Este capítulo identifica los principales desafíos del Perú en la implementación de un sistema de justicia centrado en las personas. Identifica las principales barreras estructurales, geográficas y socioeconómicas a las que se enfrentan los peruanos al acceder a los servicios de justicia y explora las experiencias relacionadas con el sistema de justicia de grupos específicos (mujeres, pueblos indígenas y la comunidad LGBTQI). Este capítulo también examina los servicios de justicia existentes en el Perú para determinar si son accesibles y rentables y si están adaptados a las necesidades específicas de los grupos más vulnerables.
Estudio de la Justicia de la OCDE en el Perú
Hacia instituciones de justicia eficaces y transparentes para un crecimiento inclusivo
6. Hacia un sistema de justicia centrado en las personas en el Perú
Resumen
6.1. Introducción
La Recomendación de la OCDE sobre el Acceso a la Justicia y los Sistemas de Justicia Centrados en las Personas define el acceso a la justicia como la capacidad de las personas, empresas y comunidades para prevenir conflictos y obtener una resolución efectiva, justa, equitativa y oportuna de sus necesidades jurídicas y relacionadas con la justicia, que puede incluir un problema con una dimensión jurídica o de justicia en cualquier sector y que puede exigir acceso a servicios de justicia y otros mecanismos de solución de controversias para obtener reconocimiento y solución.
El acceso a la justicia y las vías para que las personas aborden sus necesidades jurídicas y relacionadas con la justicia están fuertemente influenciadas por las estructuras constitucionales, jurídicas, culturales y de gobernanza de un país. A nivel nacional (en los estados unitarios), se formulan políticas, se identifican prioridades y se asignan fondos para diseñar y brindar servicios de justicia que pretenden satisfacer las necesidades de los residentes en esa jurisdicción. En los estados federales, esta responsabilidad suele ser compartida entre los niveles de gobierno nacional y constituyente.
Un liderazgo y una dirección de políticas sólidos son esenciales para establecer prioridades sectoriales claras en las estrategias de justicia, ya sea abordando problemas jurídicos o armonizando mensajes y políticas del sistema de justicia para adoptar un enfoque común y consistente para la recopilación de datos y el planeamiento de servicios jurídicos. Por el contrario, la ausencia de liderazgo y coordinación, o de un conjunto claro de prioridades nacionales centradas en las personas, puede conducir a resultados no óptimos para los ciudadanos que buscan asistencia e información para resolver sus problemas jurídicos.
Como se vio en el capítulo 2, los bajos niveles de confianza en las instituciones públicas entre los peruanos, junto con la falta de conocimiento sobre las vías de la justicia, la ausencia de recursos económicos (para permitirse participar en el sistema jurídico formal) y las brechas percibidas en la integridad y la corrupción dentro del sistema pueden hacer que las personas elijan medios alternativos de solución de controversias.
En este contexto, este capítulo presenta primero el concepto de un enfoque de la justicia centrado en las personas. Examina el entorno estratégico y la infraestructura institucional que sustentan la prestación de servicios de justicia e identifica las cuestiones estratégicas que afectan la prestación de estos servicios y el grado en que apoyan este enfoque. Este capítulo identifica además las implicaciones estructurales, las barreras y los principales desafíos a los que se enfrentan los ciudadanos al abordar sus necesidades jurídicas y se centra en grupos vulnerables específicos (mujeres, entre las que se incluyen, entre otras, víctimas de violencia, del colectivo LGBTQI y de pueblos indígenas). Finalmente, analiza la prestación de servicios de justicia formales e informales desde un enfoque centrado en las personas.
Este capítulo proporciona una evaluación resumida del sistema de justicia del Perú desde la perspectiva tanto de los usuarios como de las instituciones que ofrecen servicios de justicia. Arroja luz sobre las vías que utilizan las personas para abordar sus problemas jurídicos y los desafíos y barreras a los que se enfrentan cuando buscan una justicia efectiva. El capítulo presenta evidencia sobre los procesos de planeamiento que dirigen y financian los servicios de justicia que pretenden satisfacer las necesidades de las personas. Destaca la importancia de identificar y localizar las necesidades jurídicas de las personas a través de un ecosistema de datos para hacer coincidir los servicios jurídicos con las personas adecuadas en los lugares adecuados y en el momento adecuado a lo largo de un continuo. Este trabajo se complementará con una próxima encuesta de necesidades jurídicas que se realizará en las dos regiones piloto de Lima y San Martín en 2024.
6.2. Un sistema de justicia centrado en las personas en el Perú
Como se vio en el Capítulo 2, un sistema de justicia centrado en las personas se basa en un enfoque en el que el sistema de justicia y sus componentes se centran en abordar las necesidades de las personas. El acceso a la justicia para todos es un aspecto fundamental que sustenta la democracia y un garante de la capacidad de las personas, comunidades y empresas para prevenir conflictos y obtener una resolución efectiva, justa, equitativa y oportuna de sus necesidades jurídicas y relacionadas con la justicia. Esto significa que el sistema de justicia es considerado como un medio para responder y conocer las necesidades de las personas de manera efectiva, ya sea a través de herramientas y mecanismos de justicia formales o informales. Se centra principalmente, de manera intencionada, en los problemas y necesidades jurídicos experimentados por la comunidad, en particular por aquellos miembros que no tienen acceso o no pueden acceder al sistema de justicia formal, como lo estipula la recientemente adoptada Recomendación de la OCDE sobre el Acceso a la Justicia y los Sistemas de Justicia Centrados en las Personas y el objetivo 16.3 de la Agenda 2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de las Naciones Unidas para garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos.
Adoptar un enfoque centrado en las personas en el sistema de justicia significa priorizar las perspectivas y necesidades de las personas, especialmente los grupos marginados y vulnerables como las mujeres, los niños, los grupos indígenas, los ancianos y las personas con discapacidad. Este enfoque rige el diseño, ejecución, implementación y evaluación de políticas públicas, servicios y procedimientos jurídicos, tanto dentro como fuera del sistema de justicia.
Sin embargo, garantizar la igualdad formal ante la ley y el acceso a los tribunales no es suficiente para una verdadera justicia centrada en las personas. La realidad a menudo no alcanza el ideal de acceso garantizado a la ley y a los tribunales en muchas jurisdicciones. Por lo tanto, un enfoque centrado en las personas comienza por identificar las necesidades jurídicas y de justicia específicas de las personas, teniendo en cuenta sus circunstancias particulares. Esto es crucial ya que muchos problemas jurídicos no llegan a los tribunales, como se señala en el Marco de la OCDE y en los Principios de buenas prácticas para una justicia centrada en las personas (OECD, 2021[1]).
Para que los servicios de justicia satisfagan eficazmente las necesidades de las personas, los Gobiernos y los proveedores de servicios jurídicos deben asignar de manera estratégica recursos financieros y humanos. Esto requiere comprender que los sistemas de justicia, si bien necesitan independencia, también compiten por la financiación pública como otros servicios. Por lo tanto, estos sistemas deben demostrar eficiencia y eficacia al abordar las necesidades jurídicas y de justicia de las personas.
En línea con la Recomendación de la OCDE sobre el Acceso a la Justicia y los Sistemas de Justicia Centrados en las Personas, un enfoque de la justicia centrado en las personas requiere centrarse en el diseño y la prestación de servicios que satisfagan las necesidades jurídicas y de justicia de las personas. También implica redefinir las misiones de las instituciones del sistema de justicia para hacer hincapié en abordar estas necesidades. Además, reconociendo el desafío perenne de la escasez de recursos en el sector de la justicia, los Gobiernos deben garantizar una financiación y una dotación de personal adecuadas. Esto implica equilibrar la independencia del sistema judicial, en particular de los tribunales, con la necesidad de gasto público, como se ve en otras áreas del servicio público.
6.3. Acceso a la justicia y a la administración de la justicia en el Perú
La Recomendación de la OCDE sobre el Acceso a la Justicia y los Sistemas de Justicia Centrados en las Personas se refiere a los servicios jurídicos y de justicia como los servicios judiciales y no judiciales presenciales, en línea o híbridos que ofrecen: 1) apoyo, como información jurídica, asesoramiento, recursos y representación y 2) mecanismos formales o informales para resolver sus controversias o abordar sus necesidades jurídicas, entre los que se incluyen mecanismos alternativos de solución de controversias que permitan acuerdos extrajudiciales y esquemas que apoyen la prevención y la reducción de tensiones (OECD, 2023[2]). Sin embargo, esto a menudo se interpreta de manera estricta como tener principalmente acceso a los tribunales (véanse los capítulos 3 y 4).
Las constituciones de muchos países miembros de la OCDE defienden una noción más amplia del derecho individual al acceso a la justicia que va más allá del acceso a las instituciones judiciales formales que sustentan la administración y prestación de justicia al incluir mecanismos alternativos de solución de controversias en sus constituciones y promover su uso. Estos mecanismos se definen no solo como una alternativa a las instituciones formales sino también como muy apropiados para satisfacer las necesidades jurídicas y de justicia de las personas (Nylund, 2014[3]). Algunos países, entre los que se incluye Costa Rica, tienen constituciones que contienen el derecho específico al arbitraje (Gomez, 2023[4]). Otros países latinoamericanos, entre los que se incluyen Colombia y México, van más allá del arbitraje y se refieren de manera explícita a la conciliación y la mediación, alentando a los Gobiernos a introducir tales mecanismos (OECD, 2020[5]) (Recuadro 6.1).
Recuadro 6.1. Acceso a mecanismos alternativos de solución de controversias en las constituciones de los países miembros de la OCDE
La Constitución de México establece que “las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias” (art. 17) y reconoce el arbitraje y la conciliación en varios artículos de la Constitución.
Costa Rica establece en su Constitución que “toda persona tiene derecho a terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros, aun habiendo litigio pendiente” (art. 43).
La Constitución de Colombia reconoce que se puede encomendar temporalmente a personas la administración de justicia como jurados (miembros de un jurado) en procesos penales. Esto implica que las personas físicas actúan como mediadores o árbitros autorizados por las partes para emitir veredictos en derecho o equidad en los términos definidos por una ley (art. 116).
Fuente: Constituciones de México, Costa Rica y Colombia.
La Constitución peruana no incluye de manera explícita el derecho de acceso a la justicia. Reconoce los derechos al debido proceso y a la tutela jurisdiccional, centrándose estrictamente en el acceso formal a mecanismos jurisdiccionales para resolver controversias. Este enfoque otorga un poder sustancial al poder judicial, enfatizando los enfoques tradicionales basados en los tribunales para el acceso a la justicia. Aunque la Constitución menciona el arbitraje como una jurisdicción independiente (art. 139), sigue siendo competencia del poder judicial para la ejecución o revisión del laudo (Ley de Arbitraje, arts. 62-68). Los mecanismos alternativos de solución de controversias u otros mecanismos formales o informales para la solución de controversias no están garantizados como un derecho en la Constitución.
Sin embargo, en consideración de las especificidades culturales y demográficas del Perú (véase el capítulo 3), el artículo 149 de la Constitución menciona las funciones jurisdiccionales de las comunidades nativas y campesinas con el apoyo de las rondas campesinas, así como la coordinación de esta jurisdicción especial con los jueces de paz (véanse los capítulos 3 y 4). En este contexto, separar el acceso a la justicia de la administración de justicia es fundamental para comprender la prestación de servicios jurídicos y de justicia en el Perú, incluidos los judiciales y los no judiciales, y cómo la prestación podría potencialmente satisfacer las necesidades jurídicas de los peruanos en cada región del país.
El Perú podría beneficiarse de una comprensión integral del concepto de acceso a la justicia centrada en las personas y del reconocimiento del derecho de acceso a la justicia para todos, aumentando su capacidad para diseñar y prestar servicios jurídicos y de justicia a fin de responder a las necesidades jurídicas de toda la población, en particular sus grupos vulnerables.
6.3.1. El papel del poder judicial para garantizar el acceso a la justicia
En el Perú, las acciones para mejorar el acceso a la justicia han estado lideradas de manera predominante por el poder judicial, comenzando con la adopción de las Reglas de Brasilia (Recuadro 6.2). El compromiso del poder judicial de mejorar el acceso a la justicia para todas las personas en todo el Perú es claro y encomiable. El Informe de Logros Alcanzados 2022 de la Comisión de Acceso a la Justicia de Personas en condición de Vulnerabilidad y Justicia en tu Comunidad (Poder Judicial del Perú, 2022[6]) muestra un sólido compromiso para lograr un mejor acceso a la justicia para las personas vulnerables y aplicar las Reglas de Brasilia, como se señala en los capítulos 3 y 4.
Recuadro 6.2. Definición del acceso a la justicia desde la perspectiva judicial en el Perú: Las Reglas de Brasilia
Las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad de 2008, aprobadas por la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana (Reglas de Brasilia), son un intento importante y encomiable de lograr un enfoque de justicia centrada en las personas. Consideran que “El sistema judicial se debe configurar, y se está configurando, como un instrumento para la defensa efectiva de los derechos de las personas en condición de vulnerabilidad. Poca utilidad tiene que el Estado reconozca formalmente un derecho si su titular no puede acceder de forma efectiva al sistema de justicia para obtener la tutela de dicho derecho”.
Las Reglas de Brasilia son firmadas y monitoreadas por el poder judicial. En el Perú, la Comisión Permanente de Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad y Justicia en tu Comunidad (CPAJPCV), monitorea el cumplimiento de las Reglas de Brasilia en todos los distritos judiciales del país. El plan de trabajo de la Comisión para 2022 define 11 áreas de trabajo: niños y adolescentes; adolescentes en conflicto con la ley penal; personas adultas mayores; personas con discapacidad; pueblos indígenas; victimización; personas privadas de libertad, personas migrantes y refugiadas; cuestiones de género; servicios a usuarios en condiciones de pobreza y otras causas de vulnerabilidad, así como la efectividad de las 100 Reglas de Brasilia.
Fuente: (Poder Judicial del Perú, 2022[6]); Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad, aprobadas por la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana, celebrada en Brasilia del 4 al 6 de marzo de 2008; Poder Judicial del Perú (2022), De los años 2016 al 2021 el Poder Judicial benefició alrededor de dos millones y medio de personas a través de la Comisión de Acceso a la Justicia, https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/ajpvyjc/s_ajpvcyjc/as_noticia/cs_n_poder_judicial_beneficio_alrededor_de_dos_millones_y_medio_de_personas_a_traves_de_la_comision_de_acceso_a_la_justicia.
Sin embargo, en paralelo, hay margen para fortalecer el diseño y la prestación de programas y servicios de justicia fuera del poder judicial. De hecho, en muchos países miembros de la OCDE, el poder ejecutivo, generalmente a través de un ministerio de justicia o su equivalente, así como los poderes ejecutivos regionales, cuando corresponda, tienden a desempeñar el papel principal en el diseño, la coordinación y la ejecución de la creación y programación de políticas de justicia. Esto ayuda a evitar cualquier problema que surja entre clientes y proveedores de servicios; en tales casos, el poder judicial debería poder llevar a cabo su función independiente de resolución de controversias judiciales sin que se perciba ningún conflicto de intereses. Esto comenzó a ser desarrollado en el Perú por los gobiernos regionales a través de sus planes de desarrollo regional, como se ve en el recuadro 6.4.
Por lo tanto, como se menciona a lo largo de este informe, hay margen para fortalecer el papel del poder ejecutivo en la coordinación, planeamiento y prestación general de servicios de justicia en el Perú, en línea con la práctica en muchos países miembros de la OCDE. Sin embargo, como se vio en el capítulo 2, en el Perú la programación del acceso a la justicia está liderada principalmente por el poder judicial, lo que puede ser el resultado de importantes reformas relacionadas con la justicia que parecen haber conducido a una expansión de la noción de “administración de justicia” para incluir funciones de diseño y prestación de servicios que vayan más allá de las funciones tradicionales del poder judicial que respaldan la toma de decisiones judiciales.
El poder judicial podría invertir en una variedad de programas e iniciativas que vayan más allá del papel tradicional de resolución, incluida la organización de ferias y campañas de justicia jurídica y el reclutamiento, formación y acreditación de asesoras jurídicas (orientadoras judiciales), servicios que también brinda el ejecutivo (véase el capítulo 2). Este enfoque puede plantear una serie de desafíos, incluso en el diseño y prestación de servicios de justicia rentables para abordar las necesidades jurídicas cotidianas de la gente. En otras palabras, los servicios dirigidos por el poder judicial tienden a centrarse principalmente en los servicios prestados por las instituciones judiciales más que en otros servicios (como proporcionar información jurídica, asesoramiento para ayudar a los ciudadanos a elegir el mejor camino, ayuda en las negociaciones con los tenedores de deudas y los propietarios, etc.) cuando estos sean más apropiados.
Esto puede resultar en un uso subóptimo de recursos limitados, lo que posiblemente cause duplicación, desequilibrios y brechas en los servicios, como se analiza en los capítulos 4, 5 y 6. Por ejemplo, los servicios de violencia doméstica y violencia contra las mujeres actualmente son brindados por el poder judicial, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH) (véase el capítulo 3). Sin embargo, existe una coordinación limitada, lo que da lugar a cierta duplicación, superposición y lagunas en los servicios necesarios en aquellas regiones donde estos servicios son necesarios, pero no se prestan. Además, como se analiza en el apartado 6.4, parece haber una falta significativa de familiaridad por parte de quienes trabajan en el sector de la justicia con numerosos servicios y agencias que tienden a operar en las mismas regiones o las mismas áreas del derecho o buscan abordar las mismas cuestiones. Por ejemplo, debido a la financiación limitada, los módulos de justicia integrados del poder judicial sobre violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar (como parte del Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar, SNEJ) existen solo en 8 de los 35 distritos judiciales (véase el capítulo 2); por lo tanto, es posible que los trabajadores del sistema judicial en muchos distritos judiciales sepan poco sobre ellos. De manera similar, los servicios de justicia itinerantes son relativamente poco frecuentes en algunas zonas, lo que hace que puedan pasar desapercibidos para los residentes.
Recuadro 6.3. Los planes regionales como posible herramienta de coordinación para la justicia regional en el Perú
Un aspecto importante del liderazgo del ejecutivo quedó al descubierto durante el trabajo sobre el terreno de la OCDE en San Martín. El gobierno regional de San Martín proporcionó un ejemplo interesante de una agencia estatal que busca comprender, planear y coordinar todos los servicios (incluidos los servicios jurídicos) para satisfacer las necesidades de la gente de su región. Los diversos organismos y servicios de justicia (incluida la Corte Superior, la Policía, el Ministerio Público [Fiscalía], la Defensa Pública, los Centros Emergencia Mujer [CEM]) operan actualmente a través de sus cadenas de mando institucionales y sus intervenciones en la región no parecen estar coordinadas formalmente. Se proporcionó un ejemplo de tres agencias de justicia distintas que iban a las escuelas por separado y no de manera coordinada para brindar información y educación jurídica. Si bien varias de estas agencias de servicios recopilan datos sobre la prestación de servicios e informan a través de sus cadenas institucionales separadas, el gobierno regional no tuvo acceso a los datos para fines de planeamiento y coordinación.
El gobierno regional es responsable de su región y de sus habitantes en lo relacionado con un amplio abanico de servicios humanos. Al igual que otros gobiernos regionales, están interesados en la prestación y coordinación de todo el abanico de estos servicios para obtener un rendimiento de la prestación coordinada. Como se ha demostrado ampliamente (véase el Marco de la OCDE y los Principios de buenas prácticas para una justicia centrada en las personas), las personas que necesitan servicios jurídicos a menudo también necesitarán otros servicios, por ejemplo, de salud, vivienda, educación y otros servicios gubernamentales.
En este contexto, el gobierno regional de San Martín está buscando diseñar y ejecutar su próximo plan de desarrollo regional integrado (como lo exigen las leyes de planeamiento nacional). Su objetivo es coordinar todos los servicios, incluidos los servicios jurídicos, de la forma más óptima posible con los recursos disponibles. Actualmente, esta coordinación no abarcaría la función de toma de decisiones judiciales, pero ampliar la cobertura de la coordinación para incluir los servicios prestados por el poder judicial en la región tiene el potencial de mejorar significativamente la coherencia de los servicios jurídicos, sociales y de justicia en la región a fin de ofrecer el mayor beneficio a sus residentes, especialmente los más vulnerables, para optimizar la prestación integrada de planeamiento y servicios regionales.
Fuente: Segunda misión de investigación de la OCDE a Lima y San Martín, octubre de 2023.
La mejora del papel del poder ejecutivo y el empoderamiento de este para liderar el diseño, la ejecución y la coordinación de políticas y servicios jurídicos y de justicia se encuentra en línea con el enfoque de la OCDE de una justicia centrada en las personas. Como se mencionó en los capítulos 3 y 4, el marco de justicia centrada en las personas de la OCDE presta especial atención a las consideraciones de gobernanza al implementar un sistema de justicia centrado en las personas. Es crucial garantizar un enfoque coherente para promover enfoques de justicia centrados en las personas que requieren un liderazgo institucional claro, responsabilidades y enfoques consistentes, en particular del poder ejecutivo. Requiere enfoques que incluyan a todo el Gobierno, toda la sociedad y todo el sistema de justicia, entre las que se incluyen organizaciones no gubernamentales (ONG) que desempeñan un papel importante en el sector de la justicia. La tecnología, los procesos, la recopilación y utilización de datos, la terminología, el lenguaje simplificado, los mecanismos para la transferencia fluida de información y, lo que es más importante, las iniciativas y reformas de inversión coherentes de acuerdo con un conjunto claro y coherente de prioridades centradas en las personas son características de un sistema centrado en las personas que proporciona acceso a la justicia. Los ministerios de justicia del poder ejecutivo generalmente tienden a brindar liderazgo en relación con tales esfuerzos e inversiones de reforma comunes. Esto implica asignar suficientes recursos y capacidades para desarrollar sistemas y procesos consistentes.
El Perú podría beneficiarse de reflexionar sobre la asignación óptima de responsabilidades y recursos a fin de empoderar al MINJUSDH para que desempeñe un papel de liderazgo en el planeamiento, la coordinación y la ejecución de políticas y servicios de justicia justos y equitativos centrados en las personas para todo el mundo en cada región del país. El liderazgo y la coordinación a nivel de todo el sistema por parte del ejecutivo, en particular los ministerios de justicia, en el diseño y ejecución de políticas y servicios de justicia son comunes en todos los países miembros de la OCDE.
6.3.2. La necesidad de un liderazgo ejecutivo para coordinar el planeamiento de los servicios de justicia
Ningún país tiene los recursos para invertir en servicios de justicia a un nivel que garantice la capacidad de satisfacer todas las necesidades de todas las personas en todas partes y en todo momento. Por lo tanto, la optimización del impacto de los recursos disponibles se basa en un planeamiento y una prestación coordinados de servicios centrados en satisfacer la mayor cantidad de necesidades posible y de acuerdo con prioridades claras y coherentes establecidas por las autoridades gubernamentales electas.
Como se menciona a lo largo de este informe, un liderazgo eficaz en todo el sistema en lo relacionado con el planeamiento de los servicios de justicia podría abordar la actual falta de coordinación en el diseño y la prestación de servicios (OECD, 2021[1]). Este es el caso de la violencia doméstica y la violencia contra las mujeres en el Perú. Esta necesidad jurídica de alta prioridad ha dado lugar a programas de servicios distintos y polifacéticos creados y ejecutados por separado por el poder judicial, el MIMP y el MINJUSDH.
Finalmente, para salvaguardar la independencia judicial, es crucial que el poder judicial siga siendo distinto e independiente del poder ejecutivo, como es habitual en los países miembros de la OCDE. El principio de independencia judicial dicta que el poder judicial no debe supervisar la coordinación o el planeamiento de los servicios de justicia prestados por agencias, tanto dentro como fuera de su propio poder, incluidos el MINJUSDH y el MIMP. Este principio también implica que el poder judicial no debe depender ni tener ninguna obligación con agencias ejecutivas, ni con ONG, para sus operaciones diarias esenciales o para diseñar y prestar servicios fuera de su alcance convencional. En consecuencia, existe una oportunidad para que el Perú reevalúe algunas de las iniciativas del poder judicial. Cabe destacar que esto incluye examinar la promoción de un marco regulatorio que establezca la participación obligatoria de las instituciones estatales vinculadas a la ejecución de la justicia itinerante, acompañando los procesos de promoción del proyecto de ley que ha sido impulsado en el Congreso de la República bajo el liderazgo de la Comisión de Acceso a la Justicia (Poder Judicial del Perú, 2022[6]).
6.4. Barreras de acceso a los servicios de justicia formales e informales
En los países miembros de la OCDE, las personas se enfrentan a una amplia variedad de barreras cuando buscan acceder a los servicios de justicia (OECD, 2021[1]). Entre estas barreras se incluyen las siguientes:
Barreras financieras: El costo de la representación y los servicios jurídicos puede ser un obstáculo importante para muchas personas. Los gastos jurídicos, las costas judiciales y otros gastos pueden dificultar el acceso a la justicia a las personas con recursos económicos limitados. Por ejemplo, una familia con un bajo nivel de ingresos puede tener dificultades para costear una representación jurídica en un caso de custodia de un hijo o hija, lo que la coloca en desventaja en comparación con las personas más ricas.
Complejidad del sistema: Los procesos jurídicos pueden ser complejos y difíciles de abordar sin asistencia profesional. Los procedimientos judiciales prolongados, el papeleo complicado y el lenguaje técnico pueden disuadir a las personas de buscar soluciones jurídicas. Esto puede ser especialmente problemático para quienes no cuentan con representación jurídica, ya que pueden tener dificultades para comprender y cumplir con los requisitos del sistema jurídico.
Falta de habilidades lingüísticas y barreras culturales: Las barreras del idioma pueden impedir que las personas comprendan y aborden el sistema jurídico. El acceso limitado a intérpretes o documentos jurídicos en diferentes idiomas puede impedir aún más el acceso a la justicia. Las diferencias culturales también pueden suponer desafíos, ya que los procesos jurídicos pueden no estar alineados con las prácticas y normas culturales de las personas. Esto puede provocar malentendidos y dificultades para presentar su caso de forma eficaz.
Aislamiento: la distancia geográfica y las opciones de transporte limitadas pueden impedir que las personas accedan a los servicios jurídicos y a los tribunales. Esto es especialmente problemático para quienes viven en áreas remotas o comunidades desatendidas. Por ejemplo, es posible que las personas de las zonas rurales tengan que viajar largas distancias para llegar a un tribunal o a un centro de asistencia legal, lo que hace que ejercer sus derechos jurídicos resulte oneroso y costoso.
Discriminación: Los prejuicios y parcialidades dentro del sistema jurídico pueden crear barreras al acceso a la justicia, particularmente en el caso de las comunidades marginadas. La discriminación basada en el género, la orientación sexual, la condición indígena o socioeconómica u otros factores puede influir en la forma en que los profesionales jurídicos tratan a las personas y afectar la imparcialidad de los resultados. Esto puede resultar en un acceso desigual a la justicia y reforzar las desigualdades existentes.
En el Perú, las barreras al acceso a los servicios de justicia están relacionados, principalmente, con la infraestructura, el contexto etnolingüístico y la condición socioeconómica. Estas barreras suelen acentuarse en el caso de las personas desfavorecidas y que viven en zonas rurales. Dos de las barreras más evidentes del Perú al acceso a la justicia son las desventajas estructurales y las barreras geográficas (como se muestra en las secciones siguientes). De hecho, a pesar de los recientes esfuerzos para mejorar el acceso a la justicia en el Perú, el 76 % de los peruanos considera que el Estado hace poco o nada para garantizar el derecho de acceso a los servicios de justicia (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021[7]). Como se vio en el capítulo 2, los bajos niveles de confianza en el Estado, las resoluciones judiciales, las vías de la justicia y los servicios que las personas y las ONG están dispuestas o no a buscar reflejan y contribuyen a las actitudes predominantes hacia estas entidades.
6.4.1. Desventajas estructurales, geográficas y socioeconómicas
Cuestiones estructurales que afectan al acceso a la justicia en el Perú
Como se vio en el capítulo 2, muchos peruanos creen que las condiciones socioeconómicas afectan a su capacidad para acceder y utilizar el sistema de justicia. De hecho, el 23 % de los peruanos encuestados afirmaron que se sentían parte de un grupo sujeto a discriminación, como personas pobres (23 %), pueblos indígenas (9 %), personas afrodescendientes (7 %), minorías sexuales (6 %) o personas inmigrantes (4 %) (Latinobarómetro, 2021[8]) (Figura 6.1).
En consecuencia, uno de los principales desafíos a los que se parecen enfrentar el Gobierno y el poder judicial al prestar servicios para todos a nivel nacional y reducir la inequidad en el acceso a la justicia es superar las barreras para prestar servicios judiciales de manera equitativa a todos los grupos vulnerables, especialmente las personas pobres en todas las regiones del país, especialmente en las regiones rurales y remotas. Durante las entrevistas dirigidas por la OCDE, muchos entrevistados mencionaron la falta de servicios en áreas remotas, especialmente en regiones con comunidades indígenas y nativas. Entre ellos se incluyen las prácticas discriminatorias contra personas transgénero y personas con discapacidad, el no reconocimiento ‑de la justicia indígena por parte de algunos actores de la justicia, la falta de servicios en lenguas indígenas y la falta de políticas y esfuerzos regionales y nacionales para afrontar estos desafíos y barreras.
Figura 6.1. La discriminación en el Perú parece estar principalmente relacionada con la segregación socioeconómica
Porcentaje de percepciones ciudadanas sobre los grupos más discriminados en el Perú, 2020
Nota: La figura presenta los grupos que los ciudadanos del Perú consideran más discriminados. Las personas encuestadas respondieron a la siguiente pregunta:
Por lo que usted sabe o ha oído, ¿quiénes cree que son las personas o grupos de personas más discriminados en el país, o cree que no hay grupos o personas discriminadas en el país (ninguno)? En el gráfico ninguno se refiere a las personas encuestadas que estimaron que no existen grupos discriminados en el país.
Fuente: (Latinobarómetro, 2021).
Acceso a la justicia y barreras geográficas en el Perú
Aunque el Perú es uno de los 20 países más grandes del mundo en superficie, tiene una baja densidad de población, con aproximadamente 33 millones de habitantes y más de 55 comunidades indígenas que representan el 26 % de la población (capítulo 2). El Perú es considerado uno de los países con mayor diversidad étnica y lingüística. El Censo de Población y Vivienda de 2017 identificó la existencia de 55 pueblos indígenas, de los cuales 51 son amazónicos y 4 son andinos, además de la población afroperuana. Según la autopercepción étnica de la población a partir de 12 años por sus costumbres y ancestros, el 25,7 % se considera de origen indígena, principalmente quechua (22,3 %), aimara (2,4 %) y de grupos de etnia amazónica (1,0 %), mientras que un 3,6 % se percibe como afrodescendiente y el 5,9 % de origen blanco. Mientras tanto, el 60,2 % se identifica como mestizo (INEI, 2022[9]).
Si bien el acceso físico a la justicia en el Perú ha mejorado considerablemente con la creación y asignación de proveedores de servicios, como se describe en el apartado 6.5 (Recuadro 6.4), el acceso sigue siendo desigual en todo el país, principalmente debido a las características y barreras geográficas naturales del Perú, junto con el establecimiento lento y desigual en términos regionales de la infraestructura estatal poscolonial que se ha mencionado anteriormente. De hecho, hasta la fecha, más allá de los tribunales, los mecanismos alternativos de solución de controversias como la conciliación extrajudicial se concentran principalmente en las ciudades, ya que más del 50 % de los centros de libre conciliación están ubicados en los Centros de Asistencia Legal Gratuita (ALEGRA) y los mega ALEGRA (véase el capítulo 3), que en muchas regiones se encuentran en las ciudades. Asimismo, los servicios de arbitraje solo realizan audiencias virtuales, limitando el servicio a personas con conectividad a Internet, que en las áreas rurales en 2021 suponían el 17,6 % de la población, frente al 57,2 % en las áreas urbanas (INEI, 2022[10]).
El alcance geográfico de estos servicios podría mejorarse en muchas zonas rurales del Perú, como las regiones andinas y otras regiones indígenas. Esto aumentaría el acceso a los servicios de justicia para los residentes de estas áreas, que tienden a ser pueblos y etnias indígenas con marcadas diferencias culturales y lingüísticas.
En el caso de los Servicios de Defensa Pública, si bien sus 390 oficinas y 2.057 defensores públicos (véase el capítulo 3) abarcan un área geográfica más amplia, estos son insuficientes considerando la cantidad de casos que recibe la Defensa Pública (Defensoría del Pueblo, 2020). La Defensa Pública ha hecho algunos esfuerzos para llegar a las zonas rurales. Las Direcciones Distritales de Defensa Pública prestan servicios itinerantes de defensa jurídica y conciliación en coordinación con el‑ Programa Nacional Plataformas de Acción para la Inclusión Social (PAIS), que presta servicios en zonas rurales a través de mecanismos itinerantes y fijos. En el primer trimestre de 2021 prestó 6.886 servicios itinerantes (MINJUSDH, 2021[11]). Sin embargo, las entrevistas con personas de San Martín durante una misión de investigación a la región en octubre de 2023 revelaron que hay poco conocimiento del servicio en las zonas rurales y urbanas.
Además, la falta de confianza en diversas instituciones estatales analizada en el capítulo 2 también se ve exacerbada por el hecho de que el poder del Estado no se ejerce plenamente en todas las áreas del país. Las comisarías son, probablemente, las instituciones estatales más distribuidas, pero incluso estas podrían estar más presentes en todo el país, particularmente en zonas rurales y remotas. Otras instituciones estatales, como los tribunales, están aún menos distribuidas y una mayor presencia podría mejorar considerablemente el acceso de la población a la justicia en esas regiones.
Por lo tanto, las barreras al acceso a la justicia siguen siendo un desafío importante para prestar acceso a la justicia en zonas rurales y remotas, lo que hace que sea considerablemente difícil para los residentes obtener acceso a servicios de justicia de calidad. Lo más importante es que las entidades de justicia se enfrentan a una escasez de mecanismos para acercarse a esta población e identificar y responder claramente a sus necesidades. Por lo tanto, el Estado se enfrenta a desafíos sistémicos al brindar protección judicial a millones de posibles peruanos que se quedan atrás y fuera del espectro estatal.
En respuesta, las poblaciones rurales han desarrollado soluciones de justicia local adaptadas a sus necesidades y especificidades culturales. Este es el caso de las rondas campesinas y otros mecanismos de justicia comunitaria que hoy conviven con la justicia formal. Todos estos mecanismos están más cerca de la población rural e indígena que las instituciones formales dedicadas a la administración de justicia y no representan costos mayores para los ciudadanos más pobres (Ardito-Vega, 2012[12]). Sin embargo, el Estado peruano aún tiene que diseñar un marco administrativo para la implementación de estos mecanismos y especialmente para su coordinación con los servicios e instituciones formales de justicia, como se destaca en el capítulo 2.
Acceso a la justicia y alfabetización en materia jurídica en el Perú
Cuando las personas desconocen sus derechos jurídicos, suele resultarles difícil definir sus necesidades jurídicas específicas. Esta es una barrera inicial que limita su capacidad para identificar las circunstancias bajo las cuales pueden acudir a un tercero o servicio para resolver sus problemas. La barrera más importante para satisfacer las necesidades jurídicas de las personas suele ocurrir en la fase inicial. La falta de alfabetización en materia jurídica implica que las personas que necesitan asistencia jurídica tengan dificultades para definir sus necesidades e identificar los servicios requeridos. Esto afecta especialmente a las poblaciones marginadas y vulnerables y a quienes se sienten desiguales ante la ley (La Rota, M.E. et al., 2014[13]).
Por lo tanto, se deben dedicar esfuerzos específicos para llegar a los grupos más relevantes, vulnerables, subrepresentados y marginados de la sociedad, evitando al mismo tiempo influencias indebidas y captura de políticas. Se debe prestar especial atención a los servicios de justicia culturalmente apropiados que podrían empoderar de forma significativa a las comunidades indígenas y promover el acceso a la justicia. Este enfoque en el diseño de servicios implica comprender y respetar grupos culturalmente diversos para dar cabida a las diferencias culturales en valores, actitudes y tradiciones relacionados con la justicia (OECD, 2020[5]).
En consecuencia, que las personas conozcan sus derechos jurídicos, instituciones y vías para resolver problemas jurídicos y hacer cumplir sus derechos es esencial para un sistema de justicia eficaz. Si las personas los conocen, pueden hacer uso del sistema judicial con facilidad para abordar cuestiones jurídicas. Además de proporcionar una serie de servicios apropiados, un sistema de justicia centrado en las personas tendrá mecanismos para ayudar a las personas a saber cómo abordar sus problemas y a quién pueden acudir en busca de asistencia y resolución o para que se les informe fácilmente cuando se enfrentan a problemas. Además de la educación general y los conocimientos transmitidos a través de los sistemas educativos, la información comunitaria y las campañas educativas, un sistema de justicia centrado en las personas incluye sistemas de clasificación, entre los que se incluyen la identificación y derivación de problemas, para ayudar a las personas a hacer uso de los servicios disponibles y más apropiados (OECD, 2021[1]).
6.4.2. Experiencias relacionadas con el sistema de justicia y áreas prioritarias para las necesidades jurídicas de grupos específicos
Parte de la tarea de identificar las necesidades jurídicas es localizarlas geográfica y demográficamente mediante un ejercicio de mapeo. Mapear adecuadamente las necesidades jurídicas y de justicia de una comunidad particular requiere considerar que los grupos de personas con características singulares, como la edad, el origen étnico, el género y el lugar de residencia, entre otras, experimentan necesidades y barreras jurídicas y de justicia específicas (OECD, 2021[1]). Algunos grupos con necesidades específicas, sin ser exhaustivos, son las personas con discapacidad, niños y ancianos, personas que se encuentran en situación de desventaja económica, la comunidad LGBTQI, grupos indígenas, víctimas de violencia doméstica y detenidos y reclusos. Este estudio considera cuatro grupos vulnerables en el Perú: mujeres, mujeres víctimas de violencia, comunidades indígenas (nativas y campesinas) y la comunidad LGBTQI (capítulo 2). El apartado siguiente amplía sus necesidades jurídicas específicas.
Experiencias relacionadas con el sistema de justicia de las mujeres
El acceso a la justicia se reconoce cada vez más como una dimensión fundamental para abordar la desigualdad de género. La falta de acceso a la justicia puede afectar negativamente la situación social, emocional y financiera de las mujeres y sus familias. Además, las mujeres son más propensas a enfrentarse a múltiples y complejos obstáculos para acceder a la justicia, entre los que, a menudo, se incluyen los siguientes: (OECD, 2020[5]):
Barreras relacionadas con costos, entre las que se incluyen el costo directo de servicios, las multas, el transporte y el cuidado de menores.
Barreras relacionadas con la estructura, entre las que se incluyen el lenguaje jurídico y la falta de comprensión del sistema de justicia.
Barreras sociales, entre las que se incluyen los estereotipos judiciales, los prejuicios y la discriminación.
Barreras específicas que enfrentan grupos en riesgo, entre las que se incluyen las personas con discapacidades, las mujeres jóvenes, los migrantes, las minorías étnicas y las minorías lingüísticas.
La principal barrera a la que se enfrentan las mujeres peruanas al intentar acceder a los servicios de justicia es la falta de conocimiento de sus derechos y de los servicios disponibles. Esta barrera parece resultar aún más desalentadora para las mujeres indígenas y rurales. De hecho, según un estudio de 2017 donde la Defensoría del Pueblo entrevistó a 117 mujeres, víctimas de violencia y usuarias del sistema judicial (usuarias del sistema de justicia de las regiones de Arequipa, Ayacucho, La Libertad, Lambayeque, Moquegua, Puno y San Martín; la mayoría de 19 a 51 años [88,1 %]), el 75 % de ellas afirmó desconocer la ley (Defensoría del Pueblo, 2017[14]).
Además, las barreras geográficas son más acentuadas para las mujeres en el Perú, tanto porque muchas veces no cuentan con recursos propios como por sus responsabilidades domésticas (Ardito-Vega, 2012[12]).
Además, las mujeres tienden a enfrentarse a retos procesales cuando intentan acceder a los servicios de justicia. Estos retos tienden a relacionarse con una formación o sensibilidad limitada de los operadores de justicia, junto con una claridad limitada sobre la naturaleza exacta y el alcance de sus responsabilidades en la prestación de servicios a estos grupos de clientes. Además, una vez que las mujeres presentan sus recursos, a menudo se ven limitadas en su capacidad para asistir a audiencias o dar seguimiento a sus casos debido a limitaciones de tiempo (la mayoría de ellas son madres solteras cabeza de familia que tienen que combinar el trabajo con sus responsabilidades domésticas).
La información sobre la naturaleza exacta de las necesidades jurídicas de las mujeres en el Perú y lo que deben hacer para satisfacerlas sigue siendo escasa. Dicho esto, en un estudio de la Defensoría del Pueblo de 2018 sobre el proceso de alimentos, más del 95 % de las personas solicitantes eran mujeres, y solo en el 22,4 % de los casos las partes acordaron seguir un proceso de conciliación (Defensoría del Pueblo, 2018[15]). Un estudio de 2021 sobre ALEGRA informó de que el 66 % de sus usuarios consultaron sobre casos de pensión alimenticia y manutención infantil, seguido del 11 %, que consultaron casos sobre violencia familiar. Esta misma tendencia ilustra la adopción de servicios de conciliación en ALEGRA. De 2019 a 2021, el 72 % de sus usuarios acudieron a este servicio para solucionar problemas relacionados con la pensión alimenticia y la manutención infantil, seguido del 5 % de los usuarios que buscaron servicios de conciliación para solucionar problemas relacionados con la violencia familiar. La violencia contra las mujeres es uno de los tres principales problemas con dimensión jurídica a los que se enfrentan las mujeres en el Perú.
Los usuarios de proveedores de servicios integrados, como los ALEGRA (capítulo 2 y apartado 6.4 a continuación), tienden a ser mujeres. En efecto, de 2019 a 2021, el 91 % de los usuarios que recibieron asistencia jurídica en ALEGRA fueron mujeres (Pontificia Universidad Católica del Perú, 2021[16]). Dicho esto, el conocimiento de la existencia y funciones de los ALEGRA parece ser limitado, según informaron las partes interesadas locales a la misión de la OCDE.
Mujeres víctimas de violencia
Es posible que las personas que sufren violencia familiar no sepan qué constituye jurídicamente la violencia familiar o qué protecciones jurídicas están disponibles para ellas. Las actitudes sociales que culpan a la víctima de maltrato y la amenaza de represalias violentas crean barreras adicionales que inhiben a las personas a buscar ayuda. Una vez que deciden actuar, las víctimas de violencia doméstica tienen necesidades jurídicas y de justicia inmediatas derivadas de su necesidad de buscar protección física por parte de la Policía y actuar como testigos y víctimas en un posible juicio penal contra su agresor. Dejar una relación violenta también genera necesidades jurídicas y de justicia que involucran separación o divorcio, así como asuntos relacionados con la custodia de los hijos. También puede entrañar graves problemas económicos y de vivienda, que conducen a la pobreza y la falta de hogar si la víctima se ve obligada a abandonar el hogar familiar donde el maltratador es el principal proveedor de ingresos y a necesidades de salud física y mental tras agresiones violentas.
Las víctimas de violencia familiar a menudo también necesitan interactuar con áreas de servicios de justicia distintas a la justicia penal, entre las que se incluyen las solicitudes de asistencia a las víctimas de delitos y protección infantil. Además, interactuar con el sistema de justicia puede aumentar el trauma para las víctimas, como cuando un perpetrador persigue o prolonga los procesos judiciales como medio para mantener el control sobre su expareja (OECD, 2021[1]). En consecuencia, las respuestas políticas para abordar la violencia contra las mujeres deben considerar las necesidades jurídicas únicas e interseccionales a las que se enfrentan las sobrevivientes, que a menudo están entrelazadas con emociones complejas sobre su maltrato y sus maltratadores. Las sobrevivientes a menudo se enfrentan a importantes dificultades para abordar simultáneamente todos los problemas derivados de la violencia a la que se han visto sometidas (OECD, 2020[5]).
Según la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) de 2020 del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el 54,8 % de las mujeres fueron víctimas de violencia perpetrada por sus maridos o parejas. Este porcentaje fue mayor para las víctimas de las zonas urbanas (55,3 %) que para las de las zonas rurales (52,3 %). Entre las formas de violencia destaca la violencia psicológica y verbal (50,1 %), seguida de la violencia física (27,1 %) y la violencia sexual (6,0 %). Asimismo, cabe señalar que la violencia tanto psicológica como verbal y física se declaró en mayor proporción en zonas urbanas que en zonas rurales (50,6 % y 27,5 %, respectivamente) (INEI, 2020[17]).
Las entrevistas con las partes interesadas resaltaron que las mujeres víctimas de violencia en el Perú a menudo se muestran reacias a denunciar al perpetrador por varias razones: no conocen sus derechos, no confían en las instituciones públicas, temen represalias o deben enfrentarse a barreras relacionadas con los costos. De hecho, según el INEI, la mayoría de ellos piden consejo a sus familias en lugar de acudir a los servicios sociales o de justicia. Solo el 26,2 % de las mujeres víctimas de violencia acuden a los servicios de justicia, mientras que el 42,9 % pide consejo a un familiar o amigo (INEI, 2020[17]). Solo el 29 % de las mujeres víctimas de violencia presentan una denuncia formal (INEI, 2018[18]).
El brote de la pandemia de coronavirus (COVID-19) en el Perú provocó aumentos significativos en los niveles de violencia de género y delitos contra las mujeres y niñas, como violaciones y agresiones sexuales. Por ejemplo, desde la introducción de restricciones de movilidad a mediados de marzo de 2020, las desapariciones de mujeres aumentaron drásticamente en el Perú. En 2021, se denunció la desaparición de más de 5.900 mujeres, tres cuartas partes de las cuales eran niñas y adolescentes. El número de casos se duplicó en la selva y en las regiones amazónicas. En 2020, el número de llamadas a la Línea 100 del MIMP registró un incremento del 97 %. Como resultado, el número total de llamadas relacionadas con violencia doméstica contra las mujeres, integrantes del grupo familiar y violencia sexual rondó la cifra de 236.000 (Plataforma digital única del Estado Peruano, 2020[19]).
Sin embargo, es probable que estas cifras subestimen la magnitud del problema. Si bien los datos de fuentes como informes policiales, líneas de ayuda, centros de salud y refugios brindan información esencial, es poco probable que reflejen la situación real, ya que muchas víctimas fueron confinadas con el perpetrador. Además, las víctimas de violencia a menudo no denuncian los episodios por miedo a la vergüenza, el estigma o las represalias y porque tienen vínculos emocionales con la persona que les imparte violencia física o mental. Puede que este déficit de denuncias haya sido aún mayor durante la pandemia del COVID-19 debido a las restricciones de movilidad y porque el riesgo de contagio puede haber obstaculizado la capacidad de las víctimas de buscar ayuda en persona. Las denuncias por teléfono o Internet también pueden ser limitadas en este contexto, dado que las víctimas tienen menos oportunidades de comunicarse en secreto cuando están confinadas en casa con sus maltratadores (OECD, 2022[20]).
Las mujeres sobrevivientes de la violencia de género constituyen un grupo de riesgo particularmente vulnerable al interactuar con el sistema de justicia. Se enfrentan a barreras específicas que pueden incluir el estigma, el acoso y la revictimización durante todo el proceso. También tienen necesidades polifacéticas más allá de la esfera jurídica que a menudo no se abordan debido a la fragmentación de los sistemas de justicia (OECD, 2020[5]). La Defensoría del Pueblo ha denunciado casos de acoso judicial (por ejemplo, el caso de Natalia Manso) en los que las mujeres han sido revictimizadas por el uso indiscriminado de procedimientos judiciales redundantes y descoordinados (Defensoría del Pueblo, 2021[21]). La Ley 30364 de 2015 (Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar) es un paso crucial para mejorar el acceso de las mujeres (víctimas de violencia) a servicios que podrían resolver sus necesidades. En este sentido, las autoridades peruanas han trabajado conjuntamente a través de silos administrativos para fortalecer los servicios para mujeres víctimas o víctimas potenciales de violencia, así como las vías de la justicia para esta población. Sin embargo, las instituciones que forman parte de estas vías aún se enfrentan a desafíos que afectan directamente a la interacción de las mujeres con los servicios y su acceso a ellos.
Parece que la atención que los responsables de la toma de decisiones judiciales prestan a las mujeres en relación con la violencia doméstica y el trato con las mujeres en términos más generales parece limitada. Las entrevistas revelaron que hay margen para fortalecer la capacidad del sistema de justicia para adoptar una perspectiva de género adecuada de la situación de la víctima que considere su punto de vista. Además, la evidencia anecdótica de las misiones de la OCDE sugiere que muchos jueces no están suficientemente capacitados para tratar asuntos relacionados con la violencia doméstica y la violencia contra las mujeres y es posible que no consideren el historial de violencia en las relaciones.
Además, las entrevistas revelaron preocupaciones sobre la limitada formación en cuestiones de género de los agentes policiales, que a menudo no demuestran la capacidad adecuada para gestionar casos de violencia contra las mujeres. Por tanto, según un estudio de 2017 donde la Defensoría del Pueblo entrevistó a 117 mujeres víctimas de violencia doméstica y usuarias del sistema judicial, el 62 % afirmó no confiar en el comportamiento de la Policía Nacional (Defensoría del Pueblo, 2017[14]).
En los últimos años, el Perú ha realizado esfuerzos considerables para crear un marco legal más sólido (Ley 30364 de 2015), programas y disposiciones institucionales para mejorar la capacidad de satisfacer las necesidades de las mujeres víctimas de violencia en el país. Este es el caso del Programa AURORA del MIMP. Dentro de este programa, existen servicios especializados para mujeres y otras personas integrantes de la familia víctimas de violencia, como el CEM, la Línea 100, el Chat 100, el Servicio de atención urgente (SAU) y la Estrategia Rural (capítulo 3). El SNEJ fue creado en 2018 como el mecanismo de coordinación institucional en materia de violencia contra las mujeres (capítulo 3). El MINJUSDH también ha creado una línea directa y ofrece defensa jurídica a mujeres víctimas de violencia.
La implementación de la interseccionalidad en casos de violencia contra las mujeres incluye la creación de los Lineamientos para Incorporar el Enfoque Intercultural en la Prevención, Atención y Protección frente a la Violencia Sexual contra Niñas, Niños, Adolescentes y Mujeres Indígenas u Originarias (aprobación por Decreto Supremo 009-2019-MC), que promueven el acceso a servicios de justicia que respeten la diversidad cultural y lingüística. Además, el Protocolo de Atención del Centro Emergencia Mujer incluye disposiciones para el tratamiento diferenciado de poblaciones vulnerables, incluidas las comunidades indígenas y la población afroperuana, así como el Protocolo de Actuación Conjunta entre el CEM y las comisarías, que sigue un enfoque intercultural. Sin embargo, el CEM y otros servicios de justicia deben mejorar la implementación de la interseccionalidad en casos de embarazo de menores producto de violencia sexual, violencia contra mujeres indígenas y originarias y mujeres con discapacidad.
Algunas instituciones peruanas han dado los primeros pasos para mejorar los servicios prestados en las comisarías. Por ejemplo, la Policía Nacional de Perú ha creado comisarías especializadas en delitos contra las mujeres. Funcionarios públicos que trabajan en comisarías están siendo capacitados en temas de género (principalmente a través de la Escuela Nacional de Formación Profesional Policial, según las respuestas al cuestionario de la OCDE). Se han establecido CEM (capítulo 3) en el 7 % de las comisarías (184 de 1.318) a nivel nacional para apoyar a las víctimas cuando denuncian un caso de violencia con orientación y asesoramiento jurídico, defensa judicial, asesoramiento psicológico y asistencia social.
Sin embargo, como vía de acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia, los servicios prestados por las comisarías de policía aún podrían mejorarse, principalmente mediante la implementación de acciones para mejorar la confianza de las personas. También se pueden fortalecer los refugios públicos y temporales para mujeres víctimas de violencia y sus hijos e hijas. Tanto el poder judicial como el CEM supervisan la identificación del nivel de riesgo cuando una mujer víctima de violencia presenta una denuncia. Una vez identificado el riesgo, deciden si envían a las víctimas o víctimas potenciales y a sus hijos e hijas a refugios. Sin embargo, parece que no hay suficientes refugios públicos y, dado que el apoyo para el mantenimiento de estos refugios depende de los gobiernos subnacionales, no todos los municipios consideran que estos refugios sean una prioridad.
Siguiendo las tendencias de los países miembros de la OCDE y de otros países del mundo, las mujeres víctimas de violencia en el Perú experimentan un gran número de problemas jurídicos y algunos de ellos no están directamente relacionados con la violencia. Por lo tanto, todavía no existe información exacta sobre la naturaleza concreta de las necesidades jurídicas de las mujeres víctimas de violencia. Sin embargo, el Programa AURORA ha determinado sus principales necesidades. Entre ellas, se incluyen las siguientes:
Protección: Medidas de protección adecuadas en el contexto en el que se encuentra la víctima, entre las que se incluyen viviendas seguras y derivación a redes de apoyo.
Justicia contra los maltratadores: La necesidad de acceso a la justicia para garantizar justicia en relación con sus maltratadores y para que se apliquen las sanciones apropiadas.
Procesos simplificados: Recibir justicia a través del sistema de justicia formal puede implicar trámites y documentación excesivos, lo que puede llevar demasiado tiempo a la mayoría de las víctimas. Es necesario “cortocircuitar” estos procesos.
Información: Las víctimas necesitan información sobre los servicios jurídicos para ayudarlas a abordarlos de manera efectiva.
Apoyo en la recuperación: Las víctimas necesitan apoyo psicológico, médico y de otro tipo, tanto inmediato como continuo, para ayudarlas durante el proceso y recuperarse.
Asistencia: El proceso judicial es complejo y los informantes sugirieron que es demasiado difícil abordarlo sin ayuda, especialmente si se trata con actitudes poco comprensivas por parte de la Policía y otros funcionarios.
Experiencias relacionadas con el sistema de justicia de los pueblos indígenas
Las entrevistas con las partes interesadas revelaron que los pueblos indígenas tienden a experimentar múltiples formas de desventaja. A menudo se afirma que las altas tasas de interacción con la justicia penal que experimentan los pueblos indígenas están relacionadas con factores tales como ciclos vitales de pobreza y traumas intergeneracionales que se acumulan con el tiempo. Por lo tanto, los pueblos indígenas se enfrentan a necesidades específicas dada su situación socioeconómica. También pueden enfrentarse a otras barreras, entre las que se incluyen los costos financieros, la falta de familiaridad con el idioma judicial y el hecho de vivir en regiones remotas. La dependencia de los mecanismos de solución de controversias de justicia comunitaria e informal, en contraposición a las instituciones de justicia oficiales, también puede ser un factor que impida a las comunidades indígenas buscar ciertos tipos de asistencia, protección o beneficios a los que de otro modo tendrían derecho (OECD, 2021[1]).
Hay 55 grupos indígenas en el Perú (MINJUSDH, 2018[22]). Las comunidades campesinas y nativas son comunidades indígenas que, según el lugar en el que se encuentren en el territorio nacional, se denominan de una forma u otra. Sin embargo, existen comunidades indígenas que no corresponden a ninguno de estos grupos (campesinos o nativos). La Constitución peruana establece que las comunidades campesinas y nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas (capítulo 2). El hecho de que utilicen diferentes terminologías para identificarse (distintas de la palabra “indígena”) podría deberse a que la mayoría de las poblaciones indígenas en el Perú tienden a no identificarse como tales (Ardito-Vega, 2012[12]).
Según el I Censo de Comunidades Campesinas, el Departamento de Puno concentra el mayor número de comunidades indígenas, seguido de Cusco y Ayacucho. Según el último censo realizado por el INEI en el Perú, el 20,7 % de la población encuestada vive en zonas rurales del país. Asimismo, el I Censo de Comunidades Campesinas revela que los departamentos con mayor número de comunidades campesinas son Madre de Dios, San Martín e Ica. Según el Censo de Población y Vivienda del INEI de 2017, entre las 40 lenguas originarias más habladas por las comunidades nativas en el Perú se encuentran el ashaninka (19,23 %), el awajún (15,5 %), el kukama kukamiria (7,99 %) y el quechua (7,77 %). Según este censo, el idioma más común dentro de las comunidades campesinas es el español, seguido del quechua y el aimara (INEI, 2018[23]).
Las entrevistas revelaron que las barreras más comunes manifestadas por los pueblos indígenas cuando intentan acceder a un servicio de justicia tienden a estar relacionadas con la distancia y la falta de conectividad. También se enfrentan a barreras relacionadas con la complejidad del sistema, la corrupción y las barreras etnolingüísticas. Además, las poblaciones indígenas también han encontrado barreras a la hora de acceder a los servicios de justicia para defender sus derechos fundamentales. Para abordar algunas de las complejidades y barreras lingüísticas del sistema, las autoridades peruanas han estado implementando acciones y haciendo disposiciones institucionales para mejorar y promover un enfoque intercultural, como aumentar el número de intérpretes.
A pesar de estos esfuerzos, las partes interesadas informaron que, a pesar de las leyes que pretenden proteger los derechos indígenas, en muchas áreas remotas hay escasez de fiscales y defensores públicos y, cuando están presentes, los defensores públicos y, a veces, incluso los agentes policiales no suelen ser capaces de comunicarse utilizando lenguas indígenas locales. El resultado es que las actividades ilegales no se persiguen y los derechos indígenas no se defienden en muchas circunstancias. Además, cuando hay organismos (Policía) potencialmente disponibles, la falta de especialización en temas ambientales o leyes que regulen las tierras indígenas puede exacerbar las barreras de acceso a la justicia para los pueblos indígenas.
Los limitados tribunales y fiscalías especializados en materia ambiental y la falta de defensores públicos que vean casos ambientales limitan el acceso a la justicia de las comunidades indígenas.
La evidencia también sugiere que muchas poblaciones indígenas no confían en la justicia ordinaria ni en las instituciones de justicia. De hecho, según los resultados de un estudio llevado a cabo en el Departamento del Cuzco, el 89 % de la población encuestada (población rural) declaró no confiar en la justicia ordinaria (“la justicia de la ciudad”). De hecho, la mayoría de las personas encuestadas reconoció que la justicia comunitaria es más adecuada para resolver los conflictos de la población rural. Un indicador de esto es la respuesta a la pregunta: “¿Cuál justicia atiende mejor a las mujeres de las comunidades?” Alrededor del 90 % de la población encuestada afirmó que la justicia comunitaria (Brandt, 2017[24]). Sin embargo, aún no hay información exacta sobre qué hacen los pueblos indígenas (incluidas las comunidades nativas y campesinas) para resolver sus necesidades jurídicas.
A pesar de esto, se han reportado varios casos en los que representantes indígenas, incluyendo comunidades nativas y campesinas, han acudido a la justicia comunitaria (rondas campesinas u otros líderes comunitarios indígenas) y a jueces de paz para resolver sus problemas (civiles, familiares y asuntos penales que afectan a personas y familias) (véase el capítulo 3). En este sentido, para los pueblos indígenas de zonas remotas, el acceso a los jueces de paz y a las rondas campesinas suele ser más próximo, oportuno y fiable. Periódicamente, algunos representantes indígenas acuden a la justicia ordinaria en casos en los que consideran que sus derechos fundamentales han sido vulnerados o están en riesgo de ser vulnerados. Además, hay casos de pueblos indígenas que acuden a la justicia ordinaria cuando no están de acuerdo con la decisión de la justicia indígena.
Los casos más comunes presentados por poblaciones indígenas en Puno (donde el poder judicial recientemente puso a prueba la variable étnica del Sistema Integrado Judicial [SIJ]) y en San Martín (donde la OCDE realizó una misión de investigación en octubre de 2023) están relacionados con pensiones alimenticias, manutención infantil y violencia contra las mujeres. Además, para los pueblos indígenas de zonas remotas, se informó de que un resultado negativo importante de la ausencia del Estado es la falta de protección contra las actividades de mineros ilegales, madereros, narcotraficantes e invasores de tierras indígenas. Se informó de que la falta de una actuación policial y de la Procuraduría General adecuadas para contrarrestar la actividad ilegal y de los Servicios de Defensa Pública para representar a las comunidades indígenas había socavado la confianza de los grupos indígenas en el Estado o la capacidad de los tribunales para hacer cumplir efectivamente sus derechos.
En consecuencia, en términos de las necesidades en relación a los servicios disponibles, existen dos cuestiones de relevancia:
Los asuntos civiles, familiares y penales que afectan a personas y familias y que para personas de determinadas regiones generalmente caen dentro de la jurisdicción del sistema de justicia indígena (incluidos los jueces de paz, las rondas campesinas y las autoridades de otras comunidades nativas).
Las cuestiones jurídicas comunitarias e individuales resultantes de la erosión de sus derechos y la pérdida de tierras y recursos debido a las acciones de mineros, madereros e invasores ilegales, que requieren acción por parte de la justicia ordinaria (y del Gobierno).
Las experiencias relacionadas con el sistema de justicia de la comunidad LGBTQI
El Estado peruano comenzó a recopilar información estadística sobre la población LGBTQI en 2017 con su Primera Encuesta Virtual para Personas LGBTQI. La encuesta estableció que el 62,7 % de la población encuestada (perteneciente a la comunidad LGBTQI) afirmó haber sido víctima de violencia o discriminación, mientras que el 17,7 % afirmó ser víctima de violencia sexual. La encuesta también informó de que, en casos de discriminación, el 33 % de los agresores eran funcionarios públicos y el 22 % era personal administrativo de una empresa prestadora de servicios públicos en el Perú (INEI, 2017[25]). La encuesta reveló que solo el 4,4 % del total de personas agredidas o discriminadas denunciaron el incidente a las autoridades, y de ellas, el 27,5 % dijeron haber sido tratadas de manera deficiente en el servicio donde denunciaron el incidente y el 24,4 % afirmaron haber sido tratadas de manera muy deficiente (Inter-American Court of Human Rights, 2020[26]). Además, según la II Encuesta Nacional de Derechos Humanos, el 51 % de la población encuestada informó de que la comunidad LGBTQI se enfrenta a discriminación y falta de garantías para ser tratada de manera digna. Asimismo, el 71 % de la población encuestada percibe que la comunidad LGBTQI es el grupo más discriminado en el Perú (MINJUSDH, 2020[27]).
El Perú también ha comenzado a tomar medidas para incorporar enfoques diferenciados para la comunidad LGBTQI. Según el poder judicial, se está capacitando a jueces como agentes de cambio en la garantía, por ejemplo, de los derechos de la población LGBTQI. De igual modo, los protocolos adoptados en el marco de violencia familiar han incluido a la población LGBTQI, informó el MIMP a la misión de la OCDE. La Policía Nacional también ha adoptado recientemente lineamientos sobre derechos humanos, incluidos los derechos LGBTQI. Además, de acuerdo con las respuestas al cuestionario realizado para este estudio, el Ministerio Público ha implementado recientemente un estudio sobre las Características criminológicas de las muertes dolosas de personas LGTB en el Perú 2012‑2021 que evaluó aquellos casos en los que las víctimas eran miembros de la comunidad LGBTQI para identificar las circunstancias o hechos más destacados que rodearon las muertes violentas de este grupo poblacional. Este estudio tuvo como objetivo generar información válida y fiable sobre este tipo de delito, que en su mayoría está motivado por la discriminación.
Sin embargo, aún falta información precisa sobre la naturaleza exacta de las necesidades jurídicas de la comunidad LGBTQI en el Perú. Una de las posibles áreas podría estar relacionada con un trato potencialmente discriminatorio, incluso por parte de funcionarios públicos (Inter-American Court of Human Rights, 2020[26]). Las entrevistas con las partes interesadas resaltaron que otras áreas de necesidades jurídicas de esta población podrían estar relacionadas con el cambio de sexo, el cambio de nombre y la necesidad de análisis físicos o médicos. En ocasiones, los servicios de violencia doméstica también fueron criticados, incluso por miembros de la comunidad transgénero, por ser demasiado limitados (no inclusivos) en sus enfoques (Inter-American Court of Human Rights, 2023[28]).
En reconocimiento a estos desafíos, el Plan Nacional de Derechos Humanos 2018-2021 incluyó el objetivo de llevar un registro de los casos de discriminación contra la comunidad LGBTQI (MINJUSDH, 2018[22]). Sin embargo, según el Tercer informe sobre los avances de implementación del Plan Nacional de Derechos Humanos 2020, elaborado por el MINJUSDH, esta meta aún no se ha alcanzado.
En general, las entrevistas con las partes interesadas revelaron que para obtener acceso a los servicios de justicia, los peruanos se enfrentan a varias barreras contextuales, entre las que se incluyen los bajos niveles de confianza en las instituciones estatales, los conocimientos limitados sobre los servicios y las vías de justicia, los recursos económicos limitados que permitirían una participación efectiva en el sistema jurídico formal y la corrupción generalizada (percibida) dentro del sistema. En este contexto y ante la complejidad geográfica y del sistema, muchas poblaciones vulnerables en el Perú están optando por servicios de justicia no formal y mecanismos de justicia comunitaria para resolver sus problemas. Para las personas que viven en zonas remotas, el acceso a opciones de jueces de paz y de zonas indígenas, como las rondas campesinas, suele ser más cercano, oportuno y fiable. Sin embargo, cuando estas vías no abordan los problemas en cuestión o no están disponibles, el resultado puede ser no utilizar ningún servicio para resolver los problemas. Esta elección conduce invariablemente a un desenlace peor. Para las mujeres, las mujeres víctimas de violencia doméstica y la comunidad LGBTQI, las barreras también son evidentes, entre las que se incluyen casos de discriminación institucional y falta de confianza. Como en muchos países, los sobrevivientes de violencia en el Perú informaron que se enfrentaron a obstáculos sustanciales para denunciar incidentes y buscar protección.
Por ello, las instituciones de justicia peruanas se enfrentan actualmente al desafío de garantizar el acceso a la justicia para todas las personas, especialmente aquellas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, de manera que se superen todas las formas de discriminación. En este sentido, los proveedores de servicios de justicia peruanos deben trabajar a fin de brindar a los peruanos salvaguardas para garantizar que se sientan iguales ante la ley y que el sistema pueda satisfacer efectivamente sus necesidades jurídicas.
6.5. Prestación de servicios de justicia: Un análisis utilizando un enfoque centrado en las personas
Según la Recomendación de la OCDE sobre el Acceso a la Justicia y los Sistemas de Justicia Centrados en las Personas y los criterios de la OCDE para el diseño y la prestación de servicios jurídicos y de justicia centrados en las personas, los servicios accesibles son aquellos con un enfoque centrado en las personas, diseñados, prestados, implementados y evaluados considerando la perspectiva y las necesidades de comunidades y grupos específicos en situaciones de vulnerabilidad para superar activamente la variedad de barreras a la asistencia que necesitan las personas. Los servicios focalizados e inclusivos están relacionados con las necesidades de acceso específicas de grupos de una población. Dependiendo del contexto nacional del país, es posible que sea necesario desarrollar estrategias particulares, por ejemplo, para jóvenes y niños, mujeres, personas mayores, grupos indígenas, migrantes y refugiados, personas con discapacidades y otras minorías para abordar las necesidades jurídicas y de justicia que puedan experimentar durante etapas específicas de sus vidas. De hecho, un sistema de justicia centrado en las personas tendría servicios apropiados para los distintos niveles de capacidad de las personas que experimentan problemas jurídicos. El desafío para los Gobiernos es proporcionar no solo una amplia gama de opciones de servicios, sino también opciones que sean particularmente apropiadas para las necesidades de cada grupo (OECD, 2021[1]).
El Perú ha hecho esfuerzos para mejorar su sistema de justicia y aumentar el acceso a la justicia para su población. El país ha tomado medidas para mejorar la cantidad y los tipos de servicios de justicia disponibles para sus ciudadanos. Esto incluye ampliar la presencia de los tribunales, diversificar los servicios judiciales, ampliar los mecanismos alternativos de solución de controversias y adoptar mecanismos de justicia comunitaria. También se han establecido tribunales y programas especializados, como el Juez de Paz y mecanismos judiciales para mejorar el enfoque intercultural, a fin de abordar las necesidades únicas de las poblaciones vulnerables (véase el Recuadro 6.7). En el Perú, los servicios de defensa pública y asistencia jurídica también están disponibles para ayudar a las personas que no pueden costear una representación jurídica.
Sin embargo, la accesibilidad de estos servicios y su capacidad para responder a las necesidades particulares de las poblaciones vulnerables puede variar en la práctica. Como se analizó en el apartado 6.3, las barreras estructurales, como la falta de confianza y conocimiento, afectan al acceso a los servicios de justicia en el Perú. También existen otras limitaciones específicas a las que se enfrentan las poblaciones vulnerables al acceder a cada servicio disponible. Puede haber disparidades regionales en la disponibilidad de los servicios de justicia y en las áreas más remotas es más complejo acceder a representación y apoyo jurídicos adecuados. Además, los factores socioeconómicos, las barreras lingüísticas y las diferencias culturales también pueden plantear obstáculos para que las poblaciones vulnerables accedan a los servicios de justicia.
Este apartado evalúa los servicios de justicia disponibles en el Perú para identificar si son accesibles y si superan activamente la variedad de barreras para la asistencia que las personas requieren, particularmente aquellas dirigidas a poblaciones vulnerables (mujeres, entre las que se incluyen las mujeres víctimas de violencia; poblaciones indígenas y la comunidad LGBTQI).
6.5.1. Servicios de justicia formal prestados por el poder judicial, el Ministerio Público, la Policía Nacional y la jurisdicción constitucional
Acceso
El poder judicial considera el número de habitantes de cada distrito judicial para asignar jueces en cada distrito (entre los que se incluyen los jueces ordinarios, que supervisan los fallos en los casos constitucionales de primera instancia). De este modo, el distrito judicial de Lima tiene el mayor número de jueces, mientras que el distrito judicial de Lima Este tiene el menor número (Figura 6.2). El Perú parece tener solo la mitad del número de jueces per cápita en comparación con los países europeos miembros de la OCDE. De hecho, hay alrededor de 10 jueces por cada 100.000 habitantes en Perú, en comparación con 18 en los países europeos miembros de la OCDE. Sin embargo, el Perú parece tener un número mayor de jueces que otros miembros de la OCDE en la región, entre los que se incluyen Colombia, Chile y México, con 11,5, 7,5 y 4,5 jueces por cada 100.000 habitantes respectivamente (CEJ, 2023[29]) (INE, 2019[30]) (IEP, 2023[31]).
Además, parece haber al menos un juez y un fiscal en todas las provincias del Perú. En el marco de un reciente proceso de descentralización, tanto el poder judicial como el Ministerio Público han asignado jueces y fiscales adicionales para los distritos judiciales con mayor población.
Además, otras iniciativas del poder judicial, como modelos integrados y estrategias itinerantes, tienen como objetivo llegar a las poblaciones rurales y remotas con servicios judiciales (Recuadro 6.4).
Figura 6.2. Número de jueces por cada 100.000 habitantes en cada distrito judicial del Perú
Nota: Las cifras de la figura corresponden al número de jueces de cada distrito judicial por cada 100.000 habitantes. El cálculo se realizó calculando el número de jueces de cada distrito judicial por 100.000 dividido por el número de habitantes del distrito judicial correspondiente. Según esto, a nivel nacional, con 33.726.000 habitantes en el Perú (2023), hay 10 jueces por cada 100.000 habitantes.
Fuente: Poder Judicial del Perú, 2022.
Recuadro 6.4. Estrategias implementadas por el poder judicial para mejorar el acceso a la justicia en el Perú
Servicios itinerantes
El Servicio de Justicia Itinerante es una iniciativa creada por el poder judicial a través de la cual jueces (entre los que se incluyen los jueces de paz) y otros operadores de justicia viajan regularmente a zonas remotas del país, en todos los distritos judiciales, entre las que se incluyen las comunidades indígenas, donde la comunicación y los recursos de Internet son limitados y donde existe un alto número de poblaciones vulnerables. Este servicio tiene como objetivo garantizar el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales de las personas y prestar servicios judiciales en un lenguaje claro y sencillo, considerando el idioma predominante de la zona. Las reclamaciones se recopilan y revisan de antemano para permitir que se tomen decisiones in situ.
El poder judicial presta servicios de justicia itinerante a través de las cortes superiores en los 35 distritos judiciales. En este sentido, en 2017, el poder judicial aprobó el Protocolo de Justicia Itinerante para el Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad con el propósito de regular este servicio (Poder Judicial del Perú, 2022). Según el poder judicial, los casos más comunes presentados ante los jueces en el marco del Servicio de Justicia Itinerante están relacionados con las pensiones alimenticias, la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, la designación de apoyos y salvaguardas para personas con discapacidad y los procesos notariales. El poder judicial informa de que, de 2018 a 2021, esta iniciativa benefició a 110.112 personas, realizó 2.582 audiencias, se presentaron 4.245 demandas y se emitieron 2.009 sentencias (Poder Judicial del Perú, 2022). Hay un bajo nivel de conocimiento sobre los jueces itinerantes, ya que nadie ajeno al poder judicial haya oído hablar de ellos.
Ferias de justicia
El poder judicial ha implementado la iniciativa Ferias Llapanchikpaq Justicia, que tienen como objetivo acercar los servicios de justicia a la población a través de jornadas donde los jueces brindan información básica a la población (en su mayoría vulnerable) sobre sus derechos, utilizando un lenguaje claro y sencillo. Las ferias de justicia son realizadas por las cortes superiores de justicia de todo el país dos veces al año (a veces con la participación de jueces), que brindan una forma de servicio remoto (principalmente información) (Poder Judicial del Perú, 2022).
Módulos de atención al usuario judicial
Los módulos de atención al usuario judicial son oficinas virtuales o físicas (en las 35 cortes superiores del país) a través de las cuales las personas pueden realizar consultas sobre sus casos. Creados por el poder judicial en 2020, estos módulos tienen como objetivo estandarizar los servicios prestados a los usuarios de los servicios judiciales.
Orientadoras Judiciales
Las Orientadoras Judiciales son mujeres líderes comunitarias capacitadas y acreditadas por el poder judicial en temas relacionados con la violencia contra las mujeres. Orientan y asesoran (de manera gratuita) a las personas de sus comunidades sobre la violencia contra las mujeres, incluidas las vías de justicia. Las partes interesadas peruanas notificaron a la misión de la OCDE que actualmente hay 600 mujeres sirviendo como Orientadoras Judiciales en todo el país. Para 2030, la meta es contar con 1.980 Orientadoras Judiciales acreditadas en el Perú con 47.528 personas beneficiarias (en su mayoría poblaciones vulnerables) (Poder Judicial del Perú, 2022).
Fuente: Poder Judicial del Perú (2022), Plan Nacional de Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad 2022-2030, Poder Judicial del Perú, Lima.
Además, el Perú ha hecho esfuerzos notables para garantizar fiscales donde haya jueces en todos los distritos judiciales del país.
Además, el Ministerio Público cuenta con peritos en medicina forense para recolectar pruebas. A pesar de la importancia de estos servicios, no están presentes a nivel nacional, según comunicaciones del Ministerio Público a la misión de la OCDE. Para abordar esto, el Instituto de Medicina Legal proporciona a determinados médicos y psicólogos una guía técnica para servir de peritos en procedimientos judiciales. Sin embargo, aún no está claro si estos esfuerzos son suficientes para garantizar la presencia de expertos en medicina forense en todo el país para desarrollar la importante tarea dentro de muchas vías de justicia.
En el caso de las comisarías de policía, esta institución es reconocida como particularmente importante por tener más presencia estatal distribuida en todo el país. En algunas zonas, es el único agente del Estado. La Dirección de Investigación Criminal (Unidad de Delitos) de la Policía Nacional es el órgano encargado de organizar, supervisar y practicar los peritajes oficiales y emitir informes periciales criminalísticos como parte de las investigaciones requeridas por la Policía, el Ministerio Público y el poder judicial. Para mejorar el acceso físico de los peruanos a estos servicios, se asignaron comisarías de policía especializadas adicionales en zonas remotas y rurales del país.
Además, la accesibilidad a la jurisdicción constitucional puede variar entre regiones, dependiendo de la disponibilidad de jueces ordinarios en los diferentes distritos judiciales. Sin embargo, faltan conocimientos y capacidades de tribunales ordinarios especializados en cuestiones constitucionales (Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia, 2021[7]). Esto puede resultar en un acceso desigual a la justicia y afectar de manera desproporcionada a las comunidades marginadas.
A pesar de los esfuerzos para mejorar la accesibilidad física de los servicios formales de justicia en Perú, persisten barreras geográficas para las poblaciones objetivo. No existen suficientes servicios de justicia formal en todo el territorio nacional y los servicios móviles parecen insuficientes para llegar a la población rural. Esto incluye al CEM, a los defensores públicos y peritos penales del Ministerio Público (por ejemplo, medicina forense, que es una institución clave en casos de violencia contra las mujeres). Además, se notifica que no hay suficientes jueces presentes o involucrados activamente en zonas remotas para prevenir ciertos delitos menores (por ejemplo, la tala ilegal y el robo de tierras).
Se necesitarían mayores esfuerzos para brindar servicios específicos a poblaciones vulnerables dentro del marco de iniciativas de prestación de servicios de justicia itinerantes para mejorar el acceso a la justicia de esas poblaciones. Para hacerlo, es necesario crear un consenso entre las diferentes instituciones (servicio de justicia y otros proveedores de servicios) y promulgar regulaciones. Otras iniciativas implementadas por instituciones peruanas para mejorar el acceso físico a la justicia, como comisarías de policía especializadas adicionales en zonas remotas y rurales del país y la Línea 100 (en el marco del Programa AURORA) (véase el capítulo 3) para llegar a las víctimas de violencia doméstica son un buen primer paso para superar las barreras geográficas. Sin embargo, el impacto de estas iniciativas aún no se ha medido. Además, medidas que requieren tecnología como los Módulos de atención al usuario judicial no son accesibles para poblaciones rurales e indígenas con conexiones a Internet limitadas o nulas.
Este problema sigue la tendencia en otros países miembros de la OCDE donde el costo prohibitivo de buscar justicia en zonas rurales y remotas es una cuestión política cada vez más importante. Si bien este desafío puede mitigarse con servicios de divulgación (por ejemplo, las casas de justicia en Colombia y Francia) y el uso de la tecnología, es particularmente grave en algunos lugares (por ejemplo, para los grupos indígenas y nativos que viven en zonas remotas en varios países miembros y socios) (OECD, 2015[32]).
Además, para mejorar el acceso de las poblaciones objetivo a los servicios formales de justicia, es necesario considerar y abordar otras barreras, como se menciona en el apartado 6.3. Entre ellas se incluyen los bajos niveles de confianza en el sistema. De hecho, las partes interesadas informan que la confianza en la Policía Nacional, por ejemplo, parece haberse visto afectada por presuntos casos de violaciones de la integridad, comportamiento discriminatorio, especialmente contra grupos indígenas, campesinos y LGBTQI y los altos niveles de rotación de personal. De hecho, los ciudadanos todavía tienden a percibir que los funcionarios de las comisarías que manejan casos de violencia contra las mujeres suelen tener una formación limitada al respecto. Como se mencionó en el capítulo 3, uno de los principales desafíos a los que se enfrenta la Policía, y un desafío que afecta a su capacidad para desempeñar sus deberes y funciones de manera efectiva, es su relación con los ciudadanos y las comunidades, especialmente en ciertas regiones del país. Esta interpretación más amplia del derecho de acceso a la justicia implicaría también elevarlo a un derecho fundamental, mejorando los mecanismos para su protección.
En este sentido, algunas instituciones de justicia peruanas han logrado avances iniciales al acercarse a los ciudadanos para generar confianza y empoderarlos (véase el Recuadro 6.5).
Recuadro 6.5. Iniciativas para generar confianza en las instituciones de justicia en el Perú
Múltiples entidades en el Perú, entre las que se incluyen los organismos encargados de hacer cumplir la ley, el poder judicial, los ministerios gubernamentales y las ONG, están lanzando de manera colaborativa una variedad de iniciativas destinadas a generar y fortalecer la confianza pública en las instituciones de justicia.
La Policía Nacional ha creado en cada comisaría de policía una división de participación encargada de sensibilizar a la ciudadanía para que confíe en la institución. La Policía Nacional también ha implementado estrategias con las juntas vecinales para este mismo fin. La Defensoría del Pueblo y el MIMP (a través del CEM) también informaron a la misión de la OCDE que implementan constantemente actividades con comunidades indígenas y mujeres para promover la alfabetización en materia jurídica. Además, el MIMP también ha implementado la Estrategia Rural para prevenir la violencia contra las mujeres en zonas rurales de 72 distritos de todo el país.
El poder judicial ha lanzado recientemente un programa llamado Justicia de Paz Escolar, que no solo apunta a promover y preservar la paz dentro de las escuelas públicas a nivel nacional, sino también a generar confianza en las instituciones (dentro de las comunidades escolares) y a sensibilizar a los niños sobre la violencia familiar y otras formas de violencia y problemas jurídicos que pueden ocurrir en la escuela o dentro de sus hogares. En este sentido, los jueces se encargan de sensibilizar y promover la alfabetización en materia jurídica dentro de la comunidad escolar y de capacitar a los representantes escolares electos (estudiantes de secundaria elegidos por la junta estudiantil), quienes actuarían como jueces de paz dentro de sus escuelas, brindando asesoramiento y servicios de conciliación para resolver conflictos de la convivencia diaria. Estos jueces de paz también informan a la dirección de las escuelas sobre los conflictos y problemas detectados tanto en la escuela como en los hogares de los estudiantes.
En cuanto a la violencia contra las mujeres, el Perú está llevando a cabo activamente campañas de concienciación para alentar la identificación y denuncia de la violencia sexual, con el objetivo de aumentar la confianza de las mujeres en las instituciones de justicia informándoles claramente sobre los puntos de referencia apropiados y los procedimientos necesarios que se deben seguir. Sin embargo, actualmente estos se dirigen principalmente a un público adulto, entre el que se incluyen los adultos jóvenes. Dado que las interacciones en las relaciones se establecen temprano, tendría sentido crear campañas dirigidas a los adultos más jóvenes. Un ejemplo es la campaña española #pasiónnoesposesión, que consta de un vídeo de música rap y folletos y anuncios de radio asociados. H
Fuente: Poder Judicial del Perú (2022), Plan Nacional de Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad 2022-2030, Poder Judicial del Perú, Lima; (OECD, 2022[20]), Gender Equality in Peru: Towards a Better Sharing of Paid and Unpaid Work, https://doi.org/10.1787/e53901b5-en.
Si bien estas iniciativas son un buen punto de partida, todavía hay margen para que los servicios de justicia del Perú (incluidos los tribunales, el Ministerio Público y la Policía) se inclinen por fomentar la confianza y ser servicios fáciles de usar y culturalmente apropiados que estén libres de prejuicios y discriminación hacia diferentes comunidades, incluidos los grupos vulnerables, para garantizar que puedan llegar a resoluciones justas. Con este fin, algunas prácticas en los países miembros de la OCDE podrían inspirar al Perú a aumentar la confianza en las instituciones formales de justicia (Recuadro 6.6).
Recuadro 6.6. Prácticas de los miembros de la OCDE para aumentar la confianza en las instituciones y servicios formales de justicia
En Suecia, un proyecto en curso basado en los tribunales diseñado para aumentar la confianza del público en los tribunales llevó a cabo un diálogo tanto interno como externo sobre cómo estaban funcionando sus tribunales y cómo se percibía que estaban funcionando. La iniciativa incluyó entrevistas con personas involucradas en un proceso judicial inmediatamente después de su conclusión. Estos aportes de los usuarios de los servicios judiciales aportaron información para realizar varias reformas políticas clave, tanto en términos de cómo los jueces interactúan con las partes como de políticas comunes para la recepción en los tribunales, la información para las partes y la forma en que se redactan las sentencias.
En Inglaterra y Gales (el Reino Unido), los proveedores de servicios individuales y las instituciones de justicia también tomaron medidas activas para desarrollar una comprensión específica de las necesidades de justicia de sus clientes y usuarios y de cómo experimentan el sistema de justicia de manera continua.
En otros países, la necesidad de que los servicios fueran culturalmente apropiados incluía una combinación de servicios grupales específicos controlados por la comunidad y dotados de personal, como en Australia con los Servicios Jurídicos para los Aborígenes e Isleños del Estrecho de Torres.
Fuente: (OECD, 2021[1]), OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice, https://doi.org/10.1787/cdc3bde7-en.
Sensibilización
De acuerdo con las entrevistas a las partes interesadas, la comunicación sistemática sobre la disponibilidad y los modos de acceso de los servicios para el público (o incluso a otras partes del sistema de justicia) tiende a ser limitada en el Perú. De hecho, los informantes más experimentados identificaron una falta de conocimiento entre la población en relación con sus derechos y las acciones que pueden tomar para defenderlos, así como una falta de información disponible. Los pueblos indígenas, los adolescentes y las víctimas de violencia doméstica fueron identificados como casos específicos de personas que carecían de conocimientos acerca de sus derechos y del sistema de justicia. Además, aunque la Policía es muy conocida y su importancia fue reconocida entre los peruanos, existe un bajo nivel de conocimiento sobre los jueces itinerantes.
Las ferias de justicia, lideradas por el poder judicial (Recuadro 6.4) y que involucran a varias partes interesadas, son una estrategia de toma de iniciativas llevada a cabo por el poder judicial para mejorar los conocimientos sobre los derechos y los servicios disponibles para la comunidad. Sin embargo, el Perú aún tiene que realizar evaluaciones de impacto con respecto a la implementación de estas ferias, y todavía hay margen para mejorar los conocimientos de los peruanos (por ejemplo, las poblaciones vulnerables objetivo) con respecto a estos eventos.
Los servicios de justicia centrados en las personas deben diseñarse basándose en la premisa de que la mayoría de las personas necesitarán orientación y asistencia para encontrar el servicio más adecuado a sus necesidades. Es necesario establecer procesos sólidos de clasificación de problemas y derivación consistentes con un enfoque de “no hay puerta equivocada”, particularmente en sociedades complejas como la del Perú. Es probable que tales procesos existan o se desarrollen cuando hay un planeamiento y una prestación de servicios coordinados entre todos los servicios involucrados. Esto, a su vez, probablemente requiera un liderazgo fuerte por parte de una agencia ejecutiva apropiada, como el MINJUSDH. Además, debe estar disponible información clara y transparente sobre los tipos de opciones de solución de controversias y cuándo son apropiadas, su costo y duración, así como la probabilidad de ganar para facilitar la toma de elecciones (OECD, 2021[1]). El caso de Portugal puede ser útil para ilustrar esto (Recuadro 6.7).
Recuadro 6.7. Prácticas de la OCDE con respecto a una ventanilla única para apoyar la solución de controversias
Actualmente, Portugal está preparando la base para establecer sistemas en línea que podrían respaldar la solución de controversias. Estos sistemas podrían ayudar a diagnosticar los problemas jurídicos de la ciudadanía y las empresas y proporcionarles información sobre sus opciones y derechos para ayudar a protegerlos y solucionar sus controversias mediante el uso de big data. También pueden proporcionar una etapa de negociación asistida, a la que podría seguir una transición fluida hacia una resolución, dependiendo de la naturaleza de la controversia y de las partes interesadas involucradas. Este tipo de ventanilla única para la solución de controversias puede facilitar la creación de un ecosistema de justicia y transformar la solución de controversias. Para llevar más allá la “ventanilla única de justicia”, está previsto que la iniciativa se vincule al portal de ciudadanos existente para facilitar la identificación temprana de problemas y proporcionar una interfaz única a la ciudadanía.
Fuente: (OECD, 2020[33]), Justice Transformation in Portugal: Building on Successes and Challenges, https://doi.org/10.1787/184acf59-en.
Costo
Las poblaciones vulnerables en el Perú aún se enfrentan a barreras relacionadas con el costo al acceder a los servicios formales de justicia. Por ejemplo, el nivel de los aranceles judiciales como condición para acceder a los servicios de justicia a menudo puede actuar como una barrera, particularmente para personas con recursos financieros limitados. Estos aranceles se refieren a los costos asociados con la interposición de demandas, la solicitud de acciones jurídicas y el acceso a los servicios judiciales. Los aranceles específicos pueden variar según la naturaleza del caso, el tribunal involucrado y el tipo de procedimiento.
En proceso contencioso administrativo, los aranceles judiciales para el año 2023 comienzan en 50 soles peruanos, lo que equivaldría a 12 euros (El Peruano, 2023[34]). Además, según Doing Business, el costo de una causa mercantil es el 35,7 % del valor de la reclamación, superior al promedio de América Latina y el Caribe (31,4 %) y muy por encima del promedio de los países de renta alta de la OCDE (21,2 %) (World Bank, 2020[35]) Estos cargos pueden perjudicar a los litigantes de menores ingresos. Por ejemplo, cuando el desequilibrio es mayor entre los litigantes (por ejemplo, en casos entre una empresa minera y una comunidad campesina o entre un banco y un cliente), la parte más poderosa puede asumir los aranceles judiciales, mientras que estos van en detrimento de las partes más débiles, disuadiéndolos de acceder a los servicios judiciales. Además de los aranceles judiciales, también existen costos indirectos, como los honorarios de los abogados, porque el sistema judicial peruano establece la presencia obligatoria de un abogado. En los casos en los que no hay aranceles judiciales obligatorios, se deben pagar cargos adicionales para que el Estado proporcione determinada documentación, como copias de documentos de identidad, antecedentes penales y títulos de propiedad privada (Ardito-Vega, 2012[12]).
En el Perú, se han realizado esfuerzos para implementar el principio constitucional sobre gratuidad de los servicios judiciales para reducir las barreras económicas al acceso a los servicios de justicia. Según las respuestas a los cuestionarios realizados para este estudio, este principio constitucional tiene dos alcances: uno procesal, en el sentido de que se buscan procesos libres, y otro relacionado con el derecho de libre defensa de las personas de escasos recursos. El recientemente adoptado Código Procesal Penal incluye la gratuidad de los procesos penales (excepto las costas procesales), mientras que la asistencia jurídica a personas de escasos o nulos recursos está regulada en el artículo 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (aprobada por el Decreto Legislativo N.º 017-93-JUS, publicado en 1993). A pesar de esto, el Perú podría continuar mejorando la implementación del principio de gratuidad para evitar inhibir a las poblaciones desfavorecidas a la hora de buscar servicios de justicia formales. Algunos países miembros de la OCDE han implementado sistemas de exención de aranceles y hay programas de asistencia jurídica disponibles para personas que no pueden afrontar las costas judiciales. En los Estados Unidos de América, algunos estados han implementado estructuras de tarifas graduales basadas en los ingresos. Las campañas de concienciación pública y los programas educativos también tienen como objetivo informar a las personas sobre sus derechos y los recursos disponibles.
Inclusividad
En materia de justicia intercultural, las autoridades peruanas, en particular el poder judicial, han tomado medidas para garantizar una implementación coordinada y efectiva de la justicia intercultural, teniendo en cuenta los estándares internacionales (Recuadro 6.8).
Recuadro 6.8. Los esfuerzos del poder judicial para mejorar y promover el enfoque intercultural en el Perú
Las disposiciones institucionales, como la creación dentro del poder judicial de la Oficina Nacional de Justicia de Paz y Justicia Indígena (ONAJUP) (véase el capítulo 3) y una división interna para promover la coordinación y asistencia en asuntos interculturales en el Ministerio Público (creada mediante la Resolución N.° 375-2022-MP-FN del 17 de marzo de 2022), son posibles mejoras para actualizar y visibilizar el enfoque intercultural en escenarios estratégicos y de formulación de políticas.
En 2011, se creó una Comisión de Trabajo dentro del poder judicial para elaborar una hoja de ruta de coordinación ‑entre el poder judicial y la justicia comunitaria, con el objetivo de consolidar un sistema de justicia que responda a la realidad multiétnica y cultural del Perú y brindar a los funcionarios públicos orientaciones para implementar un enfoque diferenciado en el momento de asistir u orientar a los usuarios de los servicios de justicia.
Las autoridades peruanas también han venido implementando leyes y reglamentos para promover la aplicación de un enfoque intercultural en la prestación de servicios, como la Resolución Ministerial N.° 108-2021-JUS, que ratifica que la prestación de los servicios de defensa pública y el acceso a la justicia deben adoptar un enfoque intercultural a favor de los pueblos indígenas o nativos (véase el capítulo 3).
Se han realizado esfuerzos para aumentar el número de intérpretes de lenguas indígenas en el Perú. En 2019, el poder judicial creó el Registro Especial Nacional de Intérpretes y Traductores de Lenguas Indígenas u Originarias (RENIT). Hoy, este registro incluye a 92 intérpretes o traductores de lenguas indígenas u originarias. Sin embargo, el número actual de intérpretes disponibles es insuficiente dada la demanda en los 35 distritos judiciales y con una población de 57.718.855 personas de pueblos indígenas, lo que significaría 1 intérprete para más de 62.000 personas de pueblos indígenas. Además, estos intérpretes hablan solo 16 de las más de 40 lenguas indígenas. Sin embargo, los esfuerzos de interpretación no garantizan que la cosmovisión y los derechos de las poblaciones indígenas sean respetados en los casos en que su justicia se superponga con la justicia común, como se evalúa en el apartado 6.4.
El Perú también ha hecho esfuerzos considerables para capacitar a los defensores judiciales de los funcionarios públicos en cuestiones de justicia multicultural. Como resultado, algunos defensores judiciales hablan lenguas originarias. Jueces y fiscales también han recibido formación sobre cuestiones multiculturales.
Fuente: Resolución del Ministerio Público N.° 375-2022-MP-FN del 17 de marzo de 2022; Resolución Ministerial N.° 108-2021-JUS; Plataforma digital única del Estado Peruano (2021), Política.
Si bien el poder judicial ha sido el actor principal en el trabajo para promover la visión intercultural en el sistema de administración de justicia, otras instituciones centrales, como el Ministerio Público, la Policía Nacional y el sistema de la Defensa Pública, también han implementado acciones específicas para mejorar y adaptar sus servicios considerando la diversidad multicultural del país. Sin embargo, queda mucho por hacer para que estas instituciones (y otras que prestan servicios de justicia) introduzcan una política sólida de justicia intercultural (Zambrano, 2017[36]).
El poder judicial también ha hecho esfuerzos para mejorar el acceso a la justicia de grupos específicos de la población mediante la creación de un Sistema de Alerta Judicial, como parte del SIJ, el sistema de información interno del poder judicial con información de todos los procesos judiciales. El Sistema de Alerta Judicial identifica casos prioritarios, dependiendo, por ejemplo, de la edad de las víctimas, mejorando el acceso a la justicia para poblaciones específicas. En este sentido, este sistema identifica y alerta a jueces y operadores judiciales sobre casos de personas mayores (mayores de 75 años) para que sean atendidas de manera específica y sus casos se resuelvan más rápido. Además, el Ministerio Público creó fiscalías especializadas para investigar casos de violencia contra las mujeres (pero no más tribunales o defensores públicos; véase el capítulo 3). Los fiscales del Perú también han recibido formación sobre cuestiones multiculturales y de género.
Las buenas prácticas en los países miembros de la OCDE, como los puntos de acceso adecuados, podrían inspirar al Perú a brindar servicios de justicia más inclusivos y específicos. De hecho, ya sea que se dirijan a personas desfavorecidas o a la comunidad en general, los servicios de justicia requieren puntos de acceso adecuados diseñados desde una perspectiva centrada en las personas. Por ejemplo, en Australia, en los últimos años se han establecido líneas telefónicas de asistencia jurídica en varios estados como punto de acceso clave a la asistencia jurídica o servicios relacionados para la comunidad. Estas líneas telefónicas de asistencia están generalmente diseñadas para proporcionar información inicial para el cliente y derivarlo a los servicios adecuados (OECD, 2021[1]).
6.5.2. Servicios de defensa y asistencia jurídicas
Acceso
Las instituciones públicas encargadas de prestar los servicios de defensa pública, el número de servicios y los casos en los que actúan se describen en el capítulo 3. Más allá de estas instituciones, el Perú cuenta con un Colegio de Abogados que apoya la libertad de defensa. La Junta de Colegios de Abogados del Perú está presente en todo el territorio nacional y presta servicios gratuitos en el Perú. Sin embargo, esta asociación no tiene registros de los casos en los abogados actuaron como defensores jurídicos o prestaron asistencia jurídica. Además, no parece haber incentivos en el Perú para aceptar casos gratuitos.
En cuanto al acceso de las poblaciones vulnerables objetivo al servicio de la Defensa Pública (MINJUSDH), se han realizado esfuerzos para aumentar el número de estos servicios a nivel nacional para superar las barreras geográficas. Las Direcciones Distritales de Defensa Pública del MINJUSDH prestan servicios itinerantes de defensa jurídica y conciliación en coordinación con PAIS, que brinda servicios en zonas rurales a través de mecanismos itinerantes y fijos. Sin embargo, las poblaciones rurales aún desconocen estos servicios.
A pesar de estos avances, los servicios de defensa y asistencia jurídica aún se enfrentan a desafíos que afectan al acceso efectivo de estas poblaciones vulnerables a ellos y a otros servicios de justicia, que incluyen:
Barreras geográficas: Parece haber una presencia limitada de la Defensa Pública en zonas rurales y remotas. Además, en zonas remotas, no hay abogados ni opciones gratuitas para las comunidades indígenas y campesinas.
Personal insuficiente (es decir, defensores públicos) y medios digitales limitados para reaccionar de manera más eficiente en casos relacionados con poblaciones vulnerables.
Calidad relativa de la asistencia: La calidad de los servicios de defensa pública y asistencia jurídica puede variar dependiendo de varios factores. Si bien algunos defensores públicos y abogados en el Perú están altamente capacitados y comprometidos a prestar una representación de calidad, otros pueden enfrentar desafíos debido a grandes cargas de trabajo, recursos limitados y formación inadecuada. Esto también podría afectar al acceso igualitario de los peruanos a estos servicios y a su derecho a un desenlace justo.
Sensibilización
Los Servicios de Defensa Pública (véase el capítulo 3) son reconocidos y considerados importantes por la mayoría de los peruanos. Sin embargo, el conocimiento de estos servicios puede variar entre los diferentes segmentos de la población y puede verse influenciado por factores como la educación, el entorno socioeconómico, la ubicación geográfica y la exposición previa al sistema jurídico.
El Gobierno peruano, las organizaciones de la sociedad civil y los proveedores de asistencia jurídica han realizado esfuerzos para promover la disponibilidad y los beneficios de los servicios de defensa pública y asistencia jurídica a través de diversos medios, entre ellos:
Programas de divulgación: Las organizaciones de asistencia jurídica y las oficinas de defensores públicos suelen llevar a cabo programas y campañas de divulgación para informar a las comunidades sobre sus servicios. Estas iniciativas incluyen talleres comunitarios, clínicas jurídicas, presentaciones públicas y colaboraciones con organizaciones locales para llegar a grupos objetivo específicos.
Campañas de información: El Gobierno y los proveedores de asistencia jurídica han lanzado campañas de concienciación a través de los medios de comunicación, que incluyen la televisión, la radio, los periódicos y las redes sociales. Estas campañas tienen como objetivo educar al público sobre sus derechos jurídicos, la disponibilidad de asistencia jurídica gratuita y la importancia de buscar apoyo jurídico cuando sea necesario.
Sitios web gubernamentales y recursos de información: El Gobierno peruano, particularmente el MINJUSDH, mantiene sitios web y recursos de información que brindan información detallada sobre los servicios de Defensa Pública, los centros de asistencia jurídica y otras opciones de asistencia jurídica. Estas plataformas en línea pueden servir como recursos valiosos para los ciudadanos que buscan información sobre los servicios disponibles.
Sin embargo, el Perú podría beneficiarse de continuar mejorando los conocimientos sobre la existencia de condiciones y formas de acceso a la asistencia jurídica y los servicios de asistencia jurídica para los diversos grupos de su población. Por lo tanto, el Perú podría explorar más a fondo asociaciones con organizaciones comunitarias para proporcionar información sobre estos servicios. La colaboración entre proveedores de asistencia jurídica y organizaciones comunitarias, como ONG, grupos de mujeres y asociaciones indígenas, podría ayudar a crear conciencia sobre los servicios jurídicos entre poblaciones específicas. Estas asociaciones podrían incluir eventos conjuntos, sesiones de formación y difusión de información a través de redes comunitarias establecidas. Una práctica de un país miembro de la OCDE que puede servir como ejemplo para mejorar los conocimientos sobre de este tipo de servicios es el caso de los Países Bajos (Recuadro 6.9).
Recuadro 6.9. Prácticas de los miembros de la OCDE para mejorar los conocimientos sobre los servicios de defensa pública y asistencia jurídica
El servicio de asistencia jurídica holandés, Jurisdisch Loket, ofrece sus servicios en muchos puntos de acceso a servicios jurídicos en los Países Bajos y a través de la plataforma de justicia Rechtwijzer, un sitio web de orientación jurídica en línea que también es una primera parada virtual para obtener asistencia jurídica. El sitio web ofrece una base de datos de modelos de documentos jurídicos para que las personas puedan iniciar un proceso jurídico; una hoja de ruta hacia la justicia, un “árbol de decisiones” que ayuda a las personas a encontrar soluciones a sus problemas de forma interactiva; y una plataforma de solución de controversias en línea.
Fuente: (OECD, 2021[1]), OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice, https://doi.org/10.1787/cdc3bde7-en.
Figura 6.3. Vías hacia la asistencia jurídica pública en el Perú
Nota: La figura proporciona información sobre las vías que siguen los peruanos para alcanzar los servicios de defensa pública y asistencia jurídica existentes cuando experimentan problemas jurídicos y de justicia, incluida la defensa de las víctimas (patrocinio), la defensa penal pública (patrocinio), la asesoría jurídica, los servicios multidisciplinarios y los mecanismos alternativos de solución de controversias (conciliación).
Fuente: OCDE con información extraída de la Ley 29360, Ley del Servicio de la Defensa Pública; Ley 30364, Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar; Ley 26872, Ley de Conciliación; e información proporcionada por el MINJUSDH y el Programa AURORA durante entrevistas realizadas en marzo de 2023.
Costo
Actualmente, estos servicios no abordan todas las cuestiones, sino solo aquellas que requieren asistencia jurídica (como la defensa penal y la defensa de las víctimas, incluidos los casos relacionados con pensiones alimenticias, manutención infantil y arbitraje). Para otros asuntos, la asistencia jurídica es costosa y difícil de obtener para las personas desfavorecidas dondequiera que se encuentren. Aunque puede que no sea viable, Lima y otros centros urbanos cuentan con abogados que, en teoría, podrían ser contratados.
Esta limitación relacionada con los costos es común en la mayoría de los países miembros de la OCDE. Como resultado, se está obstaculizando el acceso a los servicios de justicia. Los estudios muestran que entre el 42 % y el 90 % de las personas que deciden no buscar asistencia jurídica citan el costo (percibido o real) como la razón para no hacerlo (aunque puede haber diferencias entre los costos reales y percibidos). El costo de la representación jurídica también se cita a menudo como una de las razones principales del aumento en el número de personas que comparecen ante los tribunales sin asesoría jurídica (litigantes en representación propia), como se evidencia en una serie de países miembros de la OCDE, donde este número llega hasta el 50 %. Dependiendo de la capacidad jurídica de los ciudadanos o las empresas, esta situación puede conducir a resultados menos óptimos que los que obtienen aquellos que reciben asistencia jurídica (OECD, 2015[32]).
El Perú ha establecido centros de asistencia jurídica gratuita (ALEGRA) para superar esta limitación. Estos centros brindan servicios de asistencia jurídica gratuita y están dirigidos principalmente a personas de escasos recursos económicos o pertenecientes a una población vulnerable. Además, los ALEGRA ofrecen servicios de defensa pública gratuitos en casos familiares, civiles y laborales.
Los países miembros de la OCDE han implementado una serie de mecanismos para mejorar los servicios de defensa pública y asistencia jurídica. Entre estos se incluyen incentivos para aceptar casos gratuitos y considerar subvenciones de los costos o asistencia jurídica para mecanismos alternativos de solución de controversias si ciertos procedimientos favorecen a determinados grupos (OECD, 2021[1]).
Inclusividad
Para ser aptos para recibir defensa pública o asistencia jurídica en el Perú, las personas deben demostrar que carecen de los medios económicos para contratar a un abogado privado. La elegibilidad generalmente se determina en función de los ingresos y otros factores relevantes, como el tamaño de la familia y las circunstancias socioeconómicas. En este sentido, según la Ley 29809 de 2011, se considera que una persona tiene recursos limitados cuando no puede pagar los servicios de un abogado sin poner en riesgo su subsistencia o la de su familia. Asimismo, según el Decreto Supremo 009-2019-JUS, las poblaciones vulnerables con derecho a servicios de defensa jurídica son, entre otras: niños y adolescentes, personas adultas mayores, mujeres, personas con determinadas condiciones de salud, personas con discapacidad, miembros de la comunidad LGBTQI, miembros de comunidades indígenas y nativas y extranjeros privados de libertad.
En consecuencia, estos servicios son focalizados e inclusivos en el Perú. Sin embargo, todavía hay margen para ampliar el alcance de estos servicios a otros grupos, por ejemplo, aquellos que no son los más económicamente desfavorecidos. En este sentido, algunos países miembros de la OCDE han implementado planes de asistencia jurídica para reflejar las necesidades de quienes, a pesar de no pertenecer a las categorías de ingresos más bajos, no pueden costear los servicios de justicia por sí solos. Esto se debe a que, en varios países, el grupo de ingresos más bajos tiene un acceso significativamente mejor a la asistencia que los grupos de segundos ingresos más bajos y medios (OECD, 2021[1]).
6.5.3. Servicios y mecanismos alternativos de solución de controversias: Conciliación, arbitraje y mediación
Acceso
El acceso a mecanismos alternativos de solución de controversias efectivos puede ser tan importante como el acceso a los tribunales. En los capítulos 4 y 6 se presentaron los principales componentes de los mecanismos alternativos de solución de controversias del Perú. Este apartado evaluará los problemas de acceso en este ámbito, especialmente por parte de los grupos vulnerables.
El Perú ha hecho esfuerzos iniciales para crear servicios de justicia accesibles para todos los ciudadanos, independientemente de sus ingresos; por tanto, existen servicios de conciliación sin costo. Además, para promover el uso de mecanismos alternativos de solución de controversias para resolver controversias comunes y ordinarias entre los ciudadanos, el Gobierno creó los mecanismos de Arbitraje Popular, que se utilizan cuando las reclamaciones no superan el monto máximo establecido por la ley. El centro Arbitra Perú es un servicio de arbitraje de bajo costo orientado a la solución de conflictos, especialmente entre mipymes y la sociedad civil en general. Si bien este mecanismo tiene como objetivo promover el uso de formas alternativas de solución de controversias y ser más accesible para ciertas poblaciones, todavía no hay suficiente información sobre cuántas personas utilizan los servicios de arbitraje, sus características y si confían en ellos.
A pesar de estos esfuerzos, los mecanismos alternativos de solución de controversias aún se encuentran infrautilizados por los peruanos (capítulo 4). Esto podría deberse a que no hay suficientes servicios alternativos de solución de controversias en todo el territorio. De hecho, el pequeño número de casos pendientes y de casos resueltos en conciliación judicial y extrajudicial (mencionados en el capítulo 4), en comparación con la población total del país, podría indicar que los servicios de este tipo son insuficientes a nivel nacional. Por lo tanto, entre las barreras restantes que potencialmente impiden que las poblaciones vulnerables objetivo en el Perú accedan a los mecanismos alternativos de solución de controversias se incluyen las barreras geográficas, culturales y de conocimientos. Sin embargo, el Gobierno peruano ha hecho esfuerzos para abordarlas:
Barreras geográficas: Para abordarlas, desde 2021, las autoridades peruanas han publicado ejercicios de conciliación virtuales masivos. Inspirándose en ejercicios similares en Colombia, el MINJUSDH implementa estos ejercicios brindando servicios de conciliación extrajudicial gratuitos a los ciudadanos, con el objetivo de llegar al mayor número posible de personas. El Gobierno peruano informó durante la misión de la OCDE 2022 que después de la pandemia se ofrecieron estos ejercicios virtualmente a través de una sesión de 3 días y se alcanzaron entre 150 y 180 conciliaciones por mes de media. Aunque la cobertura todavía parece baja, estos ejercicios apuntan en la dirección correcta: promover el uso de mecanismos alternativos de solución de controversias para llegar a las zonas rurales y a las poblaciones económicamente deprimidas.
Barreras culturales: Para algunas comunidades indígenas, los servicios alternativos de solución de controversias resuelven los problemas de manera superficial, sin considerar el contexto social y las particularidades de las partes. Por ello, algunos sostienen que, si bien los mecanismos alternativos de solución de controversias sirven para resolver ciertos conflictos, los mecanismos de justicia comunitaria son formas de administrar justicia (Ardito-Vega, 2012[12]).
Sensibilización
Las partes interesadas peruanas informaron haber implementado actividades esporádicas, como campañas y ejercicios de conciliación masivos (Conciliatones), para difundir información sobre los servicios de asistencia jurídica. Además, también informaron que la información difundida a través de estas actividades es accesible y comprensible para los ciudadanos.
Sin embargo, el número de personas que acceden a servicios de conciliación extrajudicial aún es bajo en comparación con la población total del Perú. Hay poco conocimiento entre los peruanos sobre los servicios de conciliación y arbitraje gratuitos disponibles. Esto puede indicar la necesidad de realizar mayores esfuerzos para promover estos servicios y educar al público en relación con ellos.
El Perú podría beneficiarse de la mejora de las actividades de difusión sobre los mecanismos alternativos de solución de controversias y sus beneficios (en términos de costo y resoluciones más eficientes en comparación con los servicios judiciales). El Perú también podría coordinar mejor la forma de trasladar esta información; de hecho, la coordinación de la información jurídica y otros servicios es importante para agilizar la prestación de servicios de forma más adecuada y evitar duplicaciones y pérdidas de tiempo y recursos. También podrían ser útiles las asociaciones con las organizaciones comunitarias, mencionadas anteriormente, para crear conciencia sobre la disponibilidad de estos servicios.
Algunos países miembros de la OCDE han implementado sistemas de clasificación como un buen ejemplo de estructuras de ventanilla única para los servicios de justicia, consistentes con un enfoque de “no hay puerta equivocada”, donde los usuarios pueden encontrar, a través de la tecnología, el mecanismo de solución de controversias que mejor se adapte a sus necesidades, así como información y asesoramiento (un ejemplo de ello es el caso de Portugal, mencionado anteriormente).
Costo
Una de las principales ventajas de estos servicios es que son opciones de servicios de justicia sin costo o de muy bajo costo. Las poblaciones vulnerables a menudo se enfrentan a limitaciones financieras y pueden tener dificultades para afrontar los gastos asociados con los procedimientos judiciales tradicionales, como ya se describió en este capítulo. Los servicios alternativos de solución de controversias gratuitos o de bajo costo pueden reducir la carga financiera al brindar opciones accesibles de solución de controversias que no requieren recursos financieros significativos. Este factor de asequibilidad garantiza que las poblaciones vulnerables puedan buscar justicia y resolución sin verse obstaculizadas por limitaciones económicas.
Inclusividad
La creación de los ALEGRA, a través de los cuales se brindan servicios de conciliación gratuitos, constituye un paso importante para ofrecer servicios específicos a poblaciones vulnerables en el Perú. Esta iniciativa parece estar inspirada en otras iniciativas implementadas en países latinoamericanos, como la Casa de Derechos (Casa de Direitos) en Brasil, las Casas de Justicia en Colombia y los Centros de Acceso a la Justicia en Argentina. Por lo tanto, el modelo va más allá de brindar un servicio de justicia único y busca brindar servicios jurídicos integrales a las víctimas. Según el MINJUSDH, existen 46 ALEGRA y 5 mega ALEGRA (ALEGRA con mayor espacio y equipos multidisciplinarios) a nivel nacional.
A pesar de los mecanismos alternativos de solución de controversias disponibles en el Perú, existen limitaciones en cuanto a los problemas que pueden resolver, como es el caso en la mayoría de los países donde existen (por ejemplo, no pueden usarse en casos relacionados con violencia doméstica o violencia contra las mujeres). Sin embargo, sí brindan servicios específicos para algunas poblaciones vulnerables en el Perú. De hecho, dado que son servicios gratuitos o de bajo costo, la conciliación extrajudicial y el Arbitraje Popular también son iniciativas que avanzan en la dirección correcta para mejorar el acceso a la justicia de poblaciones específicas y vulnerables. Aún podrían ampliar su impacto y establecer mecanismos de seguimiento para medirlo.
6.5.4. Jueces de paz y otros mecanismos de justicia comunitaria
Acceso
La Justicia de Paz (No Letrada) ofrece la oportunidad de una mayor participación de los usuarios y servicios de justicia más accesibles y asequibles en las regiones locales (es decir, para las comunidades campesinas, nativas e indígenas). Se dice que son más fiables que los servicios brindados por otras instituciones de justicia, principalmente en zonas rurales, donde esta justicia parece adaptarse mejor al contexto social que el juez o tribunal que impone normas jurídicas sin mucha consideración del efecto que tendrá en las partes. Sin embargo, aún existe la necesidad de fortalecer esta institución mediante la creación o adaptación de un sistema de información donde los jueces de paz puedan incluir información sobre sus casos. Asimismo, su alcance y coordinación dentro del sistema judicial peruano debería estar regulado por ley. Estas reformas podrían ser propuestas por la ONAJUP o las Oficinas Locales (ubicadas en cada distrito y adscritas a las cortes superiores) de Apoyo a la Justicia de Paz (ODAJUP). Además, los jueces de paz se asignan sin considerar las barreras geográficas existentes. Esto significa que aún existen limitaciones para que las poblaciones remotas accedan a estos servicios, ya que estos jueces carecen de medios para viajar.
Por otro lado, algunas poblaciones vulnerables objetivo consideran que los mecanismos de justicia comunitaria son un sistema de justicia “hecho a medida”, fiable, que generalmente opera dentro de las comunidades (para superar las barreras geográficas) y donde se habla el mismo idioma de las partes. Incluso en las zonas hispanohablantes, los mecanismos de la justicia comunitaria utilizan un lenguaje comprensible y no técnico.
Tanto el juez de paz como los mecanismos comunitarios pueden ofrecer ventajas a las poblaciones vulnerables al brindarles opciones de justicia culturalmente apropiadas y accesibles. Estos mecanismos reconocen y respetan la identidad cultural, las tradiciones y los valores de las comunidades vulnerables; también pueden ayudar a superar las barreras del idioma, aumentar la confianza en el sistema de justicia y garantizar la participación de la comunidad. Además, ambos mecanismos implican procedimientos rápidos (generalmente verbales) sin formalidades. Si bien los mecanismos de la justicia de paz y la justicia comunitaria han ayudado a las poblaciones vulnerables objetivo del Perú a superar la mayoría de las barreras que suelen existir al acceder a los servicios de justicia formal, aún pueden fortalecerse y articularse con las instituciones y los servicios de la justicia formal, ya que es importante garantizar que los procesos de la justicia comunitaria se ajusten a las normas de derechos humanos, la igualdad de género y la protección de los derechos individuales (capítulo 3).
Sensibilización
La justicia de paz y los mecanismos comunitarios quizás sean los servicios de justicia más conocidos del Perú; las poblaciones rurales y remotas y las poblaciones indígenas y económicamente desfavorecidas suelen utilizar estos servicios. Sin embargo, se podría mejorar la información al ofrecer más datos y más claros sobre el tipo de casos, el tipo de usuarios y las resoluciones proporcionadas por estos mecanismos.
Costo
Las autoridades comunales no cobran por administrar justicia. Solo en algunos casos muy aislados se han abonado honorarios en casos de conciliación. En la justicia de paz, se suelen pagar unos honorarios poco cuantiosos, pero siempre mucho más bajos que las costas judiciales. Las ventajas en materia de costos de estos mecanismos ayudan a superar las barreras financieras que suelen impedir que las poblaciones vulnerables utilicen los servicios de la justicia formal.
Inclusividad
Si bien estos mecanismos constituyen un esfuerzo importante en términos de creación de servicios destinados a mejorar el acceso a la justicia para determinadas poblaciones vulnerables, todavía existe margen para capacitar mejor a los jueces de paz en derechos humanos y cuestiones de género, por ejemplo, con el fin de fortalecer los criterios para que puedan decidir las medidas de protección en los casos de violencia. Además, como la mayoría de los jueces de paz, los líderes de las rondas y los presidentes de las comunidades son hombres, aún existe margen para considerar el alcance de género dentro de estos mecanismos y que las mujeres ejerzan plenamente sus derechos.
Además, los mecanismos comunitarios también tienen límites en cuanto a los problemas de justicia que pueden resolver. En las poblaciones rurales, al igual que en las zonas urbanas, pueden darse situaciones de diferenciación social y concentración de poder, y los correspondientes mecanismos de administración de justicia podrían reforzarlas. Con frecuencia, son las diferencias de género las que se refuerzan en estos mecanismos. Existe otro tipo de conflictos, como los homicidios y el tráfico de drogas, que están fuera del alcance de los mecanismos de justicia comunitaria. Por último, es importante reconocer que algunas sanciones pueden violar los derechos fundamentales de la ciudadanía.
Tener un sistema de justicia intercultural y un enfoque de prestación de servicios es clave para brindar un acceso de calidad a la justicia para todas las personas. El Perú ha logrado avances importantes hacia este objetivo (Recuadro 6.8). Sin embargo, la Constitución peruana no profundiza en el derecho de las poblaciones indígenas a la justicia ni establece una jurisdicción indígena. De hecho, la única jurisdicción autónoma reconocida por la Constitución además de la ordinaria es el fuero militar (artículo 139). Además, en el Perú, no hay leyes que desarrollen ni regulen las normas internacionales para implementar adecuadamente la justicia indígena o articularla con la justicia ordinaria. La implementación de la justicia indígena en la práctica y su articulación con la justicia ordinaria no son evidentes, lo que pone en riesgo la perspectiva cultural y las creencias de los pueblos indígenas, así como su acceso efectivo a la justicia y su confianza en las instituciones de justicia. Además, aunque la mayoría de las poblaciones indígenas del Perú no se identifican como tales (como se analiza en el apartado 6.3), no está claro si la justicia comunitaria garantiza el respeto de la cosmovisión o perspectiva cultural de todas las comunidades indígenas.
Los países miembros de la OCDE y otros Estados han desarrollado leyes y jurisdicciones autónomas para garantizar el derecho de las comunidades indígenas a administrar justicia dentro del marco del sistema judicial nacional, pero de una manera que respete la cosmovisión o perspectiva cultural de esas comunidades. Podrían ser de utilidad los ejemplos de cómo han implementado otros países sus sistemas de justicia intercultural (Recuadro 6.10).
Recuadro 6.10. Sistemas indígenas autónomos en Colombia y Bolivia
La Constitución de Colombia de 1991 establece una jurisdicción indígena autónoma e independiente, la cual forma parte del poder judicial. Además, la Corte Constitucional de Colombia ha dictado resoluciones a favor de la independencia de la justicia indígena que han marcado la norma para otros países latinoamericanos.
La Constitución colombiana (1991) garantiza la visibilidad jurídica y cultural y reconoce la identidad indígena al aceptar la autoridad de los grupos indígenas dentro de sus territorios “de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República” (artículo 246). La Constitución establece que la ley debe establecer las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema de justicia nacional. Además, la Corte Constitucional estableció la obligación de cumplir con el principio de diversidad étnica y cultural, el cual debe armonizarse con la Constitución. El alcance de la Jurisdicción Especial Indígena no se limita a asuntos penales, sino que también incluye asuntos administrativos, ambientales, educativos y de salud. Además, existen muchas divergencias entre las jurisdicciones indígenas, a diferencia del sistema de justicia nacional, que se basa en principios comunes y tiende a la homogeneización. En la práctica, la autoridad principal de cada ayuntamiento (cabildo) resuelve los casos y todas las personas, incluidos los operadores de la justicia formal, deben respetar las resoluciones. La Corte Constitucional de Colombia ha impuesto límites a la competencia jurídica de la Jurisdicción Especial Indígena con relación al debido proceso, la vida humana y la integridad personal. Deben cumplirse las garantías mínimas, incluidos los principios de legalidad, imparcialidad, competencia, publicidad, presunción de inocencia y proporcionalidad de la sanción.
La Constitución boliviana (2009) sitúa la justicia indígena en pie de igualdad con la justicia ordinaria. En particular, la Constitución boliviana crea una nueva institución: el Tribunal Constitucional Plurinacional, que engloba los pueblos indígenas y no indígenas, es la primera institución de este tipo en América Latina. Además, en 2010, Bolivia promulgó la Ley de Deslinde Jurisdiccional de Bolivia. Dicha Ley, aunque se criticó por someter, en su implementación, la justicia indígena a la justicia ordinaria, es la única ley de coordinación entre ambas justicias que existe en toda América Latina.
Fuente: (CEJA, 2021[37]; OECD, 2020[5]).
De cara al futuro, el Perú podría beneficiarse del fortalecimiento de la justicia indígena, si no creando constitucionalmente una jurisdicción indígena (autónoma e independiente), entonces desarrollando un marco legal para reconocer la personería jurídica de todas las comunidades indígenas, y no solo de las comunidades rurales o nativas designadas.
El Perú también podría beneficiarse del desarrollo de disposiciones jurídicas o normativas que regulen la coordinación y la interacción entre la comunidad indígena y los sistemas de justicia ordinaria. Esa reglamentación podría reducir las posibilidades de doble incriminación y los procedimientos redundantes.
A pesar de la amplia gama actual de opciones de servicios de justicia tanto dentro como fuera de los tribunales, incluidas las opciones comunitarias, algunas no necesariamente son de fácil acceso para todas las personas que tienen necesidades jurídicas a la hora de ayudarlos a resolver sus problemas. La falta de sensibilización también limita la voluntad y la capacidad de las personas para obtener información sobre las opciones de justicia disponibles a fin de satisfacer sus necesidades jurídicas. Las barreras económicas al acceso a los servicios de justicia deberían animar a todas las instituciones que brindan servicios de justicia (también servicios extrajudiciales) a realizar análisis sobre cómo brindar servicios de costo cero. También existe todavía una brecha en la satisfacción de las necesidades de las poblaciones indígenas; la prestación de servicios focalizados se puede mejorar fortaleciendo la sensibilización cultural entre los funcionarios públicos que prestan servicios de justicia y creando políticas y programas con un enfoque diferencial. Hay margen para crear una jurisdicción indígena adecuada que se articule con el sistema judicial y los demás servicios de justicia del país.
Por lo tanto, en el Perú existen posibilidades de fortalecer la prestación de servicios específicos e inclusivos centrados en las personas para toda la población peruana. En este sentido, el Perú podría continuar trabajando en la adaptación de los servicios para identificar y satisfacer las necesidades específicas de las poblaciones vulnerables objetivo. Una herramienta de gran valor que se puede aplicar en apoyo de esta labor es la encuesta de necesidades jurídicas. En este sentido, en 2024, la OCDE trabajará con el MINJUSDH y otros asociados pertinentes para diseñar y realizar una encuesta de este tipo en las regiones piloto del Perú: Lima y San Martín. Los resultados de esta encuesta de necesidades jurídicas se utilizarán para publicar un informe complementario al presente Estudio sobre las cuestiones y vías de acceso en 2024. Podrían allanar el camino para que el Perú lleve a cabo una encuesta de necesidades jurídicas en el plano nacional de manera regular y actualice la base de pruebas sobre las necesidades y los problemas de acceso en consecuencia.
6.6. Evaluación resumida
Las instituciones peruanas han tomado medidas iniciales para mejorar el acceso a los servicios de justicia, en particular para las poblaciones más vulnerables del Perú, a través de las recientes reformas institucionales y la adopción de un sistema normativo sólido para mejorar el acceso de dichas poblaciones a la justicia. También se han logrado avances en los últimos años en cuanto al aumento de la disponibilidad y la accesibilidad de los servicios de justicia en todo el territorio, con el objetivo de reducir las barreras geográficas y las cargas procesales (por ejemplo, a través de servicios móviles). Además, las instituciones del Perú han comenzado a responder a la necesidad de lograr unos servicios más integrados a través de estrategias de coordinación para ofrecer grupos de servicios que satisfagan mejor las necesidades de la población (por ejemplo, a través de ALEGRA). El Perú también ha avanzado al crear iniciativas específicas que pueden servir como punto de partida en la trayectoria destinada a responder a las necesidades de determinadas poblaciones (por ejemplo, jueces de paz, Conciliación extrajudicial sin costo y arbitraje Popular).
Sin embargo, todavía hay margen para fortalecer la coherencia, la coordinación y la accesibilidad de los servicios jurídicos y de justicia en el Perú. En primer lugar, esto requiere empoderar al MINJUSDH y fortalecer su capacidad para asumir un papel de liderazgo y coordinación en el planeamiento y la prestación de servicios de justicia, con una asignación adecuada de recursos. En la actualidad, el poder relativo y el alcance de los mandatos y las responsabilidades con relación a las políticas y los servicios que se han asignado al sistema judicial tienden a ir más allá de las funciones tradicionales de administración y resolución, lo que podría generar barreras sistémicas a la hora de participar en la implementación efectiva de reformas judiciales que otorguen a las personas un carácter central en el sistema de justicia y se focalicen en toda la gama de servicios jurídicos y de justicia, más allá del poder judicial.
Tomar medidas para empoderar al MINJUSDH y a las instituciones relacionadas para que desempeñen una función más sólida en el planeamiento y la prestación de una gama más amplia de servicios jurídicos y de justicia podría acercar al Perú a las prácticas de los países miembros de la OCDE al adoptar de manera progresiva enfoques de justicia más centrados en las personas a medida que el país moderniza su sistema de justicia. Para ello, también hay margen para que las instituciones peruanas dentro de los poderes ejecutivo y judicial fortalezcan sus funciones (por ejemplo, a través de más recursos y actividades de fomento de la capacidad) y su coordinación interinstitucional o institucional. De hecho, el Perú podría beneficiarse de las reformas que se basen en logros recientes dentro del poder judicial y que se han enmarcado en una visión de largo plazo y de todo el Estado respecto de la justicia en el país. Adoptar el espíritu de la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia en lo que respecta al acceso a la justicia podría guiar las futuras reformas en la consecución de este objetivo.
Además, las instituciones de justicia peruanas se enfrentan actualmente al desafío de garantizar el acceso a la justicia para todas las personas, especialmente aquellas en condición de vulnerabilidad. En particular, si bien tienen necesidades jurídicas y de justicia específicas, las poblaciones vulnerables son más propensas a experimentar barreras para acceder a los servicios de justicia, muchas de las cuales todavía están relacionadas con la lejanía, la complejidad del sistema y el costo. Estas barreras las afrontan principalmente las mujeres, incluidas las víctimas o posibles víctimas de violencia, las comunidades indígenas y afroperuanas, las poblaciones rurales y la comunidad LGBTQI. Estas barreras se podrían definir mejor para perfeccionar los servicios de justicia y garantizar el acceso de determinadas poblaciones. Por consiguiente, las instituciones de justicia del Perú tienen margen para mejorar el acceso a las políticas y los programas de justicia reduciendo y eliminando las barreras institucionales, de costos y políticas, y asegurando que dichas políticas y dichos programas respondan de manera eficaz a las necesidades jurídicas de las personas.
En este contexto, se anima al Perú a identificar y medir las necesidades jurídicas de las poblaciones más vulnerables, yendo más allá de aquellas que llegan a las instituciones formales de justicia como juzgados, tribunales y procesos legales tradicionales, sino considerando también aquellos problemas y necesidades de carácter jurídico que experimenta la comunidad que no llega o no puede llegar al sistema de justicia formal. El Perú también podría salir beneficiado de la identificación de “qué funciona” en lo que respecta a los servicios que responden a las necesidades de las poblaciones más vulnerables. Para ello, necesita tomar en consideración a las personas, las circunstancias y las emociones; las vías de resolución y el apoyo con relación al modo en que las personas experimentan los problemas jurídicos y de justicia; y la forma en que participan en esas vías disponibles para abordarlos. Además, la asistencia jurídica, la ayuda legal y diversos mecanismos de resolución de controversias (por ejemplo, los tribunales o la conciliación) podrían conectarse mejor con las necesidades de los usuarios y, al mismo tiempo, mejorar la confianza en los servicios de justicia. La justicia de paz y otros mecanismos de justicia comunitaria también podrían fortalecerse y articularse con otras instituciones y servicios de justicia.
Por último, existe un gran margen de mejora de la sensibilización acerca de los servicios de justicia entre las poblaciones vulnerables, a fin de dotarlas de los conocimientos y las habilidades necesarios para lidiar con el sistema de justicia, de modo que puedan abordar de manera satisfactoria sus propios problemas jurídicos.
6.7. Recomendaciones
En vista de la evaluación anterior, el Perú podría contemplar la implementación de las recomendaciones siguientes:
6.7.1. Recomendaciones clave
Implementar medidas, incluida la asignación de más recursos humanos y financieros, para superar las barreras geográficas y de complejidades del sistema, culturales, lingüísticas y financieras restantes para acceder a los servicios de justicia. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Ampliar la presencia de las instituciones de justicia clave en todo el territorio nacional (por ejemplo, la Policía, la Fiscalía y los servicios de defensa pública) a áreas de mayor necesidad.
Introducir medidas para mejorar la implementación del principio de gratuidad. Esto evitaría la inhibición de las poblaciones desfavorecidas a la hora de recurrir a los servicios de la justicia formal, con el objetivo de ofrecer servicios de justicia gratuitos para las poblaciones vulnerables. En el caso de la defensa pública y la asistencia jurídica gratuitas, se debe alentar al Perú a implementar incentivos para plantear casos pro bono.
Realizar esfuerzos por garantizar y promover unas instituciones que tengan en cuenta la diversidad cultural. La inclusión de peritos o instituciones especializadas como los amicus curiae que puedan ilustrar al tribunal sobre la cosmovisión de las comunidades indígenas y la existencia de un cuerpo de traductores o intérpretes, así como la existencia de procesos, prácticas e instituciones adaptadas a las necesidades indígenas, son medidas que se podrían incorporar a la justicia ordinaria para garantizar que el acceso a la justicia sea realmente posible para los pueblos indígenas.
Incrementar los conocimientos básicos de tecnología de toda la población peruana y diseñar servicios tecnológicos considerando las circunstancias específicas de la población. Esto podría lograrse aumentando su acceso a Internet y el uso de TIC, considerando que en ciertas áreas los proveedores de servicios pueden necesitar utilizar soluciones de baja tecnología. Además, modernizar todas las instituciones de justicia y coordinar las iniciativas para brindar a los usuarios herramientas tecnológicas holísticas y articuladas para mejorar su acceso a los servicios de justicia.
Fortalecer los servicios de defensoría pública y asistencia jurídica para garantizar el acceso a la justicia para todas las personas y vulnerabilidades. Fortalecer el papel de las instituciones pertinentes y establecer vías de acceso a la justicia claras para facilitar el acceso de las personas a los servicios de justicia. Estos servicios ayudan a subsanar la brecha de la justicia al brindar asistencia jurídica gratuita o asequible a quienes no pueden pagar una representación privada. El fortalecimiento de estos servicios ayuda a defender el principio de que todas las personas deben tener igual acceso a los recursos jurídicos y a la protección de sus derechos. Para facilitar la implementación de esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
El fortalecimiento del servicio de defensa pública (MINJUSDH) con el personal (es decir, defensores públicos) y los medios digitales suficientes.
El planteamiento de opciones pro bono para las comunidades rurales, incluidos los pueblos indígenas. La implementación de incentivos podría ser un primer paso hacia este objetivo.
La mejora de la coordinación y la cooperación entre las instituciones con el fin de proporcionar asistencia y defensa jurídicas mediante la mejora de un sistema de información unificado en materia de defensa pública y asistencia jurídica.
Fortalecer el papel de las instituciones pertinentes (por ejemplo, comisarías de policía y refugios) y establecer vías claras de acceso a la justicia para las mujeres víctimas de violencia. Además, considerar una mejor difusión de las funciones de estas instituciones y vías de acceso. Es vital la creación de vías de acceso a la justicia centradas en las personas sobrevivientes, así como su integración con servicios que eliminen las barreras para las mujeres (víctimas de violencia) a la hora de acceder a los servicios.
Considerar la regulación y coordinación de servicios itinerantes o de movilidad de la justicia en el país. Los servicios de justicia itinerantes pueden llevar los servicios jurídicos directamente a áreas desatendidas con acceso limitado a la justicia. Al regular estos servicios, el Perú puede garantizar que se brindan de manera coherente y organizada, de modo que lleguen a comunidades remotas y rurales que puedan tener poco acceso a representación jurídica e instalaciones judiciales. Además, regular los servicios itinerantes facilita la coordinación y colaboración entre las diferentes partes interesadas en el sistema de justicia, como organizaciones de asistencia jurídica, tribunales e iniciativas comunitarias. El Perú puede establecer pautas y protocolos para estos servicios a fin de garantizar unos mecanismos efectivos de comunicación, colaboración y derivación. Esto promueve un enfoque integral del acceso a la justicia y evita la duplicación de esfuerzos, en beneficio de las comunidades atendidas.
Implementar medidas para mejorar la coordinación entre los servicios de justicia y las instituciones que los diseñan y prestan para brindar la mejor respuesta a la ciudadanía. Las recomendaciones específicas sobre este aspecto se detallan en el capítulo 3.
6.7.2. Recomendaciones a mediano y largo plazo
Realizar un esfuerzo común a todo el Estado para diseñar e implementar una política integral e integrada de acceso a la justicia en el Perú. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Implementar un enfoque estratégico con una definición más amplia del derecho de acceso a la justicia. Esto podría lograrse mediante legislación y, si fuera necesario, mediante cambios constitucionales con el objeto de ampliar su alcance más allá del marco del debido proceso judicial y los servicios de justicia en los tribunales para abarcar la justicia como un servicio público, donde existan un diseño y una prestación de servicios jurídicos y de justicia centrados en las personas. Esta interpretación más amplia del derecho de acceso a la justicia implicaría también elevarlo a un derecho fundamental, mejorando los mecanismos para su protección.
Mejorar los mandatos institucionales para que se centren en las personas. El poder judicial, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) y el MINJUSDH demuestran un sólido compromiso con los mandatos constitucionales, jurídicos e institucionales que tienen actualmente. Sin embargo, es necesario trabajar para garantizar que esos mandatos se revisen y modifiquen de modo que estén más centrados en las personas y que la sensibilización y la aceptación de la centralidad de un enfoque centrado en las personas se extiendan por todo el sistema y se incorporen (estén integradas) dentro de él. La adaptación de esos mandatos para que estén más centrados en las personas dará lugar, con el tiempo, a un cambio progresivo de actitudes y acciones hacia enfoques centrados en las personas. Será una tarea complicada y a largo plazo, y puede implicar la reinterpretación de “la administración de justicia”. Por ejemplo, se pueden comprometer recursos para revisar cómo el sistema de justicia y sus principales instituciones pueden lograr unos mandatos más centrados en las personas.
Implementar medidas adicionales para mejorar el acceso de las poblaciones vulnerables a la justicia. El Perú se beneficiaría de las reformas (algunas de ellas basadas en logros recientes) basadas en una visión integral del Estado y a largo plazo respecto del acceso a la justicia en el país. El espíritu de la Política Pública de Reforma del Sistema de Justicia en lo que respecta al acceso a la justicia podría ser el primer paso en la consecución de este objetivo.
Como herramienta clave para diseñar e implementar una política integral e integrada de acceso a la justicia, realizar periódicamente una encuesta de necesidades jurídicas a escala nacional. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Implementar encuestas de necesidades jurídicas centradas en las personas a nivel nacional y otros métodos para identificar las principales necesidades jurídicas y de justicia de la población del país, sobre todo las personas más vulnerables (mujeres, grupos indígenas y comunidades LGBTQI). Estas herramientas de evaluación de necesidades deben centrarse en interactuar directamente con las personas con el fin de comprender los tipos de problemas que experimentan, el efecto que tienen en sus vidas, las vías realistas y los servicios disponibles, y, en definitiva, obtener información sobre lo que las propias personas quieren en términos de resultados y vías de acceso.
El Perú podría utilizar los primeros pilotos de las encuestas de necesidades jurídicas en las dos regiones de Lima y San Martín como base sobre la cual construir una encuesta de esa clase a escala nacional. Un enfoque más detallado a nivel subregional será útil para planear y brindar servicios de manera efectiva en pro de una estrategia de territorialización que integre todas las instituciones de justicia y desarrolle un continuo de opciones para identificar, prever, prevenir y resolver los problemas jurídicos.
Considerar el fortalecimiento de los estudios focalizados de la Defensoría del Pueblo. Como medida de apoyo a una posible encuesta nacional de necesidades jurídicas, se podrían fortalecer los estudios focalizados que realiza la Defensoría del Pueblo, para que amplíen su alcance e incluyan a todas las poblaciones vulnerables del Perú.
Mantener y ampliar los esfuerzos actuales del sector de justicia en todo el sistema para identificar las estrategias más efectivas, eficientes y sostenibles para la prestación de servicios. Esto se aplica especialmente a los esfuerzos dirigidos por la Comisión Permanente de Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad y Justicia en tu Comunidad, el Programa AURORA y la Defensoría del Pueblo. Se podría establecer un proceso nacional sobre “qué funciona” para el sector de la justicia bajo el MINJUSDH para garantizar que las lecciones aprendidas se capturen, se comuniquen y estén disponibles para su aplicación en otras partes del sector de la justicia. Además, se debe hacer mayor hincapié en colaborar con los usuarios de los servicios para evaluar su satisfacción con los procesos y la efectividad de los resultados. Se debe adoptar un enfoque estratégico para realizar evaluaciones de servicios y nuevas iniciativas centradas en las personas, según corresponda.
Mejorar la colaboración y la participación de la sociedad civil en la formulación de políticas y leyes. La voz de la sociedad civil debería reflejarse mejor en el diseño de servicios jurídicos y de justicia entre proveedores y posibles usuarios para considerar las necesidades y experiencias de los usuarios a fin de que se sientan iguales ante la ley. Estas medidas tendrían un efecto directo en la confianza de la población peruana en las instituciones de justicia y en los procesos y resultados justos.
Identificar y eliminar las barreras estructurales y sistémicas al acceso a la justicia y continuar trabajando para poner fin a las barreras existentes para que las poblaciones vulnerables accedan a los servicios de justicia en el Perú. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Identificar y evaluar las barreras de las poblaciones vulnerables a la hora de acceder a los servicios de justicia para defender sus derechos fundamentales y mejorar su acceso a la justicia. Podrían identificarse y visualizarse mejor las barreras y los problemas que afrontan las mujeres (no necesariamente víctimas o posibles víctimas de violencia), los grupos indígenas, los representantes de las poblaciones rurales y la comunidad LGTBTI para perfeccionar los servicios de justicia y garantizar el acceso de determinadas poblaciones.
Mejorar los mecanismos para reducir las prácticas discriminatorias que obstaculizan el acceso de las poblaciones vulnerables a los servicios de justicia en el Perú. Esto implicaría, entre otras cosas:
Crear un registro nacional de casos de discriminación contra las mujeres, la población Indígena y la comunidad LGBTQI. Hacer que el contenido del registro sea accesible en todo el sistema judicial y para las partes interesadas clave.
Aumentar la capacitación y la capacidad de los operadores de la justicia para erradicar los estereotipos y prejuicios. Considerar la adopción de medidas para aumentar la sensibilización y capacitación de los funcionarios públicos sobre la violencia contra la comunidad LGBTQI. Además, considerar la adopción de un protocolo para la investigación y la prestación de servicios de justicia en casos de violencia contra personas LGBTQI.
Continuar capacitando y sensibilizando a los funcionarios públicos (por ejemplo, jueces y policías) acerca de las vías de acceso. Aumentar la disponibilidad de programas de capacitación sobre el terreno en diversas regiones y comunidades de todo el país. Implementar medidas para mejorar la confianza de las personas en ellos. Se puede seguir capacitando a los funcionarios públicos para que adopten una perspectiva de género al abordar los casos de violencia contra las mujeres.
Implementar actividades de sensibilización con las comunidades que interactúen con todos los componentes del sistema de justicia. Esto podría lograrse poniendo en práctica estrategias de comunicación con un lenguaje claro y accesible sobre los servicios de justicia (haciendo hincapié en los mecanismos alternativos de solución de controversias). Además, fomentar un enfoque sistemático en la identificación de los destinatarios y las comunidades objetivo de los servicios y tratar de emplear los mecanismos de comunicación más eficaces para esos destinatarios. Para alcanzar este objetivo, podrían ser útiles las asociaciones con organizaciones comunitarias y unos procesos sólidos de clasificación de problemas y derivación que sean coherentes con un enfoque de “no hay puertas equivocadas”.
Continuar fortaleciendo las instituciones para una mejor prestación de servicios de justicia centrados en las personas. Para implementar esta recomendación, el Perú podrá considerar lo siguiente:
Fortalecer la justicia de paz y los servicios de justicia comunitaria para garantizar que funcionen de la mejor manera posible y evitar posibles conflictos entre los sistemas jurídicos consuetudinario y formal, garantizando al mismo tiempo las salvaguardas y protecciones de los derechos humanos. Esto podría lograrse mediante lo siguiente:
Brindar mayor apoyo (en términos de capacitación) a los jueces de paz y los mecanismos indígenas de solución de controversias. Esto les permitiría garantizar que operan al mejor nivel posible y de la manera más estrecha que se puede lograr con respecto a los procesos constitucionales, de derechos humanos y con perspectiva de género.
Promulgar e implementar una ley para regular el alcance de los jueces de paz (no letrados) y su coordinación con el resto del sistema de justicia. Además, los jueces de paz podrían recibir capacitación en derechos humanos y cuestiones de género. Por otra parte, contemplar la creación o adaptación de un sistema de información donde los jueces de paz puedan incluir información sobre sus casos.
Adecuar e implementar progresivamente un sistema de información para el registro de los casos y las decisiones dentro de los mecanismos de la justicia comunitaria.
Promulgar e implementar una ley para definir el alcance de la jurisdicción de justicia indígena y su coordinación e interacción con la jurisdicción formal. Esta ley debe:
Cumplir con las normas internacionales en materia de justicia indígena.
Definir y regular claramente la interacción y coordinación entre los sistemas de justicia indígena o comunitaria y ordinaria, sobre la base del fomento del diálogo intercultural, la garantía de la capacidad de coordinación, la promoción del intercambio jurisdiccional y la protección y promoción de los derechos indígenas a la diversidad cultural y étnica.
Establecer limitaciones claras para implementar la justicia indígena a fin de garantizar la coherencia con las normas constitucionales y de derechos humanos.
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