-template.html (consultado el 26 abril 2018).
[9] Government of Canada (2014), Regulatory Impact Analysis Statement (RIAS): Medium- and High-Impact Template, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/regulatory-impact-analysis-statement-medium-high-impact-template.html (consultado el 26 abril 2018).
[7] Government of Canada (2014), Triage Statement Form, https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/triage-statement-form.html (consultado el 26 abril 2018).
[6] OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.
[1] OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264209022-en.