En la actualidad, aunque el panorama de la elaboración de instrumentos internacionales es cada vez más diverso y dinámico, también se caracteriza por los fuertes vínculos en diferentes áreas temáticas e intersecciones de política pública. Los esfuerzos de coordinación son reconocidos ampliamente por las OI, y se han acelerado por la pandemia de la COVID-19. Este capítulo analiza la forma en la que las organizaciones internacionales trabajan en conjunto y coordinan sus actividades. Un marco de principios clave está diseñado para ayudar a identificar y mapear a los socios, establecer objetivos comunes y seleccionar los instrumentos, etapas y procedimientos adecuados para la coordinación. La existencia de mandatos específicos entre las OI, la expansión y la intersección de los ámbitos de elaboración, los enfoques dependientes y aislados, y las limitaciones de recursos presentan tanto los principales obstáculos como una fuerte justificación para una mejor coordinación. Las OI están realizando esfuerzos para afrontar estos retos, creando vías comunes de coordinación, facilitando los canales de comunicación y adoptando herramientas de colaboración virtual.
Compendio de Prácticas de las Organizaciones Internacionales
5. Maximizar las oportunidades de coordinación a través de las OI
Resumen
Introducción
Las OI proporcionan un marco permanente para la CRI a nivel internacional. Extienden el alcance de los gobiernos nacionales hacia otras plataformas para compartir datos y experiencias; así como la creación de un consenso y la adopción de enfoques comunes (OECD, 2020[1]). En las últimas décadas, la aparición de nuevos modelos de negocio, la escala del cambio tecnológico y el ritmo de la globalización han difuminado los límites de sus carteras tradicionales y han generado una creciente interacción entre las actividades de las OI.
Se han creado numerosas OI para responder a las diversas necesidades políticas de sus miembros. El gran número de OI refleja la necesidad cada vez mayor de realizar actividades a nivel internacional. Los representantes de los países, al ser miembros de varias OI, tienen una visión global de las complementariedades existentes, las fortalezas específicas de cada OI, y de las posibles áreas de solapamiento. Con la creciente concientización de que los “orquestadores” necesitan “orquestación”, la coordinación1 entre las OI se ha vuelto un fuerte centro de interés en la búsqueda de una mayor coherencia y eficacia de la acción colectiva.
Como mínimo, la coordinación puede servir para garantizar que las operaciones y los instrumentos de las OI no se encuentren en conflicto directo. En el mejor de los casos, la actividad internacional coordinada tiene el potencial de desbloquear las fortalezas combinadas de las OI, al maximizar la experiencia, las capacidades administrativas, los recursos económicos y las capacidades de elaboración. En última instancia, la coordinación entre las OI es esencial para abordar de manera efectiva las necesidades y las prioridades de los miembros, y los representantes de los países que participan en varias OI poseen un papel importante para fortalecer dicha coordinación.
A pesar de estas oportunidades, las actuales prácticas de coordinación de las OI siguen siendo bastante informales y concentradas en las fases iniciales del ciclo de elaboración (OECD, 2019[2]). Sigue habiendo un margen importante para acelerar y profundizar la coordinación en la elaboración de instrumentos internacionales.
Para apoyar este proceso, este capítulo del Compendio de OI tiene como objetivo mejorar la comprensión de la variedad de mecanismos que pueden apuntalar la coordinación entre las OI, y ayudarlas a coordinarse más sistemáticamente, maximizar sus respectivas fortalezas y trabajar juntas hacia objetivos globales comunes. A falta de un conjunto estructurado de conocimientos sobre cómo las OI pueden coordinarse eficazmente, esta sección se basa en las prácticas de las OI recogidas en el marco del Foro de OI y en la investigación académica existente.
Justificación
Las OI se crearon con diferentes mandatos y propósitos, con diferentes estructuras de afiliación y una cobertura geográfica variable. La riqueza del sistema internacional radica en su diversidad, ya que las OI, con sus respectivos conocimientos técnicos, redes y métodos de trabajo, aportan su propio valor añadido. Sin embargo, con el paso del tiempo es inevitable que crezca la interacción entre ellas. En la actualidad, si bien el panorama de la elaboración de instrumentos internacionales a nivel mundial es cada vez más diverso y dinámico, se caracteriza al mismo tiempo por los fuertes vínculos que existen entre las áreas temáticas y las intersecciones entre los distintos ámbitos de actividad (OECD, 2013[3]).
La mayoría de las OI operan en campos donde muchas otras OI y entidades internacionales también se encuentran activas (OECD, 2016[4]). En un orden legal internacional fragmentado, es frecuente que dos o más OI o regímenes legales pretendan regir a las mismas personas, actividades o ámbitos políticos. Por ejemplo, al menos media docena de organismos internacionales se ocupan actualmente de cuestiones financieras internacionales, no menos de diez organismos internacionales reclaman la autoridad reguladora sobre la infraestructura de Internet, y aproximadamente dos docenas de organismos internacionales se ocupan del cambio climático (Cerf, Ryan and Senges, 2014[5]); (Keohane and Victor, 2010[6]).
La acción colectiva entre las OI es fundamental para gestionar los retos políticos compartidos y garantizar la consecución efectiva de los objetivos conjuntos. La acción colectiva para lograr objetivos comunes fue la razón misma por la que se crearon las OI: para apoyar a los países a unir sus esfuerzos hacia enfoques compartidos para avanzar en las metas y abordar los desafíos. Por ello, las OI se crearon como plataformas de diálogo y negociación entre un amplio abanico de actores con posiciones muy diferentes. Por tanto, están predispuestas a la colaboración entre múltiples partes interesadas, a la creación de consenso y a la "orquestación", en contraposición a los modos de funcionamiento más centralizados y descendentes (Hale and Roger, 2014[7]) (Abbott et al., 2015[8]) (Recuadro 5.1). Esta experiencia para fomentar el diálogo, motivar al aprendizaje de pares y desarrollar un campo de actuación entre los actores interesados con diferentes intereses y prioridades puede y debe ser utilizada por las propias OI para aprender entre sí, intercambiar información y compartir mejores prácticas. En última instancia, la coordinación entre las OI es beneficiosa para la consecución efectiva de los objetivos comunes, tanto colectiva como individualmente: cuando dos organismos internacionales colaboran en cuestiones de interés mutuo, sus interacciones reafirman eficazmente la estatura y la legitimidad de cada organismo para operar en el ámbito considerado (Dunoff, 2015[9]).
Recuadro 5.1. Intersección con el Capítulo 4 “Asegurar una participación de actores interesados eficiente”: Orquestación
La orquestación es un modo de gobernanza que se utiliza ampliamente por las organizaciones intergubernamentales (OIG). Las OIG participan en la orquestación cuando reclutan a actores intermediarios de forma voluntaria, proporcionándoles apoyo ideológico y material, para dirigirse a los actores objetivo en pos de los objetivos de gobernanza de las OIG. La orquestación es, pues, indirecta (porque la OIG actúa a través de intermediarios) y blanda (porque la OIG carece de control sobre los intermediarios). Estas características distinguen la orquestación de la gobernanza jerárquica tradicional, que se dirige a los objetivos directamente a través de instrumentos duros; de la gobernanza a través de la colaboración con los objetivos, que es directa pero blanda; y de la delegación, que es indirecta pero dura.
Los intermediarios en la orquestación de las OIG suelen ser ONG, pero también pueden ser organizaciones empresariales, asociaciones público-privadas, redes transgubernamentales y otras OIG. Los intermediarios son cruciales para la orquestación porque poseen capacidades de gobernanza -como información local, conocimientos técnicos, capacidad de ejecución, recursos materiales, legitimidad y acceso directo a los objetivos- de las que carece las OIG.
Fuente: (Abbott et al., 2015[8]).
El aprendizaje entre pares y el diálogo entre las OI es un elemento fundamental para la elaboración de instrumentos internacionales efectiva. Cada OI cuenta con un conjunto de conocimientos especializados, una comunidad política y un proceso bien adaptado para desarrollar una respuesta política a las necesidades y desafíos internacionales específicos. Sin embargo, en algunos casos, la experiencia de una organización no es suficiente para abordar un reto político complejo. Puede ser necesario confrontarlo con la evidencia científica de otra OI, o puede beneficiarse de los intercambios entre comunidades políticas que son circunscripciones de varias OI diferentes. A través de una coordinación más sistemática y deliberada desde las primeras fases de la elaboración de instrumentos internacionales, incluso cuando se intercambia información y se realizan análisis de políticas antes de la elaboración y negociación de los textos internacionales, las OI pueden aunar esfuerzos para desarrollar mejores instrumentos internacionales con una amplia relevancia y alcance.
Los enfoques conjuntos de las OI también resultan cruciales para ayudar a mejorar la claridad general y la coherencia del panorama de elaboración de instrumentos internacionales. Esto permite a las OI acordar un “lenguaje” común, una base importante tanto para alinear los enfoques entre las OI como para que sus respectivas circunscripciones accedan a instrumentos internacionales coherentes. El desarrollo de enfoques, terminologías y clasificaciones comunes entre las OI ayuda a minimizar la confusión y las interpretaciones erróneas de las reglas aplicables entre sus miembros y a maximizar el uso de los instrumentos internacionales (OECD, 2016[4]) (ver Capítulo 1).
Pero la coordinación entre diversos actores en un panorama descentralizado no es fácil. Cada OI debe actuar de acuerdo con su mandato y procesos de gobernanza específicos. A pesar de la complementariedad de las organizaciones internacionales, de los propósitos compartidos y de los mandatos cruzados, las diferentes circunscripciones y los procesos específicos de elaboración de cada OI los llevan a desarrollar instrumentos internacionales principalmente en silos, con una tendencia a la coordinación entre pares principalmente ad hoc. Esto puede dar lugar a instrumentos que a veces se solapan y, en el peor de los casos, se duplican. También puede producir ineficiencias en el uso de los recursos de los miembros, especialmente cuando son miembros de varias OI que trabajan en paralelo. Y, lo que es más importante, puede no conseguir los objetivos previstos de los instrumentos internacionales.
Las OI que trabajan en silos pueden crear una duplicación analítica, con investigaciones, recopilación de datos o análisis realizados en paralelo en lugar de en común; la duplicación regulatoria, en la que se adoptan varios instrumentos internacionales con objetivos superpuestos sin vínculos cruzados; o duplicación administrativa, con representantes de países y OI que necesitan participar en varias reuniones en diferentes países, por ejemplo. Cabe señalar que en un país determinado, dos OI con mandatos superpuestos o fuertemente relacionados pueden tener diferentes componentes dentro del gobierno (por ejemplo, carteras de energía y medio ambiente). Para prevenir tales ineficiencias, los representantes de los países y otros actores interesados relevantes (por ejemplo, las organizaciones regionales) con membresía en varias OI tienen un papel clave en resaltar las inconsistencias y fomentar la coordinación entre las OI.
La afiliación y el mandato de las OI se solapan con frecuencia, y la cobertura de sus instrumentos suele coincidir (Hofmann, 2011[10]) (Urpelainen and Van De Graaf, 2014[11]). Las OI se han enfrentado con frecuencia a la preocupación por el riesgo de solapamiento y por las deficiencias, con el fin de mejorar la efectividad. En algunos casos, esto les ha inducido a incluir un desglose de sus actividades en el marco de los acuerdos de cooperación, que enumera las responsabilidades de cada organización, así como las actividades que son objeto de una acción conjunta (Boisson de Chazournes, 2016[12]). La cooperación entre las OI tiene el objetivo de mejorar la resolución de problemas en un área temática específica, incluyendo el valor añadido logrado a través de la fusión de las competencias complementarias y de evitar la duplicación costosa con el fin de liberar recursos para otras actividades. En términos prácticos, la coordinación entre las OI también ayuda a los miembros que financian y dictan sus actividades, racionalizando los recursos y alcanzando resultados más efectivos.
Tipología: áreas y procedimientos de coordinación de las OI
Las relaciones entre las OI pueden variar desde diádicas, que involucran solo a dos organizaciones, hasta múltiples, que involucran redes de muchas organizaciones. Las relaciones entre dos o más OI pueden desarrollarse a lo largo de un continuo de canales de interacción formales o informales. Las relaciones formales se basan en por lo menos un nivel mínimo de institucionalización (Cerf, Ryan and Senges, 2014[5]) (OECD, 2016[4]) and (Biermann, 2017[13]) (Recuadro 5.2). En concreto, las respuestas al Estudio sobre OI 2018 muestran que la coordinación puede ponerse en marcha a través de diferentes herramientas prácticas. Estas oscilan desde mecanismos sencillos como intercambio de información, observación en los organismos respectivos, reuniones conjuntas, plataformas técnicas para grupos de cooperación y tareas conjuntas; a mecanismos de cooperación más complicados como Memorándum de entendimiento (MoU), intercambios de cartas u otros acuerdos, programas de trabajos conjuntos, participación mutua en una institución coordinadora o el desarrollo de instrumentos conjuntos (OECD, 2016[4]) (OECD, 2019[2]).
Para ayudar a las OI a orientar sus esfuerzos de coordinación, este Compendio distinguió entre los mecanismos de coordinación en función de sus objetivos y resultados, y sobre la base de la fase de elaboración de instrumentos internacionales en la cual intervienen. Esto engloba la coordinación en el trabajo de preparación; la coordinación en el desarrollo de instrumentos; la coordinación en la provisión de asistencia; la cooperación en la actividad de monitoreo; y la coordinación para garantizar el cumplimiento de los instrumentos internacionales (Figura 5.1).
Figura 5.1. Mecanismos de coordinación a través de las OI en las etapas de desarrollo e implementación de los instrumentos internacionales
Recuadro 5.2. Referencias académicas sobre la coordinación de las OI
(Dunoff, 2015[9]) desarrolla una tipología de las diversas formas en las que los actores de diferentes OI participan en la cooperación. Identifica dos ejes diferentes para categorizar estas interacciones:
Un eje se enfoca en las diversas formas que pueden adoptar las interacciones, el cual se centra en la actividad o la función que se está coordinando:
regulatoria: actores de diferentes OI interactúan con la intención expresa de generar nuevos instrumentos,
operacional: actores de múltiples organismos interactúan en temas operacionales, con nuevas normas regulatorias como un producto derivado incidental,
conceptual: los actores de diferentes organismos participan para establecer los fundamentos analíticos y conceptuales para futuros esfuerzos regulatorios;
el segundo eje se enfoca en la naturaleza de la interacción, que abarca un continuo desde la racionalización de esfuerzos paralelos o superpuestos, a la expansión de las facultades o jurisdicción, a las interacciones competitivas y conflictivas.
Existen dos dimensiones relacionadas a través de las cuales las organizaciones pueden participar en la coordinación. Pueden tener:
Relaciones interactivas, por ejemplo en el intercambio de información o recursos; o
Relaciones no interactivas cuando comparten atributos particulares (como estatus, identidad, estructuras cognitivas, posicionamiento estratégico o tecnología central) que inducen los mismos estímulos conductuales en los miembros relacionados y/o exponen a las organizaciones a las mismas fuerzas evolutivas.
La mayoría de las investigaciones se enfocan en las interacciones directas entre las organizaciones (Cropper, 2008[14]).
(Biermann, 2015[15]) identifica los siguientes tipos de cooperación:
La cooperación es fuerte cuando los socios participan en toma de decisiones conjuntas sobre temas importantes, que a menudo involucran proyectos ambiciosos con responsabilidad compartida y divisiones del trabajo. La cooperación es moderada cuando los socios participan en toma de decisiones conjuntas pero excluyen temas esenciales. La cooperación es mínima cuando las decisiones conjuntas son raras o no existentes y la cooperación se confina principalmente a la representación ocasional en reuniones conjuntas y existe un intercambio inconsistente de información básica. La cooperación es ausente cuando los socios que se beneficiarían de la cooperación renuncian a la cooperación a favor del unilateralismo.
(Agranoff, 2003[16]) describe la siguiente tipología de redes:
Redes informativas: los socios se reúnen exclusivamente para intercambiar políticas y programas de agencia, tecnologías y posibles soluciones.
Redes de desarrollo: la información de los socios y el intercambio técnico se combinan con educación y servicios de los miembros.
Redes de divulgación: los socios se reúnen para intercambiar información y tecnologías, programación de secuencias, intercambiar oportunidades de recursos, reunir contactos de clientes y mejorar las oportunidades de acceso que conducen a nuevas vías de programación.
Redes de acción: los socios se reúnen para realizar ajustes interagencia, adoptar formalmente cursos colaborativos de acción y/o proporcionar servicios junto con intercambios de información y tecnologías.
Otra tipología prevaleciente en la investigación académica es la de (Provan and Kenis, 2008[17]), que distinguen la cooperación organizacional o las redes en términos de su compensación o gobernanza:
Autogobierno: donde todos los miembros realizan tareas de coordinación de acciones conjuntas e intercambio de información.
Organización líder: donde una de las organizaciones participantes asume la responsabilidad de coordinar a todas las otras organizaciones.
Organización administrativa en red: donde una secretaría específica se establece para coordinar a todas las organizaciones participantes.
Otros describen las relaciones cooperativas en forma de reglas, normas y actividades complementarias, coordinación política, toma de decisiones conjuntas y la creación de sociedades interinstitucionales formales o participación conjunta en relaciones institucionalizadas con otros actores (Betts, 2009[18]), (Andonova, 2017[19]) (Sommerer and Tallberg, 2019[20]).
Las relaciones entre dos o más OI se pueden desarrollar a lo largo de un continuo de canales de interacción formales o informales. Las relaciones formales se basan en por lo menos un nivel mínimo de institucionalización. Las relaciones únicas o ad hoc suelen ocurrir al inicio del ciclo de vida interorganizacional o son buscadas deliberadamente cuando se bloquean los canales formales o la búsqueda abierta de la cooperación es políticamente sensible (Biermann and Koops, 2017[21]).
Principios clave de coordinación
Esta sección destaca un conjunto de principios clave para guiar las actividades de coordinación de las OI. Se basa en las respuestas al Estudio de OI 2018. Estos principios no son exhaustivos. Sin embargo, ponen de manifiesto algunos de los pasos más importantes que las OI deben abordar al buscar actividades de coordinación.
1. Mapear a los socios potenciales para la coordinación
Para saber con quién cooperar, las OI necesitan identificar quién se encuentra activo en el área donde están trabajando. Con el creciente número de actores internacionales de distinta naturaleza y con mandatos que a menudo se solapan, esto no siempre es evidente. Por lo tanto, para ayudar a identificar a los jugadores adecuados con quiénes realizar la coordinación, las OI pueden beneficiarse enormemente del mapeo sistemático de la OI adoptando actividades normativas en áreas de relevancia para ellas. Los socios para la coordinación se pueden diferenciar basándose en el tipo de organizaciones (como regionales, privadas, sectoriales, etc.) y las formas anticipadas de coordinación:
Coordinación interinstitucional: se refiere a estructuras institucionalizadas establecidas de manera conjunta (usualmente a nivel intersecretarial) y procesos entre dos o más organizaciones internacionales autónomas, creadas con el objetivo explícito de facilitar las relaciones interorganizacionales. En tal disposición de coordinación, las OI asociadas desarrollan y formulan instrumentos internacionales y vigilan su implementación a través de mecanismos interagencia como los comités conjuntos y/o los grupos de trabajo, incluyendo garantizar la comunicación efectiva. Las OI también pueden designar a un miembro del personal para que actúe como enlace interorganizacional para facilitar la coordinación, intercambiar información y crear confianza.
Coordinación multinivel: se presenta a través del ciclo político con las organizacionales regionales, facilita la implementación y mejora el impacto de los instrumentos internacionales.
Coordinación pública/privada/académica: capitaliza las fortalezas combinadas de las entidades públicas, privadas y académicas, implica la designación clara de funciones y responsabilidades y está sujeta a un mecanismo de supervisión. Las ventajas de la coordinación en red, tanto en el sector público como en el privado, son considerables, incluyendo un mejor aprendizaje, un uso más eficiente de los recursos, una mayor capacidad para planear y abordar problemas complejos, mayor competitividad y mejores servicios para clientes (Provan and Kenis, 2008[17]). La coordinación de la red con académicos, a pesar de que ser menos común, también puede ser ventajosa donde la Academia desempeña un papel importante en el desarrollo de los instrumentos internacionales y de mejores prácticas en entornos políticos-regulatorios. La Academia también puede compartir algunos objetivos con las OI y contribuir a la difusión de la información a un público más amplio.
Coordinación temática o sectorial: se presenta dentro de un área específica de actividad, minimiza la duplicación, promueve los enfoques comunes, desarrolla canales inclusivos de intercambio de conocimiento y experiencia específica del contexto, mejora la credibilidad de las reglas y procede basándose en los objetivos compartidos y los mandatos organizacionales. Dicho tipo de relación materializa el principio de la división del trabajo (considerando la experiencia de cada institución y las ventajas comparativas resultantes), pero en un marco ascendente coordinado basándose en propósitos específicos e identificados. Por lo tanto, la cooperación se realiza principalmente a través de la identificación de metas específicas. Las actividades reconocidas como esenciales para el logro de estas metas se distribuyen posteriormente entre las diversas agencias con el fin de que su coordinación sea realmente efectiva (Boisson de Chazournes, 2016[12]).
Coordinación horizontal (o heterárquica): aprovecha los vínculos entre actividades similares o relacionadas que existen entre las organizaciones autónomas y cultiva un enfoque integral para para abordar un determinado desafío.
Coordinación logística: permite a las OI coordinar y supervisar las operaciones de la cadena de suministro compartiendo recursos y compartiendo los costos de determinadas actividades (p. ej. organización de eventos, participación en reuniones).
2. Acordar en principio objetivos comunes de coordinación entre las OI
Las OI suelen perseguir objetivos diferentes que están directamente relacionados con su mandato y circunscripción. Sin embargo, para coordinar eficazmente la acción normativa, las OI necesitan encontrar los objetivos compartidos que ayuden a estructurar su colaboración. De hecho, los objetivos colectivos de coordinación son esenciales para abordar adecuadamente los complejos problemas mundiales. Acordar objetivos comunes es, por tanto, un requisito previo para iniciar los pasos detallados de la cooperación. El diálogo sobre los objetivos mutuos en una fase temprana del proceso de elaboración de instrumentos internacionales, y como primer paso para la coordinación, proporciona una forma importante de definir objetivos comunes para el ejercicio de colaboración. Estos objetivos comunes pueden utilizarse a lo largo de la colaboración, y ofrecer un punto de referencia para evaluar su efectividad a futuro. Una vez identificados los objetivos comunes, las OI pueden tener en cuenta los siguientes puntos para aprovechar los objetivos comunes y sacar lo mejor de ellos:
Identificar inquietudes colectivas y necesidades prácticas para abordarlas; que pueden inducir a nuevas formas de cooperación;
Reconocer las múltiples formas en las cuales un objetivo común puede perseguirse y los diferentes instrumentos de política disponibles para las OI con respecto a sus mandatos, competencias y capacidades. Se puede prestar especial atención a las organizaciones que operan a diferentes escalas regionales, por ejemplo, las que tienen un alcance mundial, intrarregionales (OI que operan en regiones específicas o con una serie de países compartidos) e interregionales (OI que operan entre serie de países diferentes o parcialmente solapados;
En algunos casos, las OI pueden identificar necesidades e intereses compartidos más amplios dentro de los ámbitos mundiales, interregionales o intrarregionales, aunque la búsqueda de objetivos en común podría presentarse en diferentes niveles y a través de diferentes mecanismos políticos, como lo permitan los mandatos y las competencias de las OI.
Aun así, las metas organizacionales individuales son también fundamentales en la supervivencia y el éxito de cualquier cooperación. Aunque las metas colectivas son condiciones necesarias para la coordinación, los colaboradores deben reconocer que cada una de las organizaciones participantes se beneficia y cumple con objetivos individuales. Para que todos los miembros participen y asignen recursos a la cooperación, deben ver en el esfuerzo conjunto una contribución a sus mandatos individuales.
Cada OI tiene su mandato establecido a través de sus documentos constitutivos (y las decisiones plenarias subsiguientes). Las OI deben esforzarse para respetar no solo su propio mandato, sino el de los socios existentes o potenciales. Este respeto es un requisito previo para el éxito de la colaboración. Los retos surgen cuando los propios mandatos dejan margen para el solapamiento o la duplicación de responsabilidades y actividades. Está claro que, en tales circunstancias, las interfaces y los límites deben establecerse y acordarse desde el principio, y a un nivel superior.
3. Desarrollar guías y revisar los enfoques de coordinación pasados y en curso
Elaborar un documento guía para toda la organización sobre las posibilidades de coordinación puede ayudar al personal de las OI a identificar el enfoque adecuado. Contar con dicho documento guía puede contribuir a garantizar una estrecha cooperación entre las OI mediante el uso de las plataformas de coordinación existentes, lo que les ayudaría a minimizar la duplicación y el solapamiento del trabajo, y a crear una mayor claridad para sus miembros y los actores interesados sobre el uso de sus instrumentos. En particular, el documento guía sobre la coordinación podría incluir principios específicos para ayudar al personal a seleccionar los instrumentos, las etapas y los procedimientos de colaboración y facilitar el desarrollo conjunto de instrumentos internacionales al permitir una mejor cooperación entre las OI:
Seleccionar instrumentos de coordinación – una visión general de los instrumentos existentes disponibles para las OI y las respectivas fortalezas y debilidades de estos instrumentos proporcionará al personal una comprensión útil sobre cómo participar en la coordinación y adaptar su colaboración con sus pares hacia los resultados deseados;
Identificar las etapas adecuadas para la coordinación – destacar las fases del ciclo político en las que actualmente ocurren iniciativas de coordinación, así como aquellas en las que es posible dentro del mandato de la organización internacional en cuestión, puede ayudar al personal de la OI a decidir cuándo coordinarse;
Seguir procedimientos específicos – describir los procesos y las modalidades de coordinación con otras OI ayudará al personal de las OI a coordinarse de forma coherente con sus pares según sus necesidades y objetivos y a predecir mejor los resultados de la colaboración que contribuirán más eficazmente al cumplimiento de los objetivos estratégicos.
El documento guía sobre la coordinación puede proporcionar apoyo práctico a las OI para garantizar tanto la estabilidad como la flexibilidad de la coordinación con otras organizaciones. La estabilidad es crítica para mantener la legitimidad, tanto dentro como fuera de la red. Las redes estables significan que los participantes pueden desarrollar relaciones a largo plazo con otros miembros, de tal forma que cada uno comprenda las fortalezas y debilidades de los otros y actúe de manera correspondiente para maximizar los resultados de la red. Al mismo tiempo, la flexibilidad permite que las organizaciones en red respondan rápidamente a la competencia y a otras amenazas ambientales, así como a las oportunidades. Esencialmente, la flexibilidad es importante para garantizar respuestas rápidas de la red que satisfagan las necesidades y demandas cambiantes de los actores interesados.
Por último, la revisión de las actividades de coordinación pasadas y en curso puede ayudar a identificar vías para su mejora y adaptación a nuevas circunstancias, a medida que el contexto o el entorno externo evoluciona. Una reevaluación frecuente de los mecanismos y procedimientos estructurales a la luz de los nuevos acontecimientos, junto con la voluntad de realizar los cambios necesarios aunque sean perturbadores, son fundamentales para garantizar continuamente que la coordinación entre las OI sea estable y flexible. Las mismas organizaciones pueden reducir o incluso rescindir sus relaciones actuales y desarrollar vínculos con otras, a medida que cambian las necesidades y las tareas (Provan and Kenis, 2008[17]).
4. Mejorar la coordinación en la recolección de datos y en las actividades de investigación
En su trabajo cotidiano, muchas OI actúan primordialmente como centros de información. Proporcionan el marco para “orquestar” el intercambio de evidencia entre sus circunscripciones dentro de sus respectivas áreas, de diversas formas (sin procesar, compilados en bases de datos, analizados en informes temáticos o de países). Para mutualizar los beneficios de este intercambio de información y poner a disposición del público en general pruebas aún más amplias, las OI pueden considerar útil coordinar sus actividades de recopilación de datos e investigación. Esto puede ayudar a ampliar la base de pruebas que sustenta los instrumentos internacionales, garantizar la eficiencia de los servicios, evitar o reducir la duplicación y maximizar las sinergias en las actividades de las OI. Por lo tanto, las OI pueden establecer y participar activamente en acuerdos de intercambio de información que faciliten el acceso a los datos recopilados, por ejemplo al:
Elaborar referencias cruzadas a sus respectivos trabajos, que son información disponible al público en sus sitios web específicos;
Participar en iniciativas de investigación que buscan promover objetivos comunes en temas interrelacionados para garantizar la comparabilidad de la información obtenida y, en última instancia, adoptando procesos compartidos de clasificación, evaluación comparativa y evaluación de resultados;
Poner en común los recursos para apoyar iniciativas de investigación mutuamente ventajosas en la medida de lo posible y reunir los datos y la información disponibles en un portal compartido (incluyendo portales de acceso abierto) entre las OI que participan en un enfoque coordinado, para facilitar la producción de informes colaborativos en áreas políticas intersectoriales.
Estado actual de la coordinación entre las OI
Esta sección describe el estado actual y las prácticas comúnmente utilizadas por las OI para ejercer la coordinación. Abarca las principales tendencias en las prácticas de coordinación, los desafíos que las OI enfrentan al participar en dichas prácticas y los esfuerzos adoptados para coordinarse de manera más estrecha utilizando medios integrados e innovadores. También refleja algunos ejemplos ilustrativos de las prácticas de coordinación existentes utilizadas por las OI y las intersecciones entre este capítulo y otros del Compendio.
Tendencias en las prácticas de coordinación de las OI
Creciente intersección en los mandatos de las OI, una necesidad de coordinación
Muchas de las interacciones descritas anteriormente están diseñadas para permitir que las OI logren sus objetivos de manera más efectiva o en algunos casos de manera más eficiente. Ante la fuerte intersección de los ámbitos y los miembros, la coordinación es más que nunca fundamental para apoyar la elaboración de instrumentos internacionales que funcionen como un sistema. La mayoría de las OI operan en ámbitos en los que también actúan muchas otras OI y entidades internacionales, o en los que las actividades de una OI pueden repercutir en los objetivos de otra OI (u otras OI). En ámbitos tan dispares como mantener la paz, combatir el VIH/SIDA, monitorear el comercio de químicos peligrosos, el alivio de la deuda, proteger especies en peligro de extinción, coordinar las sanciones penales y proporcionar asistencia humanitaria, los actores de diferentes OI y regímenes colaboran habitualmente para abordar conjuntamente cuestiones de interés común (OECD, 2016[4]) (Dunoff, 2015[9]).
Algunas OI con mandatos amplios pueden encontrarse trabajando en paralelo con una serie de actores internacionales y regionales cuyo mandato puede ser diferente o más específico, pero que sigue coincidiendo. Por ejemplo, aunque la OMS es la agencia especializada en salud mundial dentro del sistema de las Naciones Unidas, el panorama institucional en el cual la cooperación sanitaria internacional se lleva a cabo se ha vuelto cada vez más complejo. Por ello, los asuntos específicos relacionados con la salud también entran dentro de los mandatos de otros organismos internacionales o regionales como la FAO, la OMC, la OIE o la OMPI. Por lo tanto, la OMS mantiene diversas prácticas de colaboración implementadas con estas organizaciones y con otras agencias especializadas de las UN, así como con las organizaciones regionales e intergubernamentales. Las modalidades de interacción abarcan una amplia gama de instrumentos, como programas copatrocinados, MoU, reuniones conjuntas e intercambio de información (OECD/WHO, 2016[22]). Del mismo modo, aunque la OMC cuenta con un mandato integral para regular la conducta de las relaciones comerciales internacionales a través de acuerdos multilaterales, los países también negocian acuerdos comerciales bilaterales y regionales y adoptan normas técnicas internacionales para facilitar el comercio en los contextos bilaterales o regionales. Esto crea un panorama diverso que complementa y se interseca con el trabajo de la OMC. Desde este punto de vista, la OMC coopera con una serie de organizaciones e instituciones internacionales. Esto implica incluirlas como observadoras en el Consejo General y en los Comités de la OMC, participando en diversas asociaciones con otras OI para respaldar el desarrollo de capacidades en los países en desarrollo (p. ej. Ayuda para el Comercio con la OCDE, el Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio, y el Marco Integrado Mejorado), y desarrollar instrumentos conjuntos (p. ej. con la OMPI) (OECD/WTO, 2019[23]).
Otros ejemplos incluyen el Grupo Temático Mundial de Protección (GPC) y el Equipo País de las Naciones Unidas (UNCT). La misión del GPC es garantizar una preparación y respuestas bien coordinadas, efectivas y basadas en principios y que la protección sea el centro de toda acción humanitaria y reconocida como esencial en cualquier nexo con el desarrollo y la paz. El ACNUR es la agencia líder mundial para la protección y en vista de su experiencia temática, otras agencias (UNICEF, FPNU, NRC, UNMAS) se han designado como agencias de centro de contacto para áreas de responsabilidades (AdR) específicas dentro del GPC. La UNCT existe en 131 países abarcando los 162 países en los que hay programas de las Naciones Unidas. La UNCT engloba a todas las entidades del sistema de las Naciones Unidas que realizan actividades operacionales para el desarrollo, la emergencia, la recuperación y la transición en países del programa. La UNCT garantiza una coordinación interagencias y toma de decisiones a nivel países. El objetivo principal del Equipo País es que las agencias individuales planifiquen y trabajen juntos, como parte del Sistema del Coordinador Residente, para garantizar la obtención de resultados tangibles en apoyo de la agenda de desarrollo de los países participantes.
Alta dependencia en instrumentos flexibles para la coordinación
Las OI recurren en su mayoría a instrumentos informales y/o flexibles de coordinación para superar las dificultades de coordinación derivadas del compromiso con los diferentes grupos, las normas de procedimiento y las burocracias, y para evitar largas negociaciones. En su mayor parte, la coordinación relacionada con los instrumentos internacionales consiste en acuerdos para cooperar o reuniones de coordinación específicas. Más de una cuarta parte de las OI que respondieron al Estudio sobre OI 2018 informan que se coordinan con otras OI a través de memorandos de entendimiento (MoU) (OECD, 2019[2]), que establecen una estructura formal para el trabajo conjunto o la observación de la acción de los respectivos organismos. Dichos acuerdos enumeran las responsabilidades de cada organización, establecen la naturaleza y las disposiciones que lo enmarcarán, muestran los objetivos acordados que informan las iniciativas de cooperación y describen las actividades que están sujetas a la acción conjunta. Por ejemplo, la OIML cuenta con una serie de MoU instaurados con las OI, para evitar requisitos contradictorios o duplicados y establecer interpretaciones y entendimientos en el campo de la metrología legal. En algunos casos, los MoU pueden constituir la base necesaria para establecer formas más sólidas de colaboración en el futuro, como lo ilustran las relaciones entre el IAF y la ILAC y el acuerdo tripartita entre OIE-FAO-OMS. Si bien es cierto que sirven de base importante para la coordinación y abren posibilidades de acción conjunta, estos instrumentos no dan lugar por sí mismos a la integración de la acción normativa internacional. Lo más frecuente es que sirvan como referencia para coordinar las actividades. Un número similar de OI se coordina a través de reuniones conjuntas con sus pares (26% de las OI encuestadas en el Estudio sobre OI 2018), con frecuencia observando la acción de los organismos relevantes o celebrando eventos de coordinación conjuntos (OECD, 2016[4]). Por ejemplo, la OTIF y la CEPE/ONU celebran reuniones conjuntas dos veces al año, mientras que el IAF y la ILAC organizan reuniones anuales conjuntas y de mitad de periodo.
Recuadro 5.3. Memorándums de entendimiento: ejemplos de una herramienta comúnmente utilizada entre las OI e intersección con el Capítulo 1 Fomentar la comprensión de la variedad de instrumentos internacionales
La OIML cuenta con una serie de Memorándums de entendimiento (MoU) (OIML, 2020[24]) implementados con otras organizaciones internacionales para coordinar actividades, reducir la posibilidad de duplicación y mejorar la comunicación y colaboración. En la práctica, esto incluye coordinar un enfoque conjunto en áreas de entendimiento común y, donde sea relevante, desarrollar documentos técnicos conjuntos. El objetivo es evitar requisitos contradictorios o duplicados y establecer interpretaciones comunes y entendimiento en el campo de la metrología legal; por consiguiente, los fabricantes y usuarios de instrumentos de medición, organismos certificadores, laboratorios de análisis, etc. pueden aplicar de manera simultánea las Publicaciones de la OIML y aquellas para otras instituciones. La organización ha establecido MoU con ISO (1966), ILAC y el IAF (2006), la ONUDI y la BIPM (2008), y la IEC (2011). El reciente incremento en la adopción de estos instrumentos es ilustrativo de una tendencia más amplia hacia la colaboración entre las OI, debido a los mandatos que se solapan, así como a un reconocimiento más amplio de los beneficios de la coordinación en términos de asignación de recursos y cobertura de instrumentos.
En mayo de 2018 los Directores Generales de la FAO, la OIE y la OMS firmaron un Memorándum de entendimiento (OIE/FAO/WHO, 2018[25]) respecto a la cooperación para combatir los riesgos sanitarios en la interfaz de los ecosistemas hombre-animal en el contexto del enfoque “Una sola salud”. Este cubrió varias modalidades de cooperación, incluyendo apoyar el establecimiento de una Secretaría conjunta del Grupo de Coordinación Interagencial sobre Resistencia antimicrobiana; reforzando los servicios nacionales y regionales en la interfaz de los ecosistemas hombre-animal a través de su evaluación; mejorando la colaboración en la visión al futuro, la evaluación de riesgos, la preparación y la respuesta a enfermedades infecciosas emergentes, reemergentes y desatendidas, abordando desafíos de seguridad alimentaria y seguridad, adoptando una estrategia de comunicación común para incrementar la consciencia, ir preparando un código de conducta voluntario para reforzar la implementación de instrumentos internacionales en antimicrobianos. Este Memorándum también solicitó el desarrollo de un plan de trabajo tripartita que se adoptaría en la Reunión Anual del Comité Ejecutivo de la Alianza Tripartita. Las áreas iniciales de cooperación previstas por el MoU incluyen resistencia antimicrobiana, enfermedades zoonóticas emergentes y endémicas e intercambio de información, y fortalecimiento de los sistemas sanitarios. Las partes se comprometieron a seguir reuniéndose al menos un vez al año para analizar temas estratégicos relacionados a los objetivos del MoU, revisar el progreso del trabajo realizado, establecer grupos de trabajo especializados en áreas de interés conjunto e identificar centros de contacto en cada organización para promover la cooperación.
Fuente: Elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI.
Aunque con menor frecuencia, varias OI también participan en actividades de coordinación que implican un compromiso más estrecho en sus respectivos trabajos y una mayor regularidad en el seguimiento del trabajo que realizan otras OI activas en áreas similares. Casi una cuarta parte de las OI que respondieron al Estudio sobre OI 2018 crearon plataformas técnicas de cooperación o alguna forma de grupos de trabajo o comités conjuntos con otras OI que tienen intereses comunes (OECD, 2019[2]). Dichos organismos permiten que las OI persigan acciones más concretas hacia objetivos comunes. Por ejemplo, el objetivo del Comité Conjunto de Trazabilidad en Medicina de Laboratorio (JCTLM) creado por la BIPM, la IFCC y la ILAC es proporcionar una plataforma mundial para promover y orientar sobre la equivalencia internacionalmente reconocida y aceptada de las mediciones en medicina de laboratorio y la trazabilidad a las normas de medición adecuadas. El Comité de Contacto de OMA/UPU se ocupa de cuestiones de interés común y, en particular, busca acelerar y simplificar los trámites aduaneros en el servicio postal. El Comité de Contacto OMA/IATA/ICAO sobre Datos de Información de Pasajeros por Adelantado (API) y Datos del Registro de Nombres de Pasajeros (PNR) en particular, trata de mantener actualizadas las Guías de API y los demás instrumentos y herramientas que reflejan las necesidades de los Miembros y de la industria del transporte aéreo. La colaboración tripartita FAO-OIE-OMS tiene el objetivo de desarrollar estrategias y herramientas globales de manera conjunta para garantizar un enfoque congruente y armonizado a lo largo del mundo y poner la visión de “una sola salud” en práctica.
Pese a la existencia de diversas formas de coordinación entre las OI para fomentar la coherencia en el panorama normativo internacional, el acuerdo en los programas de trabajo conjuntos o el desarrollo real de los instrumentos conjuntos entre diversas OI sigue siendo limitado (OECD, 2016[4]) y (OECD, 2019[2]). De hecho, esto implica una estrecha convergencia de los mandatos y el examen de las respectivas circunscripciones de las organizaciones internacionales implicadas, que pueden tener diferentes antecedentes, conocimientos e intereses, lo que dificulta la consecución de acuerdos. Existen algunos casos en los que el objetivo común proporciona un incentivo suficiente para reunir a los grupos de interés y a las secretarías para elaborar instrumentos conjuntos.
Coordinación frecuente en las fases previas de la elaboración, potenciales de colaboración sin explotar en las fases posteriores
La coordinación entre las OI se realiza principalmente en el trabajo preparatorio ex ante (incluyendo la investigación, el mapeo, el inventario, etc.) como parte del desarrollo de instrumentos. (OECD, 2019[2]). Por ejemplo, ASTM International/ISO cooperan a través de un acuerdo de cooperación con la Organización de Desarrollo de Normas Asociada (PSDO, por sus siglas en inglés) para desarrollar normas conjuntas. El JCGM compuesto por ocho organizaciones internacionales generalizadas que trabajan en el ámbito de la metrología, mantiene y promueve el uso de documentos de referencia internacional (VIM y GUM). La ITU y el Banco Mundial cooperaron en la preparación del Kit de herramientas de Regulación de la ICT.
Recuadro 5.4. Ejemplos de cooperación de las OI en el desarrollo de instrumentos internacionales conjuntos/ Intersección con el Capítulo 1 “Fomentar la comprensión de la variedad de instrumentos internacionales”
Establecido en 1997, el Comité Conjunto para las Guías en Metrología (JCGM) (BIPM et al., 2009[26]) está compuesto por organizaciones internacionales de base amplia que trabajan en el campo de la metrología o dependen de ella, es decir; BIPM, IEC, IFCC, ISO, ILAC IUPAC, IUPAP, IFCC y OIML. Como lo revela esta lista, esas organizaciones enfocan sus actividades de elaboración en la metrología, la normalización, aspectos específicos de la ciencia y la tecnología, y la acreditación. Las tareas del JCGM son desarrollar y mantener documentos guía (la Guía para la expresión de la incertidumbre de medida (conocida como la GUM) y el Vocabulario Internacional de Metrología (conocido como el VIM)) que abordan las necesidades metrológicas generales de la ciencia y la tecnología, y para considerar los acuerdos para su difusión. Esto se logra a través de la publicación de documentos guía, la actualización y alineación de terminologías, la provisión de asesoría y la promoción de la adopción e implementación mundial de los resultados del trabajo del comité.
Las Directivas ISO/IEC definen los procedimientos básicos que se deben seguir al desarrollar normas internacionales y otras publicaciones. Son las ‘reglas oficiales’ del trabajo técnico de la IEC e ISO. Las Directivas se componen de dos partes; específicamente, los Procedimientos para los trabajos técnicos (ISO/IEC, 2020[27]) y los Principios y reglas para la estructura y redacción de documentos ISO e IEC (ISO/IEC, 2018[28]). La Parte 1 contiene información sobre la estructura organizacional y las responsabilidades para el trabajo técnico (funciones y responsabilidades de los diferentes actores interesados en el proceso y reglas y procedimientos para establecer los comités), los detalles de las etapas del desarrollo de normas (procedimientos y obligaciones en cada etapa del proceso), los procedimientos para desarrollar otros entregables, los procedimientos para reuniones y apelaciones, y una serie de anexos sobre temas específicos relacionados al desarrollo de normas. La Parte 2 comprende las reglas para estructurar y realizar borradores de normas internacionales y otros entregables (p. ej. formas verbales de expresión, organización de cláusulas, formateo de números, figuras, etc.).
Un acuerdo de cooperación con la Organización de Desarrollo de Normas Asociada (PSDO) (ASTM International/ISO, 2011[29]) entre ASTM International e ISO, firmado en 2011, allanó el camino para crear normas conjuntas de AM en la fabricación de aditivos mediante: la aceleración del proceso de adopción de una norma internacional de ASTM International como proyecto de norma final ISO; la adopción formal de una norma ISO publicada por ASTM International; y el mantenimiento de normas publicadas.
La Reunión Conjunta de OTIF-CEPE/ONU RID/ADR/ADN (OTIF, 2001[30]) desarrolla disposiciones armonizadas de bienes peligrosos para su transporte por tren, terrestre y vías navegables interiores. Ha resultado en una estrecha colaboración con la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU) desde su creación. La tarea de la Reunión Conjunta es garantizar que las disposiciones sobre mercancías peligrosas para el Terrestre (RID – Reglamento relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por ferrocarril, ADR – Acuerdo europeo sobre el transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera y ADN – Acuerdo europeo relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por vías navegables interiores) se armonicen lo más posible para simplificar y promover el transporte multimodal. La Reunión Conjunta RID/ADR/ADN examina las enmiendas que surgen de los Reglamentos tipo de las Naciones Unidas, que se aplican globalmente (también el transporte marítimo y aéreo), y propuestas que conciernen únicamente al transporte terrestre, como las disposiciones para los tanques RID/ADR.
Como parte de las Actividades de coordinación, la CNUDMI con frecuencia respalda unilateralmente los instrumentos desarrollados por otras OI (UNCITRAL, 2020[31]) incorporándolos en su corpus de instrumentos, en los que se encuentran, más recientemente, las Reglas Uniformes para Operaciones de Forfaiting de la Cámara de Comercio Internacional. Esta práctica innovadora reúne experiencias, conocimientos y recursos; minimiza la duplicación y optimiza las actividades de elaboración; y promueve la armonización en el ámbito del derecho del comercio internacional.
Fuente: Elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI.
La coordinación entre las OI en la implementación de instrumentos, por ejemplo a través de plantillas armonizadas o un formato de notificación común para facilitar la implementación de los instrumentos internacionales es, en la mayoría de los casos, ocasional, si es que se lleva a cabo. Dicha coordinación crea un ambiente que facilita la adopción de programas conjuntos y responsabilidades de implementación compartidas al depender de otras organizaciones internacionales para la aportación de conocimientos especializados pertinentes, asistencia y apoyo para la implementación efectiva (Estudio sobre OI 2018) (ver Capítulo 2). Por ejemplo, la Alianza Mundial contra el Cambio Climático de las Naciones Unidas contribuye a la labor de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Protocolo de Kioto y el Tratado de París y la CNUDMI tiene una asociación con otras OI para diseñar herramientas de implementación conjuntas.
Recuadro 5.5. Ejemplos de coordinación de las OI en la implementación de instrumentos internacionales / intersección con el Capítulo 2 “Fortalecer la implementación de los instrumentos internacionales”
La Alianza del Cambio Climático de las Naciones Unidas (con la FAO, el PNUMA, la UNESCO, la CMNUCC, la UNICEF, la UNITAR, la OMM) (UNFCCC, 2012[32]) tiene el objetivo de promover una cooperación internacional significativa, orientada a los resultados y eficaz en apoyo de la acción sobre la educación, la formación, la concienciación pública, la participación del público y el acceso a la información sobre el cambio climático. En términos más generales, la Conferencia de las Partes (COP) y los Organismos Subsidiarios (SB) han alentado a otras organizaciones dentro del sistema de las NU y a nivel internacional a adoptar varias actividades en apoyo a su trabajo. Éstas abarcan actividades de desarrollo de capacidades, asociaciones para el soporte técnico, e investigación e innovación. Reconociendo las numerosas interrelaciones del complejo proceso de la CMNUCC, las actividades de coordinación intentan racionalizar la experiencia y canalizar recursos – humanos, financieros o de otro tipo, de tal forma que puedan optimizarse a través del Sistema de las Naciones Unidas (SNU), dentro de la OIG, la COP y los SB. El objetivo central que vincula y soporta estos esfuerzos colaborativos es promover la implementación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Protocolo de Kioto, el Tratado de París sobre el Clima, y los Objetivos de desarrollo sostenible (SDG).
En 2016, CNUDMI elaboró conjuntamente el Régimen en materia de insolvencia y de las relaciones jurídicas entre deudores y acreedores (ICR) (UNCITRAL et al., 2016[33]) con el GBM, el FMI e INSOL. Éste incluye los Principios del Banco Mundial para una Insolvencia efectiva y Sistemas de derechos de los acreedores/deudores y la Guía Legislativa sobre el Régimen de la Insolvencia de la CNUDMI. La Norma ICR proporciona a los Estados las herramientas para reformar sus regímenes de insolvencia nacionales y transfronterizos y cumplir el consenso internacional sobre mejores prácticas para evaluar y fortalecer los sistemas de insolvencia nacional y los derechos de los acreedores. Estos sistemas deben equilibrar la necesidad de abordar las dificultades financieras de un deudor de la manera más rápida y eficiente posible; los intereses de las diversas partes directamente afectadas por esa dificultad financiera, principalmente los acreedores y demás actores interesados en el negocio del deudor; y preocupaciones de políticas públicas, como empleo y fiscalización. Por lo tanto, son herramientas importantes para un desarrollo sostenible. La Guía Legislativa para uniformar instrumentos legales en el área de contratos criminales internacionales (UNCITRAL et al., 2020[34]) representa otro ejemplo de un instrumento conjunto elaborado por la CNUDMI, la HCCH y el UNIDROIT. Ésta se publicará en 2020. La Guía Legislativa tiene el objetivo de mapear los instrumentos desarrollados por cada organización, proporcionar una comprensión comparativa de la cobertura y de los temas básicos de cada instrumento y aclarar la relación entre ellos. Por lo tanto, la Guía beneficia a las partes para las transacciones comerciales transfronterizas y fomenta dichas transacciones, y por consiguiente, también apoya el desarrollo sustentable. En particular, la herramienta moderniza y armoniza la Ley de contratos comerciales y ventas, integrando la Convención de las Naciones Unidas sobre los Contratos de Compraventa Internacional de Mercaderías, los Principios sobre la Elección del Derecho Aplicable en materia de Contratos Comerciales Internacionales de la HCCH, la Convención de las Naciones Unidas sobre la Prescripción en materia de Compraventa Internacional de Mercaderías y los Principios UNIDROT sobre los Contratos Comerciales Internacionales, entre otros. En virtud de su Documento de Cooperación y asistencia técnicas (A/CN.9/1032).
Fuente: Elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI.
Existen algunos esfuerzos de cooperación combinada en la prestación de asistencia para fomentar el uso de instrumentos normativos y para su monitoreo (ver Capítulo 2). La mayoría de los encuestados en el Estudio sobre OI 2018 se coordinan con otras OI para prestar asistencia, con una frecuencia variable, ya sea para poner en común la ayuda financiera o para reforzar las capacidades (OECD, 2019[2]) y el Estudio sobre OI 2018. Por ejemplo, los miembros de INetQI, OIE/OMS, y OMA/OMC colaboran estrechamente en la prestación de actividades de desarrollo de capacidades a sus circunscripciones cuando es necesario.
Recuadro 5.6. Ejemplos de coordinación de las OI para proporcionar asistencia/intersección con el Capítulo 2 “Fortalecer la implementación de los instrumentos internacionales”
La Red Internacional de Infraestructura de Calidad (INetQI) (BIPM et al., 2021[35]) facilita una mejor cooperación entre 14 organizaciones internacionales al promover la comprensión, el valor y la aceptación de la infraestructura de calidad y proporcionar orientación y apoyo para su implementación e integración efectiva a nivel mundial. Esto incluye varias OI dentro del Foro de las Organizaciones Internacionales para la Eficacia de los Instrumentos Internacionales (OECD, 2020[36]), incluyendo la BIPM, el IAF, la IEC, la ILAC, la ISO, la OIML, la UIT, la CEPE/ONU, la ONUDI, el GBM, y la OMC. Además reúne a OI de todo el ecosistema de infraestructura de calidad, incluyendo aquellas que participan en la normalización, la metrología, la acreditación y la evaluación de conformidad. Con el fin de avanzar en su misión principal de trabajar juntos para promover la comprensión, el valor y la aceptación de la infraestructura de la calidad y proporcionar orientación y apoyo para su aplicación e integración efectivas, la INetQI ha elaborado una terminología común de la infraestructura de calidad, ha contribuido y ha preparado sus elementos por sus OI participantes, ha producido y contribuido a las iniciativas de las OI participantes (por ejemplo la iniciativa de la CEPE/ONU sobre normas para las SDG), y ha participado en seminarios, seminarios por internet y eventos paralelos organizados por las OI participantes para aumentar la comprensión de la infraestructura de calidad.
La Colaboración tripartita FAO-OIE-OMS (FAO/OIE/WHO, 2020[37]) tiene como objetivo apoyar a sus países miembros y socios para emprender esfuerzos de colaboración para abordar los desafíos y amenazas en la interfaz de los ecosistemas hombre-animal. Por ejemplo, dentro de su programa modelo ‘Una sola salud’ estas organizaciones han desarrollado una ‘Guía tripartita para hacer frente a las enfermedades zoonóticas en los países’ (TZG) (OIE/FAO/WHO, 2019[38]) – acompañada de capacitación en línea – para enfrentar desafíos sanitarios como la influenza aviar, la rabia y el ébola. A través de una selección de principios, de mejores prácticas y herramientas operativas, esto ayuda a los países desarrollando respuestas multisectoriales y evaluaciones de riesgo; fomentando la planeación y preparación; involucrándose en la vigilancia, el intercambio de información, la investigación y la respuesta; y guías para monitorear y evaluar estas herramientas políticas. Además, la OMS y la OIE han desarrollado herramientas para asistir a los miembros en la implementación de sus respectivas normas y ayudarles a identificar estrategias personalizadas y coordinadas para lidiar con los riesgos sanitarios nacionales en la interfaz hombre-animal. Esto se logra evaluando la capacidad nacional de los sectores sanitarios animal y humano existentes e identificando las deficiencias en la implementación de las normas sanitarias. Estas organizaciones han elaborado un Marco operativo OIE-OMS para la buena gobernanza en la interfaz hombre-animal (OIE/WHO, 2014[39]) y organizado una serie de talleres nacionales sobre sus instrumentos centrales – el Reglamento Sanitario Internacional (IHR) (OMS) y la Herramienta de PVS (OIE). Su objetivo es consultar los resultados de las evaluaciones de las capacidades de los países, mejorar el diálogo y la coordinación entre los sectores sanitarios hombre y animal, desarrollar herramientas y mecanismos para la coordinación multisectorial y mejorar la comprensión de las respectivas funciones y mandatos de diversos actores interesados.
En el marco de su Documento de Cooperación y asistencia técnicas (A/CN.9/1032), la CNUDMI participa en varias actividades de coordinación para fomentar la implementación de sus instrumentos y el cumplimiento de sus objetivos organizacionales. Entre ellas figuran la provisión de asesoría legislativa y el desarrollo de capacidades en el marco de la Iniciativa en contrataciones públicas del EBRD-CNUDMI, el desarrollo de capacidades con la OIT y los programas de maestría en Derecho comercial internacional y Compras Públicas de la Universidad de Turín, asesoría legislativa y asistencia legislativa con la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (ESCAP) a través de evaluaciones de preparación para comercio sin papel transfronterizo e iniciativas de apoyo con la Academia Internacional contra la Corrupción. El objetivo principal de la práctica es coordinar las reformas entre socios, mejorando la eficiencia y la efectividad para todos los socios, mejorar la aplicación de recursos escasos. Para los estados promulgantes y otros usuarios de los textos de la CNUDMI, la práctica facilita la reforma de derecho mercantil, ayuda a proporcionar un marco legal facilitador para el comercio y apoya el desarrollo sustentable. Cuando los usuarios son también prestatarios de bancos multilaterales de desarrollo o reciben asistencia de otros organismos, la práctica maximiza los beneficios de toda la asistencia recibida.
Fuente: Elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI.
La coordinación en la actividad de monitoreo puede ayudar a las OI a compartir esfuerzos para reunir información sobre el uso de sus instrumentos. Por ejemplo, la OICV y el CPMI monitorean conjuntamente la implementación de los principios para la infraestructura del mercado financiero y el IAF/la ILAC evalúan conjuntamente los grupos regionales de organismos de acreditación. Las funciones y actividades complementarias de la ILAC y la WADA proporcionan un marco sólido y robusto para las evaluaciones del laboratorio efectivas basándose en el estándar ISO/IEC 17025 y el “Estándar internacional para laboratorios” de la WADA” (ISL).
Recuadro 5.7. Ejemplos de coordinación de las OI en su actividad de monitoreo / Intersección con el Capítulo 2 “Fortalecer la implementación de los instrumentos internacionales”
La OICV y la CPMI (dentro del Banco de Pagos Internacionales – BIS) monitorean conjuntamente la implementación de los Principios aplicables a las estructuras del mercado financiero (PFMI) (IOSCO/BIS, 2012[40]) para garantizar su aplicación completa, oportuna y consistente. Esto se logra a través de un rastreador en línea y una base de datos de implementación, un marco de revelación y metodología de evaluación y la publicación de informes de evaluación periódicos.
El IAF y la ILAC realizan evaluaciones conjuntas entre pares de los grupos y organismos de acreditación regionales. Éstas se ven respaldadas por una serie de instrumentos colectivos, incluyendo IAF/ILAC A1 – Acuerdos de Reconocimiento Mutuo Multi-lateral: Requisitos y procedimientos para la evaluación de un grupo regional (IAF/ILAC, 2020[41]) e IAF/ILAC A2 – Acuerdos de Reconocimiento Mutuo Multi-lateral: Requisitos y procedimientos para la evaluación de un solo organismo de acreditación (IAF/ILAC, 2018[42]) que se revisan continuamente en respuesta a los acontecimientos emergentes. Estas evaluaciones contribuyen a la emisión del reconocimiento, lo que aumenta la confianza en los resultados de la evaluación de la conformidad en los mercados internacionales, elimina la necesidad de que los productos y servicios se vuelvan a probar, recalibrar, volver a inspeccionar o volver a certificar en cada país en el que se importan y venden, y apoya el comercio internacional a nivel mundial. Los informes de ensayo y los documentos de certificación emitidos por un organismo de evaluación de la conformidad acreditado son aceptados y reconocidos como equivalentes entre los signatarios de los acuerdos de reconocimiento mutuo del IAF y la ILAC.
La Cooperación ILAC-WADA (ILAC/WADA, 2020[43]) tiene el objetivo de intercambiar información relevante sobre temas relacionados con los criterios para la evaluación y la acreditación de laboratorios antidopaje, armonizando la aplicación de estos criterios y optimizando las prácticas en la evaluación y la acreditación de los laboratorios antidopaje a nivel mundial. El objetivo de la Cooperación ILAC-WADA es lograr una mayor consistencia en el monitoreo del cumplimiento de los laboratorios con sus normas internacionales. Este monitoreo de cumplimiento lo realizan organismos de acreditación signatarios del ARM de la ILAC a nivel nacional y la WADA a nivel internacional. El acuerdo respalda el intercambio de información a través de organizaciones, facilita la armonización y optimización en la aplicación de prácticas de acreditación y permite la identificación de oportunidades para la representación mutua en los comités y grupos de trabajo seleccionados. En junio de 2020, la ILAC y la WADA publicaron Guías conjuntas para la armonización de alcances de la Acreditación ISO/IEC 17025 de laboratorios de prueba WADA antidopaje (ILAC/WADA, 2020[44]) que incluyen recomendaciones sobre la forma de ajustar la formulación de diferentes tipos de ámbitos de acreditación para los laboratorios antidopaje WADA y describe el nivel de escrutinio que se debe otorgar a estos laboratorios.
Fuente: Elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI.
Todavía existe un potencial de cooperación sin explotar en los ámbitos de la evaluación del cumplimiento y apoyo a la acción colectiva en caso de incumplimiento. Algunas de las OI encuestadas en el Estudio de 2018 indican que lo hacen ocasional o frecuentemente, pero la mayoría de los encuestados indicaron que nunca lo hacen (OECD, 2019[2]). Por ejemplo, en el Proceso de Integración Económica Centroamericana, existe un mecanismo de monitoreo sobre el cumplimiento de los compromisos regionales. Para tales fines, se define un plan de acción semestral que incluye acciones específicas, metas y responsables del cumplimiento (organismos regionales). El Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO) vigila el cumplimiento de dicho plan. Este mecanismo permite monitorear los avances y orientar las acciones entre los organismos regionales para lograr el cumplimiento de los objetivos.
Desafíos de coordinación entre las OI
Los académicos han identificado múltiples factores que ayudan a explicar por qué las organizaciones internacionales a menudo no cooperan de manera efectiva (Biermann, 2015[15]). Los testimonios racionalistas destacan la dependencia de recursos y la presión insuficiente del entorno (Biermann, 2007[45]). Los testimonios constructivistas y psicológicos apuntan a una falta de apertura para cooperar debido a culturas organizacionales divergentes, identidades y normas incompatibles entre las organizaciones, evaluaciones de legitimidad adversas, relaciones antagonistas y desconfianza (Biermann, 2015[15]).
Las OI y los regímenes suelen crearse en respuesta a problemas específicos y, por lo tanto, han sido creados en diferentes épocas, por diferentes actores y para diferentes propósitos. Así pues, cada OI cuenta con su propio texto constitutivo, sus reglas y principios legales, sus organismos subsidiarios y su experiencia, todos diseñados para perseguir tareas específicas y promover ciertos valores. Estos organismos operan en un ambiente muy descentralizado y principalmente no jerárquico. Las actividades y decisiones de un régimen suelen tomarse con poco conocimiento o consideración de las decisiones de los regímenes vecinos, y existen pocas reglas formales que rijan sus relaciones o mecanismos que promuevan la responsabilidad o la coordinación (Dunoff, 2015[9]). Los diferentes requisitos administrativos entre las organizaciones también pueden añadir tiempo y costos a la implementación de los instrumentos.
Los dominios conflictivos de las OI pueden crear ciertos desafíos, ya que las OI podrían expandirse unilateralmente en el dominio de otras y afectar a otra organización con poca o ninguna coordinación. Esto puede ser accidental e incluso involuntario o no. Cuando las OI amplían sus dominios duplicando los mandatos o las tareas de otra organización, afectan a la relevancia de la otra organización, estimulando los conflictos de dominio (Biermann and Koops, 2017[21]). . Cuando se opera en la misma área de trabajo, la coordinación entre las OI donantes ayuda a evitar tanto la confusión para los receptores como la duplicación de esfuerzos. La coordinación es igualmente válida para los proyectos de apoyo bilateral y regional, independientemente del tipo de ayuda.
Acordar un enfoque coherente y coordinado con otras OI puede ser particularmente difícil, ya que cada una de ellas debe seguir sus propios mandatos, objetivos y procedimientos específicos. En estos casos debería aplicarse la "regla del doble consenso", que implica que la cooperación sólo puede llevarse a cabo cuando se ha alcanzado un consenso tanto dentro de las organizaciones como entre ellas. La falta de un nivel suficiente de flexibilidad en el mandato de las OI derivado de instrumentos constitutivos o de otro tipo para las acciones de coordinación puede conducir a negociaciones largas, por ejemplo acuerdos de cooperación y/o instrumentos conjuntos. Es natural que a las organizaciones internacionales les resulte difícil sentirse cómodas con la necesaria renuncia a cierto grado de control cuando se trata de iniciativas conjuntas. La falta de un mapeo de los socios potenciales y la escasa comprensión compartida del alcance y las modalidades de coordinación pueden generar dificultades. Sólo siete OI encuestadas en el Estudio sobre OI de 2018 informan que mapean socios potenciales sistemáticamente (OECD, 2019[2]), aunque muchas OI conocerán al menos a algunos socios potenciales a través de otros mecanismos y a los principales actores del sector. El número y la naturaleza de organizaciones de reguladores y organismos privados/mixtos también puede dificultar el monitoreo preciso de su existencia y actividades. De manera similar, 15 OI encuestadas en el Estudio sobre OI 2018 informan de directrices escritas o instrumentos formales que abordan la coordinación con otras OI, y estas siguen estando generalmente dirigidas a la cooperación en actividades específicas, proyectos o con organizaciones individuales (por ejemplo, a través de MoU) (OECD, 2019[2]).
En ocasiones, la coordinación a través de las OI puede reflejar enfoques aislados entre sus circunscripciones. Por ejemplo, son pocos los países que cuentan con una estrategia gubernamental sistemática e integral que promueva la cooperación regulatoria internacional y un enfoque coordinado de la participación en organizaciones internacionales (OECD, 2021[46]). Una coordinación eficaz a nivel nacional entre los ministerios competentes que dé lugar a una perspectiva común puede ayudar a promover la cooperación entre las OI. Algunos estados también pueden querer aprovechar las herramientas desarrolladas por diferentes OI para diferentes prioridades, por lo que una coordinación reforzada podría no ser deseable o, al menos, no ser una prioridad para ellos. El concepto de foro de conveniencia entre los instrumentos desarrollados por diferentes organismos internacionales suele surgir cuando los Estados tienen que elegir entre múltiples organizaciones internacionales a las que pueden recurrir para perseguir sus objetivos (Biermann and Koops, 2017[21]).
Por último, las OI también pueden enfrentar ciertos desafíos para optimizar la experiencia y asignar suficientes recursos humanos, financieros, etc. para la coordinación de acciones conjuntas con otras OI, cuando ésta no es su prioridad/ área central de actividad.
Esfuerzos de las OI para coordinarse estrechamente a través de medios más integrados e innovadores
La continua expansión de los mandatos y actividades de las OI y las interacciones cada vez mayores entre ellas han puesto de manifiesto la necesidad de comprender mejor la relación entre ellas. En los diversos ámbitos de interés internacional existe una dinámica común hacia la creciente participación de las organizaciones internacionales (Boisson de Chazournes, 2016[12]). Los desafíos mundiales como las crisis financieras mundiales, la pandemia, el cambio climático, las crisis de refugiados, o los esfuerzos por la creación de la paz parecen exceder cada vez más los recursos de los Estados u organizaciones individuales, necesitando una respuesta coordinada. Esta intensificación de tareas estimula la unión y la provisión de recursos, así como también la división de trabajo, lo que permite a los actores compartir tareas y responsabilidades (Biermann, 2007[45]). Contar con un personal dedicado y la asignación de un presupuesto adecuado puede resultar útil para superar la ineficiencia de los recursos, pero sobre todo ayuda a garantizar la auto-sostenibilidad de la tarea. Las OI también pueden nombrar a un funcionario de enlace que actúe como representante de su organización (sin comprometerla) para garantizar una comunicación eficaz entre los socios. Por ejemplo, el IAF/la ILAC tienen una coordinación logística en la organización de reuniones conjuntas o enlaces que ocasionalmente representan a ambas organizaciones en el contexto de las reuniones con otras OI. Queda por ver si el movimiento más reciente hacia la unilateralidad repercute en las tendencias hacia una mayor participación de las organizaciones internacionales a largo plazo.
Cuando una OI identifica una oportunidad para colaborar con otra OI, a menos que sea preexistente, querrá buscar un mandato de su propia circunscripción para iniciar dicha colaboración. El intercambio informal de información y la promoción a través de canales de comunicación eficaces es importante tanto para las OI que participan con sus propios grupos de interés como entre las OI. Cuando existen estos canales, el proceso formal de obtención de mandatos es mucho más fluido. Estos mismos canales de comunicación ayudarán a las circunscripciones de las OI a comprender mejor las oportunidades derivadas de la coordinación y obtener un mayor nivel de participación para apoyar la propia coordinación y su implementación.
Cuando existen guías o procedimientos por escrito para la coordinación, éstas pueden ayudar a superar las dificultades prácticas de integrar actividades normativas, y a que la coordinación sea más efectiva y sistemática y crear un mapa y estructura organizacional común. Los principios conjuntos ISO/IEC para la redacción de documentos ISO/IEC son un buen ejemplo.
Quizás el ejemplo más extremo de coordinación de OI sería la fusión de dos OI formando una sola organización internacional. Esto es poco frecuente, pero no carece de precedentes. Por ejemplo, el trabajo conjunto del IAF/la ILAC conduce a formar una sola organización internacional de acreditación lo que minimizará la duplicación de trabajo y mejorará las oportunidades para presentar una “voz” de acreditación en los foros internacionales, con otras OI y actores interesados.
Las herramientas virtuales también pueden facilitar la cooperación sistemática entre las OI, en particular ayudando a superar las dificultades prácticas de establecer reuniones conjuntas (encontrar los tiempos, los lugares, etc.).
Más recientemente, la crisis por COVID-19 ha supuesto un aumento de los llamamientos y la puesta en práctica de esfuerzos de coordinación entre las OI (OECD, 2020[47]). Se han realizado esfuerzos conjuntos para respaldar a sus circunscripciones en una serie de áreas nuevas y tradicionales, pero generalmente en alineación con las prácticas de coordinación tradicionales. En su mayoría, las OI han unido sus esfuerzos con los socios existentes y han proporcionado recursos a las herramientas de cooperación existentes, enfocándose en la recopilación de datos, la definición de buenas prácticas, la realización del trabajo analítico y la asistencia a países en la implementación de instrumentos internacionales. Por ejemplo, la cooperación histórica entre la FAO, la OIE y la OMS en torno al concepto de “Una sola salud” ha demostrado ser particularmente relevante en el contexto de la pandemia por COVID-19. De manera similar, la OMA y la OMS desarrollaron una Lista de clasificación HS para suministros médicos COVID-19 y una Lista de medicamentos prioritarios para los servicios de aduanas durante la pandemia de la COVID-19. La OMA también ha trabajado estrechamente con la OMC para mantener la continuidad de las cadenas de suministro mundiales. La OMC ha elaborado varias declaraciones conjuntas en respuesta a la crisis de COVID-19 con los socios incluyendo la OMS,2 la FAO,3 la OMA4 y el FMI.5 La coordinación también se ha dirigido a garantizar la implementación de instrumentos en circunstancias sin precedentes. La WADA ha trabajado con el Consejo de Europa para garantizar la complementariedad de las guías para los países sobre regulaciones antidopaje. Algunos organismos de fijación de normas internacionales (ASTM International, IEC e ISO) acordaron conjuntamente poner a disposición las normas sobre dispositivos médicos, respiradores y equipo de protección personal sin costo alguno (OECD, 2020[1]).
La crisis ha dado un impulso para renovar los esfuerzos de coordinación entre las OI evitando la inercia y adoptando enfoques innovadores. Las lecciones aprendidas de la cooperación durante la crisis por COVID-19 pueden ser relevantes a largo plazo para garantizar que las OI estén preparadas para ofrecer soluciones conjuntas a los nuevos retos.
Referencias
[8] Abbott, K. et al. (2015), International organizations as orchestrators, Cambridge University Press, https://doi.org/10.1017/cbo9781139979696.
[16] Agranoff, R. (2003), “Understanding Networks - A Guide for Public Managers”, http://www.unm.edu/~marivera/524%20readings%201/Understanding%20Networks_Guide%20for%20Public%20Managers%20Agranoff.doc.
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Notas
← 1. Los términos “coordinación”, “cooperación”, “colaboración” utilizados en esta sección del Compendio son intercambiables.