El capítulo comienza con una descripción general de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS) en Perú, políticas gubernamentales recientes y metas para el sector, y una descripción de la estructura de la industria del agua. Luego pasa al marco legislativo y la asignación de funciones regulatorias antes de analizar con más detalle la gobernanza y el desempeño de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), el ente regulador independiente del agua de Perú. El capítulo concluye con una serie de recomendaciones de políticas para apoyar los objetivos de cobertura universal de los servicios de AAS.
Gobernanza del Agua en Perú
OECD Studies on Water
4. Marco regulatorio para los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento en Perú
Resumen
Servicios de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS) de Perú
Existen importantes brechas en el acceso a los servicios de AAS en Perú, particularmente en las zonas rurales. Perú está por debajo de los estándares regionales de América Latina y el Caribe (ALC) en cuanto a acceso a servicios de agua potable gestionados de manera segura (Figura 4.1). El 9,2% de la población (tres millones de personas) carece de acceso a las redes públicas de suministro de agua y el 25,2% (8,2 millones de personas) carece de acceso a los servicios públicos de alcantarillado (INEI, 2019[1]). Además, cuando se analizan percepciones subjetivas, solo el 61% de las personas en Perú afirman estar satisfechas con la calidad del agua (Figura 4.2) (OECD, 2015[2]). El acceso a los servicios de AAS en las áreas rurales es significativamente menor que en las áreas urbanas. Las estadísticas clave incluyen (INEI, 2019[1]):
El 24,8% de la población rural y el 4,9% de la población urbana no tienen acceso a las redes públicas de suministro de agua (es decir, el suministro de agua proviene de camiones cisterna, pozos, ríos, manantiales, canales u otras fuentes).
Solo el 37,1% de la población consume agua de las redes públicas con concentración de desinfección adecuada ; en las zonas rurales, la cifra es solo del 2,4%.
Solo el 55,6% de la población (54,9% de la población urbana y 58,1% de la población rural) tiene acceso al suministro de agua las 24 horas.
El 24,5% de la población carece de acceso a las redes públicas de alcantarillado (el 10,2% de la población urbana y el 80,8% de la población rural carece de acceso al alcantarillado público).
El 8,7% de la población carece absolutamente de alcantarillado (4,4% de la población urbana y 24,0% de la población rural).
Figura 4.1. Bajo acceso a servicios de agua potable gestionados de manera segura en Perú, en comparación con la región ALC
Porcentaje de la población, 2017
Nota: Porcentaje de la población que consume agua potable de una fuente segura accesible con conexión interna dentro de su propia ubicación, disponible cuando la necesita y libre de contaminación fecal y química previa. Las fuentes de agua mejoradas incluyen agua entubada, perforaciones o pozos entubados, con pozos excavados protegidos, manantiales protegidos y agua envasada o distribuida.
Fuente: Banco Mundial (2019[3]), Indicadores del Desarrollo Mundial, Banco Mundial, Washington, DC.
Figura 4.2. Índices de satisfacción con la calidad del agua en Perú
Fuente: Gallup Organisation (2015[4]), Gallup World Monitor (database), en OCDE (2015[2]), Multi-dimensional Review of Peru: Volume 1. Initial Assessment, https://dx.doi.org/10.1787/9789264243279-en.
Los Principios de la OCDE sobre Gobernanza del Agua (2015[5]) recomiendan que los países “aseguren que los marcos regulatorios sólidos de gestión del agua sean implementados y aplicados de manera eficaz en pos del interés público ”. De acuerdo con la práctica común en los países de la OCDE e internacionalmente, este capítulo utiliza el término servicios de AAS, que puede considerarse equivalente al término saneamiento utilizado comúnmente en Perú y que se refiere a la gama completa de suministro de agua, disposición de excretas humanas y servicios de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, según se define en el Título I, Artículo 2 del Decreto Legislativo No. 1280. En Perú, aún existen brechas importantes en el acceso a los servicios de AAS, especialmente en áreas rurales, y el sector sigue muy fragmentado. Si bien el papel del ente rector del sector de AAS, del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), y el rol del regulador económico para la supervisión y monitoreo de la provisión de servicios de AAS, de la SUNASS, están claramente definidos en la legislación1, la falta de coordinación y capacidades, así como la potencial superposición o poca claridad de los mandatos de una serie de organismos públicos y niveles de gobierno, socavan la claridad en las funciones y el logro efectivo de los objetivos de las políticas. Para superar estas brechas, estas metas políticas deben abordarse desde una perspectiva unificada mediante un pacto de alto nivel para lograr la aceptación y apoyo de todas las partes interesadas. En esa misma línea, las instituciones responsables deben coordinar y agilizar la recopilación de datos para medir el progreso y el impacto.
Estructura del sector
El sector de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS) está muy fragmentado en Perú, y presenta diferentes modos de organización del mercado en las áreas urbanas y rurales (Figura 4.3). En áreas urbanas (ciudades de más de 15.000 habitantes), 50 Empresas Prestadoras del Servicio de Saneamiento, (EP) suministran agua potable a 18,4 millones de personas, que representan el 57% de la población nacional, el 72% del total urbano y el 90% de la población dentro del ámbito de responsabilidad de las EP (el área geográfica en la que las EP deberían prestar servicios de AAS, definida por contrato) (SUNASS, 2020[6]). Las 50 EP, íntegramente de propiedad pública, están clasificados por su tamaño: SEDAPAL, la EP de Lima, está en una categoría aparte con más de un 1 millón de conexiones; cuatro empresas “Grande 1” con 100.000 a un millón de conexiones; 14 empresas “Grande 2” con 40.000 a 100.000 conexiones; 15 empresas medianas con 15.000 a 40.000 conexiones; y 16 pequeñas empresas con menos de 15.000 conexiones (SUNASS, 2018[7]). Esta fragmentación del mercado urbano limita las economías de escala, con la consiguiente pérdida de eficiencia en la prestación de servicios de agua y saneamiento.
Fuera de las áreas urbanas, los servicios de AAS son proporcionados por miles de diversos proveedores, lo que acrecienta la fragmentación del sector y dificulta en principio la prestación eficiente de servicios. Los proveedores abarcan organizaciones comunitarias, unidades de gestión municipal y operadores especializados. En las ciudades más pequeñas (<15.000 habitantes), hay alrededor de 450 operadores. En las zonas rurales (poblaciones inferiores a 2.000), alrededor de 25.000 Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS) y operadores municipales gestionan los servicios de AAS rurales (Sanitation and Water for All, 2019[8]). Las JASS son comités de agua voluntarios basados en las comunidades, cuyos miembros son responsables de mantener los sistemas de agua potable y saneamiento, así como de cobrar a los hogares. Los montos se calculan de acuerdo a una metodología proporcionada por SUNASS. El Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR), en coordinación con los gobiernos subnacionales, apoya a 1.458 municipios para formar sus JASS. En particular, el PNSR promueve la creación de Áreas Técnicas Municipales (ATM) dentro de los municipios, unidades administrativas que dan apoyo a las JASS. La fragmentación del sector crea problemas en términos de pérdida de economías de escala y crea fuentes adicionales de ineficiencia, que son desafíos que enfrenta SUNASS para contar con una regulación sólida (ver la sección a continuación sobre la SUNASS), además de ser potencial fuente de captura política.
Figura 4.3. Estructura de mercado de los proveedores de servicios de AAS en Perú
Fuente: SUNASS (2019[9]), “Presentación resumen de la clasificación de prestadores de servicios, según Decreto Supremo No. 019-2017-VIVIENDA”, en el taller de la OCDE, Santo Domingo, setiembre de 2019.
El avance hacia una industria del agua más consolidada se enfrenta a la resistencia a nivel local. La fusión de las EP podría permitir la prestación de servicios de AAS a escala regional (o mayor), que abarque áreas rurales, urbanas y periurbanas, lo que facilitaría a las EP alcanzar economías de escala. Actualmente, las autoridades locales tienen autoridad para tomar decisiones sobre la integración de los proveedores de servicios de agua y saneamiento, pero en general existe una resistencia a este proceso que puede obstaculizar el logro de economías de escala dentro de las EP. Cualquier política pública para abordar la fragmentación del sector de servicios de abastecimiento de agua deberá tener en cuenta tales consideraciones de política económica.
La sostenibilidad financiera de los operadores de AAS es una seria preocupación en Perú dado que muchas EP urbanas operan a pérdida y muchos operadores rurales no logran alcanzar una sostenibilidad financiera básica. Las EP de Perú tienden a ser pequeñas agencias públicas con bajos ingresos comerciales, lo que a menudo genera deficiencias en términos de viabilidad financiera. La gestión ineficiente (por ejemplo, altas tasas de fugas) puede agravar estos problemas. En las zonas urbanas, muchas EP están realizando reformas para mejorar los servicios. Las EP cuentan con el apoyo del Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS). Actualmente, 19 EP se encuentran bajo el Régimen de Apoyo Transitorio (RAT) por insolvencia o mala gestión empresarial y se encuentran inmersas en procesos de rescate supervisados por OTASS, que es responsable de mejorar su gestión. En las zonas rurales, las tarifas mal fijadas tampoco permiten generar ingresos que cubran los costos (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2016[10]). Además, la inversión en infraestructura física en las zonas rurales a menudo no se ha complementado con recursos suficientes para el desarrollo de capacidades locales de operación y gestión, o con una conciencia social adecuada de los usuarios sobre los costos del suministro de agua y saneamiento (Oblitas de Ruiz, 2010[11]).
Marco institucional
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) establece los objetivos generales de política pública que brindan el marco para la regulación del sector. El MVCS es el organismo rector del saneamiento con autoridad exclusiva para el desarrollo, planificación, coordinación, implementación y supervisión de políticas nacionales específicas y relacionadas dentro de sus poderes legales, y para emitir guías y estándares técnicos, planificar y financiar los servicios de saneamiento público. El MVCS lidera, gestiona y administra el Sistema de Información en Agua y Saneamiento (SIAS)2. El OTASS, adscrito al MVCS3, promueve e implementa la política del MVCS en cuanto a la gestión, administración y prestación de servicios de saneamiento. En particular, ejecuta la política del órgano rector en materia de administración para la prestación de los servicios de saneamiento y asume el control de las EP públicas de titularidad municipal en caso de insolvencia financiera y operativa para mejorar su desempeño (Capítulo 1). El Ministerio de Salud (MINSA), a través de la Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (DIGESA), regula y monitorea el cumplimiento de los parámetros de calidad del agua para consumo humano. El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) también es responsable de las intervenciones en términos de inversiones en servicios de saneamiento en áreas rurales, y del mantenimiento y rehabilitación de los sistemas de agua y saneamiento, según el Decreto Supremo No. 18-2017-VIVIENDA.
El marco regulatorio para los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento (AAS) en Perú se organiza en torno al establecimiento de entidades exclusivas con funciones regulatorias. La Autoridad Nacional del Agua (ANA) es el organismo regulador del uso y manejo de los recursos hídricos que incluyen aguas superficiales y subterráneas (y se extiende al mar y al agua atmosférica cuando corresponda). La SUNASS es el regulador económico del AAS. Otras agencias intervienen en el sector como parte de sus responsabilidades generales, incluido el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y la autoridad responsable de la salud pública (MINSA, a través de DIGESA). Además, los gobiernos regionales ejercen algunas funciones reguladoras de la salud (en particular, monitorear la aplicación de los estándares de calidad definidos a nivel nacional), a través de las Direcciones Regionales de Salud (DIRESA)/DIGESA (Tabla 4.1). Además, los ministerios de Desarrollo Agrario y Riego, MIDAGRI, del Ambiente (MINAM) y de Vivienda (MVCS), ejercen funciones respecto del agua potable y saneamiento en sus respectivas carteras, haciendo así más compleja la estructura de gobernanza en torno a las entidades antes mencionadas (Figura 4.4).
En el contexto de las competencias legales del MVCS, se implementó el Mecanismo de Retribución por Servicios Ecosistémicos (MERESE), que permite una conexión explícita de la prestación de servicios de agua, urbanos y rurales, y la gestión de los recursos hídricos. El artículo 27.1 del Decreto Legislativo No. 1280 establece que las empresas prestadoras de servicios de agua potable (EP) deben realizar acuerdos adicionales para establecer un MERESE y que la SUNASS debe incluir en la tarifa de servicios de agua y saneamiento, el monto de dicho Mecanismo de Retribución por Servicios Ecosistémicos que corresponde abonar a cada usuario.
Tabla 4.1. Funciones de regulación del agua en Perú
Nota: ANA = Autoridad Nacional del Agua; CONCYTEC = Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación; DIGESA = Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (adscrita al Ministerio de Salud); EP = Empresa prestadora de servicios de agua y saneamiento; INDECOPI = Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual; MVCS = Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; MERESE = Mecanismo de Retribución por Servicios Ecosistémicos; MINAM = Ministerio del Ambiente; MINSA = Ministerio de Salud; OTASS = Organismo Técnico de Administración de Servicios de Saneamiento; PROINVERSION = Agencia de Promoción de la Inversión Privada; SIAS = Sistema de Información de Agua y Saneamiento; SUNASS = Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento; AAS = Abastecimiento de agua y saneamiento.
Fuente: OECD (2019[12]), OECD Survey on Water Governance in Peru, OECD, Paris.
Figura 4.4. Responsabilidades en el sector de AAS de Perú
Nota: ANA = Autoridad Nacional del Agua; DIGESA = Dirección General de Salud Ambiental e Inocuidad Alimentaria (adscrita al Ministerio de Salud); EP = Empresas prestadoras de servicios de agua y saneamiento; MVCS = Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; MEF = Ministerio de Economía y Finanzas; MIDIS = Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social; MIDAGRI = Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego; MINAM = Ministerio del Ambiente; MINSA = Ministerio de Salud; OTASS = Organismo Técnico de Administración de Servicios de Saneamiento; SUNASS = Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, regulador de ASS.
Fuente: SUNASS (2019[9]), “Presentación que resume la clasificación de proveedores de servicios, según Decreto Supremo No. 019-2017-VIVIENDA”, en el taller de la OCDE, Santo Domingo, setiembre de 2019.
El MINAM también regula los pagos por servicios ambientales a través del MERESE. Los pagos por servicios ecosistémicos tienen como propósito conservar o restaurar el ecosistema y los servicios que brindan los ecosistemas, lo que permite a los usuarios del agua (en este caso, las EP) acceder al agua en cantidad y calidad suficientes. De acuerdo con la Ley No. 30215 y el Decreto Ley No.1280, estas retribuciones por servicios ecosistémicos están incluidos en los esquemas tarifarios establecidos por la SUNASS para las EP con el fin de financiar inversiones en infraestructura natural (ecosistemas), como fuentes de agua. De hecho, el Plan Nacional de Saneamiento 20174 establece que la SUNASS es la responsable de poner en marcha las disposiciones necesarias destinadas a promover, diseñar e implementar el MERESE. La Ley No. 30125 de creación del MERESE establece claramente que estas retribuciones por servicios ecosistémicos tienen como objetivo la conservación, recuperación y uso sostenible de los ecosistemas acuáticos, en consonancia con sistemas similares de otros países. Estas retribuciones por servicios ecosistémicos están incluidas en los esquemas de tarifas establecidos por SUNASS para las EP con el fin de financiar la inversión en infraestructura natural (ecosistemas) como fuentes de agua. El MERESE, si bien es un instrumento muy prometedor, aún enfrenta importantes desafíos en diferentes niveles (social, legal, institucional, operativo, analítico, etc.). La ANA regula el uso de los recursos hídricos a través de cobros por la extracción del recurso hídrico (retribuciones económicas) y el vertimiento de aguas residuales, es decir que los usuarios del agua deben pagar una tarifa por contaminación debido a las aguas residuales que producen (Recuadro 4.3; ver Capítulo 3). La ANA emite normas que clasifican diferentes tipos de recursos hídricos y determinan qué recursos hídricos se pueden utilizar para el suministro de agua.
El MVCS es responsable de proponer metas ambientales y velar por la protección del medioambiente y la conservación de los recursos naturales en el marco de la Política Nacional del Ambiente. Esto se hace a través de sus principales Direcciones Generales: Dirección General de Políticas, Regulación en Construcción y Saneamiento (DGPRCS), y la Dirección de Saneamiento, la DG de Programas y Proyectos de Construcción y Saneamiento (DGPPC) y la DG Asuntos Ambientales (DGAA). La Dirección General de Asuntos Ambientales (DGAA) es el órgano encargado de fijar los objetivos ambientales, redactar orientaciones y estrategias para el desarrollo de las competencias legales del MVCS, velando por la protección del ambiente y la conservación de los recursos naturales, en el marco de la Política Nacional del Ambiente.
Las funciones de regulación ambiental y de salud pública son principalmente responsabilidad del MINAM/OEFA y MINSA, a través de DIGESA, respectivamente, aunque la ANA también tiene funciones de regulación ambiental. El OEFA monitorea las aguas residuales para asegurar que los estándares de calidad estén de acuerdo con los establecidos por el MINAM y tiene facultades sancionadoras. El OEFA también contribuye a la reducción de la contaminación de los recursos hídricos que pueda ocurrir en los sectores energético, minero, industrial, etc. dentro de sus ámbitos de competencia. Por otro lado, el OEFA, a través de su potestad fiscalizadora, emite medidas preventivas con el fin de controlar la afectación de componentes medioambientales, incluida el agua. Finalmente, el OEFA, como órgano rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), puede verificar el control sobre las aguas residuales que realicen las autoridades públicas encargadas de las inspecciones ambientales y la fiscalización de determinados sujetos y/u administrados (Entidades de Fiscalización Ambiental - EFA). (OCDE, 2020[13]).Para los recursos hídricos, un organismo técnico especializado del MINAM, el SENACE (Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles) está a cargo de evaluar los estudios de impacto ambiental (regulados en la Ley No. 27446), sobre proyectos de inversión de capital privado o mixto de competencia del gobierno que involucren actividades, obras de construcción y otras actividades comerciales y de servicios que puedan causar impactos ambientales significativos, inclusive el uso de recursos hídricos.
Si bien el OEFA es la entidad principal para la aplicación de la regulación ambiental, la ANA también lleva a cabo algunas funciones de regulación ambiental. En particular, se requiere de la opinión favorable de la ANA para la aprobación de cualquier Instrumento de Gestión Ambiental (IGA) relacionado con los recursos hídricos. Su opinión es vinculante. La ANA también otorga opinión vinculante en el proceso de certificación ambiental, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento de la Ley SEIA, aprobado por Decreto Supremo No. 019-2009-MINAM. El Ministerio de Salud (MINSA), a través de DIGESA/DIRESA y en el marco del monitoreo de la calidad del agua para consumo humano, realiza la caracterización del agua (análisis microbiológico, físico, químico) en el sistema de abastecimiento de agua para consumo humano (fuentes de agua, plantas de tratamiento de agua, embalses, redes de distribución, vivienda, etc.).
SUNASS es independiente de los operadores de servicios públicos, el gobierno y los consumidores. Fue creada en 1992 cuando se crearon reguladores económicos independientes para acompañar la liberalización de la economía peruana (también se crearon reguladores para las telecomunicaciones, la energía [posteriormente minería y energía] y la infraestructura de transporte). Este modelo permite la separación de poderes entre el regulador y el poder ejecutivo y limita los conflictos potenciales entre la formulación y la aplicación de políticas. En los últimos años, en los países miembros y no miembros de la OCDE, el establecimiento de organismos reguladores para el AAS es una importante respuesta a algunos de los desafíos para regular los servicios de agua, incluida la fragmentación de roles y responsabilidades en el sector y la dificultad de establecer políticas económicas en torno a la fijación de tarifas (OECD, 2015[13]).
La SUNASS es responsable de fijar tarifas, monitorear y hacer cumplir los niveles de calidad de servicio y precios, y de la protección del consumidor. (Ver en la siguiente sección una discusión más detallada de la SUNASS.) También se encarga, desde 2020, de definir el área geográfica para la prestación del servicio de AAS (área de prestación). Además de sus responsabilidades respecto del AAS, la SUNASS tiene otras responsabilidades relacionadas con la regulación económica de los recursos hídricos (principalmente responsabilidad de la ANA, como se señaló anteriormente), lo que refleja su sólida capacidad técnica en el universo de las instituciones relacionadas con el agua de Perú. En particular, aprueba la metodología para la determinación de las tarifas del servicio de monitoreo y manejo de aguas subterráneas para usuarios no agrícolas con pozo propio.
Herramientas normativas y de planificación de los servicios de AAS
El marco normativo de Perú proporciona una base sólida para la prestación de servicios de AAS, aunque tiene margen para simplificar y mejorar. El Decreto Legislativo No. 1280 aprobó la Ley Marco para la Gestión y Prestación de Servicios de Saneamiento. Tiene como objetivo fortalecer la gestión eficiente de los operadores de AAS y establecer los roles y responsabilidades de las autoridades de agua y saneamiento, con el objetivo de aumentar la cobertura, garantizar la calidad y asegurar la prestación sostenible de servicios. Un ejemplo de posible mejora incluye una enmienda legal para generar las condiciones propicias para una mayor reutilización de las aguas residuales recuperadas. (Ver la discusión a continuación sobre la regulación de los servicios de aguas residuales.)
Las políticas nacionales establecen objetivos ambiciosos para mejorar el acceso a los servicios de AAS. La Política Nacional de Saneamiento 2017-21 (Decreto Supremo No. 007-2017-VIVIENDA) establece el objetivo nacional de lograr el acceso universal y sostenible al saneamiento en las zonas urbanas para el 2021 y en las zonas rurales para el 2030, en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) (Sanitation and Water for All, 2019[8]). El término saneamiento en este contexto se refiere a la gama completa de servicios de suministro de agua, eliminación de excretas humanas y aguas residuales, y tratamiento de aguas residuales. La Política Nacional del Ambiente del país (aprobada por Decreto Supremo No. 012-2009-MINAM) e instrumentos asociados, como el Plan Nacional de Acción Ambiental (Decreto Supremo No. 014-2011-MINAM), están alineados con la meta de alcanzar 100 % de tratamiento de aguas residuales en las áreas urbanas al año 2021.
La Política Nacional de Saneamiento se basa en varios programas e iniciativas del sector durante las últimas dos décadas. Las sucesivas administraciones han hecho de la mejora del acceso a los servicios de AAS una prioridad política. En 2007, se lanzó el programa Agua para Todos (creado mediante Decreto Supremo No. 006-2007-VIVIENDA) con el objetivo brindar servicios de agua potable y alcantarillado a las poblaciones más pobres. En 2012, se creó el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) mediante Decreto Supremo No. 002-2012-VIVIENDA, con el propósito de brindar a las poblaciones rurales más necesitadas servicios de AAS integrales, de calidad y sostenibles. En el marco del PNSR, el MVCS colabora con los gobiernos regionales y locales y ha apoyado el desarrollo de planes de acción para la intervención en áreas rurales, incluyendo el diagnóstico del AAS. Los socios de la cooperación bilateral también han apoyado significativamente al sector de saneamiento rural en Perú. Por ejemplo, el programa SABA+ actual es la cuarta generación de programas de saneamiento rural apoyados por la Cooperación Suiza para el Desarrollo (COSUDE). Hasta la fecha, los prestadores rurales se han concentrado en mejorar el suministro de agua, prestando relativamente menor atención al avance en la eliminación de excretas humanas y aguas residuales, lo que requiere una inversión significativa y cuya puesta en práctica también puede encontrar barreras culturales. Además, se ha puesto mucho énfasis en acortar las brechas de acceso en lugar de mantener el nivel de servicio.
Caminos a seguir para fortalecer el marco regulatorio
A continuación, se proponen varias recomendaciones de políticas, basadas en prácticas internacionales. Su objetivo es fortalecer y modernizar el marco regulatorio.
Evaluar el marco normativo y la capacidad de implementación
Si bien Perú cuenta en gran medida con la normativa necesaria, su implementación se encuentra rezagada debido a la falta de capacidades, así como a significativas diferencias de capacidades entre instituciones. El regulador económico de AAS, la SUNASS, se encuentra entre las instituciones más sólidas del sector, pero sigue desarrollando su capacidad institucional general. Fundamentalmente, parece haber un desajuste entre el sofisticado marco legal y las capacidades de las instituciones peruanas para implementarlo. En este contexto, la ausencia de acción política para enfrentarse a un problema existente o emergente puede llevar a que una institución favorezca la acción y los resultados obviando la distribución previamente establecida de roles y responsabilidades. Una evaluación de las actuales capacidades sectoriales combinada con un ejercicio de priorización de metas para el sector a corto, mediano y largo plazos podría ayudar a convertir las intenciones de las leyes en objetivos realistas y factibles que vayan evolucionando a medida que se desarrolle la capacidad institucional. El grado necesario de mejoras de capacidades administrativas, técnicas y financieras se deberá apoyar en una sólida voluntad política a lo largo del tiempo a nivel político nacional, regional y local.
La falta de capacidad contribuye y se ve agravada por la falta de claridad en torno a los roles y responsabilidades, minando el camino hacia la consecución de los ambiciosos objetivos de AAS de Perú. La claridad de roles es la base de un marco regulatorio que funcione bien con diferentes actores que conocen su rol y propósito, que son complementarios y que no se duplican o perjudican mutuamente (OECD, 2014[14]). El papel de todos los actores debe definirse claramente en la legislación, en términos de objetivos, funciones y coordinación con otras entidades. Estos deben ser claros para todas las autoridades pertinentes y los organismos regulados, pero también para los ciudadanos y otras partes interesadas. En Perú, son muy complejas las relaciones entre las instituciones nacionales y los niveles subnacionales de gobierno (Ver al respecto el capítulo sobre gobernanza multinivel.) Además, los mandatos y ámbitos de las actividades no siempre están claramente definidos. Por ejemplo, tanto el MVCS como el MIDIS desempeñan roles en el saneamiento rural. El MVCS se encarga de establecer las políticas y la inversión en el sector; y el MIDIS, a través de su Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES), canaliza fondos de asistencia para el desarrollo hacia programas dirigidos a poblaciones rurales pobres, incluido el apoyo a los gobiernos locales para prestar servicios básicos de AAS (MIDIS, 2019[15]).
Se requiere una evaluación, dirigida por el gobierno central, de las capacidades de implementación y el nivel en que se cumple con los requisitos establecidos en la ley. Esto puede servir de sustento a un ejercicio de priorización de metas para el sector a corto, mediano y largo plazos y ayudar a traducir las intenciones de la ley en objetivos realistas y factibles que evolucionan a medida que se crea capacidad institucional. Este ejercicio de priorización puede respaldar el importante objetivo de gestionar las expectativas en la administración pública y la relación con los ciudadanos. El ejercicio también debe buscar una definición clara para todos los actores de sus objetivos, funciones y coordinación con otras entidades. Si bien siempre existirán inevitablemente algunas áreas de superposición, los roles deben ser lo más claros posible para todas las autoridades relevantes y organismos regulados, así como para los ciudadanos y otras partes interesadas.
En resumen, la PCM (Presidencia del Consejo de Ministros), MVCS, MINAM, ANA, SUNASS, OTASS podrían considerar las siguientes acciones:
Mostrar un compromiso político sólido y duradero para brindar servicios de abastecimiento de agua y saneamiento asequibles y de buena calidad por parte de los líderes políticos a nivel nacional, regional y local, incluida la promoción de inversiones en infraestructura.
Identificar y promover de oportunidades para actualizar y racionalizar la legislación, como, por ejemplo, para generar las condiciones habilitantes para una mayor reutilización de aguas residuales tratadas.
Evaluar las capacidades actuales para implementar leyes y realizar un ejercicio de priorización de metas para el sector a corto, mediano y largo plazo. Esto podría ayudar a traducir las intenciones de las leyes en objetivos realistas y viables que evolucionan a medida que se desarrolla la capacidad institucional.
Definir claramente el papel de todos los actores en términos de sus objetivos, funciones y coordinación con otras entidades (por ejemplo, MVCS, SUNASS, OTASS). Estos deben ser claros para todas las autoridades pertinentes y los organismos regulados, así como para los ciudadanos y otras partes interesadas.
Recuadro 4.1. El “ciclo estratégico de la política pública del agua” de Portugal de 20 años de duración
En Portugal, la prestación de servicios de agua y saneamiento es una responsabilidad compartida entre los 308 municipios y el holding público nacional Águas de Portugal (AdP) y sus filiales.
En 1993, Portugal promulgó la Ley No. 372 que estableció un Ciclo Estratégico de Política Pública del Agua, una hoja de ruta clara para el sector con un horizonte de 20 años con gran flexibilidad para adaptarse a las diferentes realidades del país. Esta reforma introdujo la adopción del modelo de gestión empresarial, abrió el sector al sector privado, reunió y fusionó varios sistemas regionales, promovió activamente empresas multimunicipales, creó Águas de Portugal en tanto estructura corporativa global del sector del agua y creó el regulador económico ERSAR.
Desde 1993, el sector privado aumentó su participación en el sector del agua, no solo como accionista único a través de concesiones de servicios públicos sino también como accionista minoritario, a través de APP institucionales.
Durante los últimos 20 años, la implementación de las reformas del sector de AAS en Portugal se ha guiado por tres planes estratégicos sucesivos: PEAASAR 2000-06 (PEAASAR I) centrado en la reestructuración del sector y la definición de objetivos y políticas para orientar social, ambiental y económicamente soluciones sostenibles; PEAASAR 2007–13 (PEAASAR II), enfatizando el uso racional de los gastos públicos; y PENSAAR 2020 - Una nueva estrategia para el sector de abastecimiento de agua y aguas residuales, aún en ejecución.
Hoy, 26 años después de la aprobación de la reforma de la política sectorial de 1993, Portugal ha sido testigo de un progreso notable en la provisión de servicios públicos de agua potable y saneamiento al mismo tiempo que aumentó sustancialmente el bienestar social, la salud pública y los estándares ambientales.
Fuente: Godinho, R. (2013[16]), “A brief approach to water sector in Portugal”, APDA, mayo de 2013, https://www.apda.pt/site/upload/A%20Brief%20Approach%20to%20Water%20Sector%20in%20Portugal_EU2_RG.pdf; Francisco da Silva Costa, F. (2018[17]), “Water policy(ies) in Portugal”, https://doi.org/10.4000/mediterranee.10078; Bando Mundial (2019[18]), Outline for a New Strategic Plan: Potential Option, http://documents1.worldbank.org/curated/en/633581580714106097/pdf/Outline-for-a-New-Strategic-Plan-Potential-Options-Deliverable-C-1.pdf; LIS Water (n.d.[19]), Lessons Learned from Water Reform in Portugal.
Implementar un pacto de alto nivel entre todos los actores involucrados en el sector de AAS peruano
En muchos aspectos, los esfuerzos para mejorar la coordinación entre los actores deben continuar, en la búsqueda de un pacto de alto nivel entre todos los actores involucrados en el sector de AAS peruano. Por ejemplo, los planes sectoriales de AAS a diferentes niveles (nacional, subnacional) no siempre guardan coherencia entre sí. Esto conlleva el riesgo de enviar señales de inversión inconsistentes y obstaculizar la asignación óptima de recursos. El MVCS viene realizando acciones para coordinar mejor las inversiones en el sector, en particular mejorar la coherencia entre los planes a nivel subnacional (Planes Regionales de Saneamiento) y el Plan Nacional de Saneamiento.
Además, un pacto de alto nivel entre todos los actores involucrados en el diseño e implementación de políticas de AAS, la regulación y la prestación del servicio, basados en atribuciones y complementariedades legales, completaría estos esfuerzos y ofrecería un plan de implementación unificado para alcanzar los objetivos de política del país para 2021 y 2030. El logro de este objetivo crucial debe comenzar con enviar una señal de un compromiso político fuerte y duradero para brindar servicios de suministro de agua y saneamiento asequibles y de buena calidad, por parte de los líderes políticos a nivel nacional, regional y local, mediante un pacto de alto nivel apoyado por todos los actores, incluyendo ministerios sectoriales y entidades independientes.
Recuadro 4.2. Ejemplos de coordinación entre entidades reguladoras
Los desafíos que enfrentan los reguladores a menudo trascienden las fronteras sectoriales y geográficas; por tanto, se necesita una mayor coordinación y colaboración. Hay una serie de experiencias de coordinación entre entidades reguladoras a nivel nacional, que incluyen los siguientes casos:
Australia: El Foro de Reguladores de Servicios Públicos tiene como objetivo facilitar el intercambio de información, la comprensión de los problemas que enfrentan los reguladores, la coherencia en la aplicación de las funciones reguladoras y la revisión de nuevas ideas sobre prácticas regulatorias. El boletín trimestral del Foro contiene artículos sobre desafíos comunes, resúmenes de artículos de revistas recientes sobre asuntos regulatorios y actualizaciones sobre decisiones regulatorias.
Francia: El “Club des Régulateurs” proporciona un foro para que los reguladores económicos antiguos y nuevos compartan problemas comunes durante algunas reuniones temáticas anuales. La más reciente abordó cuestiones de privacidad y manejo de datos. Es organizado por una institución académica independiente.
Reino Unido (Escocia): Como parte de la Revisión Estratégica de Tarifas para 2021-27, las partes interesadas en Escocia se reúnen mensualmente para garantizar la aceptación colectiva y el trabajo colaborativo en torno a los problemas clave que enfrentan los sectores del agua y las aguas residuales. En las reuniones participan representantes de alto nivel del operador del agua (Scottish Water), el regulador económico (Water Industry Commission for Scotland, WICS), el regulador de calidad (Drinking Water Quality Regulator for Scotland, DWQR) y el regulador ambiental (Scottish Environment Protection Agency, SEPA), así como el Foro de Clientes y la asociación de consumidores. Un análisis más detallado de los grupos de trabajo proporciona los insumos para estos debates de alto nivel.
Irlanda: la nueva Red de Reguladores Económicos se reúne aproximadamente cuatro veces al año y organiza debates sobre problemas comunes, como la interpretación legal de las nuevas regulaciones. Los participantes reconocen que se necesita más trabajo para abordar las cuestiones de reglamentación técnica en todos los sectores.
Fuente: Información compilada por la Red de Reguladores Económicos (NER) de la OCDE (2021[20]), The OECD Network of Economic Regulators, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/ner.htm.
Aclarar la asignación de funciones regulatorias
Existen algunas brechas en la asignación de funciones reguladoras, que incluyen:
1. Los requisitos de la regulación con respecto a la eficiencia del uso del agua se aplican solo al suministro de agua potable para consumo humano, regulado por la SUNASS, pero no se aplican al uso del agua (o el uso de aguas residuales tratadas) para otros sectores que consumen los mayores volúmenes de agua, en particular la agricultura. El Decreto Legislativo No. 1280 y su reglamento (Decreto Supremo No. 019-2017-VIVIENDA) establecen que las EP pueden comercializar aguas residuales tratadas (y sin tratar; por ejemplo, para riego) cuyos precios no están regulados. Antes de que se puedan fijar tarifas, se debe declarar que no hay competencia, lo que justifica la intervención del regulador; sin embargo, no está claro cuál es la autoridad competente para tomar esta decisión. Esta brecha en el marco regulatorio podría tener como consecuencia una ineficiencia técnica y económica en la reutilización de aguas residuales tratadas en Perú. Regular el uso de aguas residuales tratadas, en particular vinculándolas a las regulaciones para el uso de agua para riego, es una opción que las autoridades peruanas podrían considerar.
2. EP bajo RAT: Bajo este régimen especial supervisado por el OTASS, ciertas obligaciones regulatorias diseñadas para mejorar la sostenibilidad financiera de las EP pueden restringir el acceso de los consumidores al servicio de agua potable. Las regulaciones y el marco deben garantizar la sostenibilidad financiera de las EP después de cumplir con el régimen RAT, a través de un buen gobierno corporativo y niveles de tarifas adecuados.
En todas las instituciones, una informalidad extensa limita la efectividad de la regulación. La informalidad en Perú abarca cerca del 60% de los trabajadores y es una de las más altas de América Latina (OECD, 2015[2]). Las pequeñas empresas a menudo optan por la informalidad para ahorrarse complicados procedimientos administrativos que implican importantes costos de oportunidad. Las consecuencias en el sector del agua son los altos niveles de incumplimiento por parte del sector informal de las regulaciones ambientales y relacionadas con el agua. Como tal, las normas y marcos regulatorios deben revisarse para apoyar los siguientes objetivos:
Consolidar la industria del agua, dado que la fragmentación del mercado limita las economías de escala, lo que conlleva la pérdida de eficiencia en la prestación de servicios de agua y saneamiento.
Considerar la posibilidad de regular el uso de aguas residuales tratadas, en particular vinculándolo a las regulaciones para el uso de agua de riego.
Garantizar mediante las normas y el marco regulatorio la sostenibilidad financiera de las EP, con el propósito de garantizar un buen gobierno corporativo.
Recuadro 4.3. El pago del agua en Perú: Retribuciones, tarifas y cuotas familiares
Retribuciones
Se cobran retribuciones por la extracción de agua (tanto para usos consuntivos como no consuntivos, y tanto para la extracción de aguas superficiales como subterráneas) y para la descarga de aguas residuales tratadas. Tanto para la extracción de agua como para la descarga de aguas residuales, todos los titulares de permisos deben pagar al estado un monto por metro cúbico de agua extraída/ descargado al alcantarillado (Ley de Recursos Hídricos No. 29338 de 2009), ya que el agua se considera un recurso natural de propiedad de la nación. Las retribuciones son fijadas por la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y varían según el tipo de uso (residencial, industrial, agrícola): la determinación de las retribuciones que se cobra al sector productivo se hace según criterios económicos; las retribuciones que se cobran por el agua utilizada por la población en general y el sector agrícola se fijan de acuerdo a criterios sociales. Los ingresos recaudados se utilizan para financiar las actividades de la ANA.
Para la extracción de agua, el proceso de fijación de tarifas (tarifas fijas y volumétricas) tiene en cuenta la disponibilidad de agua en las cuencas fluviales y acuíferos. Las JASS solo están sujetas a tarifas fijas y solo para aguas superficiales; las tarifas son progresivas (es decir, aumentan con la demanda de agua).
Para la descarga autorizada de aguas residuales tratadas en un cuerpo receptor, la ANA evalúa las tarifas de retribución (solo tarifas volumétricas) de acuerdo con la calidad del agua del cuerpo receptor y el costo de recuperación en la fuente afectada. Las tarifas que se cobra por vertimiento de aguas residuales municipales son mucho menores que las aplicadas al sector productivo. El sector agrícola está exento de dichos cobros, dada la naturaleza difusa de la contaminación agrícola. Las JASS son una excepción porque están sujetos a una tarifa plana (muy baja).
El Decreto Legislativo No. 1285 de 29 de diciembre de 2016 modifica la Ley de Recursos Hídricos No. 29338 y elimina el requisito de dictamen técnico previo favorable de las autoridades ambientales y de salud para el otorgamiento de permisos de descarga de aguas residuales, que quedan a cargo de la ANA. El objetivo explícito es acelerar y simplificar los procedimientos de otorgamiento de licencias y "evitar la duplicación". Sin embargo, esto puede sobrepasar la capacidad de la ANA para evaluar la calidad de las aguas receptoras y, por lo tanto, exacerbar el riesgo de contaminación.
Tarifas
El regulador SUNASS establece tarifas para las EP (que operan en áreas urbanas con poblaciones superiores a 15.000) utilizando una metodología que tiene como objetivo garantizar la viabilidad económica y financiera, teniendo en cuenta la demanda proyectada y la evolución de los costos, los planes de inversión aprobados y las retribuciones por servicios ecosistémicos (Ter-Minassian, 2018[21]). Las tarifas se establecen por períodos de cinco años, y los aumentos en los dos últimos años dependen de que las EP cumplan los objetivos de desempeño. Existen diferentes tarifas según el tipo de usuario: residencial, comercial, industrial, público. Las tarifas incluyen un cargo fijo y algunos cobros variables en función de los niveles de consumo. Las tarifas residenciales para los hogares más pobres están subsidiadas mediante subsidios cruzados. El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) determina el proceso de identificación de los beneficiarios de los subsidios focalizados. De acuerdo con el Decreto Legislativo No. 1280, la SUNASS también establece tarifas para los proveedores de servicios establecidos, creados mediante asociaciones público-privadas, unidades de gestión municipal, operadores especiales y organizaciones comunales.
Tarifas familiares
En las zonas rurales y las ciudades pequeñas, donde la prestación de servicios de agua y saneamiento está a cargo de las JASS, los usuarios deben pagar una "tarifa familiar". El 7 de febrero de 2018, la SUNASS publicó una metodología para que las JASS fijen una tarifa familiar que les permita cubrir al menos los costos de operación y mantenimiento (O&M) de los servicios de suministro de agua potable y disposición sanitaria de excretas en centros poblados rurales (menos de 2.000 habitantes), así como la reposición y rehabilitación de equipos menores. De acuerdo con el Decreto Legislativo No. 1280, Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento, el rol de la SUNASS incluye garantizar la sostenibilidad financiera de los servicios de agua potable y alcantarillado en el sector rural. La JASS finalmente decide el nivel de las tarifas familiares.
Fuente: Ter-Minassian, T. (2018[21]), State-owned enterprises and fiscal risks in Peru”, Documento de Discusión No. IDB-DP-575, Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Mejorar la recopilación y gestión de datos en el sector del agua y saneamiento
Los datos sobre AAS provienen de varios actores y cubren muchas dimensiones del sector, pero no siempre se comparten entre sí, lo que puede mermar su calidad y uso apropiado. Varios actores corren con la responsabilidad de recopilar datos, pero la falta de interoperabilidad entre los sistemas de datos dificulta el intercambio de información y crea compartimentos estancos de datos. La duplicación de esfuerzos también puede desvirtuar la producción unificada de datos de alta calidad y crear cargas innecesarias para los proveedores de servicios. Por ejemplo, en el campo de la calidad del agua, el MINSA recopila datos sobre la calidad del agua a partir de pruebas en la red de tuberías y los hogares; recopila datos sobre la cobertura de agua clorada en áreas rurales, y la SUNASS recopila información de las empresas de agua sobre la calidad del agua potable y, en algunos casos, de plantas de aguas residuales, aunque no de manera sistemática. Por otro lado, la ANA cuenta con un portal de información sobre la calidad del agua en las fuentes (Sistema Nacional de Información de Recursos Hídricos, SNIRH) al que pueden acceder las empresas según el tipo de permiso que hayan obtenido. Los planes actuales incluyen la estandarización de conceptos y unidades de medida con respecto a los sistemas de abastecimiento de agua potable (para codificar los sistemas de abastecimiento de agua) por parte del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) y MINSA.
Se están realizando esfuerzos para integrar los datos de AAS en una plataforma de datos unificada, pero se debe prestar especial atención a garantizar que los esfuerzos de recopilación y gestión de datos no sean duplicados por diferentes actores. El MVCS lidera la gestión y administración del Sistema de Información de Agua y Saneamiento (SIAS) y la plataforma relacionada del Sistema de Información de Agua, Saneamiento e Higiene Rural WASH (DATASS) que cubre áreas rurales y tiene como objetivo integrar información de saneamiento y proporcionar una base para la gestión de riesgos hídricos. Por otro lado, la SUNASS ha desarrollado un sistema de captura de datos llamado SICAP que recopila información sobre las variables de gestión de las 50 EP. Esta información se utiliza también para la evaluación comparativa y los indicadores de gestión. La SUNASS también opera la plataforma GEOSUNASS que muestra información de agua y saneamiento y reporta al ministro como un insumo para la formulación de políticas, en línea con la nueva Ley de Gestión y Provisión de Servicios de Saneamiento. La plataforma integra diferentes tipos de información para apoyar la toma de decisiones sobre la regulación y supervisión de los servicios de agua y saneamiento. El regulador también está poniendo en marcha estructuras para dar acceso a esta información a otros ministerios, como los de Salud, Desarrollo e Inclusión Social, Ambiente, Defensa y Educación, entre otros. La interoperabilidad de los sistemas y bases de datos descritos anteriormente aún no está operativa en todos los ámbitos.
La SUNASS ha implementado dos métodos para la recopilación de datos sobre los proveedores de servicios de AAS según la ubicación, pero todos los datos están integrados en un único sistema digital que la SUNASS sistematiza. Las EP (que cubren áreas urbanas) envían sus datos directamente a la SUNASS y en enero de 2019, se modificó la ley marco para otorgar a los municipios (ATM) la responsabilidad de enviar información a la SUNASS para la supervisión y fiscalización de las organizaciones comunitarias. Hasta la fecha, alrededor del 80% de los municipios reportan datos de desempeño al sistema en Internet de las ATM (SUNASS, 2021[22]). Adicionalmente, como parte de sus actividades de supervisión, la SUNASS recolecta información primaria de organizaciones comunitarias en el campo y la coloca en una base de datos, y también verifica la información del sistema web ATM, cuando corresponda. Esta información sirve como base para la evaluación comparativa de la organización comunitaria y también para supervisar la calidad del servicio.
Preocupa la calidad de los datos enviados por las empresas de agua a la SUNASS debido a la inconsistencia en las prácticas de gestión de datos y las limitaciones de capacidades, lo que socava la capacidad para monitorear el logro de los objetivos del sector. En particular, se carece de datos fiables, estandarizados y oportunos. La SUNASS exige que las EP envíen datos en un formato específico a su sistema de datos que ha estado en funcionamiento desde 2004. El regulador utiliza estos datos para calcular los indicadores de gestión de las empresas de servicios públicos. La información solicitada por la SUNASS incluye datos de infraestructura, como embalses y número de conexiones de agua potable. Sin embargo, no todas las EP recopilan esta información y aquellas que sí lo hacen tienen diferentes maneras de administrar, procesar y guardar datos, lo que planea retos de comparabilidad. Además, las empresas de agua a menudo no cumplen con los plazos para enviar información y los datos pueden no ser confiables, a pesar de ser presentados mediante una declaración jurada. La SUNASS capacita al personal de la empresa de agua responsable de procesar y enviar la información; sin embargo, la alta rotación de personal en las empresas de agua provoca que esta capacidad se pierda con frecuencia y el regulador deba invertir regularmente en la capacitación de nuevo personal.
Como parte del pacto de alto nivel y la definición de roles y responsabilidades, sería clave incluir la recolección y manejo de datos y su uso para monitorear la implementación de políticas y regulaciones como un área prioritaria de atención. También sería importante: definir objetivos específicos con respecto a la reducción de la carga de trabajo de los actores del sector de AAS para el envío de datos; coordinar mejor la recopilación y el intercambio de datos del sector público; que el MVCS trabaje con otros ministerios y abogue por una definición clara de roles y responsabilidades en relación con la recopilación de datos sobre saneamiento; y continuar trabajando para construir una visión holística del desempeño del sector en todo el país, y reportar esta información a todas las partes interesadas relevantes.
Gobernanza de la SUNASS
Mandato y funciones
El regulador de agua de Perú, la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), está a cargo de regular, supervisar y monitorear la prestación de servicios de agua potable y alcantarillado. Establecida en 1992 por Decreto Ley No. 25965 y sujeta al marco general de todos los reguladores peruanos (Ley No. 27332, promulgada en 2000), la SUNASS se ha creado una sólida reputación como un regulador independiente de AAS, técnicamente robusto y creíble, y uno de los más consolidados de la región. La creación de entes reguladores del agua es una tendencia reciente y constante dentro y fuera de los países de la OCDE en los últimos 25 años (OECD, 2015[13]), aunque la mayoría (23 de los 34 encuestados) de los reguladores incluidos en la encuesta de la OCDE son multisectoriales, a menudo combinados con la regulación de la energía eléctrica.
La SUNASS tiene las siguientes facultades:
1. Regulación: puede dictar regulaciones, guías y estándares.
2. Fijación de tarifas: fija las tarifas de los servicios y actividades sujetos a su regulación económica.
3. Vigilancia: puede verificar el cumplimiento de obligaciones legales, contractuales o técnicas por parte de entidades, empresas o actividades supervisadas, así como la facultad de verificar el cumplimiento de cualquier disposición, mandato o resolución dictada por el órgano regulador o cualquier otra obligación que tenga a su cargo de la entidad o actividades supervisadas.
4. Sancionador: puede imponer sanciones y medidas correctivas a las EP por el incumplimiento de obligaciones derivadas de la normativa legal o técnica, así como de las obligaciones de los concesionarios en sus respectivos contratos de concesión.
5. Solución de reclamos: puede resolver los conflictos que surjan entre los operadores del servicio de agua y los usuarios a través de los canales administrativos.
6. Solución de controversias: puede resolver los conflictos que surgen entre empresas a través de los canales administrativos.
7. Definición del área geográfica para la prestación del servicio de agua y saneamiento.
8. Adicionalmente, en lo que respecta a la gestión de los recursos hídricos, la SUNASS tiene la función de aprobar la metodología para la determinación de la tarifa del servicio de monitoreo y manejo de aguas subterráneas para usuarios no agrícolas con pozo propio, así como la aprobación correspondiente para las empresas de agua calificadas según al reglamento correspondiente.
La SUNASS regula la prestación de servicios de AAS desde un enfoque estratégico de largo plazo (30 años) y su implementación en el corto y mediano plazos. Como base, cada EP elabora un plan estratégico para la prestación de servicios de AAS con un horizonte de 30 años. A continuación, la SUNASS establece las metas de gestión relacionadas con el desempeño y la calidad del servicio que las EP deben alcanzar en cada año regulatorio y que se establecen en el proceso de revisión tarifaria quinquenal. Además, la SUNASS persigue lograr una estrategia de seguridad hídrica a largo plazo, especialmente en la Gran Lima, pero también en otras áreas de la costa.
La SUNASS también regula la estructura del mercado de servicios de AAS a través de varias de sus atribuciones. Aprueba la escala eficiente para la prestación de servicios de agua potable y saneamiento (actualizada cada cinco años), establece el área de prestación de servicios a la que deben prestar servicios las EP, determina si las ciudades pequeñas tienen un tamaño viable para incorporar empresas de agua y da una opinión favorable antes de que se pueda crear una empresa de agua. A través de estas atribuciones, la SUNASS está intentando promover la integración del mercado para alcanzar economías de escala y mejorar el desempeño.
Adscrita a la PCM, la contribución de la SUNASS a las políticas públicas es muy apreciada por el ejecutivo, aunque sus opiniones no son vinculantes. La SUNASS, al igual que todos los reguladores en Perú, está adscrita a la PCM. Depende de la PCM para la aprobación de varios procedimientos, desde cambios en la estructura organizativa hasta viajes del personal al extranjero. El MVCS es responsable del diseño del marco regulatorio para el sector de agua y saneamiento; si bien las opiniones de SUNASS no son vinculantes, SUNASS menciona que son tomadas en cuenta y evaluadas.
La SUNASS cuenta con la independencia técnica y administrativa definida en la ley y ha demostrado una fuerte cultura de independencia en sus acciones. Esta cultura de independencia es esencial dado el contexto en el que opera el regulador, en particular, los intentos de interferencia política en la fijación de tarifas a nivel local. La SUNASS ha demostrado independencia en sus funciones regulatorias frente a esta presión política. Por ejemplo, en 2019, el regulador se mantuvo firme en su decisión sobre las tarifas revisadas para la zona de Tacna, en el desierto de Atacama en el sur de Perú, insistiendo en que no se eliminarían las tarifas, y aseguró además que las tarifas aplicadas en Moquegua estaban en consonancia con su evaluación. Esta resistencia a la presión política siguió a un caso en abril de 2018 en Moquegua cuando el gobierno local anunció que no se realizarían los aumentos tarifarios previstos adelante, desafiando la decisión de la SUNASS (Gestion, 2019[23]).
La ampliación de las funciones de SUNASS a ciudades más pequeñas y áreas rurales plantea retos importantes
El alcance de las funciones de la SUNASS cambió drásticamente en 2016 cuando se agregó a su cartera la regulación de los servicios de AAS en áreas rurales (El Peruano, 2016[25]). Anteriormente, el regulador era responsable de supervisar los servicios de AAS solo en ciudades con una población de más de 15.000 habitantes, lo que en la práctica implicaba supervisar 50 EP urbanas. En 2016, sus funciones se ampliaron a la supervisión de 26.885 juntas de servicios de agua y saneamiento organizadas por las comunidades (JASS) en áreas rurales5 y 450 operadores en áreas urbanas más pequeñas (<15.000 habitantes) para garantizar la calidad del servicio y la sostenibilidad financiera. Antes de esto, las oficinas regionales del MVCS regulaban los servicios de agua en áreas fuera de las zonas urbanas más grandes, pero la falta de supervisión de los servicios de saneamiento en estas áreas era una reconocida debilidad en el sector.
La ampliación de sus obligaciones plantea un desafío para la SUNASS, ya que ahora debe supervisar una gran cantidad de operadores que tienen diferentes capacidades, coberturas, tipos de conexiones de red y que operan en contextos muy diferentes. Pocos reguladores del agua tienen la responsabilidad de supervisar un número tan grande de operadores de agua (Figura 4.5). La ampliación de funciones plantea un desafío para el regulador ya que exige un enfoque regulatorio diferente al utilizado hasta ahora, así como interacción y coordinación con organismos con los que no trabajaba anteriormente (ATM, gobiernos regionales, y otros), tiene implicaciones para modelo de financiamiento del regulador y plantea importantes cuestiones sobre la gobernanza de la SUNASS en términos de capacidades, competencias y poderes, que están evolucionando de la mano con este cambio. El regulador nacional de agua de Italia (ARERA) interactúa con instituciones regionales intermedias, que a su vez supervisan a los operadores de agua dentro de sus respectivas regiones. Este enfoque tiene como objetivo permitir la supervisión de un gran número de operadores (más de 2.000).
La SUNASS ha adaptado su gobernanza y enfoque para asumir este nuevo mandato y ha avanzado en varias áreas. Por ejemplo, sobre todo, la SUNASS ha establecido su presencia local en todo el país a través de 24 oficinas regionales. Otros avances incluyen una metodología para determinar las áreas de prestación de servicios que se implementarán a través de las 24 oficinas locales de la SUNASS; equipos multidisciplinarios con conocimiento detallado de cada una de las regiones; una hoja de ruta para el trabajo coordinado entre las instituciones de un territorio determinado; una estrategia para la regulación de los servicios de saneamiento en áreas rurales, para fortalecer y complementar las instituciones existentes; y la aprobación del Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento en Pequeñas Ciudades. Además, durante 2018, 2019 y parte de 2020, la SUNASS ha comenzado a monitorear a los prestadores de servicios en áreas rurales y pequeñas ciudades con el fin de evaluar la prestación y los niveles de calidad de los servicios que brindan, con el interés de hacer recomendaciones para su mejora. Esta información ha sido sistematizada a través de un sistema de monitoreo basado en la web que muestra seis indicadores para medir el desempeño de la prestación del servicio. Además, se aprobó el Reglamento de Calidad de los Servicios de Saneamiento Prestados por Organizaciones Comunitarias en Zonas Rurales (RCOC) y el Reglamento de Vigilancia de los Servicios de Saneamiento (SUNASS, 2020[24]). En 2020, la SUNASS aprobó el Reglamento de Calidad para la Prestación de Servicios de Saneamiento en Pequeñas Ciudades con el objetivo de establecer las medidas que regulen las condiciones de calidad para la prestación de dichos servicios (SUNASS, 2020[25]).
Dada la fragmentación del sector, se utilizarán diferentes enfoques regulatorios para cada una de las tres categorías (área urbana con una población de más de 15.000; áreas urbanas más pequeñas entre 2.000 y 15.000 habitantes, y áreas rurales con poblaciones de menos de 2.000 habitantes). La SUNASS está en proceso de diseñar e implementar los nuevos enfoques regulatorios para áreas urbanas ciudades más pequeñas y para áreas rurales. Una modificación a la Ley Marco realizada en 2019 impone a los municipios la responsabilidad de desarrollar las capacidades de las JASS e informar a la SUNASS sobre su desempeño. Los equipos de apoyo técnico municipal (ATM), recientemente creados dentro de cada municipio, se enlazan directamente con los operadores locales, creando un intermediario entre los operadores y la SUNASS. En algunos casos, cuando hay escasa capacidad a nivel municipal, la SUNASS inspeccionará las JASS directamente y recopilará información de evaluación comparativa a través de visitas de campo. Los enfoques normativos de los reguladores del agua en otros países pueden dar ideas sobre formas de supervisar de manera efectiva y eficiente a un gran número de operadores de servicios de agua y saneamiento en áreas rurales.
Figura 4.5. Número de operadores activos en el sector de agua y alcantarillado supervisados por reguladores del agua
Nota: Esta figura, presentada originalmente en la OCDE (2015 [14]), ha sido actualizada para reflejar el cambio de categoría de Perú que, anteriormente, estaba incluido en la categoría "Entre 10 y 100 operadores de agua activos".
Fuente: OCDE (2015[13]), The Governance of Water Regulators, https://dx.doi.org/10.1787/9789264231092-en.
Además de ampliar el alcance de las acciones de la SUNASS, el Decreto Legislativo No. 1280 establece nuevas funciones para el regulador, diseñadas para abordar las debilidades en el sector de AAS, tales como la determinación del área geográfica en la cual los proveedores serían responsables de brindar servicios de AAS y sancionar a las empresas en caso de incumplimiento; la evaluación del desempeño de las EP para determinar si necesitan ingresar al RAT de OTASS; la identificación y aprobación de la escala eficiente de la prestación de servicios de agua y saneamiento para determinar si los proveedores de servicios de agua y saneamiento deben fusionarse.
La SUNASS también supervisa que las empresas cumplan sus obligaciones legales o técnicas en materia de gobierno corporativo y que aprueben y ejecuten los instrumentos establecidos por la Ley Marco y su Reglamento, como el Código de Buen Gobierno Corporativo. Esto también incluye verificar que las facultades y responsabilidades estén correctamente distribuidas entre la junta directiva, la dirección general, sus accionistas (municipios), quienes ejerzan temporalmente el derecho de propiedad (alcaldes o sus representantes) y otras partes interesadas, y que estas relaciones sean claras, transparentes, explícitas y objetivas.
El marco estratégico del regulador
La SUNASS opera en el marco de un Plan Estratégico Institucional (PEI) 2017-22 que establece cinco objetivos estratégicos y metas asociadas. Los objetivos estratégicos son establecidos por un grupo de trabajo especial designado por el directorio, de acuerdo con la Guía para el Planeamiento Institucional emitida por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). El PEI fue aprobado en diciembre de 2017 por Resolución del Directorio y la extensión del plazo hasta el año 2022 fue aprobada por Resolución del Directorio en abril de 2019. La SUNASS revisó y modificó el PEI para el período 2020-24 en 2019. Los objetivos estratégicos se traducen en un plan operativo anual que enumera todas las actividades operativas, proporcionando coherencia entre las actividades cotidianas y el plan estratégico global.
Los objetivos actuales forman un marco estratégico bastante equilibrado con un enfoque en el impacto externo y los resultados (Objetivos 1-3 sobre la calidad del servicio, la equidad y el uso racional y sostenible del agua) (Tabla 4.2). El Objetivo 5 (fortalecer la gestión del riesgo de desastres) es un requisito establecido por las normas de CEPLAN6 y se exige en los marcos estratégicos de todos los organismos públicos de Perú. El plan establece indicadores, líneas de base y metas medibles, y el progreso es monitoreado y reportado a CEPLAN anualmente.
Tabla 4.2. Objetivos estratégicos de la SUNASS, de acuerdo con el marco de entrada-proceso-producto-resultado de la OCDE
Nota: El Marco de la OCDE para la Evaluación de Políticas Regulatorias utiliza una lógica de entrada-proceso-salida-resultado, que desglosa el proceso regulatorio en una secuencia de EP discretos. La lógica es flexible y se puede aplicar tanto para evaluar prácticas para mejorar la política regulatoria en general como para evaluar la política regulatoria en sectores específicos, a partir de la identificación de objetivos estratégicos relevantes.
Fuente: Análisis de la OCDE basado en los objetivos estratégicos de la SUNASS.
Financiamiento del regulador
La reforma del mandato de la SUNASS cambió drásticamente el modelo de financiamiento del regulador, convirtiendo las transferencias gubernamentales en su fuente principal de financiamiento. Antes de la ampliación de sus funciones a las zonas rurales, la SUNASS se financiaba únicamente con las tarifas de las EP que regulaba, recaudando un máximo del 1% de los ingresos después del impuesto al valor agregado (denominado impuesto general a las ventas, o IGV). Si bien este esquema de financiamiento fue una fortaleza que contribuyó a la independencia del regulador (OECD, 2016[26]), era inadecuado para llevar plenamente a cabo sus funciones, ya que las empresas de agua en Perú tienden a ser pequeñas entidades públicas con bajos ingresos comerciales. El regulador ahora se financia con una combinación de tarifas y fondos gubernamentales, y los fondos gubernamentales financian la mayor parte del presupuesto. Para cubrir la ampliación de la supervisión a los servicios de AAS rurales, en 2019, mediante Decreto Supremo se asignó a la SUNASS, PEN 70 millones del presupuesto del MVCS, previa aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas. Por lo tanto, los ingresos de las entidades reguladas representan solo el 30% de su presupuesto anual de PEN 100 millones. Estos acuerdos de financiamiento distinguen a la SUNASS de lo que sucede con los reguladores del agua a nivel internacional (Figura 4.6): la base de datos de la OCDE sobre la gobernanza de los reguladores del sector muestra que solo el 15% de los reguladores del agua reciben fondos de una combinación de tarifas y asignaciones presupuestarias (Casullo, Durand and Cavassini, 2019[27]).
Figura 4.6. Reguladores financiados a través de asignaciones presupuestarias, tarifas o ambos
Por sector, porcentaje de todas las respuestas, todos los países
Nota: La figura refleja las respuestas de los reguladores incluidas en la encuesta de 2018 sobre la gobernanza de los reguladores del sector; los reguladores peruanos/SUNASS no están incluidos en la muestra.
Fuente: OCDE (2018[28]), Database on the Governance of Sector Regulators, OCDE, París, en Casullo, L., A. Durand y F. Cavassini (2019[27]). “The 2018 Indicators on the Governance of Sector Regulators - Part of the Product Market Regulation (PMR) Survey”, https://dx.doi.org/10.1787/a0a28908-en.
Coordinación de la SUNASS con otros actores
El panorama es confuso en lo que respecta a la coordinación con los actores del sector público. Algunas relaciones están institucionalizadas pero la coordinación con otros reguladores del sector parece débil. La SUNASS ha suscrito convenios de cooperación interinstitucional con el Ministerio del Ambiente (MINAM) y la Autoridad Nacional del Agua (ANA), a través de los cuales realiza actividades y reuniones sobre temas de interés común. En 2020, la SUNASS suscribió un convenio con el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), DIGESA, MVCS y MEF para implementar la colaboración multisectorial a través de sus oficinas regionales con respecto a los niveles de cloro residual en reservorios de pequeñas localidades. Además de estos arreglos formales, se realiza la coordinación con las agencias del sector, en particular el Viceministerio de Construcción y Saneamiento (VMCS) y sus programas nacionales urbanos y rurales, y el Organismo Técnico para la Administración de Servicios de Saneamiento (OTASS), a través de reuniones para tratar y coordinar temas específicos, como la gobernanza corporativa de las EP. Por lo general, también la SUNASS participa y contribuye a las consultas sobre proyectos de ley, modificatorias legislativas o reglamentos relacionados, pero ha habido ocasiones en las que no se ha solicitado su opinión. Por ejemplo, se publicó una modificatoria reciente al Decreto Legislativo No. 1280 (DU 011-2020) sin consulta previa con la SUNASS.
La SUNASS comparte información relevante con otros reguladores y organismos estatales, a veces de forma sistemática y otras veces ad hoc, pero la coordinación no parece extenderse más allá. Por ejemplo:
1. La información de seguimiento de la SUNASS, los indicadores y las evaluaciones de las EP se envían a OTASS, así como a la Dirección General de la Oficina General de Informática y Estadísticas.
2. Los informes de seguimiento y recomendaciones de la SUNASS sobre proveedores de agua en ciudades pequeñas y rurales son enviados sistemáticamente a los municipios y copiados a los Centros de Atención al Ciudadano (CAC) del MVCS, con el fin de mejorar la prestación de servicios en las intervenciones que realizan los CAC.
3. La SUNASS envía los resultados del análisis de muestras de agua de sus actividades de monitoreo a las autoridades de salud a nivel nacional y regional.
4. La ANA ha solicitado a la SUNASS información sobre el análisis de muestras de agua tomadas corriente arriba de las plantas de tratamiento de agua potable y en boca de pozo.
5. El MINAM solicita periódicamente información relacionada con el tratamiento de aguas residuales en las empresas de agua, que proporciona la SUNASS.
La falta de coordinación institucionalizada es una deficiencia común entre los reguladores del agua, pero la mejora en esta área aumentaría con mayor claridad y legitimidad del marco regulatorio. Entre los 34 reguladores del agua encuestados para el informe sobre gobernanza de los reguladores del agua (OECD, 2015[13]), la coordinación con entidades con responsabilidades relacionadas se llevó a cabo principalmente ad hoc y no a través de mecanismos sistemáticos e institucionalizados. La coordinación será particularmente importante a medida que la SUNASS expanda sus funciones a las áreas rurales y establezca relaciones y coordine con otras agencias públicas y ministerios activos en el sector rural, pero con quienes no ha tenido que interactuar previamente. Por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social tiene la responsabilidad de mejorar los servicios de saneamiento en las zonas rurales, junto con el MVCS. La Ley de Modernización de la Gestión Pública, supervisada por la PCM, incluye la coordinación interinstitucional como uno de sus pilares; sin embargo, la SUNASS informa que esto no ha beneficiado su papel como regulador.
Buenas prácticas regulatorias
La SUNASS, junto con otros reguladores económicos en Perú, ha logrado progresar sostenidamente en la adopción de buenas prácticas regulatorias, como el uso de Evaluaciones del Impacto Regulatorio (EIR) y la simplificación administrativa, y podría fortalecer su desempeño en esta área refrescando su enfoque hacia la coordinación con otros organismos públicos involucrados en el espacio regulatorio (por ejemplo, para las inspecciones) y sus procesos para involucrar a las partes interesadas. Actualmente, la SUNASS está diseñando el proceso para el uso sistemático de EIR para eventualmente mejorar la evaluación de proyectos de normas que, en la actualidad, se basan principalmente en un enfoque limitado del análisis de costo-beneficio. Las prácticas de los reguladores económicos peruanos en materia de transparencia y rendición de cuentas también son más avanzadas en comparación con las obligaciones del gobierno central (OECD, 2016[26]), aunque existen oportunidades para mejorar aún más.
Las actividades regulatorias, ya sea para la regulación de tarifas o la aplicación de estándares de calidad, se enfrentan a barreras conductuales y culturales en Perú. Existe una renuencia generalizada a pagar por el agua (en Perú como en muchos otros países) y el regulador enfrenta resistencia significativa en el proceso de fijación de tarifas. Como resultado, en general, las tarifas se establecen a niveles que están lejos del nivel de recuperación total de costos. Además, el alto nivel de informalidad en Perú contribuye a que probablemente pocos usuarios paguen por el agua. Igualmente, hay diferencia entre los estándares oficiales y las opiniones de las poblaciones locales sobre lo que significa agua de “buena calidad”. Por ejemplo, mientras que la SUNASS rastrea la proporción de agua clorada como un indicador de calidad, las poblaciones locales a veces se oponen a usar agua tratada por motivos de sabor.
En respuesta, la SUNASS, junto con la comunidad internacional de donantes, ha llevado a cabo actividades para educar a las comunidades sobre la necesidad de cobrar por el agua y la importancia del agua potable tratada para la salud. Seguir buenas prácticas regulatorias para la participación de las partes interesadas y aplicar conocimientos sobre el comportamiento podría complementar y reforzar estos esfuerzos.
Inspecciones y cumplimiento
Podría mejorarse la coordinación operativa con otros organismos públicos en materia de inspecciones. Las inspecciones son una función importante de la SUNASS que requiere una coordinación efectiva con otros entes públicos que realizan inspecciones para alcanzar diferentes objetivos de políticas, como las inspecciones ambientales del OEFA y la DGAA (el organismo de inspección ambiental para AAS), del MVCS y las inspecciones de salud pública del MINSA, a través de DIGESA. De acuerdo con los principios identificados en la Caja de Herramientas de Inspección y Aplicación de la Normatividad (OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit) preparada por la OCDE, la coordinación y, cuando sea necesario, la consolidación de las inspecciones, puede garantizar un mejor uso de los recursos públicos, minimizar la carga sobre las entidades reguladas y mejorar el cumplimiento de la normatividad, pero es necesario que haya una autoridad coordinadora claramente definida para eliminar la incertidumbre sobre la legalidad de cualquier acuerdo. Actualmente, no existen mecanismos estructurados para coordinar estas funciones con otros organismos públicos.
La ampliación de las responsabilidades de la SUNASS para cubrir las zonas rurales podría plantear un desafío para su función de inspección y aplicación, dada la naturaleza relativamente intensiva en recursos de personal que se requiere. Esto confirma aún más la necesidad de una estrecha coordinación y cooperación con otros organismos públicos con funciones de inspección a fin de promover la eficiencia y la eficacia. Además, vistas las limitaciones financieras, el fortalecimiento de las buenas prácticas como la priorización, el uso de enfoques basados en riesgo y las inspecciones orientadas a resultados también ayudarían a llevar a cabo las funciones de inspección de manera eficiente y eficaz (véase OCDE (2018[29])). El regulador es consciente del desafío y ha comenzado a tomar una serie de acciones que incluyen, por ejemplo, realizar más de 700 visitas a las ATM para brindarles asistencia técnica.
Participación de las partes interesadas
El compromiso con las entidades reguladas y otras partes interesadas está previsto en la legislación, pero el proceso no da los resultados esperados en términos de calidad de las relaciones. La fijación de tarifas y cualquier reforma del marco regulatorio están sujetas a la consulta con las partes interesadas, siguiendo diferentes procesos en cada caso. La SUNASS anuncia sus audiencias públicas, así como las elecciones de sus consejos de usuarios a través de varios canales, incluyendo los medios tradicionales (radio, televisión, prensa escrita, volantes), así como su sitio web, redes sociales, boletines, correos electrónicos y sitios web de las EP. Al igual que con otros reguladores económicos en Perú, la SUNASS prepara una matriz que reúne los comentarios de las partes interesadas. Por ejemplo, para propuestas de cambios a las regulaciones, esta matriz abarca la regulación en consulta; las modificaciones propuestas; la identificación de las partes interesadas que brindan comentarios; los comentarios, opiniones o puntos de vista específicos de las partes interesadas; y la evaluación del regulador con respecto a los comentarios, que incluye si el comentario será considerado y cómo.
Consulta sobre normativas: La SUNASS realiza consultas públicas durante la preparación de las regulaciones. En primera instancia, la SUNASS utiliza la consulta pública para recabar evidencias que permitan identificar correctamente el problema a resolver mediante la intervención del regulador. La SUNASS luego invita a los interesados a comentar sobre cualquier reglamento propuesto. Todos los comentarios se publican y responden a través de la matriz disponible en el sitio web de la SUNASS.
Consulta sobre tarifas (procedimiento de aprobación tarifaria): Desde 2005, se han realizado audiencias públicas sobre tarifas, en coordinación con las 50 EP urbanas. La SUNASS presenta a las EP una propuesta tarifaria, objetivos de gestión y un plan de inversión para cada periodo quinquenal reglamentario. Como parte de este procedimiento de aprobación tarifaria, el regulador organiza audiencias públicas para permitir la participación de las EP, autoridades locales, colegios profesionales, consejos de usuarios, medios de comunicación y representantes de la sociedad civil, entre otros. Las audiencias públicas tienen como objetivo proporcionar información sobre los problemas relacionados con los servicios de AAS, las soluciones previstas y su impacto en las tarifas. Los resultados de la consulta con las entidades reguladas y las opiniones de los participantes en el proceso de consulta se hacen públicos. A través de estas audiencias, la SUNASS recopila comentarios y propuestas que permiten diseñar los niveles de tarifas, los objetivos de gestión y el plan de inversiones. Estos se incluyen luego en el Estudio Tarifario Final que tiene como objetivo explicar cómo se tomaron en cuenta los comentarios y propuestas de la sociedad civil, o por qué no.
La SUNASS aún no realiza consultas públicas en áreas urbanas más pequeñas (actualmente se está diseñando el esquema regulatorio).
Tampoco realiza consultas públicas en áreas rurales, donde las tarifas familiares las fijan las comunidades.
La SUNASS difunde los diversos beneficios de organizar audiencias públicas como parte del procedimiento de aprobación de tarifas, entre ellos:
Poblaciones mejor informadas sobre la situación de sus EP y las propuestas de mejoras en los servicios de saneamiento para el quinquenio siguiente.
Fortalecimiento de la interacción EP-SUNASS-usuario como resultado de campañas de comunicación en torno a los proyectos de estudio tarifario.
Reducción de reacciones negativas o conflictos sociales en relación a propuestas de aumentos de tarifas.
Sin embargo, los informes de deficiente comunicación en torno a los anuncios de tarifas y la resistencia frecuente a las tarifas sugieren que se podría mejorar el diseño de los procesos de participación, tal vez basándolos en estudios de comportamiento para incluir a aquellos que "pueden pero no quieren" o "quieren pero no pueden" participar y hacer todo lo posible para eliminar cualquier obstáculo a su participación (de acuerdo con los Principios de Buenas Prácticas de la OCDE sobre la participación de las partes interesadas). El conocimiento sobre el comportamiento de las partes involucradas también podría utilizarse que las partes interesadas participen de manera mejor informada. Las encuestas y los grupos focales pueden dar una amplia descripción general de las tendencias entre los usuarios y algunas ideas sobre sus preferencias. Sin embargo, pueden estar llenos de sesgos según el enfoque de las preguntas, su secuencia y el lenguaje elegido. Los experimentos que controlan estos sesgos pueden proporcionar una mejor idea de las preferencias de los usuarios al tomar decisiones regulatorias (OECD, 2018[30]).
Monitoreo e informes de desempeño
Seguimiento y presentación de informes sobre el desempeño del sector
La SUNASS está avanzando constantemente para crear una visión holística del desempeño del sector; sin embargo, queda trabajo por hacer para cerrar las brechas pendientes. Informa sobre el desempeño de las empresas de servicios públicos y organizaciones comunitarias seleccionadas utilizando herramientas de evaluación comparativa; sin embargo, no informa sobre los prestadores municipales de servicios y los operadores especializados. Recopila indicadores de las EP en cuatro categorías (acceso a los servicios, calidad del servicio, sostenibilidad financiera y ambiental, gobernanza y gestión del riesgo de desastres), a fin de comparar a los operadores con el objetivo de mejorar el desempeño de las EP y compartir buenas prácticas entre ellas. También evalúa a los proveedores de servicios de agua y saneamiento en áreas rurales. Para las organizaciones comunitarias se utilizan diferentes indicadores para la evaluación comparativa. La SUNASS utiliza la información enviada por las ATM a través del sistema en línea para identificar qué organizaciones comunitarias serán monitoreadas pero también puede monitorear ciertas organizaciones comunitarias en los casos en que desee verificar que se hayan implementado recomendaciones anteriores o después de recibir quejas sobre la prestación de servicios, y publica los datos e informes sobre el desempeño de las EP y de organizaciones comunales seleccionadas en su sitio web.
Tabla 4.3. Indicadores de evaluación comparativa para medir el desempeño de la empresa
Fuente: SUNASS (2018[7]), Benchmarking regulatorio de las empresas prestadoras, https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1098028/Benchmarking_regulatorio_de_las_EP_2018.pdf; OECD (2019[12]), OECD Survey on Water Governance in Peru, OECD, Paris.
El sistema de recolección de datos recientemente adoptado para los operadores de AAS en áreas rurales está comenzando a crear por primera vez una visión holística de los servicios de AAS en el país. Los datos nuevos y sistemáticos sobre el sector de agua y saneamiento deberían ser un insumo valioso para la formulación de políticas y la gobernanza general del sector. También pueden proporcionar información esencial para tomar decisiones sobre inversiones y monitorear su impacto en la calidad de los servicios. La utilidad de esta información se basa en su exactitud y será definida por el enfoque del regulador y la eficacia en la recolección y verificación de los datos.
Si bien la SUNASS vigila el comportamiento del mercado (por ejemplo, monitoreando los ajustes por inflación, el uso de fondos de inversión y las reservas financieras), no parece realizar ejercicios de prospectiva para identificar los principales problemas que pueden afectar al sector en el mediano y largo plazos.
Monitoreo e informes sobre el desempeño de la SUNASS
Si bien la SUNASS no está obligada a hacerlo por ley, prepara un reporte anual e informa sobre su desempeño a varias entidades del gobierno central; estos esfuerzos podrían continuar para seguir informando de manera accesible y transparente. El regulador no está obligado por ley a preparar un informe sobre sus actividades de forma regular; sin embargo, la SUNASS publica un informe anual que es un documento público donde consigna las acciones e intervenciones del regulador y cómo afectan la prestación de los servicios de AAS. Incluye información relevante que envía a diferentes instituciones del gobierno central, en cumplimiento del marco regulatorio (OECD, 2016[26]). Por ejemplo, informa sobre la implementación de recomendaciones a la Contraloría General de la República, sobre la ejecución presupuestaria al Ministerio de Economía y Finanzas, y sobre planes estratégicos y operativos e indicadores de desempeño a la PCM, entre otros. También responde a solicitudes de información y consultas del Congreso de forma regular. Sin embargo, no existe la obligación de proporcionar informes de desempeño al Congreso de manera sistemática. Es importante rendir cuentas a los poderes públicos externos que podrían evaluar el desempeño del regulador en conjunto. Una mejor presentación de informes sobre el desempeño de la SUNASS también podría contribuir a apreciar mejor el valor de su trabajo (Recuadro 4.4).
Sus informes anuales contienen abundante información sobre los resultados del sector (por ejemplo, indicadores de la calidad del agua y del servicio), las actividades de la SUNASS (por ejemplo, el número de personas comprendidas en las campañas educativas para promover el uso responsable del agua) y algunos indicadores sobre el desempeño del propio regulador (por ejemplo, el número de días necesarios para procesar una apelación ante el Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de los Usuarios de Servicios de Saneamiento (TRASS) de la SUNASS, o los resultados de los casos de impugnaciones de las decisiones de la SUNASS. Otros indicadores útiles del desempeño del regulador podrían ser los siguientes:
Eficiencia y efectividad de los insumos (por ejemplo, desempeño organizacional y financiero).
Resultado de la actividad reguladora (por ejemplo, eficacia de las decisiones regulatorias y el alcance a las comunidades de ciudadanos/usuarios).
Resultado directo de decisiones regulatorias (por ejemplo, cumplimiento de las decisiones del regulador).
Los informes anuales podrían fortalecerse aún más informando sobre los avances en relación con los objetivos establecidos en el plan estratégico (PEI).
Recuadro 4.4. Grupo de Monitoreo de Resultados de Escocia
El Grupo de Monitoreo de Resultados (Outputs Monitoring Group, OMG) está presidido por el Gobierno de Escocia y está compuesto por representantes de alto nivel (nivel ejecutivo) del Regulador de la Calidad del Agua Potable, la Agencia de Protección Ambiental de Escocia, la Comisión de la Industria del Agua (el regulador económico), la Unidad de Futuros del Consumidor (el organismo representativo de los clientes) y Scottish Water.
La función principal del grupo, que se reúne trimestralmente, es supervisar el cumplimiento de los objetivo de inversión establecidos por los ministros para el período regulatorio. Estos objetivos determinan resultados generales que debe alcanzar el sector, como los estándares definidos de calidad del agua potable, desempeño ambiental y atención al cliente.
Como parte del proceso regulatorio, estos objetivos generales han sido traducidos, antes del inicio del período regulatorio, en un conjunto aceptado de resultados del programa, por ejemplo, el "número de obras de tratamiento de agua que se deben mejorar" o " evaluaciones de desempeño por realizar”. A su vez, estos programas de resultados están vinculados a una lista consensuada de proyectos, denominada “Expresión Técnica”, que detalla las obras de inversión y los estudios con los cuales se alcanzarán los resultados previstos. Esto hace que el OMG tenga claros los proyectos que permitirán alcanzar los resultados programados y los objetivos ministeriales.
Al comenzar el período regulatorio, Scottish Water proporciona un plan referencial de logros previstos para el período regulatorio que detalla el calendario de finalización de estos programas de resultados. Esto permite que el OMG controle el rendimiento en la entrega de productos en comparación con el perfil de entrega planificado por Scottish Waters.
El OMG retiene esta línea de base consensuada de productos, asegurando que cualquier cambio que surja de los resultados del estudio o nueva información durante el período se incorpore a la línea de base de manera controlada y transparente a través de un mecanismo de modificatorias bien definido para la aprobación regulatoria de los cambios.
La preparación de informes e información para el OMG la lleva a cabo el grupo de trabajo de OMG (OMGWG), que está compuesto por representantes de alto nivel del mismo grupo de partes interesadas que el OMG. El OMGWG también se reúne trimestralmente, un mes antes de la reunión del OMG, y se centra en la preparación de informes precisos para el OMG, así como en la supervisión del mecanismo de cambios.
En las reuniones del OMG, en base a la información proporcionada por el OMGWG, se discute el avance de la entrega de productos en todo el programa de inversión y se resalta cualquier deficiencia con respecto a los objetivos. El OMG revisa el progreso en cinco hitos clave de entrega, como la “aprobación financiera” y la “aprobación regulatoria de la entrega de productos”. Se requiere que Scottish Water explique cualquier retraso en el logro de un objetivo histórico y destaque las medidas correctivas en curso con lo que se logra un alto grado de transparencia en la entrega de los productos por los que pagan los clientes.
El OMG prepara un informe trimestral de avance que se publica en el sitio web del Gobierno de Escocia. Al final del período de control regulatorio, el Grupo también prepara un informe final detallado de avance en la entrega del conjunto de productos acordados y los objetivos ministeriales.
Fuente: Información proporcionada por la Comisión de la Industria del Agua de Escocia (octubre de 2016).
Caminos a seguir para mejorar la gobernanza y el desempeño del regulador económico
Monitorear el rol evolutivo y los objetivos de la SUNASS
La significativa expansión de las funciones de la SUNASS plantea importantes cuestiones sobre su gobernanza, en términos de capacidades, competencias y poderes, que deberán evolucionar al ritmo de este cambio. Por ejemplo, es probable que el regulador tenga que desarrollar capacidades más sólidas, dada la estructura fragmentada de la industria del agua en Perú que ahora le toca supervisar (OECD, 2015[13]). Si bien la SUNASS ha dado pasos importantes para cumplir con sus nuevos roles y funciones, sus esfuerzos requerirán de seguimiento, inversión y monitoreo constantes en el futuro.
Si bien la SUNASS es un regulador independiente, su visión y objetivos estratégicos deben estar alineados con la política nacional establecida por el gobierno. Los objetivos estratégicos de la SUNASS están diseñados para responder a los objetivos de la PCM, el MVCS y MINSA. Evalúa que no haya superposiciones ni objetivos en conflicto con estos otros actores en el plan estratégico actual, pero siempre subsiste el desafío permanente de buscar la coherencia con todos los actores. Algunas metas del marco actual no parecen estar alineadas con las metas de la política nacional. Por ejemplo, el plan incluye la meta de que el 57% de la población urbana tenga acceso a agua clorada (“agua segura”) para 2019, en comparación con una línea de base de 54% en 2015. Estos objetivos no parecen estar en línea con la ambición de la política nacional de lograr el acceso universal a los servicios de agua y saneamiento en áreas urbanas para 2021.
Una reforma de los objetivos y el ámbito de acción de la SUNASS (que incluya pequeñas ciudades y zonas rurales) debe abordarse a través de una estrategia explícita y proactiva de transformación institucional. Dicha agenda incluirá una revisión de las capacidades, competencias y poderes de la SUNASS y cómo cada uno de ellos deberá evolucionar a la par de la expansión de sus funciones y nuevos objetivos. La identificación de los cambios necesarios en los recursos, la estructura y las formas de trabajo de la entidad deberá ir acompañada de una nueva identidad, visión y misión de la SUNASS, con un propósito compartido por el personal interno y que comunique un mensaje claro a las partes externas involucradas. Por ello, se debe seguir buscando la coherencia entre la visión y los objetivos estratégicos de la SUNASS y de otros organismos públicos del sector a través de una cuidadosa coordinación y consulta (por ejemplo, la SUNASS en cooperación con otros actores relevantes, incluido CEPLAN) y garantizar la transparencia, seguimiento y presentación de informes en torno al plan estratégico (PEI), por ejemplo, a través del informe anual.
La revisión detallada y la modernización de la institución podrían reflejarse en un marco estratégico actualizado (PEI), acciones prioritarias e indicadores de desempeño, que se pueden utilizar para comunicar los avances de la reforma al gobierno y a las partes interesadas. El nuevo papel de la SUNASS también requerirá institucionalizar la coordinación con otros actores del sector para aumentar la claridad y legitimidad del marco regulatorio. Los mecanismos formales de coordinación podrían incluir memorandos de entendimiento (MdE) o acuerdos similares.
Para monitorear de cerca el proceso de ampliación de las funciones de la SUNASS a ciudades pequeñas y áreas rurales, y comunicar los resultados al gobierno, se necesitaría lo siguiente:
Revisar sus capacidades, competencias y atribuciones, que deberán evolucionar a la par con la expansión de las funciones. Por ejemplo, si el desarrollo de capacidades se convierte en una tarea importante, se debe asegurar que la SUNASS tenga las competencias y poderes necesarios para llevar a cabo estas tareas.
Adoptar un enfoque de regulación basado en riesgos, que reconozca que la supervisión práctica de todos los operadores puede ser inviable, específicamente de aquellos que operan a una escala muy pequeña.
Monitorear el desempeño de sus nuevas funciones, con el fin de retroalimentar el sistema y determinar si el nuevo enfoque regulatorio está cumpliendo los objetivos del sector, a fin de identificar las áreas que están funcionando bien, así como aquellas que puedan necesitar ajustes.
Garantizar a la SUNASS una dotación de recursos adecuada y predecible
La incertidumbre sobre la sostenibilidad del financiamiento gubernamental es un desafío más que debe manejar SUNASS. La dependencia del financiamiento del gobierno puede potencialmente socavar su independencia, aunque existen varios mecanismos que pueden implementarse para mitigar este riesgo. Por ejemplo, un mecanismo para reforzar la independencia es el presupuesto multianual, una buena práctica que ya sigue Perú. Sin embargo, los recientes esfuerzos de consolidación fiscal han dado como resultado que la SUNASS reciba menos financiamiento que el esperado (como es el caso de otros organismos del sector público peruano que dependen de transferencias del Tesoro). Esta incertidumbre de la financiación podría socavar la capacidad del regulador para desempeñar plenamente sus funciones.
Abogar por el establecimiento de presupuestos de acuerdo con la estimación de los costos de regulación y supervisión del sector, en vez de hacerlo en función de los recursos disponibles, podría asegurar suficientes recursos y sustentar la solicitud del regulador de contar con más recursos y flexibilidad. El gobierno de Perú implementa un sistema presupuestal por desempeño que exige que los presupuestos estén alineados con las metas y objetivos de la institución; la ejecución presupuestal se monitorea paralelamente al avance de los indicadores de desempeño. En 2018, la Comisión Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos del Congreso discutió y aprobó elevar el tope a las tarifas de las entidades reguladas del 1% al 2% de los ingresos después de impuesto al valor añadido (impuesto general a las ventas o IGV), pero esta decisión no ha pasado al pleno del Congreso.
La revisión del impacto de las nuevas funciones en las capacidades y competencias de la SUNASS debe tener en cuenta al menos los siguientes aspectos: i) estructura interna y organización de los equipos técnicos; ii) competencias y perfiles profesionales del personal técnico; iii) plan de dotación de personal, incluida la contratación y capacitación del personal actual; iv) contratación de expertos y proveedores externos para las actividades de inspección y supervisión, entre otros; v) nuevas necesidades de financiamiento. La revisión del esquema de financiamiento de la SUNASS garantizará que pueda desempeñar sus funciones y lograr sus objetivos de política de manera efectiva, al tiempo que mantiene su independencia, con el fin de:
Abogar por el establecimiento de presupuestos de acuerdo con una estimación de los costos relacionados con la regulación y supervisión del sector, en lugar de los recursos disponibles.
Continuar con la buena práctica de la elaboración de presupuestos multianuales.
Asegurar que los nuevos acuerdos de financiamiento con el ejecutivo (MEF, PCM) sean transparentes.
Continuar fortaleciendo las buenas prácticas regulatorias en la SUNASS
Los organismos reguladores de Perú han realizado progresos importantes en la aplicación de buenas prácticas regulatorias y la SUNASS ha dado pasos importantes para desarrollar e implementar completamente el uso sistemático de la evaluación de los impactos regulatorios (EIR). El regulador puede aprovechar este trabajo para continuar mejorando la transparencia y el compromiso con todas las partes interesadas. Los pasos inmediatos pueden incluir la publicación de los costos reales de la prestación del servicio como paso inicial para abordar la resistencia a los aumentos de tarifas y mejorar la participación de los consejos de usuarios, basándose en la experiencia de otros reguladores económicos peruanos. Además, la SUNASS puede tratar de mejorar el acceso y comprensión de las partes interesadas usando enfoques innovadores, por ejemplo, analizando el comportamiento en torno de la fijación de tarifas y otros procesos de consulta, empleando un lenguaje sencillo y materiales de comunicación adecuados, adaptados a una variedad de públicos, especialmente los no técnicos. Algunas opciones para fortalecer las buenas prácticas regulatorias se describen a continuación:
Continuar desarrollando e implementando completamente el proceso para el uso sistemático de EIR.
Explorar formas de gestionar mejor las expectativas de las partes interesadas en torno a las tarifas.
Publicar los costos reales de la prestación de servicios como paso inicial para abordar la resistencia a los aumentos de tarifas.
Revisar los procesos de participación de las partes interesadas: explorar el uso de enfoques innovadores, como la investigación sobre el comportamiento en relación con la fijación de tarifas y otros procesos de consulta.
Mejorar el compromiso con los consejos de usuarios para entender mejor los problemas y fomentar la voluntad de pagar el precio necesario por los servicios de abastecimiento de agua.
Aprovechar las sólidas prácticas de transparencia ya existentes y usar un lenguaje sencillo y materiales de comunicación adecuados adaptados a una variedad de públicos, especialmente los no técnicos. La SUNASS debe garantizar que la información que publica pueda ser entendida fácilmente por la amplia gama de interesados. Esto es particularmente importante para lograr el compromiso de las nuevas entidades reguladas y grupos de interés en áreas rurales, es decir, las JASS, que anteriormente no estaban bajo su supervisión.
Mejorar la coordinación operativa con otras entidades públicas para las inspecciones: revisar si existen oportunidades para consolidar las inspecciones para asegurar un mejor uso de los recursos públicos, minimizar la carga de trámites de las entidades reguladas y mejorar el cumplimiento; asegurarse de que exista una autoridad clara para la coordinación a fin de eliminar la incertidumbre sobre la legalidad de cualquier acuerdo.
Mejorar el desempeño de la supervisión del de la prestación de servicios de AAS por parte de la SUNASS
La recolección y análisis de datos son fundamentales para mejorar el desempeño del sector agua y saneamiento. La SUNASS podría diseñar una estrategia por etapas para la recopilación y el análisis de datos, dada la necesidad de desarrollar capacidades para la recopilación y presentación de informes por parte de las EP, los municipios y JASS, y para la creación y adopción de sistemas de recopilación de datos digitalizados que estén coordinados en todo el sector público. La estrategia por etapas deberá diseñarse con representantes de actores descentralizados y organismos del gobierno central, con objetivos tanto a corto como a mediano plazo. Se puede incluir un enfoque por etapas diferenciado entre regiones para centrar la atención en zonas geográficas específicas y aprender de esta experiencia antes de ampliar la escala para cubrir todo el país. La estrategia tendrá como objetivo aligerar en la mayor medida posible el trabajo de envío de datos por los administrados, mediante la simplificación de formularios, reduciendo las solicitudes de información y digitalizando el envío para llegar a un control de calidad del envío de datos en tiempo real. Los formularios y sistemas podrían ser diseñados por grupos de trabajo con representantes de las EP, municipios y JASS, para probar su viabilidad.
Los datos recopilados del sector serán un ingrediente clave para que la SUNASS informe sobre el desempeño del sector y la implementación de la reforma. Estos datos e indicadores también deberán ser complementados con indicadores sobre el desempeño del regulador, para ser incluidos en el PEI actualizado, y así tener una visión integral de su desempeño. Los informes sobre el desempeño del regulador se pueden sistematizar aún más, incluso mediante un mayor involucramiento del Congreso en el debate del informe anual.
A continuación, se describen las opciones para mejorar el monitoreo del desempeño de la prestación de servicios de AAS por parte de la SUNASS:
Desarrollar capacidades para la recopilación y presentación de informes de datos por parte de las EP, los municipios y las JASS.
Realizar ejercicios de prospección de posibles escenarios para identificar los principales problemas que pueden afectar al sector en el mediano y largo plazo.
Sistematizar los informes del regulador sobre su propio desempeño para mejorar la rendición de cuentas y aclarar los roles en el sector (por ejemplo, mayor compromiso con el Congreso en torno al informe anual). Es importante rendir cuentas a los poderes públicos externos para que puedan evaluar el desempeño del regulador en conjunto. Una mejor presentación de informes sobre el desempeño de la SUNASS también podría contribuir a comprender mejor el valor de su trabajo.
La SUNASS debe utilizar datos e indicadores para evaluar e informar sobre su propio desempeño en términos de:
Eficiencia y efectividad de los insumos (por ejemplo, desempeño organizacional y financiero).
Calidad de los procesos para la actividad regulatoria (por ejemplo, precisión, puntualidad, accesibilidad de las decisiones regulatorias, uso de evidencia y datos en la toma de decisiones).
Resultados de la actividad reguladora (por ejemplo, eficacia de las decisiones regulatorias y su alcance a los ciudadanos/usuarios).
Resultados directo de las decisiones regulatorias (por ejemplo, cumplimiento de las decisiones del regulador).
Establecer vínculos con otros reguladores económicos, de Perú y el extranjero, para intercambiar opiniones y compartir las mejores prácticas sobre sus desafíos institucionales y organizacionales.
Referencias
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[21] Ter-Minassian, T. (2018), “State-owned enterprises and fiscal risks in Peru”, Discussion Paper No. IDB-DP-575, Inter-American Development Bank (IDB).
[18] World Bank (2019), Outline for a New Strategic Plan: Potential Option, World Bank, Washington, DC, http://documents1.worldbank.org/curated/en/633581580714106097/pdf/Outline-for-a-New-Strategic-Plan-Potential-Options-Deliverable-C-1.pdf.
[3] World Bank (2019), World Development Indicators, World Bank, Washington, DC.
Notas
← 1. Artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo Nº 1280; Artículos 5 y 7 del Decreto Supremo Nº 019-2017-VIVIENDA.
← 2. Decreto Legislativo nº 1280.
← 3. Decreto Supremo Nº 006-2019-VIVIENDA.
← 4. Numeral 3, apartado 7.1 del artículo 7 del Decreto Supremo Nº 019-2017-VIVIENDA sobre el reglamento de la Ley Marco de Gestión y Prestación de Servicios de Saneamiento.
← 5. Cada JASS es una asociación que se encarga de la prestación de servicios de agua y saneamiento.
← 6. CEPLAN es un organismo técnico especializado dependiente de la PCM que dirige el Sistema Nacional de Planificación Estratégica.