Simplificación Administrativa en el Instituto Mexicano del Seguro Social

Capítulo 5. Recomendaciones para impulsar la estrategia de simplificación administrativa en el Instituto Mexicano del Seguro Social

Abstract

Este capítulo incluye una síntesis de los hallazgos principales del presente informe. También incluye una comparación entre la reducción de las cargas administrativas lograda con el IMSS y otras experiencias similares en países OCDE. El capítulo finaliza con recomendaciones al IMSS para impulsar su estrategia de simplificación administrativa.

Hallazgos principales

Desde 2012 el IMSS ha realizado acciones de simplificación a sus trámites, lo cual ha beneficiado a los usuarios entre los que se incluyen ciudadanos y empresas. En el 2013, el IMSS desplegó la Estrategia IMSS Digital en respuesta a la necesidad de simplificar y acercar los trámites y servicios a los derechohabientes, pensionados, jubilados, patrones y ciudadanía en general, lo cual generó la posibilidad de realizar trámites de forma remota, a través de la página web del IMSS y/o la aplicación móvil, disponible de forma gratuita para cualquier persona que cuente con un teléfono inteligente, proporcionando soluciones digitales a través de canales modernos de atención.

El presente informe mide las cargas administrativas de 87 trámites del IMSS, con el fin de calcular el impacto de la simplificación y digitalización. Los derechohabientes del IMSS o las empresas pueden actualmente presentar estos trámites o solicitar los servicios por medio de cuatro modalidades: presencialmente en alguna de las oficinas o instalaciones médicas (86 trámites), por medio de un portal de internet (27 trámites), a través de una aplicación móvil descargable gratuitamente en cualquier teléfono inteligente (3 trámites) o por medio de un centro de atención telefónica (27 trámites).

Las cargas administrativas se refieren al valor monetario del tiempo que los ciudadanos y empresarios le dedican para cumplir con los trámites gubernamentales, que incluye el llenado de formatos, la recolección de los requisitos, la visita a los oficinas de gobierno para preguntar por el trámite, y el tiempo que se requiere para hacer los pagos respectivos. El cálculo de las cargas administrativas se construye a través de la monetización del tiempo dirigido por el ciudadano o la empresa para la recolección, preparación y entrega de la información exigida por las autoridades reguladoras. Las cargas se estiman tomando como base el tiempo de las personas involucradas en las actividades necesarias para la realización de un trámite – el tiempo de gestión del trámite – multiplicado por el costo asociado al tiempo que invierten las personas de acuerdo con su perfil. El costo del tiempo es medido como la remuneración que percibe el trabajador de la empresa o el sueldo que deja de recibir el ciudadano para realizar el trámite.

Para medir las cargas administrativas se recolectaros 504 encuestas a usuarios de 28 de los 87 trámites, con el fin de medir el tiempo de gestión que le dedicaron al trámite. Con la información recolectada se calcularon las cargas administrativas usando la propia información obtenida, así como utilizando técnicas cualitativas y cuantitativas.

Para los trámites analizados, la carga administrativa total fue de MXN 14 123 millones. 98% de estas cargas fueron originadas por trámites realizados en formato presencial y 2% fueron generadas por los trámites digitales.

El presente informe también mide el impacto de la simplificación y digitalización de trámites efectuada por el IMSS. La reducción de cargas por simplificar y digitalizar un trámite tienen su fuente en la disminución de las horas-persona que el ciudadano, los empleados de las empresas, o los mismos dueños de las empresas deben invertir, debido a que la reducción de requisitos, el mejoramiento de los formatos, o la posibilidad de enviar la información del trámite desde casa o la oficina a través de una computadora o teléfono móvil, exige menos inversión de horas.

Este informe encuentra que el uso de trámites digitales del IMSS genera beneficios a los usuarios, ya que la carga administrativa a la que se enfrentan los usuarios por realizar trámites a través de este medio es mucho menor. El informe muestra que en promedio un trámite presencial del IMSS genera MXN 94.4 de carga administrativa; en cambio la carga administrativa promedio del trámite por internet es MXN 9.5 y en dispositivos móviles es MXN 8.7. Por lo tanto, en promedio, un trámite presencial genera 10 veces más carga administrativa al usuario que la modalidad en internet y 10.8 veces más que la aplicación móvil.

El informe también encuentra que el impacto de la simplificación y digitalización de los trámites del IMSS se calcula de entre el 25% y 40% de reducción de cargas administrativas totales, dependiendo del escenario contemplado.

Fue necesario estimar un rango, ya que si bien se corroboró que la digitalización de los trámites representó reducción de cargas significativas para los usuarios de los trámites, es razonable anticipar que la reducción fue mayor a lo proporcionado por el uso de tecnologías de información, ya que la evidencia recolectada indica que hubo acciones de simplificación por el IMSS. Los beneficios de la simplificación se han traducido en una reducción del número de requisitos que se solicitan al derechohabiente o empresa en la realización de los trámites, una simplificación de los formularios y uso de lenguaje ciudadano en los mismos, entre otros. Por lo tanto, el 25% debe considerarse como un “piso” y es probable que los ahorros reales estén por encima de este límite inferior.

Adicionalmente, el presente informa calcula los ahorros adicionales que se pudieran obtener con un uso más profundo de las modalidades digitales de los trámites, y con la digitalización de los que aún no están disponibles por este medio. Las cargas administrativas que enfrentan los ciudadanos y empresarios usuarios de los trámites del IMSS podrían reducirse en 11% con una estrategia que implicaría la digitalización de 27 trámites adicionales – con lo cual se tendría un total de 58 tramites disponibles en formato digital – y con un aumento del uso de estos medios por los usuarios de 19% al 25.8%.

La meta de establecer 27 trámites digitales adicionales, y de lograr las metas de uso de trámites digitales fueron definidas por el IMSS, en consulta con la OCDE. La definición de estas metas estuvo basada en encontrar un balance entre la disponibilidad de recursos anticipada para llevar a cabo estas acciones, en los perfiles de usuarios de los trámites del IMSS y su potencial de emplear las modalidades digitales de los trámites, y en metas realistas alcanzables en los siguientes 2 a 4 años.

Finalmente, este informe estima una simulación de alcance amplio, en la cual el IMSS podría reducir las cargas administrativas hasta en 32%. Para lograr estos ahorros se requeriría que la versión digital de los 84 trámites incluidos en este informe esté disponible, y que al menos 66% de los usuarios emplean la opción digital del trámite.

Esta simulación se considera de alcance amplio, ya que se reconoce que para lograrla se requieren de esfuerzos profundos que demandarían la utilización de recursos considerables, así como de un período de tiempo que seguramente superaría los 5 años.

Reducción de cargas en el IMSS desde una perspectiva de países OCDE

La disminución en cargas administrativas generadas por el IMSS con el mejoramiento de sus trámites de al menos el 25% se compara favorablemente con las experiencias internacionales reportadas por países de la OCDE, que establecieron como meta reducir las cargas de los trámites entre el 20 y 25% (véase Encuadro ‎5.1).

Encuadro ‎5.1. Experiencias internacionales en el uso de la MCE para medir las cargas administrativas

Dinamarca ha utilizado el MCE para medir las cargas administrativas y se comprometió a reducirlas en 25% entre 20/01 y 2010. Recientemente desarrolló dos nuevos proyectos: uno para hacer frente a las regulaciones más molestas y otro para ajustar más su política de reducción de cargas a las necesidades reales de las empresas.

Alemania eligió el MCE para medir los costos administrativos derivados de las obligaciones de información incluidas en la legislación federal. Se fijó el objetivo de reducir dichos costos en 25% entre 2006 y finales de 2011, lo cual fue uno de los pilares de su programa de reducción de la burocracia y mejora de la legislación.

Suecia anunció como objetivo nacional para el año 2010 la reducción neta de 25% de las cargas administrativas para las empresas, derivadas del cumplimiento de las obligaciones de información en la legislación. Realizó la medición de las cargas utilizando la metodología del MCE.

Portugal se propuso reducir las cargas administrativas de las empresas en 25% para el año 2012. El objetivo contempló todas las leyes y regulaciones que tenían un impacto en el ciclo de vida de las empresas. El ejercicio se basó en una versión adaptada del MCE y se concentró en legislación clave que sería sujeta de una simplificación administrativa. La adaptación del MCE incluyó los costos totales de cumplimiento de la regulación y también abarcó las cargas para los ciudadanos. Se centró en las obligaciones de información e incorporó los retrasos y los tiempos de espera de las respuestas oficiales.

En 2009, Finlandia adoptó, entre otras medidas, uno de los programas más recientes dirigidos a reducir en 25% las cargas administrativas para las empresas hacia el año 2012. Esta estrategia surgió tras una medición piloto de la legislación del IVA para la que se utilizó el MCE. El plan de acción se centró en ocho prioridades: impuestos, estadísticas, procedimientos para subsidios agrícolas, seguridad y calidad alimentaria, trámites patronales, obligaciones de reportes financieros, contratación pública y procedimientos de autorización ambiental. El desarrollo de servicios de e-gobierno para las empresas es una prioridad horizontal del plan de acción.

Fuente: OECD (2010), Why Is Administrative Simplification So Complicated?: Looking beyond 2010, Cutting Red Tape, http://dx.doi.org/10.1787/9789264089754-en.

Recomendaciones para impulsar la estrategia de simplificación administrativa

Para alcanzar el 11% adicional de reducción en cargas administrativa, el IMSS requerirá digitalizar 27 trámites y aumentar la proporción de usuarios de los trámites que usan la modalidad digital de 19% al 25.8%.

Los trámites que se requieren digitalizar se muestran en el Cuadro 5.1

Cuadro ‎5.1. Trámites a digitalizar por el IMSS para alcanzar el 11% de ahorro potencial

Código del trámite	Nombre del trámite	Coordinación responsable
IMSS-02-025-B	Solicitud de constancia de semanas reconocidas Modalidad B) Constancia de períodos reconocidos IMSS-ISSSTE	Coordinación de Clasificación de Empresas y Vigencia de Derecho
IMSS-02-025-C	Solicitud de constancia de semanas reconocidas Modalidad C) Constancia de aclaración de semanas cotizadas ante el IMSS	Coordinación de Clasificación de Empresas y Vigencia de Derecho
IMSS-03-002-A	Solicitud para que médicos mexicanos ingresen como residentes en el Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad A) Aspirantes externos al IMSS para especialidades de entrada directa	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-002-B	Solicitud para que médicos mexicanos ingresen como residentes en el Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad B) Aspirantes trabajadores del IMSS para especialidades de entrada directa	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-002-C	Solicitud para que médicos mexicanos ingresen como residentes en el Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad C) Aspirantes hijos de trabajadores del IMSS para especialidades de entrada directa	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-003-A	Solicitud para que médicos extranjeros ingresen como residentes en el Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad A) Aspirantes para especialidades de entrada directa	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-003-B	Solicitud para que médicos extranjeros ingresen como residentes en el Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad B) Aspirantes para especialidades de rama	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-005-A	Solicitud de ingreso a la carrera de licenciatura en enfermería en escuelas del Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad A) Aspirantes externos al Instituto Mexicano del Seguro Social	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-005-B	Solicitud de ingreso a la carrera de licenciatura en enfermería en escuelas del Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad B) Aspirantes trabajadores del Instituto Mexicano del Seguro Social	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-005-C	Solicitud de ingreso a la carrera de licenciatura en enfermería en escuelas del Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad C) Aspirantes hijos de trabajadores del Instituto Mexicano del Seguro Social	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-007-A	Solicitud para que cirujanos dentistas ingresen como residentes de cirugía maxilofacial en el Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad A) Aspirantes mexicanos, externos al Instituto Mexicano del Seguro Social	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-007-B	Solicitud para que cirujanos dentistas ingresen como residentes de cirugía maxilofacial en el Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad B) Aspirantes extranjeros, externos al Instituto Mexicano del Seguro Social	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-007-C	Solicitud para que cirujanos dentistas ingresen como residentes de cirugía maxilofacial en el Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad C) Aspirantes trabajadores del Instituto Mexicano del Seguro Social	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-007-D	Solicitud para que cirujanos dentistas ingresen como residentes de cirugía maxilofacial en el Instituto Mexicano del Seguro Social Modalidad D) Aspirantes hijos de trabajadores del Instituto Mexicano del Seguro Social	Coordinación de Educación en Salud
IMSS-01-001	Solicitud de pensión de invalidez	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-002	Solicitud de pensión de cesantía en edad avanzada o vejez	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-003-A	Solicitud de pensión de viudez Modalidad A) Viuda-Esposa o Concubina	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-003-B	Solicitud de pensión de viudez Modalidad B) Viudo-Esposo o Concubinario	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-004-A	Solicitud de pensión de orfandad Modalidad A) Hijo menor de 16 años	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-004-B	Solicitud de pensión de orfandad Modalidad B) Hijo mayor de 16 años y hasta 25 años estudiante	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-004-C	Solicitud de pensión de orfandad Modalidad C) Hijo mayor de16 años incapacitado	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-005	Solicitud de pensión de ascendientes	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-010	Solicitud de ayuda para gastos de funeral	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-015	Solicitud para préstamo a cuenta de pensión del régimen de la Ley del Seguro Social 1973	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-016	Solicitud de pensión de incapacidad permanente	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-018	Solicitud de pensión de retiro	Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-022	Solicitud de pensión de retiro, cesantía en edad avanzada o vejez a través de transferencia de derechos IMSS-ISSSTE	Coordinación de Prestaciones Económicas

La meta a alcanzar por trámite en la proporción de usuarios que usan la modalidad digital se muestra en el Cuadro ‎5.2.

Cuadro ‎5.2. Meta a alcanzar en uso de trámites digitales para alcanzar el 11% de ahorro potencial

Código del trámite	Población por modalidad de trámite actual			Meta de población por modalidad de trámite			Cambio necesario
	Internet	Aplicación móvil		Internet	Aplicación móvil		Internet	Aplicación móvil
Coordinación de Afiliación
IMSS-02-001-A	50%	-		66%	-		16%
IMSS-02-001-C	21%	-		34%	-		13%
IMSS-02-008	84%	3%		85%	4%		1%	1%
Coordinación de Atención Integral a la Salud en el Primer Nivel
IMSS-03-011	0.30%	2%		1%	5%		0.7%	3%
Coordinación de Clasificación de Empresas y Vigencia de Derechos
IMSS-02-020-B	45%	-		63%	-		18%	-
IMSS-02-025-B	0%	-		71%			71%
IMSS-02-025-C	0%	-		33%	-		33%	-
IMSS-02-066-A	0.4%	-		1%	-		0.6%	-
IMSS-02-066-B	2%	-		3%	-		1%	-
IMSS-02-066-C	0.4%	-		1%	-		0.6%	-
IMSS-02-066-D	0.4%	-		1%	-		0.6%	-
IMSS-02-066-E	2%	-		3%	-		1%	-
IMSS-02-066-F	0.4%	-		1%	-		0.6%	-
IMSS-02-066-G	0.8%	-		1%	-		0.2%	-
IMSS-02-066-H	2%	-		3%	-		1%	-
IMSS-02-066-I	0.5%	-		1%	-		0.5%	-
IMSS-02-066-J	0.6%	-		9%	-		8.4%	-
IMSS-02-066-K	1.3%	-		4%	-		2.7%	-
IMSS-02-066-L	0.1%	-		1%	-		0.9%	-
IMSS-02-066-M	21%	-		26%	-		5%	-
IMSS-02-066-N	2%	-		3%	-		1%	-
IMSS-02-066-O	0.2%	-		1%	-		0.8%	-
Coordinación de Cobranza
SIPARE	30%	-		70%	-		40%	-
Coordinación de Educación en Salud
IMSS-03-002-A	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-002-B	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-002-C	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-003-A	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-003-B	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-005-A	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-005-B	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-005-C	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-007-A	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-007-B	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-007-C	0%	-		100%	-		100%	-
IMSS-03-007-D	0%	-		100%	-		100%	-
Coordinación de Prestaciones Económicas
IMSS-01-001	0%	-		70%	-		70%	-
IMSS-01-002	0%	-		80%	-		80%	-
IMSS-01-003-A	0%	-		70%	-		70%	-
IMSS-01-003-B	0%	-		70%	-		70%	-
IMSS-01-004-A	0%	-		70%	-		70%	-
IMSS-01-004-B	0%	-		70%	-		70%	-
IMSS-01-004-C	0%	-		70%	-		70%	-
IMSS-01-005	0%	-		70%	-		70%	-
IMSS-01-010	0%	-		25%	-		25%	-
IMSS-01-015	0%	-		80%	-		80%	-
IMSS-01-016	0%	-		75%*	-		75%*	-
IMSS-01-018	0%	-		85%*	-		85%*	-
IMSS-01-022	0%	-		85%*	-		85%*	-
Coordinación del Servicio de Guardería para el Desarrollo Integral Infantil
IMSS-01-006-A	50%	-		80%	-		30%	-
IMSS-01-006-B	47%	-		80%	-		33%	-
IMSS-01-006-C	53%	-		80%	-		27%	-
IMSS-01-006-D	73%	-		80%	-		7%	-

* Incluye 5% de uso de la modalidad del trámite por teléfono.

El IMSS debe priorizar los esfuerzos de mejora en los siguientes trámites, pues ellos concentran el 82% de los ahorros potenciales

• IMSS-02-020-B, que pertenece a la Coordinación de Clasificación de Empresas y Vigencia de Derechos

• SIPARE, que pertenece a la Coordinación de Cobranza

• IMSS-03-011, que pertenece a la Coordinación de Atención Integral a la Salud en el Primer Nivel

• 1MSS-02-008, que pertenece a la Coordinación de Afiliación

Considerar establecer un plan estratégico que permita identificar los retos a abordar y los recursos necesarios para alcanzar la meta de ahorro del 32% de ahorro en las cargas administrativas, lo cual requiere de llevar a cabo las siguientes acciones:

• Tener disponible la versión digital de los 84 trámites incluidos en este informe

• Al menos 66% de los usuarios emplean la opción digital del trámite

En futuras acciones de mejora de los trámites, el IMSS debe asegurarse de recolectar sistemáticamente las memorias de las acciones emprendidas y mantenerlas, a fin de que sirvan de evidencia que permita hacer una evaluación precisa del impacto de las mejoras.

Las memorias técnicas pueden incluir formatos de los trámites a mejorar, minutas de reuniones, presentaciones y documentos de trabajo, e idealmente libros blancos, entre otros.

Referencia

OECD (2010), Why Is Administrative Simplification So Complicated?: Looking beyond 2010, Cutting Red Tape, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264089754-en.