Este estudio analiza el sistema, los procesos y las herramientas de contratación pública aplicados en el Estado de México, la entidad federativa más grande del país en cuanto a población. Evalúa los alcances de la centralización de la función de contratación, sus implicaciones y las áreas de oportunidad para lograr los beneficios de dicha estrategia. Al analizar el grado de competencia en las licitaciones públicas, el estudio sugiere alternativas para incrementar las presiones competitivas con el fin de maximizar la eficiencia y el valor por el dinero. De igual forma, evalúa la plataforma de contratación electrónica COMPRAMEX y su potencial de incorporar nuevas funciones transaccionales. Finalmente, el estudio pondera las medidas implementadas para promover la integridad en las contrataciones públicas y la profesionalización de la fuerza de trabajo dedicada a esta actividad. Proporciona propuestas concretas que abordan cada etapa del ciclo de la contratación, desde la planeación y el análisis de mercados hasta la gestión de contratos.
Contratación Pública en el Estado de México
Abstract
Executive Summary
Principales hallazgos
El Estado de México utiliza alrededor de 25% de su presupuesto en contrataciones públicas. Dieciséis secretarías de la administración pública estatal pueden realizar sus operaciones de contratación a través de sus coordinaciones administrativas o de la Dirección General de Recursos Materiales (DGRM) de la Secretaría de Finanzas, mientras que 90 organismos auxiliares llevan a cabo sus propias contrataciones, a menos que hayan establecido un convenio con la Secretaría de Finanzas para adquirir bienes o servicios específicos por medio de la DGRM. En la práctica, la mayoría de las contrataciones de la administración central (es decir, de las secretarías) son ejecutadas por la Secretaría de Finanzas.
Las percepciones contrastantes entre la DGRM y sus usuarios en lo que se refiere a los beneficios de la contratación centralizada pudieran debilitar la lógica de agregar la demanda para acceder a mejores precios. Por lo tanto, uno de los principales retos del Gobierno del Estado de México consiste en demostrar que es conveniente para las secretarías y organismos auxiliares apoyarse en la DGRM para llevar a cabo sus contrataciones. Todavía existen oportunidades para una mayor centralización, que son particularmente significativas dado el volumen de contrataciones de bienes y servicios que tiene lugar por fuera del esquema centralizado de la DGRM, en especial contrataciones de organismos auxiliares.
Para mejorar la eficiencia, es importante ampliar la base de proveedores de la DGRM. La actual base de proveedores es relativamente pequeña. En 2018, el número promedio de ofertas recibidas en una muestra de adquisiciones fue de 2.4 y 1.7 para bienes y servicios, respectivamente. Existe, por tanto, una presión competitiva limitada en una proporción importante de licitaciones. Algunas características del marco normativo del Estado de México también limitan el potencial de eficiencia. Por ejemplo, las licitaciones internacionales están severamente restringidas a circunstancias específicas y el número de supuestos de excepción que permiten el uso de métodos de contratación no competitivos es relativamente alto. Además, muchos de los proveedores que de hecho presentan ofertas son descalificados en el proceso.
La Ley de Contratación Pública del Estado de México y Municipios (LCPEMyM) promueve la introducción gradual de COMPRAMEX, el sistema de contratación electrónica del Estado de México. Sin embargo, el gobierno no ha llevado a cabo licitaciones electrónicas utilizando COMPRAMEX, dadas las limitadas funciones transaccionales de la plataforma. No hay una hoja de ruta o un plan de implementación para modernizar COMPRAMEX.
El Estado de México es líder entre las entidades federativas del país en la implementación de su propio sistema anticorrupción, ya que fue uno de los primeros en establecer las instituciones requeridas por ley. Sin embargo, el Estado de México no ha desarrollado una agenda o un programa para promover la integridad empresarial.
Hay una apropiación gradual del control, aunque todavía insuficiente, por parte del personal responsable de funciones gerenciales en las secretarías y organismos auxiliares. Este problema se ilustra en la activa participación de los órganos internos de control (OIC) en la gestión del control de procedimientos de contratación, lo que podría afectar su imparcialidad en su función de auditoría interna.
Finalmente, el Estado de México tiene una larga tradición en su marco regulatorio y su estrategia para avanzar en la profesionalización y el desarrollo de capacidades de sus servidores públicos. Sin embargo, estos marcos regulatorios y estrategias se dirigen a los servidores públicos en general, pero podrían orientarse específicamente a la profesionalización de los funcionarios de contratación.
Principales recomendaciones
El Gobierno del Estado de México debe ser capaz de demostrar el valor agregado del esquema centralizado de contratación ante los diferentes actores involucrados.
El Gobierno del Estado debe ser más proactivo al comunicar los beneficios potenciales del esquema centralizado a las áreas usuarias y a otros actores involucrados.
El Comité Coordinador del SAEMM, la Secretaría de Finanzas y la SECOGEM deben desarrollar un marco de involucramiento con los mercados que genere los beneficios de dichas prácticas, al mismo tiempo que mitigue los riesgos, en particular los relacionados con la integridad.
Existen algunas alternativas específicas en la fase de pre-licitación que podrían ser relativamente fáciles de implementar por parte del Estado de México con el propósito de incrementar el número promedio de ofertas en las licitaciones.
El Estado de México debe incorporar nuevas funciones transaccionales para lograr procesos de contratación electrónica.
El Estado de México podría diseñar un sitio de Internet sobre la reforma de la contratación electrónica, en el que se describa claramente la visión, la estrategia, el programa y el calendario de la reforma para asegurar que los esfuerzos gubernamentales sean visibles.
El Estado de México debe ampliar el alcance de la centralización.
La DGRM podría trabajar activamente con el propósito de ampliar el alcance de sus adquisiciones centralizadas para incluir a nuevos usuarios, así como para incrementar la participación de los organismos auxiliares en la centralización.
La DGRM podría adaptar su oferta de servicio a las necesidades de las autoridades contratantes, por ejemplo, proponiendo contratos marco optativos para bienes y servicios estandarizados, lo que requeriría una reforma legislativa.
El Estado de México debe facilitar la competencia para lograr valor por el dinero en la contratación centralizada.
La DGRM podría comenzar por lograr un entendimiento preciso de las causas detrás de los bajos niveles de competencia, incluyendo los desechamientos frecuentes y las licitaciones desiertas.
La digitalización a través del uso de la contratación electrónica ofrece una importante ruta de acción.
Cuando sea posible, la DGRM podría considerar difundir sus licitaciones en otros mercados (a nivel federal o en estados vecinos).
La DGRM también necesita continuar con la tendencia de privilegiar el uso de procesos competitivos en sus licitaciones, limitando las adjudicaciones directas a circunstancias estrictamente excepcionales.
El Estado de México podría involucrar al sector privado y a la sociedad civil en el fortalecimiento de la integridad en la función de contratación pública.
El Gobierno del Estado de México debería asociarse con la comunidad empresarial para desarrollar y promover una agenda de integridad empresarial, particularmente en relación con actividades de contratación.
La SECOGEM debe continuar con el proceso de reforma del programa de testigos sociales aplicado en el Estado de México para fortalecer la independencia, los conocimientos y un mayor involucramiento de los testigos sociales a lo largo del ciclo de contratación y en las diferentes modalidades.
El Estado de México debe desarrollar un marco de competencias y un marco de certificación para promover la agenda de profesionalización mediante el reconocimiento de la contratación pública como una actividad profesional.
El Estado de México podría llevar a cabo una encuesta para evaluar las capacidades y necesidades de la fuerza de trabajo de contratación e identificar sus fortalezas y debilidades.
