Actualmente, todas las organizaciones internacionales están comprometidas con la participación de los actores interesados, aunque en diferentes grados. Este capítulo presenta las prácticas de participación de los actores interesados disponibles y adoptadas por las organizaciones internacionales. Las OI participan con una amplia gama de actores interesados, a través de diversas etapas en el ciclo de elaboración, y a través de diversas modalidades de participación. La recopilación de principios clave de este capítulo pretende aprovechar estos esfuerzos fomentando los enfoques de las OI para la participación de los actores interesados, sistematizando el mapeo y la selección, incrementando la eficiencia en las comunicaciones y mejorando los procedimientos para la participación de los actores interesados.
Compendio de Prácticas de las Organizaciones Internacionales
4. Asegurar una participación eficiente de actores interesados
Resumen
Introducción
Para ser efectivos, los instrumentos internacionales deben aprovechar una amplia gama de evidencia y experiencia. Para generar confianza, implementarse y cumplirse, los instrumentos internacionales necesitan apelar a una gama más amplia de miembros que la afiliación tradicional de las OI. Llegar más allá de los miembros de las OI a aquellos que afecta su actividad normativa es crucial para fortalecer la pertenencia de los instrumentos internacionales y mejorar la implementación. La participación de los actores interesados constituye un vehículo práctico para progresar hacia estos objetivos y mejorar la calidad de los instrumentos internacionales y, por lo tanto, se reconoce como una creciente prioridad para las organizaciones internacionales. De hecho, todas las OI tienen un compromiso con la participación de los actores interesados, aunque en diferentes grados (OECD, 2019[1]).
Sin embargo, en la práctica, muchas OI siguen enfrentando desafíos significativos para comprometerse con los actores interesados relevantes de manera significativa e inclusiva, y para conciliar la transparencia y la eficacia de los debates en el desarrollo de los instrumentos internacionales. La participación de los actores interesados puede requerir muchos recursos, y el personal de las OI puede enfrentar dificultades para invertir el tiempo y el capital humano necesario. La participación de los actores interesados de una amplia audiencia requiere alfabetización y conocimiento de ciertos temas y procesos entre los interesados. Debido a su participación indirecta con los ciudadanos, puede ser particularmente difícil para las OI involucrarse con los actores interesados menos experimentadas o marginadas. Al igual que en la elaboración de instrumentos internacionales, existe el riesgo de que aquellos que tienen suficientes recursos para ejercer influencia se apoderen del proceso de participación.
Esta sección del Compendio pretende ayudar a las organizaciones internacionales a superar estos retos y a hacer de la participación de los actores interesados una parte integral del proceso de elaboración de instrumentos internacionales. Para ello, ofrece una amplia descripción de la variedad de actores implicados y de los mecanismos utilizados para facilitar la participación de los actores interesados. Se describen los riesgos y desafíos comunes a los que se enfrentan las organizaciones internacionales, para ayudar a su gestión eficaz y permitir que las OI aprovechen plenamente los beneficios de la participación. Si bien los principales aportes para esta sección son las experiencias prácticas del Foro de OI, la sección también se basa en el trabajo y los principios de la OCDE sobre la participación de los actores interesados tras la Recomendación sobre Política y Gobernanza Regulatoria 2012 de la OCDE [OCDE/LEGAL/0390].
Justificación
Frente a las distintas percepciones sobre la globalización y el sistema internacional basado en reglas, se reconoce que la elaboración de instrumentos internacionales transparente, basada en evidencia e inclusiva es cada vez más crítica. Al comprometerse con los actores interesados, las OI pueden generar confianza en el proceso de elaboración y mejorar la calidad de sus instrumentos.
La participación de los actores interesados es importante tanto desde una perspectiva de principios como práctica (OECD, 2017[2]). La dimensión de principios considera la participación de los actores interesados como un elemento central de la buena gobernanza y un determinante fundamental de la confianza pública, la legitimidad de los procesos y la credibilidad de las reglas. La dimensión práctica se enfoca en el papel que desempeña la participación de los actores interesados mejorando la calidad de la elaboración, permitiendo a las OI aprovechar una gama más extensa y más diversa de datos, extendiendo la base de evidencia que apuntala los instrumentos internacionales, incrementando la capacidad de respuesta de las OI hacia las necesidades de aquellos afectados por sus actividades. A través de sus contribuciones, los actores interesados pueden proporcionar apoyo vital a la implementación del mandato y un programa de trabajo de las OI. El grado en el que se obtienen estos beneficios depende de la gestión práctica del proceso de participación de los actores interesados de las OI.
La participación de los actores interesados constituye un pilar central de la transparencia y la gobernanza inclusiva. Una mayor apertura a las aportaciones de los actores interesados puede fomentar un sentimiento de propiedad, confianza y seguridad en los procesos y resultados de la elaboración de normas entre las partes afectadas (OECD, 2018[3]). Sin embargo, la mera apertura a los actores interesados es insuficiente para alcanzar estos objetivos. Una serie de requisitos previos de procedimiento son importantes para garantizar un diálogo eficaz. En particular, la adopción de una política de participación de los actores interesados de toda la organización, el suministro de información clara y oportuna sobre la oportunidad de participar, el establecimiento de expectativas y procedimientos apropiados con respecto a la naturaleza de la participación (p. ej. Marco Operativo de la ICN), y la justificación de las decisiones de incorporar o apartarse de las aportaciones recibidas (p. ej. Política y Procedimiento de Consulta de OICV) ofrece elementos esenciales para una participación dinámica entre las OI y los actores interesados. La aplicación más sistemática de estas garantías de procedimiento en todas las organizaciones internacionales puede crear mayores incentivos para que los actores interesados participen más activamente en los procesos internacionales de elaboración y eviten la fatiga de las consultas, sabiendo que su voz será escuchada. En última instancia, esto es clave para ampliar la base empírica que sustenta los procesos de elaboración de instrumentos internacionales y cultivar una mayor cultura de transparencia e inclusión.
La participación de los actores interesados puede ampliar la base empírica que sustenta los procesos de elaboración de instrumentos internacionales. En la práctica, esto se facilita mediante la creación de grupos consultivos y comités de expertos, que permiten a las OI aprovechar los conocimientos especializados y la experiencia técnica. Las OI también conceden carácter oficial a otras OI (ver Capítulo 5) y a organizaciones no gubernamentales, para que puedan participar en reuniones y compartir experiencias relevantes. El compromiso con los encargados de aplicar los instrumentos internacionales puede sensibilizar sobre los aspectos prácticos de la aplicación y alertar a las OI sobre los retos imprevistos durante la elaboración de las reglas (ver Capítulo 2). En algunos casos, la apertura de los procesos de participación de los actores interesados a un público más amplio puede ayudar a las organizaciones internacionales a captar una amplia gama de opiniones, algunas de las cuales pueden ser imprevistas. Además de ampliar la base empírica, la participación de diversos actores interesados nacionales y de otras organizaciones internacionales puede fomentar la transferencia de conocimientos, lo que a su vez debería promover una mayor coherencia entre los procesos de elaboración de instrumentos nacionales e internacionales.
Tipología: actores y modalidades de participación de los actores interesados
Esta sección examina la composición de los actores que participan en la participación de los actores interesados por parte de las OI, así como los diversos mecanismos a través de los cuales se produce este proceso. Esta visión general sistemática se basa en las categorías desarrolladas en el Manual (OECD, 2019[1]), y proporciona la base para un enfoque estratégico hacia la participación de los actores interesados basándose en los principios clave que se describen en la siguiente sección.
Destaca los principales desafíos y los riesgos de la participación de los actores interesados, que deben gestionarse de manera efectiva para garantizar la realización de sus beneficios. Estos implican, entre otros, la posibilidad de captura; la distribución desigual de los conocimientos sobre la participación, el acceso y la capacidad para participar de forma significativa en los procesos de participación; la dificultad de garantizar la aplicabilidad de las contribuciones de los actores interesados; la aplicación de normas mínimas adecuadas para las pruebas presentadas; y la identificación y gestión adecuadas de los posibles conflictos de intereses y otros riesgos relacionados con la participación.
1. Actores: ¿qué grupos de actores interesados están participando?
Los resultados del Estudio de 2018 muestran que el concepto de “actores interesados” es amplio y muy específico de las OI (OECD, 2019[1]). Para tener en cuenta esta diversidad, se requiere una clasificación de varios niveles (Figura 4.1), al considerar los principales rasgos de las organizaciones incluidas en una clasificación tan diversa, los actores interesados pueden agruparse en tres grandes categorías: ii) actores comerciales; y iii) actores no comerciales, mientras que al mismo tiempo se puede observar que estas grandes categorías pueden enredarse y presentar elementos híbridos.
Figura 4.1. Actores considerados como actores interesados por las OI
Fuente: La contribución de las organizaciones internacionales a un sistema internacional basado en reglas, 2019.
2. Modalidades: ¿cómo involucrar a los actores interesados?
La participación de los actores interesados abarca una amplia gama de prácticas, desde la difusión de información y la solicitud de consulta hasta la colaboración participativa, la coproducción, la codecisión y la asociación. Esta sección destaca los diversos procedimientos y modalidades que se utilizan para obtener datos de los actores interesados e identifica la etapa del proceso de elaboración de instrumentos internacionales en la cual participan los actores interesados.
Oportunidad de ser consultado sobre los instrumentos propuestos – incluye una serie de modos formales e informales de facilitar las contribuciones de los actores interesados a instrumentos específicos, que generalmente se desarrollan según un calendario designado, acompañado de la provisión de información sobre el instrumento internacional pertinente, que describe la naturaleza de la participación y proporciona información sobre la recepción/contenido de los comentarios recibidos.
Invitaciones a participar en el desarrollo de instrumentos – involucrar a diferentes tipos de actores interesados de forma activa en consultas formales e informales para respetar la diversidad de actores interesados y los diferentes puntos de vista y directamente en el diseño de instrumentos internacionales, generalmente en los casos en que se comparten las competencias relevantes (ver Capítulo 1).
Invitaciones a participar en la difusión e implementación de instrumentos – incorporación de los actores interesados en la implementación de instrumentos internacionales, lo cual puede facilitarse a través de mecanismos formales o de una base ad hoc (ver Capítulo 2).
Invitaciones a participar en el monitoreo del uso y la evaluación de instrumentos – involucrar a actores interesados en el monitoreo y la evaluación de instrumentos internacionales, para aprovechar su conocimiento técnico y/o experiencias prácticas respecto a estos instrumentos (ver Capítulo 3). Fomentar el diálogo entre las OI y los actores interesados sobre los resultados de la implementación puede ayudar a identificar problemas estructurales en el desarrollo de instrumentos internacionales que podrían mejorarse.
Estatus oficial que permite las aportaciones regulares de grupos de actores interesados – procesos formalizados de participación con una variedad de actores interesados designados, seleccionados en función de sus intereses particulares, su experiencia y/o sus conocimientos sobre el tema tratado.
Invitaciones a participar en reuniones de los organismos reguladores – posibilidad de que los actores interesados participen en el trabajo de las OI a un nivel más estratégico mediante invitaciones permanentes u ocasionales a las reuniones de los organismos reguladores de las OI.
Procesos de expertos que facilitan las aportaciones técnicas de los actores interesados, como los grupos consultivos o los comités de expertos – incluye la participación a través del desarrollo y la implementación de instrumentos internacionales con un grupo seleccionado de expertos, practicantes, implementadores y/o aquellos afectados por los instrumentos internacionales, particularmente para proporcionar evidencia técnica.
Procesos específicos que permiten la participación de audiencias más amplias, ofreciendo en particular la oportunidad para que el público en general realice comentarios sobre los instrumentos propuestos – participación del mayor número posible de actores interesados, generalmente de acuerdo con un modelo estructurado de participación.
Principios clave de la participación de actores interesados
Esta sección destaca los principios clave y los pasos que las OI pueden considerar al involucrar a los actores interesados. Se basa en las mejores prácticas y los principios de participación del Foro de OI así como en los Principios de mejores prácticas de la OCDE para la participación de actores interesados (OECD, 2017[4]), aunque también se tienen en cuenta las diferencias en cuanto a la naturaleza, el propósito y el mandato de las OI y las implicaciones que esto puede tener para la participación de los actores interesados. Por lo tanto, la lista de principios clave que se sugiere a continuación no pretende ser exhaustiva.
Algunos de estos principios se refieren a la necesidad de un enfoque sistémico de toda la organización y otros se aplican a nivel de los instrumentos. A nivel de la organización, la adopción de un marco global para la participación de los actores interesados y la aplicación sistemática de una serie de procedimientos básicos para los actores interesados mejoraría la eficacia de los instrumentos internacionales y garantizaría la alineación entre los procesos de participación y los objetivos de la organización. A nivel del instrumento, la adopción de prácticas coherentes en materia de plazos, la facilitación de una comunicación clara y detallada con los actores interesados y la identificación y selección sistemática de las mismas maximizarían la calidad y la aplicabilidad de las contribuciones de los actores interesados.
1. Adoptar un enfoque estratégico e integral de la participación de los actores interesados
Para que se lleve a cabo una participación exitosa de los actores interesados, las OI necesitan planificar y actuar de manera estratégica. Un enfoque claro y exhaustivo que identifique cuándo, cómo y a qué grado las consultas con los actores interesados relevantes sobre el desarrollo de instrumentos internacionales se llevará a cabo es una base importante para garantizar la participación efectiva de los actores interesados de las OI. Un enfoque organizacional integral hacia la participación de actores interesados servirá para incrementar la inclusividad y la adopción de los instrumentos internacionales. El formato, el contenido y el proceso de desarrollo de esta estrategia dependerán de la naturaleza, el mandato y los procesos de gobernanza de cada OI.
Un enfoque estratégico ofrece la oportunidad de establecer objetivos claros para la participación de los actores interesados y de proporcionar a los actores interesados la suficiente información para que participen en un proceso transparente, uniformemente aplicado, y responsable. Más ampliamente, los objetivos del enfoque estratégico podrían reflejar, entre otras, cosas el valor instrumental de la participación de los actores interesados para promover el mandato de la organización, y el apoyo que tal participación puede proporcionar para facilitar la implementación de los instrumentos fomentando la pertenencia a través de una amplia gama de actores interesados. Estos objetivos también pueden apoyar valores intrínsecos, como garantizar la rendición de cuentas y generar capacidades y confianza en el sistema basado en reglas internacionales. Por último, este enfoque también puede tratar de alinear los puntos de vista entre los actores interesados que tienen intereses y prioridades divergentes, con el fin de crear un consenso sobre los resultados comunes. Toda actividad de participación de los actores interesados debe ser coherente con el mandato de la organización, tal como se define en su(s) documento(s) constitutivo(s), sus prioridades y su programa de trabajo. También debe ser respetuosa con la naturaleza de la organización en cuestión, incluidos sus procesos de toma de decisiones y sus autoridades.
Además, un enfoque integral implica la adopción de procesos y mecanismos transparentes para establecer la comprensión de la participación de los actores interesados en toda la organización y permitir la uniformidad del proceso y la armonización con otras prácticas relevantes para el tema. Estos son útiles para todo el personal y los miembros de la OI que participan en el proceso de elaboración, y proporcionan puntos de referencia claros a todas las partes implicadas en relación con el valor añadido de las consultas realizadas.
Al mismo tiempo, es importante que el enfoque de participación de los actores interesados y los principios rectores incluyan las consultas y mantengan cierta flexibilidad para utilizarse en diferentes circunstancias. Es posible que se necesiten herramientas e instrumentos adicionales adaptados a los distintos tipos de participación de los actores interesados. En general, para utilizar los recursos de manera efectiva, las actividades de participación de los actores interesados realizadas por las OI necesitan ser proporcionales a la importancia y el impacto de los instrumentos internacionales en discusión.
Para apoyar al personal de las OI en la implementación de la estrategia de participación de los actores interesados y garantizar la calidad de las prácticas de participación y su relevancia continua, el enfoque adoptado puede brindar oportunidades para establecer un mecanismo para monitorear y supervisar las prácticas de participación de los actores interesados de la organización. Las opciones a este respecto pueden incluir la asignación de esta función a unidades y organismos específicos dentro de la propia OI.
2. Asegurar la identificación y la selección efectiva de los actores interesados
Debido al alcance global de los actores interesados que están potencialmente interesados en contribuir con los instrumentos internacionales y la amplia gama de actores públicos y privados que pueden proporcionar comentarios valiosos, se alienta a las OI a identificar, rastrear y llegar a los actores interesados relevantes dependiendo de su naturaleza, propósito y mandato, así como el tipo relevante de participación.
Un importante elemento para llegar a los actores interesados es identificar a los actores interesados relevantes y realizar un seguimiento de sus áreas de trabajo y experiencia. En la práctica, las OI pueden mapear a los actores interesados de acuerdo con el tipo, mandato, función, conocimiento, intereses y responsabilidades, y mantener una base de datos con esta información fácilmente disponible para facilitar la participación. Dicho ejercicio de mapeo también será útil para que las OI garanticen la inclusividad y alcancen a los actores interesados menos representados en el proceso de elaboración de instrumentos internacionales.
El establecimiento de criterios claros y objetivos para la selección de los actores interesados garantizaría aún más que todos los actores interesados participen de manera transparente y sin perjuicios. Estos criterios pueden incluir, por ejemplo, la demostración de una experiencia documentada en el área técnica en cuestión y el valor añadido que los actores interesados pueden aportar para apoyar de forma significativa el trabajo del OI en su ámbito de competencia. La protección de la integridad, la reputación y el mandato del OI son consideraciones clave que deben tenerse en cuenta a la hora de seleccionar a los actores interesados con los que se va a colaborar. Esto implica gestionar adecuadamente los posibles riesgos, incluidos, entre otros, los conflictos de intereses, y evitar cualquier influencia indebida en sus procesos de elaboración de instrumentos internacionales.
3. Aplicar procedimientos sólidos y transparentes para la participación de los actores interesados
La participación de los actores interesados es un elemento fundamental para la transparencia y la responsabilidad del proceso de elaboración de instrumentos internacionales y, como tal, los detalles de los procedimientos de participación requerirán de transparencia, responsabilidad y uniformidad.
Para garantizar una participación bien establecida y coherente de los actores interesados, las OI pueden definir los métodos, las herramientas y la estructura del proceso de participación. Estos pueden alinearse con los objetivos, los principios y las normas generales que se incluyen en la estrategia de toda la organización. Esto permitirá que aquellos que realizan la participación preparen y apliquen los procesos establecidos para la participación y que los actores interesados comprendan el proceso en el que participarán. Dentro de este marco general, las OI pueden recurrir a una variedad de prácticas para involucrar a los actores interesados, desde la difusión de información, y la solicitud de consulta hasta la colaboración participativa, el desarrollo de documentos y la asociación. Éstas intervienen en diferentes etapas del proceso de elaboración de instrumentos internacionales y pueden ser complementarias. Una visión general centralizada de las prácticas disponibles y aplicables en el seno de la OI puede orientar la decisión del personal sobre las mejores prácticas a tener en cuenta al emprender la participación de los actores interesados para instrumentos específicos.
Las herramientas digitales pueden ser útiles para que las OI faciliten la participación de los actores interesados a nivel global, garantizando una participación más amplia al tiempo que requieren recursos limitados logísticamente y para aquellos que participan. Por ejemplo, portales web de consulta central, que hacen referencia a procesos de participación en curso y futuros dentro de una OI, pueden ayudar a los actores interesados a mantenerse al día con las consultas que les conciernen. Estos portales son más útiles cuando se hacen lo más fáciles de usar posible, y permiten, por ejemplo, clasificar los proyectos en curso según el área temática y establecer alertas personalizadas para nuevas consultas. Además, las OI pueden encontrar útil que el portal permita un intercambio interactivo de opiniones informadas entre los actores interesados y las OI (por ejemplo, a través de “espacios de discusión”). No obstante, las tecnologías de información y comunicación (TIC) deben considerarse junto con otras formas de participación para fomentar enfoques más inclusivos para la comunicación con el público.
Para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas de los resultados de la participación de los actores interesados, las OI también pueden proporcionar retroalimentación respecto a la recepción y al manejo de las contribuciones recibidas. Esto debería incluir el papel que dichas contribuciones han desempeñado con respecto al desarrollo del instrumento en cuestión, ya sea individualmente o en un informe sintetizado, dependiendo de las modalidades establecidas para el compromiso. Este tipo de información contribuiría a fomentar la confianza del público en el valor del proceso de consulta y reforzaría la justificación del instrumento final adoptado.
4. Adoptar prácticas de calendarización consistentes en la participación de los actores interesados
Junto con la adopción de una visión estratégica, la identificación de los actores interesados apropiados para un tema concreto y la definición de las herramientas de participación relevantes, la decisión sobre el momento de las consultas es esencial para garantizar la efectividad de la participación de los actores interesados. Debe tenerse en cuenta el proceso de elaboración de instrumentos de las OI y la flexibilidad para las modificaciones, así como el tiempo necesario los actores interesados puedan necesitar para reaccionar. Las OI pueden optar por emitir notificaciones tempranas de las próximas consultas e iniciar la consulta teniendo en cuenta los pasos subsiguientes del proceso de elaboración y el periodo adicional necesario para considerar las aportaciones de los actores interesados y avanzar hacia la finalización de los instrumentos internacionales.
5. Facilitar una comunicación clara, efectiva y detallada con los actores interesados
En última instancia, sea cual sea el objetivo del compromiso, las modalidades seguidas y los actores interesados consultados, las comunicaciones claras, efectivas y detalladas sobre cada consulta individual con los actores interesados resultan clave para un proceso bidireccional eficaz.
El diálogo claro, efectivo y detallado empieza por informar a los actores interesados involucrados sobre la posibilidad y la elegibilidad de participar en el diálogo. Las OI pueden empezar por notificar a los actores interesados relevantes la oportunidad de participar, a través de los medios apropiados incluyendo el uso de tecnologías de comunicación digital, o cualquier herramienta de comunicación utilizada por cada OI para participar con sus miembros y más allá.
Una comunicación clara, eficaz y detallada implica entonces proporcionar información pertinente sobre el proceso, las condiciones de participación y el objeto del compromiso. En este sentido, cada consulta sigue unos objetivos y modalidades específicos. Por lo tanto, se alienta a las unidades que realizan la consulta a describir los objetivos centrales de su proceso de participación de los actores interesados y la forma en que pretende contribuir a mejorar la calidad y el impacto del instrumento internacional que se está elaborando.
La naturaleza de la participación debe, en principio, adaptarse a estos objetivos y ajustarse a la amplia gama de prácticas de participación de los actores interesados disponibles en de la organización. Las unidades responsables de llevar a cabo la participación pueden aclarar la naturaleza del proceso y las funciones concretas, las responsabilidades y las expectativas que el proceso específico involucra para los actores interesados participantes.
Para maximizar la calidad de la retroalimentación recibida por parte de los actores interesados, se alienta a las unidades consultoras de las OI, a que, en la medida de lo posible, proporcionen a los actores interesados relevantes la información más pertinente y oportuna disponible sobre el propio instrumento propuesto. En caso de una propuesta o un proyecto de instrumento en consideración, esto puede incluir un análisis de los antecedentes, documentos de expertos y descripciones de los desafíos que el instrumento pretende abordar. Si es pertinente y está disponible, también se puede compartir información sobre posibles soluciones y enfoques alternativos seguidos en otros foros internacionales, regionales o nacionales. Las OI pueden considerar útil esbozar preguntas específicas para las partes interesadas involucradas, a fin de orientar el proceso de consulta.
Estado actual de la participación de los actores interesados
Tendencias en la participación de los actores interesados entre las OI
En un contexto de creciente incertidumbre con respecto a la globalización, la gobernanza internacional incluyente se percibe cada vez más como crucial para fomentar la implementación de reglas e incrementar la confianza en el sistema internacional basado en reglas. La participación de los actores interesados es de importancia central para promover la confianza y la transparencia en la elaboración de instrumentos internacionales, siguiendo una tendencia similar a nivel nacional en los últimos años (Alemanno, 2015[5]) (OECD, 2017[4]).
Todas las OI hacen partícipe a los actores interesados para garantizar la calidad de sus instrumentos, aunque en diferentes grados (OECD, 2016[6]) (OECD, 2019[1]). Cada vez abren más sus procesos de elaboración más allá de su circunscripción habitual, incrementando y diversificando su afiliación o a través de prácticas de consulta más sistemáticas con los miembros y otras entidades no miembros. La mayor participación de los actores interesados coincide con el cambio de las estructuras de la afiliación de las OI y la tendencia a ampliar la circunscripción más allá de lo habitual (OECD, 2016[6]).
¿Con quiénes participan las OI?
No existe un acuerdo internacional sobre el concepto de “actores interesados” el cual se concibe ampliamente y es altamente específico para las OI. De las OI encuestadas en 2018, solo 12 notificaron establecer una especie de comprensión de los actores interesados para los propósitos de sus actividades de elaboración, por ejemplo enumerando sus características y su relación y relevancia para su organización (Recuadro 4.1) (OECD, 2019[1]).
Sin embargo, tres enfoques principales y no mutuamente excluyentes hacia los actores interesados surgen a partir de este ejercicio, lo que refleja su relación con las actividades normativas o de elaboración (cuando corresponda) de las OI (OECD, 2019[1]):
Aquellos que no cuentan con un poder de toma de decisiones, es decir los observadores
Las partes interesadas / los miembros / las OIG o asociaciones con intereses específicos en el trabajo de la OI
Entidades que asisten actuando como asesores
Recuadro 4.1. Ejemplos de acuerdos de las OI con los actores interesados
La ILAC mantiene una lista transparente y en línea de los actores interesados (ILAC, 2020[7]). Esta incluye a los representantes de organizaciones internacionales, regionales y nacionales que tienen interés en el trabajo de la ILAC, incluidos organismos como asociaciones de laboratorios, asociaciones de practicantes de laboratorios, asociaciones de organismos de inspección, organizaciones de compradores, autoridades regulatorias, asociaciones de consumidores y organizaciones comerciales que pueden participar en la ILAC como miembros de los actores interesados. La ILAC también ha designado funcionarios de enlace con organizaciones de socios internacionales, incluyendo la OMC, la OMS, la OCDE, la Comisión Europea, el APEC y la Cooperación sobre Trazabilidad Internacional en Química Analítica (CITAC).
Bajo el Marco para la colaboración con agentes no estatales (FENSA, por sus siglas en inglés) (WHO, 2016[8]) la OMS establece una categorización detallada de los actores no estatales que incluye organizaciones no gubernamentales, entidades del sector privado, fundaciones filantrópicas e instituciones académicas. Cada uno de estos grupos está sujeto a una definición explícita, así como a unas políticas específicas de participación bajo un marco global. Por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales se describen como entidades sin fines de lucro que operan con independencia del gobierno. Las entidades del sector privado se denominan empresas comerciales o negocios que pretender obtener beneficios para sus propietarios, mientras que una subcategoría de “organizaciones comerciales internacionales” se definen como entidades del sector privado sin ánimo de lucro que representan los intereses de sus miembros (empresas comerciales y/u otras asociaciones comerciales). Las fundaciones filantrópicas son entidades administradas por donadores cuyo ingreso se gasta en propósitos socialmente útiles, que son claramente independientes del sector privado en su gobernanza y toma de decisiones. Por último, las instituciones académicas se designan como entidades que participan en la búsqueda y la difusión del conocimiento a través de la investigación, la educación y la capacitación.
Fuente: elaboración del autor de las plantillas de prácticas de las OI y las respuestas del Estudio sobre OI 2018.
La naturaleza y los arreglos de gobernanza de las OI influyen en su comprensión de los actores interesados y en la composición de los participantes en el proceso de elaboración de instrumentos internacionales. Los organismos privados de fijación de normas implican a los representantes comerciales y a la sociedad civil más que el resto de las OI. Las organizaciones intergubernamentales (OIG) tienen un enfoque más homogéneo de los actores interesados, ya que van más allá de la representación gubernamental. Desde este punto de vista, la participación de los actores interesados implica involucrar a aquellos que no participan en los procesos formales de gobernanza y toma de decisiones de la OIG. En algunos casos, esto significa también buscar el asesoramiento de expertos internacionales independientes sobre cuestiones científicas y técnicas, de modo que se puedan tener en cuenta los mejores conocimientos y experiencias disponibles durante el proceso de toma de decisiones. Incluso esto requiere modalidades y condiciones específicas, ya que varias OIG tratan de complementar los procesos de toma de decisiones que se consideran difíciles de involucrar plenamente a sus miembros (OECD, 2016[6]).
De hecho, una amplia gama de actores públicos y privados se reportan como actores interesados, que van desde los representantes gubernamentales, los actores del sector privado y las ONG, entre otros. Los representantes de otras organizaciones intergubernamentales (OIG) representan el actor más importante con el que participan las OI en sus actividades de elaboración (35 OI encuestadas) (ver Capítulo 5), seguidos de cerca por las organizaciones no gubernamentales internacionales (33 OI encuestadas). Las asociaciones comerciales internacionales son los actores del sector privado con los que más se relacionan las OI (31 OI encuestadas). Algo más de la mitad de las OI encuestadas se dirigen a los consumidores individuales y a las organizaciones de consumidores (19 OI encuestadas) (OECD, 2016[6]) (OECD, 2019[1]).
Diversificación de la afiliación de las OI y participación “decisiva” de los actores interesados en la elaboración de instrumentos internacionales
En la gobernanza mundial han surgido una serie de nuevos actores, lo que ha provocado un cambio de la gobernanza multilateral a la “gobernanza de múltiples actores interesados”. Tanto el reciente auge como la estructura flexible y descentralizada de las redes transgubernamentales de reguladores (RTR) son un testimonio de esta tendencia (Abbott, Kauffmann and Lee, 2018[9]). Muchas OI han consagrado la participación de los actores interesados en su afiliación habilitando una participación “decisiva” de los diversos miembros de la sociedad que se ven afectados por sus actividades (OECD, 2016[6]) (Recuadro 4.2).
En respuesta a los cambios en la gobernanza mundial, las OIG han buscado expandir su afiliación (geográficamente y/o en su naturaleza) a través de otras formas de participación, como la afiliación parcial (que generalmente permanece con calidad estatal); la observancia o la participación de los actores interesados. Esto ha permitido a los actores no estatales contribuir al proceso de elaboración de instrumentos internacionales. Estas diferentes formas de participación ofrecen canales adicionales para participar de forma más activa con los países en desarrollo, en línea con las tendencias observadas en los ámbitos específicos de instituciones de gobernanza financiera y sanitaria mundiales (Pauwelyn et al., 2018[10]). A medida que el mundo está cada vez más interconectado y que los centros de gravedad económicos y políticos han evolucionado, las OI han considerado que su relevancia continua y la calidad de su elaboración es una función de su capacidad para incluir a una gama más amplia de actores en sus actividades. Esto ilustra una transición más amplia que va más allá de la perspectiva estrictamente legal respecto a los derechos de los miembros y no miembros (OECD, 2016[6]).
Recuadro 4.2. Entre los miembros y los actores interesados – enfoques integrados para la participación de los actores interesados
La afiliación de ASTM International (ASTM International, 2020[11]) comprende más de 30,000 actores de más de 150 países, representando a productores, usuarios, consumidores, gobiernos, universidades y otros actores interesados. La extensión de su afiliación, en combinación con el tamaño compacto de la Secretaría de la ASTM, resulta en una fuerte dependencia en los miembros para realizar un proceso de desarrollo de normas dirigido por el comité. El objetivo primordial que apuntala esta estructura es garantizar una participación abierta en el proceso de toma de decisiones, promoviendo la representación del mayor número de actores interesados y afectados. Esto se ejemplifica, por ejemplo, con la posibilidad de que determinados expertos técnicos participen en el proceso de desarrollo de normas con derecho a voto completo y sin costo alguno. La organización distingue cuatro tipos de afiliación, con diferentes niveles de acceso a actividades de desarrollo de normas de la ASTM. Estos incluyen miembros participantes y organizacionales que pueden participar y votar en comités, y miembros informativos y estudiantiles que constituyen los “observadores” de facto del proceso de desarrollo de normas. La afiliación se encuentra abierta a individuos u organizaciones y a diversos individuos representando sus propios intereses.
La Estructura tripartita (ILO, 2020[12]) de la OIT se caracteriza por la incorporación de representantes de empleadores y empleados a través de los gobiernos. Además de sus 187 Estados miembros, los sindicatos participan gracias a la Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV, por sus siglas en inglés), una unidad especializada dentro de la Secretaría de la OIT que coordina todas las actividades de la Oficina con relación a trabajadores y organizaciones, tanto en las oficinas centrales como en el campo. Su mandato es fortalecer sindicatos representativos, independientes y democráticos en todos los países, para permitirles desempeñar su función de manera efectiva en la protección de los derechos e intereses de los trabajadores, ayudándoles a proporcionar servicios efectivos a sus miembros en niveles nacionales e internacionales y respaldando la ratificación e implementación de los convenios de la OIT. De manera paralela, la Oficina de Actividades para los Empleadores (ACTEMP) de la OIT es responsable de cultivar y desarrollar la relación entre la Secretaría de la OIT y las organizaciones de empleadores. Para ello, se mantienen relaciones estrechas y directas con las organizaciones de empleadores de todos los Estados miembros, con el fin de poner a su disposición los recursos de la OIT y mantener a la OIT constantemente al corriente de sus opiniones, preocupaciones y prioridades.
La UICN aplica un modelo de afiliación diversificado (IUCN, 2020[13]) que incluye más de 1400 organizaciones e instituciones de más de 170 países. Esta engloba estados y agencias gubernamentales, organizaciones no gubernamentales grandes y pequeñas, organizaciones indígenas, instituciones científicas y académicas y asociaciones comerciales. El objetivo central es movilizar el conocimiento, los recursos y el alcance de estos actores en apoyo de los esfuerzos de conservación de la UICN. En el sitio web de la UICN se ofrece un catálogo de estos miembros, en el que se puede buscar por nombre, categoría, región o estado, que ilustra cómo la integración de las tecnologías emergentes puede hacer avanzar los procesos de elaboración de instrumentos internacionales. Esto está respaldado por un Portal de la Unión dedicado, que proporciona un sistema basado en la web y protegido con contraseña que permite el establecimiento de contactos, la interacción y el intercambio de información en toda la Unión. Esto representa tanto un área de trabajo como una herramienta de comunicación para los miembros de la UICN, como fuente de conocimiento, un concentrador para la creación de nuevas sociedades institucionales y un espacio para explorar nuevas oportunidades para la participación. Los beneficios de la afiliación incluyen la influencia sobre la trayectoria de la conservación y los futuros sustentables, la participación en una voz colectiva y global en estas áreas, el desarrollo de sociedades y redes y un mayor conocimiento y capacidad.
Fuente: Elaboración del autor basándose en las plantillas de práctica de las OI y los datos de las OI.
Participación con los actores interesados más allá de los miembros de las OI: participación “no decisiva” de los actores interesados en el proceso de elaboración
La gran mayoría de las OI han establecido mecanismos para recopilar las aportaciones y la retroalimentación de los actores interesados sobre sus actividades de elaboración y cooperación regulatoria internacional (CRI) (OECD, 2016[6]). Este tipo de participación de actores interesados puede ser tanto general como específica, pero sigue siendo no decisiva.
La mayoría de las OI han creado organismos o procesos permanentes específicos para involucrar a los actores interesados en puntos clave en el desarrollo de sus instrumentos. Las prácticas de participación de los actores interesados principalmente se llevan a cabo en comités y grupos de trabajo sustantivos, y en mucho menor grado en organismos reguladores. En la inmensa mayoría de los casos (47 OI encuestadas a la Encuesta de OI de 2015), las OI reciben comentarios de grupos específicos de actores interesados (OECD, 2016[6]). Esta tendencia refleja lo que puede observarse en los contextos nacionales (OECD, 2015[14]). Las OI suelen gestionar quiénes son los grupos de actores interesados a los que se les permite realizar comentarios, publicando invitaciones dirigidas a grupos específicos (44 OI) (OECD, 2016[6]).
Para garantizar que los actores interesados relevantes participen y apoyen la recepción de aportaciones efectivas, las OI suelen conceder a determinados actores interesados un estatus oficial en la organización o permitirles formar parte de comités consultivos específicos (dos tercios de las OI encuestadas del Estudio de OI de 2015) (Recuadro 4.2). El otorgamiento de este estatus permite a los actores interesados participar sistemáticamente en las reuniones de los organismos de las OI y obtener información detallada del proceso de toma de decisiones y de las reglas desarrolladas. Como resultado, los actores interesados tienen la oportunidad de participar activamente en problemas específicos. Sin embargo, no concede a los actores interesados el derecho a voto en sus reuniones y por lo tanto mantiene una distinción respecto a los derechos de los miembros.
Recuadro 4.3. Modalidades formales de la participación de los actores interesados: Observadores oficiales y Comités de asesores
La Comisión del Codex Alimentarius (Codex) otorga a las naciones que no son miembros de la FAO y la OMS, pero que son miembros de las Naciones Unidas, la facultad para participar en sus reuniones bajo el estatus de observador bajo solicitud. De manera similar, la organización facilita la participación de organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales como observadores a través de la Regla IX específica en el Manual de Procedimiento del Codex (Codex, 2005[15]). En conjunto, actualmente hay un total de 237 Observadores del Codex, de los cuales 58 son OIG, 163 son ONG, y 16 son miembros de las Naciones Unidas.
El Programa Embajadores (IEC, 2020[16]) de la IEC tiene como objetivo permitir y mejorar la participación activa en las actividades de la IEC, ayudar a identificar nuevas áreas de trabajo y respaldar los esfuerzos de promoción. Los embajadores seleccionados, como actores interesados, también actúan como intermediarios entre la IEC y los actores interesados clave de la industria, el gobierno y la academia. Los Embajadores IEC son nombrados por el Comité Ejecutivo por un periodo de dos años, el cual puede renovarse dos veces. Actúan como voluntarios independientes sin pago alguno.
El Comité de Gestión de IAF MLA del IAF (IAF, 2020[17]) incluye representantes de Usuarios y Asociaciones de organismos de evaluación de conformidad (OEC) como observadores, donde pueden proporcionar comentarios sobre la gestión de las evaluaciones por pares del IAF. Además, la organización opera un esquema de membresía para asociados paralelamente a su programa de Membresía de Organismos de Acreditación, que permite a las organizaciones y a las asociaciones participar en la toma de decisiones del IAF y les otorga derechos de voto diluido (es decir el total acumulado de estos votos no puede exceder 3/7 del recuento global).
En línea con el Artículo 4 de las Regulaciones Generales de la OHI (IHO, 2017[18]) y la Resolución de la OHI 5/1957 – Relaciones de la OHI con otras organizaciones (IHO, 2018[19]) los observadores que cumplan los criterios enumerados pueden ser invitados a las reuniones de la Asamblea y a todos los organismos subsidiarios de la Organización Hidrográfica Internacional (OHI) en los que tengan interés y a los que puedan aportar una contribución. Entre ellos se encuentran los gobiernos que no son partes del convenio, las organizaciones intergubernamentales con las que se ha establecido un acuerdo o arreglo especial y las organizaciones internacionales no gubernamentales con las que la OHI ha establecido relaciones de acuerdo con la Guía para la Acreditación Organizaciones internacionales no gubernamentales.
Las Regulaciones para paneles de asesores expertos y comités de la OMS (WHO, 2020[20]) regulan el establecimiento de grupos de expertos, de los que las organizaciones pueden obtener orientación y apoyo técnico dentro de un tema determinado, ya sea por correspondencia o en reuniones. La pertenencia a estos grupos y comités está abierta a cualquier persona que posea cualificaciones o experiencia pertinente y útil para la organización en el ámbito cubierto. Al seleccionar a los expertos, el Director General tiene en cuenta la capacidad técnica y la experiencia, pero también intenta garantizar una representación internacional lo más amplia posible en cuanto a la diversidad de conocimientos, experiencias y enfoques en los campos para los que se han creado los paneles. En cada reunión, un comité de expertos debe elaborar un informe con sus conclusiones, observaciones y recomendaciones. Hasta la fecha, más de 550 expertos de más de 100 países han sido reclutados para apoyar los programas de la OMS.
Fuente: elaboración del autor a partir del Estudio sobre OI 2018.
En general, las partes interesadas externas participan principalmente en las fases técnicas previas del trabajo. A menudo se les pide que contribuyan a la recopilación de datos, que ofrezcan asesoramiento o conocimientos técnicos, que participen en actividades de investigación y análisis de políticas, y que apoyen la adopción de instrumentos internacionales. Además, a menudo se invita a los actores interesados para proporcionar contribuciones financieras o en especie a las actividades de las OI (OECD, 2016[6]) (OECD, 2019[1]). Los mecanismos específicos utilizados para involucrar a los actores interesados y la intensidad con la que se persigue el compromiso varían en función del tipo de actividad emprendida por las OI (OECD, 2016[6]).
Desafíos para la participación de los actores interesados a nivel internacional
A pesar de los crecientes esfuerzos para ofrecer a los actores interesados una oportunidad de participar, las OI siguen enfrentándose a las restricciones para establecer reformas para la “buena participación” que implique la eliminación de barreras a la participación y la gestión de riesgos como los conflictos de interés y la influencia indebida.
Los desafíos de la participación de los actores interesados en torno a la elaboración de instrumentos nacionales pueden amplificarse a nivel internacional. A nivel nacional, la participación de los actores interesados se percibe como algo que requiere muchos recursos, tiempo y capital humano (Alemanno, 2015[5]). En ausencia de un mandato específico para llevar a cabo la participación de los actores interesados, las Secretarías de las OI pueden enfrentar dificultades para invertir los suficientes recursos en la consulta. En este sentido, las OI pueden seguir siendo más limitadas en su capacidad para llegar a los actores interesados menos experimentados o marginalizados, aunque todavía queda por verse si las OI con una fuerte presencia a nivel nacional se enfrentan a los mismos desafíos.
El Estudio sobre OI 2018 ilustra que los principales desafíos que las OI perciben al participar con los actores interesados incluyen gestionar conflictos de interés existentes o potenciales, evitar la influencia indebida o inapropiada sobre el trabajo de la organización, llegar a actores interesados desconocidos o subrepresentados y participar de manera efectiva con los actores interesados marginalizados (OECD, 2019[1]).
A pesar de los innegables esfuerzos de una gran mayoría de OI por comprometerse de forma más sistemática con los actores interesados, sus prácticas en cuanto a mecanismos, apertura y frecuencia de consulta varían mucho de una organización a otra y, en ocasiones, entre departamentos, programas y organismos dentro de cada OI. Por ello, es difícil ofrecer una visión global. Se pueden identificar muchos esfuerzos en las OI para establecer prácticas de participación de los actores interesados, pero la mayoría de las veces se centran en grupos específicos de actores interesados, la mayoría de las veces del sector privado, o se refieren a partes seleccionadas de sus respectivos flujos de trabajo (Recuadro 4.4).
La adopción de políticas claras de participación de los actores interesados para toda la organización sigue siendo la excepción entre las OI. A excepción de un par de OI que respondieron al Estudio de OI en 2018, no existe un conjunto de normas mínimas que determinen una visión congruente del propósito, los medios y el tiempo de la participación de los actores interesados (OECD, 2019[1]). En consecuencia, la participación de los actores interesados rara vez se lleva a cabo de forma estratégica y sistemática con plazos, fases y mecanismos claros, así como con una retroalimentación sistemática.
Recuadro 4.4. Acuerdos temáticos de participación de los actores interesados
Los Principios sobre la participación de las organizaciones internacionales no gubernamentales en los trabajos de la Comisión del Codex Alimentarius (Codex, 2005[15]) regulan la concesión de la condición de observador a las organizaciones internacionales no gubernamentales, lo que permite a las que tienen esa condición participar en las reuniones, sin derecho a voto, presentar declaraciones escritas y recibir toda la documentación de trabajo y los documentos del análisis. Estas organizaciones también deben cumplir una serie de obligaciones, entre ellas el compromiso de promover los objetivos del Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias, cooperar con la Secretaría del Codex para evitar la duplicación y el solapamiento de actividades, promover un mejor conocimiento y comprensión del Codex, compartir informes y publicaciones con la Secretaría de la Comisión e informar con prontitud de cualquier cambio en su estructura y composición. Desde la perspectiva del Codex, esta colaboración apoya la adquisición de información experta, el asesoramiento y la asistencia de las organizaciones internacionales no gubernamentales, la recepción de las opiniones de sus miembros y la armonización de los intereses intersectoriales.
En línea con su Enfoque para avanzar en la educación contable, la IFAC está desarrollando actualmente un Marco de participación de múltiples actores interesados (IFAC, 2019[21]). Entre los actores relevantes que se prevé incluir en el marco se encuentran las autoridades de adopción, los que participan en la preparación inicial y el desarrollo continuo de los contables profesionales, y los que utilizan los servicios de los contables profesionales. La naturaleza de la participación de los actores interesados prevista se compone de tres pilares fundamentales. En primer lugar, se utilizará una encuesta en línea para identificar las novedades, proponer posibles mejoras del programa de formación y establecer los temas pertinentes que deben abordarse. En segundo lugar, cada dos años se celebrará un Foro Internacional de Actores Interesados en la Formación Contable, compuesto por representantes de las organizaciones interesadas y vinculado a la aplicación de los resultados de la encuesta. En tercer lugar, un Foro Internacional para Directores de Educación en Contaduría proporcionará asesoría sobre la idoneidad continua del programa y las revisiones necesarias, brindará información sobre el apoyo de la implementación e identificará oportunidades de colaboración e intercambio de conocimiento.
Las Directrices operativas para intervenciones con el sector privado de la UICN (IUCN, 2009[22]) cubren todos los aspectos del desarrollo, la implementación, la gestión y la conclusión de la participación con el sector privado. Estas describen los procesos para definir la naturaleza de la participación, seleccionar a los socios, negociar y formalizar la participación, e implementar, gestionar y concluir la colaboración. Las Directrices surgieron del tercer Congreso Mundial de la Naturaleza de la UICN, celebrado en Bangkok en 2004, y se basan en los doce Principios de la compromiso. El compromiso entre la UICN y el sector privado debe ser relevante para la visión y la misión de la UICN, coherente con las políticas generales de la organización, sensible a las aspiraciones de sus miembros, capacitar a la UICN para implementar su programa, generar resultados concretos, promover el uso eficiente de los recursos, ser transparente al asegurar el acceso a la información necesaria, participativa al crear oportunidades para la participación de los interesados directos afectados (con especial énfasis en los grupos vulnerables), aumentar la credibilidad y la autonomía de la UICN, promover un mayor desarrollo e inclusión del principio del consentimiento libre, previo e informado, basarse en los compromisos de apoyo al desarrollo sostenible, y asegurar la independencia de la UICN de la empresa o grupo industrial con el que se coopera. Cada iniciativa de compromiso está informada por un marco de ética especializado, y sujeta a la evaluación y retroalimentación en virtud de las Políticas de Monitoreo y Evaluación de la UICN.
Introducidas en 2013, las Guías de Organizaciones Profesionales del PIC/S describen la forma de cooperar con estas organizaciones, en específico cuando organizan eventos de capacitación conjuntos (para reguladores y la industria). El objetivo central de las Guías es facilitar la cooperación con otras organizaciones en el campo de la fabricación farmacéutica, que son importantes para el PIC/S y que pueden contribuir de manera importante con las metas del PIC/S. Los resultados principales de esta iniciativa consisten en evitar la duplicación de actividades dentro del mismo ámbito, facilitando las sinergias a través de los actores interesados, uniendo recursos e incrementando la visibilidad y el alcance del PIC/S. La impartición de eventos conjuntos es evaluada internamente por el Subcomité de capacitación del PIC/S.
El Grupo Consultor del Sector Privado (PSCG) de la OMA (WCO, 2005[23]) es un organismo de la OMA, que está compuesto por 27 representantes del sector privado de asociaciones que cubren diferentes sectores industriales, negocios de diferente tamaño y las seis regiones de la OMA. En circunstancias normales, se reúne de dos a tres veces por año en las Oficinas centrales de la OMA. Además, sus miembros forman una parte activa como observadores para los organismos de trabajo de la OMA y contribuyen al desarrollo de sus instrumentos y herramientas. Los principales objetivos del PSCG consisten en informar y asesorar al Secretario General de la OMA, a la Comisión de Política y a los miembros de la OMA sobre asuntos aduaneros y de comercio internacional desde la perspectiva del sector privado; apoyar la adopción y la aplicación efectiva de los instrumentos acordados por la OMA y otros instrumentos internacionales pertinentes; y aprovechar los recursos empresariales y las relaciones con los gobiernos para defender y aplicar los programas desarrollados y adoptados por la OMA. El PSCG se creó con la aprobación del Consejo de la OMA, y sus actividades se enmarcan en Términos de referencia especializados. Durante los primeros cuatro meses o más de la pandemia por COVID-19, el PSCG estaba llevando a cabo reuniones en línea virtuales semanales/ 2 veces a la semana con el Secretario General, el Secretario General Adjunto y el Presidente del Consejo de la OMA para proporcionar actualizaciones del estatus relevantes para sus respectivas industrias, discutir el impacto de la pandemia por COVID-19 sobre el comercio internacional y la economía mundial y explorar las propuestas para los cursos de acción de la comunidad aduanera mundial.
Fuente: Elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI.
Esfuerzos de las OI para superar los desafíos para la participación efectiva de los actores interesados
Las OI están llevando a cabo una serie de iniciativas para garantizar que su participación con los actores interesados sea efectiva y que ofrezca datos importantes para sus actividades de elaboración de instrumentos. Por ejemplo, la mayoría de las OI que respondieron al Estudio del 2018 ofrecen un periodo mínimo para la retroalimentación. Además, se están adoptando esfuerzos específicos para llegar a más grupos de interés y garantizar que también se consulte a los actores interesados sin perjuicio de su estatus o recursos. Para este propósito, una gran parte de las OI pone a disposición información relevante y oportuna sobre el tema de las consultas, creando proactivamente una relación con los actores interesados a lo largo del tiempo o proporcionar información en un lenguaje claro y sencillo de comprender (OECD, 2019[1]).
A pesar de su reconocida importancia, hasta la fecha son pocas las OI que han desarrollado unas políticas o estrategias organizacionales para la participación de los actores interesados, que mapeen a sus actores interesados y definan objetivos y pasos clave para involucrarlos y gestionar los riesgos. En su mayoría se basan en las disposiciones de los documentos fundacionales o de procedimiento que destacan su importancia, en lugar de un marco de prácticas y herramientas sistemáticas. Hay excepciones a esta característica general. Ciertas OI, como la OMS, tienen un enfoque más sistemático respecto a la participación de los actores interesados (OECD, 2016[24]). Sin ir tan lejos, muchas OI han tomado medidas pragmáticas para estructurar su participación con otras OI y establecen los principios que aplican para los observadores o grupos específicos, como los del sector privado (Recuadro 4.5) (ver Capítulo 5).
Más allá de unas políticas globales, algunas OI han desarrollado guías concretas para respaldar al personal de las secretarías de las OI y a los organismos responsables de la reglamentación en la participación efectiva con los actores interesados.
Las políticas y los documentos guía son en ciertos casos complementados, o sustituidos con un organismo especializado encargado de vigilar la participación de actores interesados a través de la Organización (Recuadro 4.6). Seis encuestados del Estudio sobre OI 2018 indican tener una especie de mecanismo de vigilancia de sus actividades de participación con los actores interesados de la organización. Más allá de la vigilancia formal, 19 indican tener algún mecanismo de coordinación informal o práctica instaurada que reúne a los miembros del personal que trabaja sobre la participación de los actores interesados (OECD, 2019[1]).
Algunas organizaciones solicitan a entidades asociadas y actores interesados designar funcionarios de enlace para tener puntos de contacto únicos para participar en el trabajo de sus organizaciones, canalizar los datos recibidos y potencialmente ayudar a reducir la necesidad de recursos para procesar los comentarios y las contribuciones (Recuadro 4.7).
Sigue existiendo el riesgo de que el progreso en la participación de los actores interesados permanezca limitado hasta que se logre una mayor comprensión de los impactos de las prácticas de participación de los actores interesados. Solo unas pocas OI evalúan sus esfuerzos de participación de actores interesados, tal como se recomienda a nivel nacional, con solo ocho OI que respondieron al Estudio de OI 2018 que cuentan con un mecanismo formal instaurado para rastrear y medir el impacto de la participación de los actores interesados en el trabajo de la organización (Recuadro 4.8).
En términos más generales, el reparto de funciones y responsabilidades entre las OI y sus respectivos miembros es de vital importancia, y la creación de una mayor conexión entre ambos niveles es un área que debe seguirse explorando. Los miembros están más cerca del ámbito donde las reglas internacionales se aplican y por consiguiente, más cerca de la evidencia y de las lecciones aprendidas que son necesarias para la buena elaboración de instrumentos así como los actores interesados afectados por estas reglas. Tienen un papel fundamental a la hora de compartir información e identificar a los actores interesados relevantes. A través de sus propias prácticas de gobierno transparente y de participación de los actores interesados, también cuentan con procesos instaurados para proporcionar información e involucrar a los actores interesados en la elaboración que podrían formar un canal relevante para sus normas internacionales. Sin embargo, hasta ahora la participación de actores interesados en la elaboración de instrumentos internacionales está fuertemente desconectada de su participación a nivel nacional (OECD, 2018[3]).
Recuadro 4.5. Ejemplos de enfoques integrales para participar con los actores interesados
La Política y el Procedimiento de Consulta de la OICV (IOSCO, 2005[25]) se adoptó en 2005. En ella se estipula que la organización debe establecer los motivos para solicitar las aportaciones de los actores interesados en sus informes de consulta; ofrecer un período de tres meses para la recepción de estas aportaciones; publicar las contribuciones en una interfaz en línea dedicada a los ‘Documentos públicos’ interface; y proporcionar una explicación para la forma en la cual se han abordado los comentarios. Los objetivos primordiales que la OICV busca promover a través de sus actividades de consulta incluyen obtener datos sustanciales para el trabajo de la organización; beneficiarse de la experiencia de la comunidad financiera internacional al evaluar y analizar problemas regulatorios; obtener información y puntos de vista sobre los potenciales impactos, beneficios y costos de cualquier norma y principio propuesto; promover la comprensión de la misión de la OICV como la “creadora de normas internacionales” para el mercado de valores; incrementar la transparencia de las actividades y el programa de trabajo de la organización; fomentar e incrementar la consistencia a través del diálogo temprano con el sector privado y forjar enfoques para lidiar con inquietudes comunes; y contribuir a la convergencia de normas regulatorias de valores. También existe una lista de factores que enmarcan la decisión de solicitar comentarios del público, así como la forma de cada proceso de consulta.
Las actividades de participación que ocurren entre la OIML y sus actores interesados se ve enmarcada por una Policy on Liaisons between the OIML and other Bodies [política sobre los enlaces entre la OIML y otros organismos] (OIML, 2004[26]) que se adoptó en 2004 y se publicó en el sitio web de la organización. La política distingue entre seis categorías de actores incluyendo organismos intergubernamentales y organizaciones de desarrollo; organizaciones de metrología regionales y organizaciones de metrología legal regionales; organizaciones de fijación de normas internacionales y organizaciones de acreditación internacional; creadores de normas regionales y nacionales; y federaciones industriales y otros organismos. En relación con cada una de estas organizaciones, la OIML describe las distintas modalidades a través de las cuales se persigue la participación de los actores interesados. Por ejemplo, los organismos intergubernamentales y las organizaciones de desarrollo reciben el Boletín de la OIML y toda la información relevante relativa a sus actividades de elaboración; reciben la invitación de informar anualmente a la OIML sobre sus actividades de metrología; pueden asistir a la Conferencia y a las Reuniones de CIML en calidad de observadores; y pueden establecer acuerdos cooperativos así como grupos de trabajo conjuntos para desarrollar documentación técnica o conducir estudios, iniciativas de promoción o en iniciativas de desarrollo de capacidades en los países en desarrollo.
Introducido en 2016, el Marco para la colaboración con agentes no estatales (FENSA) de la OMS (WHO, 2016[8]) establece un enfoque de participación global de los actores interesados aplicable a en todos los niveles de la organización. El FENSA se esfuerza en fortalecer la participación con los actores no estatales (ONG, entidades del sector privado, fundaciones filantrópicas e instituciones académicas) a la vez que protege su trabajo relacionado con la salud de potenciales riesgos como conflictos de interés, riesgos de reputación e influencia indebida. A través de cada una de las cuatro categorías de actores no estatales, la organización ha desarrollado una política personalizada y una serie de procedimientos operativos diferenciados. El Marco también establece una serie de modalidades de participación de los actores interesados, como la participación en consultas, audiencias y otras reuniones de la provisión de contribuciones financieras o en especie de la OMS; presentaciones de evidencias; cooperación en las actividades de promoción; y colaboración técnica en el desarrollo de productos, desarrollo de capacidades, respuestas a emergencias y contribuciones a la implementación de las políticas de la OMS. El FENSA también establece mecanismos detallados para gestionar y mediar los conflictos de interés, así como otros riesgos de la participación.
Fuente: Elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI y datos recibidos de las OI; (OECD, 2019[1]).
Recuadro 4.6. Racionalización de la participación de los actores interesados a través de los departamentos de divulgación interna y los funcionarios de enlace
La BIPM opera un Departamento de Enlace y comunicación internacional (BIPM, 2021[27]), que vigila las actividades de participación de sus actores interesados y de coordinación internacional. En particular, este departamento gestiona el enlace con otros organismos intergubernamentales e internacionales, apoya la promoción de la Convención del Metro y el Sistema Internacional de Unidades (SI) y sostiene el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo de CIPM – el instrumento central de la organización.
El equipo de Participación Global de Partes Interesadas (GSE, por sus siglas en inglés) (ICANN, 2020[28]) en la ICANN es responsable de dirigir la participación y el alcance de los actores interesados en la ICANN y su misión en todo el mundo. El equipo proporciona un punto de contacto en las regiones para la Organización de la ICANN y la Comunidad ICANN generando consciencia, proporcionando alcance y comprensión del papel y la responsabilidad de la ICANN, dirigiendo la participación en el desarrollo de políticas y actividades técnicas. El equipo se encuentra al frente para implementar los Compromisos y los valores centrales de la ICANN para garantizar una participación amplia e informada que refleje la diversidad funcional, geográfica y cultural de la internet. El equipo del GSE está compuesto de 34 equipos de personal a través de 21 países y está a cargo de la gestión y vigilancia de la función de participación de la ICANN en ocho regiones del mundo.
La ICN cuenta con un Enlace de Asesores no gubernamentales (NGA, por sus siglas en inglés) (ICN, 2020[29]), cuyo mandato es mejorar el involucramiento de los NGA para que participen en la ICN. Más ampliamente, el objetivo central de esta práctica es expandir el espectro de experiencias e intereses informando el desarrollo de productos de la ICN.
La ILAC cuenta con funcionarios de enlace especializados que establecen, desarrollan y gestionan relaciones con todas las organizaciones internacionales aliadas clave.
Cada organización de enlace con la que trabaja la OIML designa un funcionario de enlace. Estas incluyen organizaciones comerciales internacionales, organizaciones intergubernamentales y otras OI. el funcionario de enlace actúa como representante de su organización (sin comprometer su organización) con la OIML.
Fuente: Estudio sobre OI 2018, y evaluación del autor basándose en los comentarios recibidos de las OI.
Recuadro 4.7. Guías para la participación de los actores interesados – Hacia la consistencia y la sistematicidad
La ICN ha desarrollado un Kit de herramientas para asesores no gubernamentales (NGA) (ICN, 2020[29]), cuyo propósito es respaldar la participación tanto desde la perspectiva de las agencias miembros como de los NGA existentes y potenciales. Estos actores incluyen expertos en competencia en la forma de abogados y economistas de la práctica privada, consejeros internos, representantes de OI no gubernamentales, miembros de la industria y grupos de consumidores, académicos y jueces. El documento también establece los diversos canales a través de los cuales los NGA pueden participar en los grupos de trabajo de la ICN, incluyendo su consulta en la creación de planes de trabajo, elaborando comentarios o contribuyendo con trabajos escritos, y participando en reuniones y eventos (convocatorias a conferencias, seminarios web, talleres y la Conferencia anual de la ICN). El kit de herramientas describe la forma en la que los NGA pueden beneficiar a la ICN, a través de su inclusividad, difusión de comunicaciones y obras e intercambio de recursos; así como la forma en la que la ICN puede ayudar a los NGA en el desarrollo de la red, la capacidad de contribuir a la formación de la política de competencias y promoción del conocimiento.
La OMS ha elaborado un Manual para los agentes no estatales sobre la colaboración con la Organización Mundial de la Salud (WHO, 2018[30]). En primer lugar, el manual comienza proporcionando una descripción básica del Marco para la colaboración con agentes no estatales (FENSA), la estrategia global de la organización para la participación de los actores interesados, así como estableciendo una definición de “agente no estatal”. En segundo lugar, el documento establece subsiguientemente los diversos grupos de agentes no estatales y los mecanismos que sustentan la decisión para categorizar a estos agentes. En tercer lugar, el Manual describe los diversos tipos de participación que se han llevado a cabo a través del FENSA, incluyendo datos técnicos y científicos para transmitir información y conocimiento, actividades de promoción y concientización con respecto a problemas de salud y colaboración técnica en el desarrollo de productos, colaboración en el desarrollo de capacidades en emergencias y contribuciones a la implementación de las políticas de la OMS. En cuarto lugar, se enumeran los principios globales que aplican a la participación, incluyendo que cualquier iniciativa de participación de los actores interesados que se persiga debe demostrar un claro beneficio a la salud pública; cumplimiento con la Constitución, mandato y programa de trabajo de la OMS; respeto por la naturaleza intergubernamental de la OMS y la autoridad tomadora de decisiones de los Estados miembros; apoyo y mejora, sin comprometer, el enfoque científico y basado en la evidencia que sostiene el trabajo de la OMS; proteger a la OMS de cualquier influencia indebida; no comprometer la integridad, independencia, credibilidad y reputación de la OMS; contar con una gestión efectiva que evite conflictos de interés y otros riesgos; y conducirse basándose en la transparencia, apertura, inclusividad, responsabilidad, integridad y respeto mutuo.
La Política y el Procedimiento de Consulta de la OICV, las Directrices operativas para intervenciones con el sector privado de la UICN, la Política sobre los enlaces de la OIML, los Términos de referencia del PSCG de la OMA, Principios sobre la participación de ONG del Codex, y la Guías de organizaciones profesionales del PIC/S, así como el propio FENSA de la OMS, descritas en recuadros previos también muestran por lo menos algunas características y aspectos de las guías en la participación de los actores interesados.
Fuente: elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI, Estudio sobre OI 2018.
Recuadro 4.8. Revisión y evaluación de los esfuerzos de participación de los actores interesados
De acuerdo con sus términos de referencia, el Comité Asesor de Organismos de Evaluación (CABAC, por sus siglas en inglés) y el Comité Asesor de Usuarios (UAC, por sus siglas en inglés) del IAF monitorea las respuestas a sus recomendaciones. En términos más generales, el Consejo del IAF revisa anualmente la actuación de todos los Comités Principales y Consultivos.
La ILAC ha incorporado cláusulas de revisión integradas dentro de su Suplemento al Plan Estratégico de la ILAC 2015-20. En el marco de la Acción 2.4 de este documento, la organización está revisando actualmente las relaciones clave para aprovechar los recursos limitados y ajustar las prioridades en respuesta a las circunstancias emergentes. Esto formará la base para una estrategia específica para la participación de los actores interesados, que presuntamente se introducirá dentro del alcance del siguiente plan estratégico.
La OIT ofrece un Tablero de cooperación para el desarrollo integral que hace un seguimiento de todas las iniciativas de la organización en este ámbito, así como de la financiación y la colaboración de los actores interesados en estos proyectos. Esto incluye sus actividades de elaboración de instrumentos, incluyendo mejorar las normas laborales, promover las protecciones sociales y, con una referencia particular a sus actividades de participación de actores interesados, fortalecer la circunscripción tripartita con miras a facilitar el diálogo social influyente e incluyente.
De conformidad con el Artículo 3(6) del Marco para la colaboración con agentes no estatales (WHO, 2016[8]), la OMS está realizando actualmente una evaluación inicial de su implementación y su impacto sobre el trabajo de la organización. Los resultados de esta evaluación, en conjunto con cualquier propuesta de revisiones del marco, se someterá al Consejo Ejecutivo a través de su Comité de Administración, Presupuesto y Finanzas. Esto proporciona una ilustración práctica de cómo los resultados de los procesos de evaluación pueden sustentar y contribuir a las mejoras del programa.
Fuente: Estudio sobre OI 2018, Evaluación del autor basándose en los datos de las OI.
Referencias
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[21] IFAC (2019), Call for Information: Multi-Stakeholder Engagement Framework, https://www.ifac.org/system/files/publications/files/IFAC-Call-for-Information.pdf.
[19] IHO (2018), Resolutions of the International Hydrographic Organization, https://iho.int/iho_pubs/misc/M3-E-AUGUST18.pdf.
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[25] IOSCO (2005), IOSCO Consultation Policy and Procedure, https://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD197.pdf.
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[8] WHO (2016), Framework for Engagement with Non-State Actors (FENSA), https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA69-REC1/A69_2016_REC1-en.pdf#page=9.