La integridad en el sector público implica no solo adoptar regulaciones que prevengan y sancionen la corrupción y las violaciones a la integridad, sino transformar el comportamiento individual y los valores de la sociedad. Esto conlleva reconocer la existencia de violaciones a la integridad entre ciudadanos y empresas. Cuando la sociedad muestra un alto nivel de tolerancia a la corrupción, el impacto incluso de leyes fuertes y mecanismos institucionales bien diseñados puede ser limitado. Así, el gobierno debería solicitar la participación activa de la sociedad en su conjunto en la promoción y la adopción de normas sociales en favor de la integridad, pues esto es un elemento fundamental para prevenir la corrupción. En este capítulo se explora el nivel de integridad y tolerancia a la corrupción en la Ciudad de México y se ofrecen recomendaciones para cultivar normas sociales que fortalezcan la integridad mediante la concientización, el desarrollo de capacidades y la generación de cambios en el comportamiento. En la segunda sección de este capítulo se presentan ideas para inculcar valores y normas de integridad en los jóvenes, y se brindan propuestas para incluir la formación en integridad y anticorrupción en los planes de estudio de educación primaria y secundaria.
Estudio de la OCDE sobre Integridad en la Ciudad de México
Capítulo 5. Cultivar una cultura de integridad pública: un reto para la Ciudad de México
Abstract
5.1. Introducción
La corrupción implica a múltiples actores. Cuando los ciudadanos sobornan a las autoridades locales, evaden impuestos e intentan ejercer influencia indebida para obtener beneficios injustos socavan la confianza en las instituciones públicas, pero también en los mercados, al reducir la calidad de vida de la sociedad en su conjunto. De igual forma, las prácticas injustas del sector privado, como la colusión, el pago de sobornos a funcionarios públicos o contribuciones ilegales a causas políticas, también causan un impacto social negativo y debilitan la confianza en el gobierno. Los ciudadanos y el sector privado son responsables junto con las instituciones gubernamentales de la erosión de la confianza pública y de los resultados deficientes de las iniciativas implementadas para desalentar la corrupción.
Cambiar las instituciones y el comportamiento individual no se logra simplemente al modificar las regulaciones gubernamentales; es necesaria una transformación del comportamiento y los valores individuales. La participación activa del sector privado, la sociedad civil, la academia, y otros actores pertinentes en todos los estratos de los procesos políticos y normativos implica reconocer que existen riesgos a la integridad en sus interacciones con el sector público. Más aún, la participación ciudadana activa en la deliberación, la toma de decisiones y la implementación de políticas públicas indica a todos los participantes que las soluciones a los problemas públicos son responsabilidad no solo de los gobiernos sino de la sociedad en su conjunto. Esto reduce los riesgos y costos políticos (OCDE, 2009[1]).
Promover una cultura social de integridad pública, en conjunto con el sector privado, la sociedad civil y las personas, aumenta la integridad pública y reduce la corrupción en el sector público (OCDE, 2017[2]). Por consiguiente, es necesario contemplar esto en cualquier estrategia nacional de combate a la corrupción. Las políticas gubernamentales para promover una cultura de integridad pública deberían enfocarse de forma más precisa en dos acciones principales: 1) reconocer la importancia de su papel en la mejora del sistema de integridad pública al mantener normas de integridad como una responsabilidad compartida y 2) lanzar campañas públicas que muestren los beneficios de la integridad y la importancia de reducir la tolerancia a las violaciones a la integridad. Debe subrayarse la promoción de la educación cívica sobre integridad pública en el sector privado, las personas y, en particular, en las escuelas (OCDE, 2017[2]).
El Sistema Nacional Anticorrupción (SNAC) y también el Sistema Anticorrupción local (SAC) de la Ciudad de México reconocen el papel fundamental que desempeñan la sociedad civil y el sector privado, pues el Comité de Participación Ciudadana preside el Comité Coordinador del Sistema Anticorrupción. Sin embargo, se precisan algunas mejoras. En este momento no hay propuestas de iniciativas concretas para difundir los valores de integridad a partir de un enfoque de la sociedad en su conjunto. En este capítulo se brindan recomendaciones para aprovechar las reformas anticorrupción con objeto de inculcar una cultura de integridad al 1) promover el reconocimiento y la apropiación de la responsabilidad conjunta de los actores pertinentes en el fomento de valores de integridad en la sociedad, y 2) generar conciencia de los beneficios sociales, económicos y políticos de la integridad.
5.2. Inculcar en la sociedad un sentido compartido de responsabilidad por la integridad
5.2.1. Fomentar un sentido de corresponsabilidad por la integridad en la Ciudad de México entre los ciudadanos y el sector privado mediante campañas públicas de concientización.
En la Ciudad de México, las iniciativas anticorrupción se han centrado en adoptar leyes y regulaciones que disuadan la corrupción en el servicio público. Aun así, incluso leyes claras y mecanismos institucionales bien diseñados podrían enfrentar dificultades para implementar la estrategia general que busca prevenir la corrupción, a menos que ciudadanos y representantes del sector privado también asuman su responsabilidad de actuar con integridad en sus interacciones con el gobierno. Revertir una cultura en la que las violaciones a la integridad y la corrupción son socialmente aceptadas requiere más que realizar reformas a las leyes de integridad.
De hecho, varios estudios demuestran que en un contexto donde las normas sociales prevalecientes toleran la corrupción, la instauración de cualquier reforma institucional o jurídica a la integridad está en riesgo de fracasar (Acemoglu and Jackson, 2014[3]). El entorno social tiene una influencia poderosa en la actitud de los individuos hacia la corrupción (Gatti, Paternostro and Rigolini, 2003[4]). En un contexto donde las normas sociales predominantes permiten la corrupción y las infracciones a las reglas, es necesario tomar medidas concretas para comunicar y hacer evidentes las nuevas normativas sociales para asegurarse de que todos los ciudadanos y organizaciones gubernamentales están conscientes de los nuevos estándares de conducta a los que tendrán que sujetarse.
Las investigaciones de especialistas en el comportamiento prosocial confirman que el comportamiento prosocial espontáneo aparece a temprana edad. Los infantes de uno o dos años ya muestran un comportamiento prosocial y empático, al ofrecer ayuda, compartir sus alimentos o abrazar a sus compañeros cuando lloran, y niños menores de dos años presentan un desarrollado sentido de justicia (Eisenberg, Spinrad and Morris, 2013[5]). Sin embargo, en la adolescencia temprana, esta situación tiende a declinar y con el tiempo se recupera en una nueva forma de prosocialidad que se caracteriza por una actitud cívica y colaborativa. De acuerdo con estos especialistas, si observamos a una multitud, los ciudadanos adultos tienen menos tendencia a ser prosociales que los niños y los adolescentes, y únicamente las personas excepcionales se convierten en ejemplos morales, mostrando un gran compromiso en este sentido o incluso un sacrifico heroico. En una cultura de corrupción, las personas se hacen más tolerantes a la corrupción cuando se sienten desalentadas a combatirla.
La cantidad de actos indebidos reportados en la Ciudad de México en comparación con el número de ciudadanos que confesaron haber pagado un soborno al tratar con la administración en varios sectores (sistema educativo, judicial, de salud y servicios médicos, policía, por mencionar algunos), sugiere que los ciudadanos tienen una alta tolerancia a la corrupción (véase la Gráfica 5.1).
Gráfica 5.1. Número informado de sobornos pagados a funcionarios públicos del Gobierno de la Ciudad de México
Fuente: (INEGI, 2015[6]), Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), 2015, www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/encig/2015/.
Esta aparente indiferencia frente a la corrupción no es un reto exclusivo de la Ciudad de México, sino que está presente en todo el país. Los resultados de la Estrategia Nacional de Cultura Cívica 2017-2023, elaborada por el Instituto Nacional Electoral (INE), muestran que en México hay gran tolerancia a los actos ilegales. Estos resultados indican que la corrupción en México existe no solo en el nivel institucional, sino en el tejido social, donde el Estado de derecho ofrece menos incentivos que los que aparentemente ofrece la corrupción (Instituto Nacional Electoral, 2016[7]). El informe también indica que los ciudadanos no solo parecen tolerar los actos ilegales, sino que se inclinan a justificarlos (Instituto Nacional Electoral, 2016[7]).
En este contexto, la Ciudad de México podría considerar el enfoque de la sociedad en su conjunto como componente de sus reformas anticorrupción, como se sugirió para la estrategia nacional anticorrupción. De hecho, como lo subraya la OCDE en su evaluación del SNAC y su plan de acción a futuro, ciudadanos y empresas desempeñan un papel decisivo en el combate a la corrupción, lo cual debería reconocerse con iniciativas explícitas dirigidas a la ciudadanía y al sector privado (OCDE, 2017[2]). La participación activa de los ciudadanos, el sector privado y organizaciones sin fines de lucro en la concientización puede ayudar a cambiar el comportamiento no solo en el sector público sino también en la forma en que se interactúa con este.
5.2.2. La experiencia de la Ciudad de México en el trabajo con organizaciones de la sociedad civil puede ser una ventaja para incluir el enfoque de la sociedad en su conjunto como parte del Sistema Anticorrupción local.
La estrategia anticorrupción de la Ciudad de México reconoce la importancia de la sociedad civil en la implementación del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF) 2013-2018. La quinta iniciativa estratégica de este plan menciona que el gobierno de la Ciudad de México incluirá la participación ciudadana en la planificación, el monitoreo y la evaluación de las acciones gubernamentales; en el seguimiento de los objetivos y en el suministro de información con el fin de optimizar la implementación de políticas y programas que garanticen la eficacia en la rendición de cuentas del gobierno y el combate a la corrupción. Sin embargo, ninguna de las iniciativas se ha dirigido a concientizar a la sociedad sobre los beneficios de la integridad y la reducción de la tolerancia a las infracciones de integridad pública.
Para tomar acciones firmes contra la corrupción, la Ciudad de México emprendió ciertas medidas para asegurar la participación ciudadana en las decisiones relativas a la formulación de políticas públicas orientadas a fomentar un sistema eficaz de integridad que prevenga y combata la corrupción. La Ciudad de México invitó a ciudadanos y representantes de la sociedad civil a participar en el Consejo Consultivo Ciudadano organizado en 2013. Este consejo trabajaba en conjunto con la Contraloría General en la evaluación del estatus del sistema de integridad. Tenía como mandato asegurar que los ciudadanos recibieran un trato honesto, justo e igualitario por parte de las entidades del sector público y que los funcionarios públicos acataran los valores y estándares de conducta asentados en el marco ético. El consejo observó que, aunque había varios instrumentos para la integridad y organizaciones en operación a cargo de supervisar las actividades del sector público y combatir la corrupción, operaban sin coordinación, y recomendó una reforma. Esta información se compartió con el gobierno, pero parece que no se hicieron recomendaciones adicionales para resolver los principales problemas. Desde finales de 2014, este Consejo Consultivo Ciudadano interrumpió sus actividades.
Para incrementar la integridad en sus organizaciones públicas, la Ciudad de México también trabajó con organizaciones de la sociedad civil, en concreto con el Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. (IMCO), y Transparencia Mexicana, ambos organismos representantes del sector de la sociedad civil, para establecer el marco jurídico actual de los conflictos de intereses y el registro público electrónico que contiene declaraciones fiscales, patrimoniales y de intereses en operación actualmente. Sin embargo, no han participado en ninguna campaña pública de concientización del marco de integridad.
En diciembre de 2015, la Ciudad de México firmó un acuerdo con el que se creaba el Consejo Interinstitucional Preparatorio para la Implementación del Sistema Anticorrupción de la Ciudad de México (acuerdo COIPISA), el cual trabajó en conjunto con organizaciones de la sociedad civil en el establecimiento de los mecanismos requeridos para asentar los pilares estratégicos necesarios para el Sistema Anticorrupción ocal. El COIPISA preparó una serie de proyectos de las futuras leyes secundarias. La conclusión de este acuerdo reconoce el papel de la sociedad civil en la elaboración de la estrategia de integridad para combatir la corrupción en la Ciudad de México.
La Ciudad de México ha emprendido iniciativas para involucrar a la sociedad civil en iniciativas políticas que combatan la corrupción, pero hasta ahora no ha incluido estrategias que promuevan la participación del sector privado, la sociedad civil y la ciudadanía. Cuando un gobierno invita a la sociedad civil y al sector privado a luchar contra la corrupción, reconoce que la desconfianza generada por esta altera la relación fundamental entre gobierno y gobernados, así como el bienestar general de la sociedad (Alford, 2012[8]). Es necesario que la Ciudad de México considere la posibilidad de incluir a la sociedad civil en iniciativas futuras que mantengan los estándares éticos en el gobierno. Un acuerdo de colaboración con ellos podría motivar a la sociedad civil a ayudar a disminuir la tolerancia a la corrupción en la Ciudad. Al trabajar con organizaciones de la sociedad civil, los ciudadanos y el sector privado, la Ciudad de México indica a todos los actores principales que le importa la confianza depositada en las entidades gubernamentales, su contribución para determinar normas y prioridades para el mantenimiento de la gobernanza y el interés públicos, y reducir la tolerancia de cara a las violaciones a la integridad, como en Bogotá y Pereira, en Colombia (Recuadro 5.1), y la corrupción en Hong Kong (Recuadro 5.3).
Recuadro 5.1. Cambiar actitudes hacia la infracción de las reglas en Colombia: las experiencias de Bogotá y de Pereira
En 1994, cuando el doctor Antanas Mockus asumió el cargo de alcalde de Bogotá, la capital colombiana se consideraba la capital del asesinato en el mundo con un gobierno municipal notoriamente corrupto. En un esfuerzo por reformar su ciudad, el doctor Mockus instauró una serie de medidas únicas para cambiar la actitud pública respecto de la infracción de las reglas. Ubicó a un grupo de estudiantes de teatro en intersecciones en toda la ciudad luciendo maquillaje blanco y mallas, para ayudar a hacer cumplir las reglas de tránsito. En vez de llevar armas, los mimos llevaban tarjetas impresas con un pulgar hacia abajo. Cada vez que veían que alguien cometía una infracción, le mostraban las tarjetas, a la manera de un árbitro de futbol. Los ciudadanos normales se sumaron y apoyaron a los estudiantes a hacer respetar la ley con este enfoque humorístico. Después de unos cuantos meses, el porcentaje de peatones que acataba las señales de tráfico pasó de 26% a 75%. De ahí, Mockus amplió su agenda de reformas instaurando un conjunto de medidas para atacar la delincuencia, la violencia y la pobreza de la ciudad, como cerrar el departamento de policía de tránsito, cuyos empleados eran conocidos por recibir sobornos, y poner en marcha una serie de obras públicas de gran escala para mejorar la prestación de servicios a la población de bajos recursos. Pero el punto clave fueron sus esfuerzos para generar un cambio de actitud, al señalar que la transformación de la cultura cívica era crucial para solucionar los problemas que enfrentaba Bogotá.
El experimento de Mockus demuestra que es posible mejorar el razonamiento jurídico y adoptar una conducta responsable en gran escala. Esta experiencia inspiró el proyecto “Cultura de la Legalidad” (CL) en la ciudad colombiana de Pereira, proyecto gestionado por el Centro Nacional de Información Estratégica (CNIE), organización educativa sin fines de lucro con sede en Washington DC, en la ciudad de Pereira. El CL trabajó con líderes pereiranos de instituciones gubernamentales y no gubernamentales para instituir una serie de programas destinados a promover el respeto a las leyes entre los ciudadanos de Pereira. Cabe mencionar que no todas sus tácticas estaban diseñadas exclusivamente para el combate a la corrupción. Sin embargo, promover el tema en muchas otras áreas de la vida diaria a final de cuentas genera una cultura intolerante a la corrupción. El respeto al Estado de derecho se convierte en una norma para todos los integrantes de la sociedad.
Entre las diversas actividades de estos programas, un área muy importante en el trabajo del proyecto CL tiene que ver con la seguridad en el transporte. La causa principal de los accidentes de tránsito era el desconocimiento de las leyes de tránsito. En conjunto con la policía, Megabús (el sistema de metro de la ciudad), la Secretaría de Educación, el Instituto del Transporte, el Centro de Estudios de Desarrollo Económico (CEDE COL), talleres de reparación de motocicletas y el municipio, se lanzó una iniciativa para educar a los pereiranos en temas de seguridad vial y reducir así los índices de accidentes que involucraran a peatones y motociclistas. Esta iniciativa incluyó dar “cartas de prueba de vida” a los ciclistas y motociclistas. Las cartas contenían un breve cuestionario (tres preguntas) sobre leyes sencillas de tránsito. Se pedía a los ciclistas firmar un compromiso de seguridad y entregarlo. Más de 4 000 peatones y motociclistas firmaron y devolvieron estos compromisos. Además, muchas de las vialidades principales en Pereira se modernizaron con semáforos y señalamientos de carriles; se levantaron más de 200 multas a ciclistas y motociclistas por infracciones, poniendo énfasis en la aplicación igualitaria de la ley, independientemente de su estatus político o socioeconómico.
Estas dos experiencias en ciudades con problemas graves de cumplimiento de las leyes muestran que es posible cambiar la actitud de los ciudadanos y transformar la cultura cívica.
These two experiences in cities with major problems of compliance with the law shows the possibility of changing attitudes and transforming civic culture.
Fuente: (Fisman and Miguel, 2008[9]), Economic Gangsters: Corruption, Violence and the Poverty of Nations, Princeton University Press; y (Panth, 2011[10]), “Changing norms is key to fighting everyday corruption”, The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank Communication for Governance and Accountability Program (CommGAP) External Affairs, www.worldbank.org/commgap (consultado el 20 de mayo de 2017).
En vista de que la Ciudad de México replicará el modelo institucional del Sistema Nacional Anticorrupción, el futuro Comité de Participación Ciudadana podría desempeñar un papel determinante al facilitar la inclusión del enfoque de la sociedad en su conjunto. El plan de acción que será propuesto por la Secretaría Ejecutiva al Comité Coordinador reconoce el papel fundamental de la sociedad civil y los sectores privados en las iniciativas anticorrupción. Este plan de acción podría incluir no solo campañas públicas de concientización sino también actividades educativas que instrumentarían las secretarías correspondientes (la Secretaría de Educación y la Contraloría General, como responsable de asegurar la integridad del sector público de la Ciudad de México). Esto proporcionará a la ciudadanía competencias y mecanismos que desafíen la tolerancia general y rechacen comportamientos poco éticos en sus interacciones con organizaciones del sector público.
Las iniciativas públicas que se proponen podrían llevarse a cabo en varios medios, como comerciales de televisión, espectaculares y redes sociales (Twitter, Facebook, YouTube y LinkedIn). La Contraloría y otras secretarías de la Ciudad de México ya utilizan las redes sociales para comunicarse con la ciudadanía y la sociedad civil e informar a los funcionarios públicos sobre las diversas iniciativas en marcha para combatir la corrupción, como la aprobación de normas que regulen la ética y los conflictos de interés, la selección de contralores ciudadanos para incrementar la transparencia y la integridad de las actividades de contratación pública, la publicación de sanciones impuestas a los servidores públicos en caso de faltas a las normas de integridad, entre otras. Es factible que la Ciudad de México utilice estos medios de comunicación que ya están en operación para divulgar información sobre los programas propuestos para iniciativas públicas y para comunicar (i) las normas sociales para la integridad que se espera resulten de las recientes reformas anticorrupción, (ii) el papel de los ciudadanos y el sector privado y su responsabilidad en hacer valer estas normas sociales, y (iii) los beneficios colectivos de sostener una cultura de integridad pública para todo el país.
Las campañas bien diseñadas de concientización para el combate a la corrupción, que aborden desde las violaciones menores a la integridad hasta el cambio de comportamiento social, deben ajustarse a su público, generar responsabilidad comunitaria, incrementar un sentido de autocontrol y promover la acción (véase el Recuadro 5.2).
Recuadro 5.2. Factores de éxito para campañas eficaces de cambio de comportamiento
Hay lecciones aprendidas a partir de campañas exitosas para generar un cambio de comportamiento que pueden aprovecharse para desarrollar campañas anticorrupción satisfactorias.
Adaptar la campaña al público objetivo:
Utilizar actitudes prevalecientes
Dar a conocer el problema
Hacer que el problema sea culturalmente específico
Ver el problema desde el punto de vista del público objetivo
Generar responsabilidad comunitaria:
Hacer que el problema sea socialmente inaceptable al plantearlo en términos morales
Resaltar el impacto amplio del problema en la sociedad y demostrar su efecto en la vida humana
Incrementar un sentido de autocontrol:
Desarrollar un sentido de control de las propias acciones, motivación, conocimiento y competencias
Ofrecer una alternativa de comportamiento
Promover la acción:
Hacer hincapié en las acciones que deben adoptarse, por ejemplo los procedimientos correctos para reportar actos de corrupción
Fuente: (Mann, 2011[11]), “Behaviour changing campaigns: success and failure factors”, U4 Expert Answer, Transparency International”, http://www.u4.no/publications/behaviour-changing-campaigns-success-and-failure-factors/. Adaptación de la OCDE a partir de (Mann, 2011[11]), en (OCDE, 2017[12]), Estudio de la OCDE sobre integridad en México, OECD Publishing, París.
Al elaborar una campaña de concientización dirigida a cambiar las normas sociales, también es importante evitar las campañas basadas en el miedo. Estas provocan el mensaje se descarte por ser demasiado extremo, poco factible o demasiado perturbador. De igual forma, las campañas que carecen de credibilidad, que dan un carácter sensacionalista al problema y no presentan evidencia fidedigna y auténtica pocas veces son efectivas, pues los receptores no se identifican con el tema en cuestión.
5.2.3. Las campañas públicas necesitan complementarse con programas de capacitación para los ciudadanos, enfocados en las áreas clave susceptibles de casos de fraude o corrupción, y una asignación clara de responsabilidades a las secretarías pertinentes.
Para generar un sentido de responsabilidad conjunta por la integridad y adoptar normas sociales de integridad se requieren programas de capacitación sobre integridad y anticorrupción que vayan más allá de hacer conciencia. Para alcanzar un avance real, estas campañas deben centrarse en inculcar colectivamente en la sociedad el compromiso, la seguridad y la motivación necesarios para hacer una elección moral y aceptar la responsabilidad de abordar los dilemas éticos a medida que surjan. Más aún, estas iniciativas de concientización tendrían que aspirar a cambiar las expectativas de los ciudadanos en torno al comportamiento público y hacerles ver que “tienen derecho” a un gobierno “no corrupto”. Esto solo es posible cuando la voluntad política y la pública se sustentan en la apropiada integración de organización y procedimientos (Langseth, Stapenhurst and Pope, 1997[13]).
Tradicionalmente, los programas de capacitación en integridad y anticorrupción se dirigen a grupos específicos de ciudadanos, quienes forman parte del sector privado o que participan en actividades de la sociedad civil realizadas por organizaciones sin fines de lucro. Estos programas de capacitación obtienen resultados positivos al proporcionar a esos grupos específicos conocimientos y competencias para mantener la integridad al interior de sus comunidades. Por ejemplo, la Comisión Independiente contra la Corrupción (ICAC, por sus siglas en inglés) de Hong Kong creó en 1974 diversas estrategias anticorrupción y de integridad que incluyen programas de capacitación y campañas públicas de concientización. Desde entonces se ha informado que se incrementaron las denuncias de corrupción (Recuadro 5.3).
Recuadro 5.3. Comisión Independiente contra la Corrupción de Hong Kong: combatir la corrupción mediante programas de educación cívica y concientización
Desde su fundación en 1974, la Comisión Independiente contra la Corrupción de Hong Kong (ICAC) adoptó un enfoque de tres puntas para combatir la corrupción: aplicación de la ley, prevención y educación comunitaria.
El Departamento de Relaciones con la Comunidad (CRD, por sus siglas en inglés) es responsable de promover la integridad entre la sociedad, y utiliza diversos métodos para impartir educación al respecto, como programas de educación cívica y campañas de concientización.
Educación cívica
El CRD ofrece programas de educación preventiva hechos a la medida, que incluyen desde talleres de entrenamiento hasta programas de desarrollo de integridad para grupos comunitarios, como profesionistas o empresarios. El contenido de los talleres cubre las siguientes áreas: reglamento de prevención del soborno, trampas de la corrupción, toma ética de decisiones en el trabajo, y gestión de la integridad del personal. El CRD también difunde mensajes anticorrupción entre los estudiantes de las escuelas secundarias y en instituciones de enseñanza superior mediante puestas en escena interactivas y pláticas sobre ética personal y profesional. El CRD también organiza charlas y seminarios periódicos para el sector privado y el sector sin fines de lucro, con el fin de asesorarlos para incorporar medidas de prevención de la corrupción en sus sistemas y procedimientos operativos. Los temas abarcan desde el conocimiento de las trampas de la corrupción, gestión de riesgos, gobernanza ética y qué hacer si ofrecen sobornos.
Campañas de concientización
El CRD también utiliza varias plataformas y técnicas para elevar la conciencia sobre la corrupción y difundir mensajes anticorrupción a diferentes segmentos de la sociedad. Los mensajes anticorrupción se distribuyen a través de comerciales de televisión y radio, por ejemplo en la serie televisiva “Los investigadores ICAC”, que se ha vuelto muy popular.
Asimismo, el CRD comunica sus mensajes mediante campañas de carteles e Internet. El sitio web principal de la ICAC proporciona al público las últimas noticias de la Comisión, información sobre prevención de la corrupción, y acceso a las producciones audiovisuales y otras publicaciones de la ICAC. El sitio también alberga los dos canales de videos del ICAC que incluyen toda la serie televisiva y videos formativos para prevenir la corrupción. El programa del ICAC Weibo envía mensajes por Twitter al público en general sobre los males de la corrupción, y la aplicación para teléfonos inteligentes del ICAC emite todas las últimas noticias y actividades del ICAC, incluyendo los videos sobre integridad. La aplicación de libros electrónicos para tabletas del ICAC también ofrece a los usuarios acceso a las publicaciones en Internet del ICAC, para así asegurar que el público en general tenga acceso a los materiales anticorrupción en todo momento.
En su primer año de operación, las campañas públicas de educación generaron 3 189 reportes de presunta corrupción, más del doble de los recibidos por la policía en el año anterior (Panth, 2011[10]). Más de treinta años después, el trabajo del ICAC ha dado como resultado que siete de cada 10 ciudadanos estén dispuestos a denunciar la corrupción (Johnston, 2005[14]). El ejemplo de Hong Kong demuestra que prevenir la corrupción no es solo producto de instituciones y leyes sólidas. Mejorar la participación social para exigir la rendición de cuentas institucional, en conjunto con esfuerzos y atención coordinados, generaron un clima en el que tanto los funcionarios públicos como los ciudadanos rechazan la corrupción.
Fuentes: Sitio web del ICAC, www.icac.org.hk/en/ack/pep/index.html, (consultado el 31 de mayo de 2017); (Panth, 2011[10]), “Changing norms is key to fighting everyday corruption”, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank Communication for Governance and Accountability Program (CommGAP) External Affairs, www.worldbank.org/commgap; (Johnston, 2005[14]), Syndromes of Corruption: Wealth, Power and Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, England.
Se recomienda que los comités de Participación Ciudadana y Coordinador del Sistema Anticorrupción local asignen responsabilidades claras a la Contraloría General, la cual podría generar, en coordinación con la Escuela de Administración Pública (EAP), diversos programas de capacitación en integridad y anticorrupción para la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil. En lugar de comunicar el contenido del Código de Ética y el marco jurídico a los ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil y las empresas, estos programas de capacitación podrían incluir varios módulos enfocados en (i) la corrupción y el impacto de la infracción de reglas en la sociedad, (ii) promover el entendimiento de por qué la ciudadanía, el sector privado y las organizaciones sin fines de lucro pueden violar los preceptos legales, (iii) integridad pública y las funciones y responsabilidades de la sociedad para mantenerlos, (iv) desarrollo de capacidades para resolver dilemas éticos, y (v) comunicación de las funciones y responsabilidades de los funcionarios públicos respecto de la integridad y las actividades que la ciudadanía, el sector privado y las organizaciones sin fines de lucro pueden llevar a cabo para apoyar la integridad de los funcionarios públicos (OCDE, 2017[2]).
Estos programas de capacitación propuestos podrían ofrecerse de dos formas: un programa de clases presenciales para la ciudadanía, el sector privado y las organizaciones sin fines de lucro, y programas en Internet para los ciudadanos con el formato ya en operación en el sitio web de la Escuela de Administración Pública (EAP) para dar capacitación sobre ética pública y responsabilidades administrativas (véase el Capítulo 3).
Esta formación estaría en la Plataforma Digital, que contendrá información generada por las entidades públicas responsables de combatir la corrupción y garantizar el cumplimiento del Sistema Anticorrupción local. El programa de clases presenciales podría ser impartido por miembros de la Contraloría en coordinación con la EAP, y los contenidos se ajustarían a las solicitudes de capacitación presentadas por organizaciones o empresas específicas. Para garantizar un alto nivel de asistencia a estas sesiones, en especial de los miembros de empresas u organizaciones sin fines de lucro, podrían ofrecerse incentivos para quienes los concluyan, como certificados que reconozcan a los participantes como “Ciudadano por la Integridad”, “Empresa por la Integridad” u “ONG por la Integridad”. Esto podría certificarlos, por ejemplo, para que participen en procesos de contratación pública o para recibir apoyos y financiamiento.
La Contraloría puede utilizar diversos medios de comunicación para divulgar la capacitación por medios electrónicos y presenciales, como su sitio web oficial, Twitter y Facebook, o incluso comerciales de televisión. La Ciudad de México también podría informar a los ciudadanos beneficiarios de diversos programas sociales, como el de la Secretaría de Desarrollo Social, de la existencia de estos programas de capacitación cuando los contralores ciudadanos revisen el cumplimiento de los programas sociales, como lo requiere el acuerdo firmado por la Contraloría General y la Secretaría de Desarrollo Social, vigente desde abril de 2016. La Ciudad de México se beneficiaría de la intervención de los contralores ciudadanos en el monitoreo del gasto público y la efectividad de los programas sociales, y solicitar su apoyo para distribuir folletos en el contexto de dichas intervenciones.
La Ciudad de México también podría considerar programas de capacitación en las áreas más propensas a padecer fraudes y corrupción, como los sobornos pagados para acelerar pagos o trámites y evadir pago de impuestos (Gráfica 5.2). La Ciudad necesita identificar las áreas de vulnerabilidad con base en la verificación de la prestación de servicios proporcionados en estas entidades y sectores gubernamentales específicos.
Gráfica 5.2. Áreas de la CDMX donde suelen reportarse actos de fraude y corrupción en comparación con otros estados de México
Fuente: (INEGI, 2015[6]), Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), 2015, online database www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/encig/2015/.
La Ciudad de México también podría usar los programas educativos para concientizar acerca de responsabilidades específicas en materia de integridad pública, como sucede en el nivel federal con el SAT, que incorporó programas de educación para adultos orientados a reducir la evasión fiscal (Recuadro 5.4). El comité coordinador del SAC-CDMX podría considerar esta buena práctica federal. Esta capacitación podría incluirse en su Plan de Acción y precisar la necesidad de trabajar en conjunto con otras entidades gubernamentales de la Ciudad de México que representan áreas de alto riesgo, incluyendo los programas sociales. Estos programas de capacitación deben ajustarse a las áreas de riesgo específicas (fraude al seguro de desempleo, fraude al seguro de salud, y otros tipos de fraudes a beneficios sociales y transporte público, por mencionar algunos), identificar las funciones y las responsabilidades de los ciudadanos respecto de estas áreas, y proporcionar a los ciudadanos los conocimientos y las competencias necesarios para resistir la corrupción, además de brindarles información sobre el impacto del comportamiento fraudulento en la sociedad en su conjunto.
Recuadro 5.4. El papel del SAT en la enseñanza fiscal en la educación superior
En respuesta a los altos niveles de evasión fiscal, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) de México se dedica activamente a educar a los ciudadanos respecto de sus deberes y obligaciones en cuanto a pago de impuestos. Uno de estos programas consiste en la impartición de cursos sobre materias tributarias en las universidades.
La formación y participación de futuros profesionales de las finanzas y contabilidad les proporcionará las herramientas necesarias para interactuar con la administración fiscal en el transcurso de su carrera. Esta es la base de la estrategia educativa del SAT, puesta en marcha en 2004; una estrategia de ganar-ganar para formar profesionales fiscales receptivos e informados que puedan desempeñar un papel clave en la mejora de la conciencia fiscal y su cumplimiento.
Para esta iniciativa se firmó un “acuerdo de colaboración” entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Educación Pública. El acuerdo consiste en coordinar temas de educación cívica mediante programas de educación fiscal para el público, como la promoción de programas que fortalezcan una cultura de participación cívica en el sistema educativo nacional.
Gracias a esta colaboración se elaboró un plan de estudios aplicable a cursos universitarios de todos los niveles. Se diseñó como un enfoque al desarrollo de competencia profesional y aspira a capacitar a los profesionales para que sean éticamente responsables y se comprometan socialmente con su carrera.
El SAT también colaboró con el Instituto Mexicano de Contadores Públicos para elaborar la Guía de Formación e Información Tributaria en el plan de estudios. El contenido se divide en unidades, cada una de las cuales tiene un objetivo de aprendizaje específico; proporciona también actividades didácticas, sugerencias para la enseñanza y un glosario de términos fiscales de uso frecuente.
El piloto del curso se realizó en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Una vez que el comité técnico de la UNAM revisó la Guía de Formación e Información Tributaria para asegurarse de que los contenidos se apegaban a su programa de estudios, la asignatura se agregó al programa del último semestre de la licenciatura.
En cuanto la UNAM incluyó la materia en su plan de estudios, las 68 oficinas regionales del SAT comenzaron a difundir la estrategia curricular fiscal por todo el país, suscribiendo acuerdos de apoyo y colaboración entre el propio SAT e instituciones educativas de varias regiones. Entre las instituciones educativas públicas y privadas que ahora imparten el curso se encuentran el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey; el Instituto Mexicano de Contadores Públicos A.C., de Acapulco, la Universidad Popular Autónoma del Estado de Puebla (UPAEP), la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (BUAP) y la Universidad del Valle de México. La alianza con el programa internacional EUROsociAL de la Unión Europea ha sustentado estos proyectos en México.
Originalmente, la materia se diseñó para enseñarse en formato presencial, pero ahora es posible estudiarla a distancia. Aunque en un principio se pensó para estudiantes de las áreas de contaduría y administración, ahora está disponible para todos los estudiantes universitarios sin que se requiera conocimiento fiscal previo.
El Programa Nacional de Educación Fiscal involucra a dos grupos de funcionarios públicos que trabajan en conjunto: 68 funcionarios del SAT y 68 funcionarios de la SEP. Los primeros son responsables de supervisar el diseño y operación del proyecto nacional, así como de celebrar acuerdos con universidades para incluir la asignatura en sus programas de estudio. La tarea de los funcionarios de la SEP es enseñar la materia en las diversas universidades e instituciones educativas. Todo el personal está sujeto a un proceso de evaluación permanente, así como a cursos de capacitación para que los profesores se mantengan al corriente de las modificaciones de las regulaciones fiscales.
Fuente: (OCDE, 2015[15]), "México: Educación Fiscal en la Enseñanza Superior", in Fomentando la cultura tributaria, el cumplimiento fiscal y la ciudadanía: Guía sobre educación tributaria en el mundo, OECD Publishing, Paris.
La Ciudad de México necesita asegurarse de que estos programas de capacitación no se transformen en un ejercicio automático de verificación al adoptar un enfoque interactivo en el que los ejemplos tengan un impacto en el comportamiento de integridad de los ciudadanos y en la cultura anticorrupción. La Ciudad de México podría aplicar encuestas para supervisar y evaluar el resultado de esta capacitación.
5.2.4. La Ciudad de México podría influir en sus ciudadanos y en las empresas del sector privado para conducirse con integridad en sus interacciones con entidades públicas con iniciativas basadas en las ciencias del comportamiento.
La percepción de la conducta es un enfoque a la formulación de políticas que incorpora la experimentación en el desarrollo de normas y regulaciones. Reconoce que los individuos no se comportan como sugerirían las teorías de elección racional y que las entidades públicas intentan generar políticas e intervenciones basadas en evidencias y con una comprensión más realista y comprobada del entendimiento del comportamiento humano (OCDE, 2017[12]). Por ejemplo, algunas investigaciones de las ciencias de la conducta indican que factores como demostrar que la mayoría de las personas efectúa una acción deseada, y usar el poder de las redes, facilitar la acción colectiva al proporcionar apoyo mutuo y fomentar interacciones entre una persona y otra, influyen en el comportamiento individual. Esta comprensión del “comportamiento humano real” podría ser útil para que la Ciudad de México influya en las decisiones éticas de sus ciudadanos y de empresas del sector privado en su interacción con sus diversas entidades gubernamentales.
Además de las posibles iniciativas recomendadas para focalizarse en los funcionarios públicos, el Comité de Participación Ciudadana del SLAC-CDMX podría también emprender medidas para poner a prueba y examinar formas innovadoras de informar en la sociedad. Podría informarse a los ciudadanos de las decisiones en materia de integridad tomadas en el plan de acción de la Ciudad de México presentado para aprobación del Comité Coordinador y solicitar a la Contraloría General que supervise su implementación a las secretarías correspondientes. Hay ejemplos de este tipo de iniciativas en otros países, las cuales abarcan, entre otros, los siguientes aspectos:
Incluir mensajes normativos en cartas enviadas a evasores fiscales: hay experimentos que demuestran que las personas acusan la influencia de lo que hacen otras personas en su entorno. El BIT de Reino Unido realizó una serie de ensayos de control aleatorio para determinar el impacto de incluir mensajes de normatividad social en las cartas dirigidas a evasores fiscales. Los ensayos mostraron que la frase “Nueve de cada 10 personas pagan sus impuestos a tiempo, usted es una de las pocas personas que no ha realizado su pago” incrementó los índices de pago a 40.7% (Behavioural Insights Team, 2012[16]).
Incorporar “recordatorios morales” en procesos clave de reporte: al igual que los recordatorios morales para sustentar la toma de decisiones éticas, los recordatorios morales —como requerir un recuadro para la firma al principio de una declaración fiscal de posesión de un bien raíz o un automóvil, los impuestos por cuartos de hotel y prestación de bienes y servicios, o impuestos por la adquisición de bienes raíces— ayudan a promover mayor vigilancia para evitar errores o reportes falsos desde el principio. En Estados Unidos, los proveedores federales inscritos en las listas de proveedores federales están obligados a pagar el cargo de financiamiento industrial, que se calcula a partir de una fracción del total de las ventas realizadas. Para incrementar el cumplimiento de la autodeclaración, la Administración de Servicios Gubernamentales (GSA) puso a prueba un recuadro para la firma electrónica al inicio de su portal de declaraciones. Como resultado de la prueba, la mediana de ventas autodeclaradas por vendedores que firmaron al principio del formulario fue USD 445 más alta en los proveedores que firmaron. Esto se tradujo en USD 1.59 millones adicionales en flujos financieros internacionales pagados al gobierno en un solo trimestre (Social and Behavioral Sciences Team, s.f.[17]).
Las áreas delicadas en las que pueden ser más necesarias intervenciones de este tipo tendría que identificarlas la Contraloría General, la cual debe proporcionar esta información al Comité de Participación Ciudadana del SAC-CDMX. El Comité determinará los mecanismos adecuados que aseguren la participación ciudadana en iniciativas preventivas en torno a la integridad, así como propondrán al Comité Coordinador las políticas idóneas para las secretarías correspondientes (es decir, la de Finanzas y la de Desarrollo Social). En fecha posterior podrían efectuarse diversos experimentos piloto que establezcan la viabilidad de escalar y expandir estas intervenciones. Para tener éxito, estos proyectos piloto tienen que basarse en una clara definición del resultado. Más adelante se requerirá la comprensión completa del contexto en el que se efectúa la intervención. También debe diseñarse a la medida de las conductas específicas que es necesario modificar, y adaptarse con base en los resultados obtenidos de la aplicación de los proyectos piloto, como hizo por ejemplo el Behavioral Insight Team de Reino Unido (Recuadro 5.5).
Recuadro 5.5. Buenas prácticas del Behavioral Insight Team del Reino Unido
El Behavioral Insight Team (BIT) elaboró una metodología que se sustenta en la experiencia de diseñar estrategias para el gobierno del Reino Unido, una comprensión profunda de la bibliografía sobre el comportamiento y la rigurosa aplicación de herramientas para analizar “qué funciona”.
El sistema EAST, que alienta a los formuladores de políticas a aplicar intervenciones conductuales que sean fáciles, atractivas, sociales y oportunas, es el punto central de esta metodología, pero no puede aplicarse de forma aislada, sin una comprensión total de la naturaleza y el contexto del problema.
El BIT ideó un mecanismo más matizado para generar proyectos, con cuatro etapas principales:
1. Definir el resultado: identificar de forma precisa en qué comportamiento debe influirse. Considerar cómo medir esto de forma confiable y eficiente. Establecer qué alcance debe tener este cambio para que el proyecto valga la pena, y en qué tiempo.
2. Comprender el contexto: analizar las situaciones y las personas involucradas en ese comportamiento, y comprender el contexto desde su perspectiva. Utilizar esta oportunidad para adquirir nuevas perspectivas y diseñar una intervención práctica y sensible.
3. Formular la intervención: utilizar el sistema EAST para generar sus propias percepciones de la conducta. Es muy posible que esto tenga que ser un proceso interactivo que retome los dos pasos anteriores.
4. Probar, aprender y adaptar: poner la intervención en práctica para medir sus efectos de forma realista. En la medida de lo posible, el BIT intenta hacer revisiones aleatorias controladas para evaluar sus intervenciones; esto implica un grupo de control para ayudar a evaluar lo que habría pasado en caso de no haberse abordado el problema.
Fuente: (Behavioural Insights Team, 2012[16]), “Applying behavioural insights to reduce fraud, error and debt”, www.behaviouralinsights.co.uk/wp-content/uploads/2015/07/BIT_FraudErrorDebt_accessible.pdf, (consultado el 3 de octubre de 2016).
5.3. Educar a la nueva generación para que adopte una actitud anticorrupción
La sección previa se centró en las diversas herramientas que la Ciudad de México tiene a su alcance para inculcar una cultura de integridad en la sociedad, y esta sección se enfoca en inspirar una cultura de integridad en la población infantil y juvenil. Los adolescentes atraviesan un desarrollo cognitivo significativo entre los 10 y los 12 años de edad, cuando desarrollan por completo un respeto por las reglas y el concepto de “justicia”. También comienzan a experimentar emociones intensas, como vergüenza, orgullo, culpa y remordimiento, que influyen en su forma de pensar y actuar (Macera, 2014[18]). Incorporar en una generación la conciencia de los efectos negativos de la corrupción desde temprana edad puede ayudar a las generaciones futuras a crear una sociedad con valores de integridad en la que la corrupción se identifique con claridad como comportamiento negativo. La educación sobre integridad puede integrarse al plan de estudios de la educación primaria y secundaria para proporcionar a niños y jóvenes las competencias y los conocimientos requeridos para enfrentar los retos de la sociedad. De hecho, educar a los jóvenes a adoptar una actitud anticorrupción es en el largo plazo un enfoque más eficiente en términos de costo que las sanciones y el monitoreo (Hauk and Saez-Marti, 2002[19]). Las campañas educativas funcionan si la inversión gubernamental en educación es lo bastante alta durante el periodo de la campaña y si duran lo suficiente. Ambas condiciones parecen haber sido esenciales en la exitosa iniciativa de Hong Kong (véase el Recuadro 5.3).
5.3.1. El Comité Coordinador del SAC-CDMX podría incluir en su Plan de Acción una recomendación para que se elaboren contenidos y herramientas didácticos sobre educación ética.
Requerir que se incorpore la educación en integridad en el Plan de Acción del SAC-CDMX es una manera de incluir la enseñanza de integridad y anticorrupción en el plan de estudios de las escuelas primarias, secundarias y de educación media superior de la Ciudad de México. La Ciudad podría considerar hacer de la educación en integridad un componente de la estrategia local anticorrupción, lo cual coadyuvaría a su implementación en los planes de estudio (Recuadro 5.6).
Recuadro 5.6. Cambiar la actitud hacia la corrupción mediante la educación en Lituania
El Artículo 10 de la Ley para la Prevención de la Corrupción de Lituania estipula la inclusión de la anticorrupción en el plan de estudios de las escuelas de educación general. En consecuencia, como parte del Programa Nacional Anticorrupción de Lituania de 2002, la educación en anticorrupción se identificó como prioridad. Específicamente, el programa se comprometió a “promover por varios medios la intolerancia a la manifestación de la corrupción”. Se estableció una cooperación estrecha entre organizaciones no gubernamentales y medios para incorporar programas anticorrupción en el sistema educativo. La estrategia de largo plazo para incorporar la materia anticorrupción en el sistema escolar fue “desarrollar la intolerancia pública hacia la corrupción y promover una nueva mentalidad nacional que influya en todas las áreas de la vida lituana”. El trabajo conjunto del Centro de Didáctica Moderna (MDC), centro de excelencia en planes de estudio y métodos de enseñanza, y un grupo selecto de profesores, la entidad anticorrupción (el Servicio Especial de Investigación, STT) integró conceptos sobre anticorrupción a las materias básicas, como historia, educación cívica y ética. El proyecto también recibió apoyo del Ministerio de Educación y Ciencia y del Ministerio de Relaciones Exteriores de Lituania, así como de Transparencia Internacional-Lituania, el Fondo para la Sociedad Abierta-Lituania y la Embajada Real Danesa.
El grupo de trabajo laboró en tres retos básicos: (1) encontrar el equilibrio entre dar conferencias sobre corrupción e involucrar a los estudiantes en diálogos y proyectos significativos que hicieran el aprendizaje más aplicable a la vida diaria; (2) abordar el problema de la frustración y cinismo que podría presentarse entre los estudiantes durante el aprendizaje sobre anticorrupción a la vez que lo experimentan como norma social, y (3) involucrar a los estudiantes de tal forma que se sintiesen facultados para ver la corrupción como algo sobre lo que pudieran tener un impacto positivo.
Entre 2002 y 2008, el MDC y el STT colaboraron en diferentes enfoques para la educación anticorrupción. Un equipo de profesores con experiencia en los grados 5 a 12 ayudó a conformar e implementar cada estrategia con base en ensayos. Los profesores provenían de diversas regiones de Lituania y contaban con variados antecedentes disciplinarios para garantizar una muestra representativa. En vez de enfocarse en conceptos muy reducidos sobre anticorrupción, el plan de estudios resultante incorporó conceptos más amplios sobre valores y ética, con temas como justicia, honestidad e impacto comunitario. El eje central de dicho plan consistió en que los estudiantes aprendieran por qué los actos de corrupción son incorrectos y cómo podía aplicarse un comportamiento ético a la vida diaria para abordar estos dilemas.
En un inicio el plan de estudios se puso en marcha en unas cuantas escuelas, pero se ha ampliado, si bien aún es una parte opcional del plan. Este ha trascendido la enseñanza en el aula para involucrar a los estudiantes con organizaciones no gubernamentales locales anticorrupción y con gobiernos municipales para que apliquen los conocimientos adquiridos de forma tangible. Por ejemplo, en una ciudad de Lituania, el asesor anticorrupción local dio a conocer a los estudiantes las áreas en riesgo de corrupción en la administración local y los planes del municipio para superarlos. Más adelante, los estudiantes participaron en la inspección de las bitácoras de los empleados, como lo haría un funcionario gubernamental, con el fin de detectar irregularidades y posibles áreas de abuso de recursos públicos, por ejemplo, vehículos gubernamentales y tarjetas para gasolina.
En una encuesta sobre las metas del sistema anticorrupción, una ONG dedicada a la promoción de actividades cívicas, el Instituto de la Sociedad Civil, observó que los estudiantes lituanos de educación media superior estaban más dispuestos a organizar actividades relacionadas con los problemas que enfrenta la sociedad. Un estudio del Instituto en 2012 arrojó que, en promedio, 33.6% de los estudiantes estaba dispuesto a promover actividades cívicas, en comparación con 13.6% de los adultos. Estos resultados son prometedores, pues la mejora en la disposición de los jóvenes a participar en la sociedad demuestra una tendencia positiva hacia el cambio de comportamiento.
Fuentes: (Modern Didactics Centre, 2004[20]), “Integrated Programme of Anti-Corruption Education for a School of General Education”; (Gainer, 2015[21]), “Shaping Values for a New Generation: Anti-Corruption Education in Lithuania, 2002–2006”.
Algunos aspectos de la cultura cívica se abordan en el plan de estudios normal de la Ciudad de México. La asignatura estatal en secundaria se enfoca en historia, geografía, patrimonio cultural, educación ambiental para la sustentabilidad, estrategias para ayudar a los estudiantes a enfrentar problemas y situaciones de riesgo, además de lengua y cultura indígenas. En el componente curricular que se enfoca en estrategias de enseñanza para ayudar a los estudiantes a enfrentar problemas y situaciones de riesgo, las escuelas incluyen asignaturas como ciudadanía democrática. En el contexto de la cultura de la legalidad, se enseñar a los estudiantes a ejercer sus derechos, respetar a los demás, cumplir con sus responsabilidades, desarrollar pensamiento crítico y participar activamente en los temas de interés común, además de establecer formas de vivir en un ambiente equitativo e incluyente.
La estructura actual del plan de estudios en vigor en la Ciudad de México cambiará con la aplicación de la reforma educativa adoptada en el nivel federal, la cual dará más autonomía a los estados para establecer los contenidos de sus planes de estudio. En este nuevo contexto, la Ciudad de México podría tomar medidas para incluir la integridad y la anticorrupción en el futuro plan de estudios de educación primaria y secundaria, y así asegurar su relevancia como herramienta clave en el combate a la corrupción.
Desde 2013, se aplicó un programa piloto llamado Proyecto a Favor de la Convivencia Escolar (PACE) en todo el territorio nacional, incluyendo la Ciudad de México, y ahora se amplió al convertirse en el Programa Nacional de Convivencia Escolar (PNCE) (Secretaría de Educación Pública, 2014[22]). El PNCE se orienta a cultivar derechos y valores para desarrollar una cultura cívica basada en el respeto a la diversidad y que promueva la convivencia social de una forma sana y armoniosa, tanto dentro de las escuelas como en la sociedad en general (Secretaría de Educación Pública, 2017[23]). Los componentes fundamentales del PNCE se orientan a fomentar habilidades sociales y emocionales; fortalecer la autoestima; manejo asertivo de emociones; aprecio por la diversidad; respeto a las reglas; toma de acuerdos y decisiones; resolución pacífica de conflictos, y ejercicio de valores para la convivencia (OCDE, 2017[2]). En este marco de ejes formativos, la Secretaría de Educación Pública elaboró seis bloques de aprendizaje, que se enlistan a continuación:
Me conozco y me quiero como soy
Reconozco y manejo mis emociones
Convivo con los demás y los respeto
Las reglas de vivir juntos y en armonía con la sociedad
Manejo y resolución de conflictos
Todas las familias son importantes
En cada tema o bloque hay una serie de actividades y preguntas de reflexión cuyo propósito principal es proporcionar a los niños las habilidades para vivir en comunidad de manera pacífica. Un tema de este programa contiene actividades para involucrar a los estudiantes en un análisis crítico de la función de las reglas en la sociedad e identificar soluciones a los problemas que observan en el aula o la escuela (en el Recuadro 5.7 se presenta un resumen de los materiales y actividades para los estudiantes de tercero y sexto años). Más aún, este bloque pretende enseñar a los jóvenes a participar en debates constructivos cuando estén en desacuerdo con las reglas.
En el PNCE hay formación para los profesores cuyo objetivo es proporcionarles las habilidades para transmitir con eficacia el plan de estudios en el aula, además de materiales de apoyo para que los padres de familia refuercen en casa lo aprendido en la escuela. Estos materiales, como carteles, videos breves, libros de actividades y auxiliares educativos para estudiantes, padres y maestros, están disponibles en Internet. La Ciudad de México podría utilizar los videos gratuitos disponibles en el sitio web kambes.com, creado por una organización mexicana sin fines de lucro y que contiene más de 900 videos dirigidos a diversas audiencias a partir de los seis años de edad. De acuerdo con los interesantes resultados de este programa, la Ciudad de México podría solicitar a la SEP los fondos para su implementación generalizada.
Recuadro 5.7. Componente Básico 4 del PNCE
Gráfica 5.3. Cartel escolar para el Componente Básico 4 (reglas para convivir en armonía en la sociedad)
Fuente: Sitio web del Gobierno de México (2016), www.gob.mx/escuelalibredeacoso/descargables/1111/i.
Actividades para estudiantes de tercer grado con referencia a las reglas para convivir en armonía en la sociedad:
Fuente: (OCDE, 2017[12]), Estudio de la OCDE sobre integridad en México, OECD Publishing, París, p. 110.
Con base en los resultados positivos de las iniciativas del gobierno federal para incorporar poco a poco la educación para la integridad en su estrategia de integridad, la Contraloría General podría recomendar al Comité Coordinador del SAC-CDMX la firma de un acuerdo de cooperación entre la Secretaría de Educación de la Ciudad de México y la Secretaría de Educación Pública (SEP) para elaborar contenidos y herramientas didácticas de educación ética que sirvan para la estrategia futura de educación sobre integridad.
Si bien las diversas iniciativas federales que forman parte del actual plan de estudios contienen referencias a la influencia negativa de la corrupción, no se centraban en desarrollar conocimientos, competencias, valores y actitudes en materia de integridad para tener una sociedad armoniosa, pues no se consideraba un componente básico para la estrategia federal de integridad pública. Actividades como las del bloque de aprendizaje para dotar a los estudiantes de los conocimientos y competencias requeridas para identificar y resolver de manera constructiva los problemas de su comunidad son competencias básicas que pueden plasmarse en una participación ciudadana activa al convertirse en adultos (OCDE, 2017[2]). Por consiguiente, es necesario que la Ciudad de México considere dotar a los niños de competencias para pensar en los problemas y desarrollar soluciones en conjunto. Esto puede conducir a una futura participación interesada en resolver problemas sociales complejos, entre ellos el de la corrupción.
La mayoría de las iniciativas que forman parte del plan de estudios se enfoca a prevenir la violencia en el sistema escolar y en la sociedad, y no en prevenir la corrupción, pero están creando un ambiente en el cual puede hablarse abiertamente de los temas de integridad y anticorrupción. Al trabajar hacia un entorno de aprendizaje incluyente y pacífico, donde el respeto y la equidad sean la norma, será más probable que los jóvenes internalicen los valores de integridad.
Para reducir la tolerancia a la corrupción, la OCDE recomendó asegurarse de que el programa PNCE incluya clases y actividades específicas sobre integridad y anticorrupción; asimismo, que el plan de estudios y los manuales de enseñanza o libros del alumno en el nivel de educación básica se refieran a la corrupción como un problema que es necesario resolver. En educación secundaria, es necesario que entre las actividades concretas del programa PNCE se incluyan algunas que propicien que los estudiantes participen en discusiones y debates, y comprendan el impacto negativo de la corrupción y las violaciones a la integridad sobre una sociedad armoniosa. La Ciudad de México podría considerar las buenas prácticas internacionales, la experiencia y enseñanzas obtenidas y las actividades realizadas satisfactoriamente para desarrollar conocimientos, habilidades, actitudes y valores dirigidos a resistirse a la corrupción. Este programa educativo puede contribuir a que los jóvenes de la Ciudad de México identifiquen la conducta ética y asuman su responsabilidad hacia ella, entiendan cómo resolver dilemas éticos e incorporen la integridad a sus actividades cotidianas. Algunos aspectos más que la Ciudad tendría que tomar en cuenta son, entre otros, incluir elementos de actividades extracurriculares de ejemplos sobre el impacto negativo de hacer trampa, hacer mal uso de las instalaciones de la escuela y robar, con el fin de ayudar a los estudiantes a pensar en el impacto de las violaciones a la integridad. El programa educativo debe incluir actividades que inviten a los estudiantes a aplicar sus conocimientos en sus actividades en el aula (véanse los recuadros 5.8 y 5.9).
Recuadro 5.8. Programa Modelo de Ética Estudiantil en las escuelas públicas del Condado de Miami-Dade
En Estados Unidos, donde la impartición de educación es responsabilidad de los estados, el estado de Florida reguló un requisito para toda la entidad de impartir a los estudiantes educación del carácter (por ejemplo, educación en valores).
Creada en 1996, se asignaron a la Comisión de Miami-Dade cuatro responsabilidades clave, una de las cuales fue la educación y divulgación comunitaria. La Comisión diseñó, puso en práctica y financió el Curso Modelo de Ética. Con apoyo de los directores, los profesores y el distrito escolar, el programa se aplicó en tres escuelas secundarias públicas en el año escolar 2001-2002. Las escuelas del distrito de Miami-Dade tienen la opción de usar el programa como su plan de estudios de educación del carácter.
Los principales objetivos del programa son enseñar a los estudiantes:
El proceso de resolución de problemas de ética
Elementos del pensamiento crítico y analítico, y cómo aplicarlos en la vida diaria
El arte de la negociación, mediación, solución de conflictos y desarrollo de capacidad de consenso (mediante audiencias públicas simuladas)
Ayudar a los alumnos a reconocer y aplicar diferentes enfoques a la toma ética de decisiones
El programa consiste en ocho módulos, que se imparten durante ocho meses y se integran en las clases de ciencias sociales o gobierno dos veces al mes; es decir, los estudiantes reciben cuatro horas al mes de enseñanza, por un total de 32 horas.
El programa lo administran los especialistas de Divulgación y Formación de la Comisión de Ética, donde los capacitadores se encargan de preparar el plan (por ejemplo, conferencias, estudios de caso) del programa. El curso se divide en dos componentes, uno de lectura y un estudio de caso con juegos de rol. El curso comienza con conferencias sobre diversos temas, como solución de problemas, toma de decisiones y las principales teorías sobre ética. La segunda mitad consta de estudios de casos conocidos como juicios éticos simulados, en los que se selecciona al azar a los estudiantes para que adopten diferentes roles (por ejemplo, el del acusado, el abogado de la defensa o el fiscal) y debatan estudios de caso en materia de ética.
En cada programa se elige al azar a cinco estudiantes como miembros de la Comisión de Ética para todo el módulo. Además, se escoge al azar a otros estudiantes para participar en los estudios de casos, que implican juegos de rol (audiencia pública ante la Comisión de Ética), una discusión/debate y una decisión emitida por la Comisión de Ética.
Fuente: (Federal Bureau of Anti-corruption, 2013[24]), “Anti-corruption training for students of 14-18 Years”, Presentación a la 4th UNCAC Working Group, agosto 26 a 28.
Otra actividad que podría incluirse en la futura iniciativa educativa para la juventud en la Ciudad de México es invitarlos a incorporarse al Comité de Participación Ciudadana local. Esto sería posible al presentar en el plan de acción del SAC-CDMX medidas para crear un subcomité para la juventud, como propuso la OCDE en el ámbito federal (OCDE, 2017[2]). La Ciudad de México podría involucrar a los jóvenes en la elaboración de políticas y cerciorarse de que las actividades del SAC-CDMX armonicen para así atender las principales áreas problemáticas. Conforme a la estrategia propuesta en el ámbito federal para garantizar la participación de los jóvenes en estos comités, la Ciudad de México podría abrir la participación a cualquier estudiante de secundaria interesado. El liderazgo y la selección de los participantes se podría realizar mediante un concurso en el que se invite a los interesados a presentar un ensayo, cartel o presentación audiovisual sobre un tema específico relacionado con la integridad y la anticorrupción, por ejemplo. Los integrantes del comité se seleccionarían entre los cinco mejores trabajos votados por los miembros del comité de jóvenes y por los integrantes del Comité de Participación Ciudadana.
5.3.2. La Ciudad de México podría incrementar los recursos para que las actividades y programas extracurriculares incluyan contenido que abarque de manera explícita la integridad y la anticorrupción.
La Ciudad de México instauró varias actividades extracurriculares centradas en desarrollar conocimientos y actitudes entre los niños y los jóvenes para afrontar diversos retos en su vida y recibir una mejor educación para la vida. Las iniciativas provinieron de la Secretaría de Educación, la Contraloría General y la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México con el fin de explicar a niños y jóvenes qué es la corrupción y cómo combatirla. Todos los materiales para estos programas se dan a conocer en el portal anticorrupción operado por la Contraloría General.
Desde 2013, la Contraloría General puso en marcha varias iniciativas para concientizar y promover la educación cívica en temas de integridad pública. Algunas de ellas son el programa Anticorrupción para Peques, Creciendo sin corrupción y el Programa ChiquiContraloría.
El primer programa se creó para desarrollar un portal al que los niños pudieran acceder y encontrar en él caricaturas, juegos e información básica sobre corrupción y conductas indebidas (como el acoso escolar) que afectan su vida, así como información sobre sus derechos y obligaciones. El portal contiene también información sobre seguridad pública y administración de justicia.
La iniciativa Creciendo sin corrupción se creó para explicar qué es la corrupción, cómo evitarla, las sanciones aplicables según el tipo de corrupción, qué entidades de la ciudad combaten la corrupción, y el papel de la Contraloría General y sus funcionarios. Esta iniciativa proporciona también ejemplos de actos de corrupción y las medidas adecuadas para evitar la reincidencia.
La ChiquiContraloría también busca fomentar la participación social positiva de niños en la promoción de una cultura cívica en la Ciudad mediante actividades recreativas que se centren en el respeto al Estado de derecho y los valores para una mejor convivencia en la sociedad. Se dirige a acercar a los niños a los conceptos de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción. Sin embargo, tal como está estructurado no orienta a los niños a analizar su conducta y su entorno para desarrollar su pensamiento crítico, aprender de las experiencias y desarrollar soluciones para combatir la corrupción a su alrededor.
Las actividades relacionadas con cada programa mencionado están disponibles en el portal anticorrupción http://www.anticorrupcion.df.gob.mx, gestionado por la Contraloría General.
La Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México tiene un programa para niños en su portal, Procura Peques, con entretenidos videos y otras actividades para darles a conocer el trabajo que realiza esta dependencia y que aprendan sobre otros temas relacionados con la aplicación de las leyes, como el relacionado con la protección de sus derechos.
Además de estas iniciativas y para llegar a un mayor número de niños, la Contraloría General firmó un acuerdo de cooperación con la Secretaría de Educación de la Ciudad de México para organizar el primer circuito de SaludArte, Guardianes de los Valores. ¡Formando Chiquicontralores! Esta actividad consiste en diversos módulos de actividades lúdicas organizadas con el fin de inculcar en los niños los valores de la amistad, solidaridad, honestidad, justicia, respeto e igualdad. La iniciativa arrancó el 26 de noviembre de 2016, en el Estadio Jesús Martínez Palillo, y abarcó a una población de 3 000 estudiantes de escuela primaria registrados en el Programa de Servicios SaludArte. Para dar continuidad a estas actividades, la Contraloría General elabora un plan de formación para la iniciativa Chiquicontraloría, con el propósito de que los niños apliquen los conocimientos adquiridos mediante la supervisión y el monitoreo de acciones en su entorno inmediato.
La Secretaría de Educación de la Ciudad de México emprendió el programa SaludArte, inicialmente como una estrategia para combatir la obesidad en los niños que habitan las comunidades más vulnerables. Se convirtió en una amplia iniciativa estratégica para el desarrollo de los niños, como se detalla en el Recuadro 5.9, como resultado de los retos observados en la comunidad de la población objetivo de 18 000 niños. Los talleres se centraron en siete valores, más que en reglas, para ofrecer a los niños herramientas con las cuales afronten valores en conflicto y tomen decisiones independientes después de identificar soluciones para resolver problemas en sus comunidades, salones de clase y escuelas.
La supervisión de los resultados de este programa revela cambios positivos desde su puesta en marcha, en términos de conducta de los niños, en sus padres y sus hogares. Esto podría ampliarse a más estudiantes que asisten a escuelas públicas en otras delegaciones, como las ya identificadas. De hecho, la Ciudad de México podría poner en práctica una experiencia semejante en delegaciones en las que hay una alta percepción de corrupción.
Recuadro 5.9. Programa SaludArte: iniciativa para educar para la vida a los niños de zonas vulnerables de la Ciudad de México
SaludArte se inició en 2013 originalmente como actividad extracurricular para combatir la obesidad y mejorar la salud de niños que habitan en zonas vulnerables de la Ciudad de México. Después evolucionó en una iniciativa para educar a los niños para la vida, como programa de educación complementaria para niños de 110 escuelas de la Ciudad de México. El programa se centra en el desarrollo de competencias emocionales mediante tres aspectos: aumentar la capacidad en escuelas que participan en SaludArte; trabajar con niños en temas de nutrición y expresión artística, y participación con la familia para promover un entorno escolar seguro y pacífico. Todos estos aspectos se desarrollan por medio de actividades lúdicas, como baile, música, artes y yoga.
Este programa ha sido objeto de una supervisión intensiva realizada no solo por parte de la Ciudad de México, sino también por otras instituciones externas. Como resultado, se repensó el componente referido al desarrollo de competencias socioemocionales y se le reorientó para ofrecer a los niños herramientas para ayudarlos a gestionar situaciones diferentes que afrontarán en la vida y en la convivencia con los demás. Desde entonces, el programa comenzó a centrarse en la resolución de conflictos y garantizar un entorno pacífico para los niños. Ahora se revisa la evolución de su bienestar en su entorno inmediato, sus interacciones con los demás y su autoestima. Además, se midió la resiliencia de los pequeños, con el fin de analizar de qué manera enfrentan las diversas situaciones de su vida cotidiana (capacidad para pedir ayudar, para disculparse o para mantener su perseverancia en caso de situaciones frustrantes). El programa se emprendió en 110 escuelas y se extendió a 120 en 2017, para llegar a 41 000 pequeños, y capacitará a facilitadores de las comunidades de los niños.
Gráfica 5.4. Diseño del Programa SaludArte
Fuente: Gaceta Oficial de la Ciudad de México (2017), Reglas de operación del Programa “SaludArte” para el año 2017.
La Secretaría de Educación de la Ciudad de México presentó una segunda iniciativa, “Aprendiendo a Convivir”, en el nivel de educación básica. Busca prevenir y resolver el problema de la violencia en la escuela al estimular a los estudiantes a convertirse en agentes de cambio y participar activamente en el desarrollo de una cultura de paz por medio de actividades educativas. En el último trimestre de 2015 se organizaron algunas actividades educativas, y 109 padres de familia y 116 niños participaron en talleres para promover la convivencia pacífica en las escuelas. La meta es ayudarles a pasar de la falta de tolerancia al compromiso colectivo de respetar las diferencias y crear nuevas maneras de vivir juntos en un entorno pacífico en el que se respeten los derechos humanos. En una actividad de esta iniciativa, 16 autoridades de la Ciudad de México, como el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia de la Ciudad de México (DIF-CDMX), el Instituto para la Juventud (INJUVE-CDMX), el Instituto de las Mujeres de la Ciudad de México (INMUJERES-CDMX), el Consejo para Prevenir y Eliminar la Discriminación (COPRED-CDMX) y la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (CDH-CDMX), visitaron varias escuelas para llegar a un grupo mayor. También se pusieron en marcha actividades similares en secundaria, así como un taller sobre cómo convivir centrado en desarrollar competencias para manejar situaciones difíciles.
Si bien hay un presupuesto para cada una de estas iniciativas dirigidas a concientizar a niños y jóvenes que viven en la Ciudad de México, falta divulgar estos programas. Se recomienda ampliar el alcance, por ejemplo, del programa SaludArte, con el fin de cubrir a una mayor población infantil, no solo en las zonas más vulnerables, sino también en las delegaciones de la Ciudad con un alto nivel de corrupción. Se deben proporcionar los recursos financieros adecuados para ello. La Contraloría General, organismo al que corresponde, según las enmiendas realizadas a la Ley Orgánica para establecer el SLAC de la Ciudad de México, podría proponer al Comité Coordinador incluir este tema en su plan de acción de combate a la corrupción.
5.3.3. La Contraloría General podría recomendar al Comité Coordinador que la Secretaría de Educación diseñe programas de formación para profesores sobre integridad y anticorrupción.
La formación para profesores en conceptos de integridad y anticorrupción es un componente esencial para una reforma curricular exitosa. Las enseñanzas y las actividades para estudiantes desde sus primeros años hasta el principio de la edad adulta son vitales para instaurar iniciativas de integridad o anticorrupción. La formación docente puede dotar a los profesionales experimentados y a los aprendices de los conocimientos, competencias y confianza para contrarrestar los retos sociales contemporáneos, como la corrupción y las amenazas a la integridad (Starkey, 2013[25]). Un programa eficaz de formación transmite el conocimiento del marco normativo e infunde en los profesores el concepto de obligación moral (Starkey, 2013[25]).
Al igual que en los niveles federal y estatal, en la Ciudad de México hay ya una formación docente tradicional. La preparación inicial para profesores de preescolar, primaria y secundaria proviene de instituciones de educación superior especializadas en educación docente, las escuelas normales. Los estudiantes que terminan una licenciatura pueden acceder a la formación docente mediante una solicitud ante la Administración Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal (AFSEDF) para una de las seis escuelas e institutos públicos para profesores, o una de las 17 escuelas privadas que ofrecen la licenciatura en educación básica (preescolar, primaria y secundaria).
La Contraloría General, como responsable de formular la política general para toda la administración pública de la Ciudad de México (véase el Artículo 34, fracción LI, de la Ley Orgánica de Administración Pública de la Ciudad de México), podría recomendar al Comité Coordinador del SLAC-CDMX que la Secretaría de Educación elabore un curso oficial para profesores de todos los niveles educativos centrado en aumentar la integridad en el servicio público. La Contraloría General podría proponer al Comité Coordinador que se firmen acuerdos entre la Secretaría de Educación de la Ciudad de México y la Escuela de Administración Pública para elaborar —como se recomendó para el nivel federal— un curso de capacitación con módulos que presenten a los profesores los conceptos básicos de corrupción e integridad, así como estrategias para enseñar integridad y anticorrupción en las escuelas (véase el Recuadro 5.10, sobre Lituania).
Puede realizarse un ejercicio similar para elaborar un programa educativo dirigido a profesores en formación. Podría incluir una actualización de la capacitación anterior para conseguir su licencia de educación primaria y secundaria. Este curso de capacitación se centraría en los retos más importantes y las buenas prácticas para difundir con eficacia los módulos, la metodología más receptiva para el proceso de aprendizaje de los estudiantes y maneras innovadoras de estimular en los estudiantes el uso de sus conocimientos para resolver problemas de integridad. Los programas de formación continua para docentes pueden ser de muchos tipos, por ejemplo, cursos tomados durante los programas de formación de docentes y de capacitación profesional, seminarios y materiales informativos con videos preparados por instituciones gubernamentales y/o actores de la sociedad civil. La Ciudad de México podría utilizar los programas de formación de profesores ofrecidos en su programa de formación continua (Modelo de Operación del Programa de Formación Continua para Docentes de Educación Básica), establecido de acuerdo con la Ley del Servicio Profesional Docente.
Recuadro 5.10. Preparar a los docentes para enseñar medidas de anticorrupción en Lituania
Como parte del desarrollo del currículo anticorrupción de Lituania, se identificaron dos objetivos de proyecto para apoyar a los profesores en la integración de contenido anticorrupción en sus planes de clases: 1) preparar un servicio de formación continua para la educación anticorrupción y 2) preparar a un equipo de formadores capaz de consultar y formar a otros docentes.
En febrero de 2004, el equipo del proyecto diseñó un curso de formación para profesores, así como un programa de formación continua. Entre marzo y agosto de 2004 se realizó una serie de talleres y seminarios de capacitación para docentes, que abarcaba los siguientes temas:
Metodología de pensamiento crítico para la educación anticorrupción
Fundamentos de la educación de adultos
Principios de planificación estratégica
Desarrollo de un programa de formación continua para la educación sobre anticorrupción
Entre septiembre y diciembre de 2004 se elaboró y sometió a una prueba piloto en las regiones el programa de formación continua. Los resultados de la prueba piloto sirvieron para realizar actualizaciones al programa. El programa de ahí emanado, Oportunidades Anticorrupción para la Escuela Secundaria, es parte de la capacitación permanente ofrecida por el Centro de Didáctica Moderna (MDC), un centro de excelencia para métodos de enseñanza y plan de estudios. El objetivo del programa es brindar a los profesores información sobre la corrupción y educación anticorrupción, y alentarlos a aplicar los elementos de esta educación a la planificación de sus clases y a sus actividades extracurriculares.
Fuente: (Modern Didactics Centre, 2004[26]), “Education against corruption”.
El programa de educación continua en vigor se compone de tres objetivos: 1) mejorar el servicio profesional docente, 2) fortalecer la escuela y 3) atender las prioridades educativas nacionales, con siete líneas de formación relacionadas (Cuadro 5.1). El tercer objetivo se centra en capacitar al personal docente en temas prioritarios y socialmente relevantes, como la inclusión y los derechos humanos (Secretaría de Educación Pública, 2016[27]). La formación continua en anticorrupción recomendada podría incluirse en este último objetivo.
Cuadro 5.1. Programa de Formación Continua para Docentes
Fuente: (Secretaría de Educación Pública, 2016[27]), “Modelo de Operación del Programa de Formación Continua para docentes de Educación Básica”, Secretaría de Educación Pública.
Propuestas de acción
Se requiere un enfoque para la sociedad en su conjunto en la estrategia de integridad de la Ciudad de México, para así cambiar con eficacia la conducta de instituciones y personas hacia la corrupción y garantizar la eficacia de las acciones emprendidas para reducir la corrupción en su sector público. Podrían considerarse las siguientes medidas:
Inculcar en la sociedad un sentido compartido de responsabilidad por la integridad
La Ciudad de México debería fomentar un sentido de corresponsabilidad por la integridad entre los ciudadanos y el sector privado mediante campañas públicas de concientización, que busquen su participación activa para reducir la tolerancia a la corrupción y hacer cumplir las nuevas normas de conducta adoptadas por sus funcionarios públicos y organizaciones.
La experiencia de la Ciudad de México en el trabajo con organizaciones de la sociedad civil puede ser una ventaja para incluir el enfoque de la sociedad en su conjunto como parte del Sistema Anticorrupción local. Reconocer su papel vital puede ayudar a inculcar una cultura de integridad y lucha contra la corrupción.
Al diseñar su estrategia anticorrupción, el Sistema Anticorrupción local podría incluir campañas de concientización y programas de formación públicos para ciudadanos. Debe tenerse el cuidado de no enviar una señal demasiado extrema, sino de generar más bien una participación que se refleje en acciones.
Las campañas públicas podrían complementarse con programas de capacitación para los ciudadanos, enfocados en las áreas clave susceptibles de casos de fraude o corrupción. Los futuros Comité Coordinador y de Participación Ciudadana del SAC-CDMX podrían recomendar que la Contraloría, en coordinación con la Escuela de Administración Pública, desarrolle un programa de capacitación que se centre en el impacto que la corrupción y las violaciones de las normas pueden tener en la sociedad y en su papel en la preservación y mejora de la integridad pública.
La Ciudad de México podría influir en sus ciudadanos y en las empresas del sector privado para conducirse con integridad en sus interacciones con entidades públicas con iniciativas basadas en las ciencias del comportamiento, que incluyen mensajes morales enviados a los contribuyentes, recordatorios morales para informar la toma de decisiones éticas al principio de las transacciones con el gobierno, etc. Las áreas sensibles donde la intervención es más necesaria podrían ser identificadas por la Contraloría y presentadas al Comité del SAC-CDMX.
Educar a la nueva generación para que adopte una actitud anticorrupción
Dado que la reforma del sistema educativo propuesta dará a los estados más autonomía sobre el contenido del plan de estudios básico y secundario, el Comité Coordinador del SAC-CDMX podría incluir en su Plan de Acción una recomendación para que la Secretaría de Educación de la Ciudad de México elabore contenidos y herramientas didácticos sobre educación ética, como componente de la nueva estrategia de integridad pública.
La Ciudad de México podría considerar los resultados positivos de iniciativas federales, como el Programa Nacional de Convivencia Escolar (PNCE), para incorporar gradualmente la educación para la integridad en el futuro plan de estudios. También podría considerar incluir herramientas didácticas, como videos disponibles de manera gratuita en el sitio web de una organización sin fines de lucro que produce un número importante de videos dirigidos a diversas audiencias a partir de los seis años de edad. Esto se añadiría a los materiales y recursos ya utilizados por este programa.
La Contraloría General podría recomendar al Comité Coordinador la firma de un acuerdo de cooperación entre la Secretaría de Educación de la Ciudad de México y la SEP para elaborar el contenido y herramientas didácticos de educación ética que servirían en la estrategia del SAC-CDMX.
La Ciudad de México podría considerar también las buenas prácticas, las enseñanzas obtenidas y las actividades realizadas de manera satisfactoria para desarrollar competencias, habilidades, actitudes y valores dirigidos a resistirse a la corrupción. Podría enseñarse a los niños y jóvenes a identificar la presencia tanto de la integridad como de la corrupción, a asumir su responsabilidad respecto de la integridad y entender cómo resolver problemas éticos.
La Ciudad de México podría incrementar los recursos para que las actividades y programas extracurriculares actuales incluyan contenido que aborde de manera explícita la integridad y la anticorrupción, y considerar el éxito de la iniciativa recientemente presentada, como el programa extracurricular Anticorrupción para niños.
La Ciudad de México podría dar continuidad a las actividades de SaludArte, Guardianes de los Valores y Formando Chiquicontralores para que los niños apliquen en su entorno inmediato los conocimientos adquiridos.
La Ciudad de México podría considerar extender el programa a niños que viven en delegaciones con alto nivel de corrupción.
La Contraloría General podría recomendar al Comité Coordinador que la Secretaría de Educación de la Ciudad de México diseñe programas de formación para profesores sobre integridad y anticorrupción como medida complementaria para promover la integridad.
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