Este capítulo describe el papel que las organizaciones internacionales juegan para respaldar la implementación de sus instrumentos. Describe los diversos mecanismos a través de los cuales las organizaciones internacionales pueden hacerlo, principalmente mediante la prestación de asistencia, iniciativas de promoción, procedimientos de cumplimiento y herramientas de monitoreo. Un conjunto de principios clave establece la forma en la que se puede mejorar la implementación a través de estas actividades. La selección y composición precisas de los mecanismos de implementación dependerán del nivel de ambición y fortaleza normativa que caracterice al instrumento utilizado, así como de la capacidad de la Secretaría de la OI en cuestión. Por último, el capítulo proporciona un panorama general de las tendencias en las prácticas de implementación existentes. Los principales retos a los que se enfrentan las OI son la descentralización de las responsabilidades y los cuellos de botella informativos que pueden derivarse de ello. Las OI están afrontando estos problemas, especialmente en el contexto de COVID-19, aprovechando las tecnologías emergentes, los métodos innovadores y los enfoques integrales de aplicación.
Compendio de Prácticas de las Organizaciones Internacionales
2. Fortalecer la implementación de los instrumentos internacionales
Resumen
Introducción
Las organizaciones internacionales deben asegurar la implementación adecuada de los instrumentos internacionales, para lograr efectos tangibles entre sus miembros y para los y para los ciudadanos en general. Los instrumentos no implementados no tienen un uso eficiente de recursos; también afectan la reputación de la OI a nivel individual y la credibilidad del sistema internacional en su totalidad. Sin embargo, conceptualizar la implementación de los instrumentos internacionales resulta particularmente difícil. En términos generales, los instrumentos internacionales desarrollados por las organizaciones internacionales tienen el propósito de estimular el desarrollo económico y social en el sentido más amplio del término y a lo largo de un período extenso. Aunque algunos tienen una dimensión aspiracional, necesitan seguirse aplicando a nivel nacional para contar con un efecto legal o práctico. En la práctica, la forma de conseguirlo depende de los sistemas constitucionales y legales de cada país. Además, el carácter mayoritariamente voluntario de los instrumentos internacionales concede a las autoridades reguladoras nacionales un cierto margen de maniobra para interpretar y adaptar el texto internacional al contexto nacional.
Más allá de las particularidades de las jurisdicciones que implementan los instrumentos internacionales, una noción amplia de “implementación” de los instrumentos internacionales cuenta con dos componentes principales: i) su incorporación y aplicación de jure en la legislación nacional, y ii) su uso de facto, tal como es en las prácticas de inspección y ejecución o por compañías privadas en su proceso de producción (Combacau and Sur, 2016[1]). La responsabilidad de implementar instrumentos suele recaer en gran medida o exclusivamente en aquellos miembros y no miembros que se han adherido o comprometido con el instrumento (OECD, 2019[2]). En algunos casos, los usuarios finales, ya sean negocios, organizaciones no gubernamentales o socios de la OI, aplican los instrumentos de manera directa. Sin embargo, hay una serie de mecanismos a través de los cuales las OI pueden apoyar la aplicación más amplia y eficaz de sus instrumentos, ayudando así a sus miembros y grupos de interés a aprovechar mejor el panorama de los instrumentos normativos internacionales.
El objetivo principal de esta sección del Compendio es presentar los mecanismos y las prácticas a través de las cuales las OI pueden aprovechar la implementación de sus instrumentos y compartir experiencias sobre su uso. La sección está diseñada para proporcionar un kit de herramientas sistemático para las OI, así como una guía para los miembros sobre los modos de apoyo disponibles.
Justificación
En términos generales, los instrumentos internacionales buscan mejorar el bienestar de las personas en todo el mundo ofreciendo soluciones políticas en una serie de ámbitos diferentes. Sin embargo, para tener un verdadero impacto sobre la vida diaria de las personas, necesitan utilizarse, aplicarse e implementarse. La implementación de los instrumentos internacionales debería, en principio, generar los beneficios clave de la cooperación regulatoria internacional (CRI), como son, entre otros 1) una mayor eficacia a nivel mundial en los casos en los que se necesita una acción colectiva para lograr los objetivos políticos y sociales, 2) eficiencia administrativa a nivel nacional a través de la recopilación del conocimiento y la experiencia de los afiliados de las OI, y 3) eficiencia económica al reducir los costos para los negocios y los ciudadanos a través de la estandarización de los enfoques y la provisión de previsibilidad legal y una mayor certeza.
La aplicación es, por tanto, un primer paso en la larga cadena causal que lleva de los instrumentos de las OI a la solución de los problemas con éxito. Sin una aplicación efectiva, el problema que los instrumentos internacionales pretendían abordar en primer lugar queda sin resolver. Su aplicación fallida o desigual corre el riesgo de poner en duda la capacidad de la organización internacional para cumplir su mandato y ofrecer instrumentos de alta calidad. En términos más generales, por asociación, se corre el riesgo de socavar la credibilidad del sistema internacional y de la acción colectiva.
Aunque la elaboración de los instrumentos internacionales corresponde a las OI, la responsabilidad de su aplicación suele ser compartida entre las secretarías de las OI y sus miembros y grupos de interés (OECD, 2019[2]). Aunque las OI no conservan las principales palancas de aplicación nacionales y locales, tienen una importante responsabilidad en el impulso de la aplicación facilitando indirectamente la coordinación entre actores como los reguladores nacionales, las empresas o las ONG, en lugar de gobernar directamente a estos actores. Esta responsabilidad doble. Por un lado, al desarrollar los instrumentos internacionales, las OI deben asegurarse de que estén suficientemente basados en pruebas y sean pertinentes para cumplir su objetivo y ganarse la confianza de sus miembros. Por otro lado, las OI también tienen un papel clave a la hora de proporcionar la "infraestructura de acompañamiento" pertinente para fomentar la implementación, en términos de intercambio de conocimientos, orientación, promoción, desarrollo de capacidades y apoyo. Rastrear el uso de sus instrumentos es también una condición esencial para evaluar los desafíos en la implementación y mejorar su acción a lo largo del tiempo.
Con una mayor información sobre la implementación, las OI pueden brindar información sobre su elaboración y luchar por instrumentos incluso más relevantes. De hecho, con información precisa sobre el uso de los instrumentos internacionales, las OI pueden identificar las mejorías necesarias para instrumentos específicos e incluir estas lecciones al revisarlos o al elaborar instrumentos nuevos (OECD, 2020[3]). Esta información también puede contribuir a una comprensión más precisa de la adopción de los instrumentos en diferentes jurisdicciones, sectores o comunidades políticas. La información que emerge del rastreo de la implementación también proporciona conocimiento esencial para diseñar programas de apoyo para aquellos participantes que presenten dificultades para implementar el instrumento. Por último, esto debe promocionar una adopción más amplia de instrumentos normativos de las OI.
Tipología: mecanismos y herramientas de implementación
Las OI han desarrollado una serie de mecanismos para facilitar la implementación de instrumentos internacionales. Estos mecanismos se pueden agrupar en cuatro categorías (Figura 2.1): i) mecanismos de asistencia, para proporcionar apoyo a los miembros en la implementación de instrumentos internacionales; ii) mecanismos de cumplimiento, para verificar la implementación de los instrumentos internacionales y servir de apoyo para la conformidad; iii) mecanismos de promoción, para fomentar la propiedad de los miembros e incrementar la visibilidad; y iv) mecanismos de monitoreo para rastrear el uso de los instrumentos internacionales. Las OI pueden desarrollar varias de estas opciones complementarias para incrementar la adopción de sus instrumentos.
Figura 2.1. Mecanismos de implementación exhibidos por las organizaciones internacionales
Figura 2.2. Ilustración de los mecanismos de implementación seleccionados
Principios clave de la implementación
Las fases de implementación en el ciclo de vida de un instrumento internacional pueden caracterizarse de la siguiente manera (Figure 2.3):
1. Aclarar el proceso de implementación y asignación de las funciones entre las OI y los miembros. La distribución de las competencias de implementación entre las OI y sus miembros destaca la importancia de la acción coordinada en esta área.
2. Difundir los instrumentos de las OI entre miembros y los usuarios finales y promover su uso.
3. Proporcionar apoyo a los miembros y a los usuarios finales para fomentar la implementación.
4. Promover el cumplimiento de instrumentos vinculantes y no vinculantes.
5. Monitorear la implementación para hacer un seguimiento del uso de los instrumentos de las OI.
6. Aprender las lecciones que se derivan del monitoreo de la implementación para mejorar las actividades normativas de las OI en general.
La selección de los mecanismos de implementación debe ajustarse a la naturaleza del instrumento, el tema bajo consideración y el problema colectivo que busca abordar. Un enfoque exhaustivo que se base en una combinación de mecanismos resulta fundamental para promover la implementación. Las lecciones que surjan de la implementación de los instrumentos deben servir para retroalimentar el proceso de elaboración.
Figure 2.3. Fases de implementación en el ciclo de vida de instrumentos internacionales
Los siguientes factores se consideran importantes para seleccionar los mecanismos de implementación adecuados:
Nivel de ambición – o alcance esperado del cambio. Los instrumentos internacionales diseñados para promover la prosperidad, la justicia social, el bienestar de las personas o la protección del medio ambiente requieren un alto nivel de ambición, pertenencia política y concientización por parte de los diversos actores interesados. En este caso, la elección del mecanismo de implementación dependerá de la capacidad de involucrar a todos los actores interesados hasta el más alto nivel político con el fin de producir un cambio “significativo” y complejo de las políticas mundiales. En otro caso, los instrumentos de las OI requieren reformas técnicas “simples” y mecanismos de implementación que involucren a los actores interesados con la experiencia adecuada.
Fuerza normativa – el nivel de características vinculantes y no vinculantes de los instrumentos internacionales. Los instrumentos jurídicamente vinculantes requieren el uso de mecanismos de implementación formales para supervisar la implementación y suelen prever recursos y procedimientos de solución de controversias. Por otra parte, la implementación de instrumentos no jurídicamente vinculantes suele ir acompañada de instrumentos flexibles con incentivos positivos.
Capacidad de la secretaría de la OI – los recursos humanos, la experiencia, la infraestructura de TI y el financiamiento disponible para apoyar la implementación. Para algunas OI, el desarrollo de mecanismos de implementación puede requerir la búsqueda de financiación extrapresupuestaria de donantes institucionales o privados.
Basándose en los procesos descritos anteriormente, los siguientes principios clave pueden contribuir a mejorar la implementación a través de los mecanismos identificados en la tipología.
Aclarar el proceso de implementación y asignar las funciones entre las OI y sus miembros
Las OI no suelen encargarse directamente de la implementación de los instrumentos que ayudan a desarrollar, esto recae en los propios miembros. Sin embargo, las OI pueden desarrollar los mecanismos necesarios para apoyar la implementación. Por lo tanto, la implementación es una responsabilidad compartida entre las OI y sus miembros. Una aclaración explícita de las respectivas funciones resulta esencial para fomentar enfoques similares a través de la afiliación, y puede integrarse ya sea en los propios instrumentos, el documento fundacional de la OI o en un plan de acción de implementación. Para ser claras y explícitas respecto a los procesos de implementación, las OI pueden en particular:
Proporcionar una descripción del proceso que se seguirá para la implementación del instrumento (reconociendo las respectivas funciones de las OI, miembros y usuarios finales).
Mapear el proceso de implementación y los mecanismos relacionados identificados en la tipología que existe en la organización.
Desarrollar un plan de implementación exhaustivo que puede basarse en una teoría de cambio, que explique los vínculos entre el proceso de implementación del instrumento internacional, los mecanismos que respaldan la implementación y los productos y resultados esperados.
Proporcionar medios técnicos para que los miembros y cualquier otro actor relevante informen de las acciones relacionadas con la implementación de los instrumentos internacionales.
Difundir y apoyar
Promocionar y abogar por los instrumentos internacionales es diferente a desarrollarlos, pero sigue siendo una parte importante de un proceso normativo. Al convencer a los miembros y los usuarios finales sobre el valor y el mérito de las soluciones propuestas por los instrumentos internacionales, las secretarías de las OI pueden desempeñar un papel importante para promover la implementación, en específico de la siguiente manera:
Definir un plan de difusión para los instrumentos internacionales: describiendo cómo (p. ej. en línea, copias impresas) y para quién (grupos objetivos) se llevará a cabo.
Planear actividades de promoción y realizar un seguimiento para medir la eficiencia y el impacto.
Definir los roles relevantes en la difusión y la promoción de las oficinas centrales de las OI, las oficinas regionales, los puntos de contacto nacionales y los socios de las OI.
Desarrollar estrategias de comunicación que se dirijan directamente a los actores interesados y el público general y movilizar a los adherentes a los instrumentos internacionales en su difusión/promoción, (p. ej. proporcionando traducciones, promoviendo los instrumentos en los sitios web de las OI, etc.).
Apoyar la implementación a través de mecanismos de asistencia
Las secretarías de las OI desempeñan un papel importante en el apoyo a sus miembros en la implementación de instrumentos internacionales a través de diversos mecanismos de asistencia. Esto puede adoptar diferentes formas e involucrar el suministro de asistencia técnica o financiera. Para proporcionar apoyo valioso a sus miembros, las secretarías de OI pueden:
Mapear los instrumentos y mecanismos de asistencia relacionados disponibles a nivel organizacional.
Identificar los mecanismos de asistencia más apropiados para fomentar una implementación más amplia de cada categoría de instrumentos.
Facilitar la coordinación y el intercambio de información entre los organismos nacionales encargados del desarrollo de instrumentos y el apoyo en la implementación en el mismo ámbito.
Promover la coordinación y el intercambio de información entre diferentes OI cuando operen en los mismos ámbitos, elaboren instrumentos similares y compartan (una parte de) su afiliación (ver Capítulo 5).
Promover el cumplimiento, cuando sea pertinente
El cumplimiento de los instrumentos internacionales puede producirse en tres distintas fases: en primer lugar, mediante la adopción de medidas legales nacionales; en segundo lugar, haciéndolas cumplir; y en tercer lugar, informando sobre las medidas de implementación. Para promover el cumplimiento, las secretarías de las OI pueden considerar varios factores, en particular:
El cumplimiento puede promoverse y respaldarse a través del uso de las herramientas apropiadas como guías, kits de herramientas y listas de verificación.
El “análisis de deficiencias” puede ayudar a los miembros a comprender lo lejos que están de la plena implementación y el cumplimiento.
La frecuencia de las acciones de cumplimiento y los recursos empleados deben ser proporcionales al nivel de riesgo y las acciones deben tener como objetivo reducir los riesgos reales que plantea el incumplimiento.
Monitorear la implementación
El monitoreo de la implementación es un proceso regular y continuo para obtener información sobre el uso de los instrumentos internacionales a partir de una variedad de recursos y puede tener diferentes objetivos, en especial propósitos de asistencia, evaluación del cumplimiento, promoción o evaluación. Los mecanismos de monitoreo dependen de la disponibilidad de los datos y de la información sobre los resultados de la implementación (por ejemplo, sobre adaptación, incorporación y cambios en la práctica) para evaluar el progreso y la falta de cumplimiento. Estos datos pueden recopilarse ya sea de manera directa por la Secretaría de la OI, a través de la notificación regular de miembros (es decir, intercambio de información entre miembros y las OI), basándose en procesos judiciales penales (es decir uno o varios miembros alegando el incumplimiento de una norma por parte de otro miembro de la OI) o a través de procedimientos externos a la OI pero con información sobre el uso de instrumentos internacionales. Para favorecer la disponibilidad de datos y monitorear la implementación de forma efectiva, las OI pueden en particular:
Fomentar el intercambio regular de datos entre las entidades pertinentes dentro de las OI y garantizar que la información sobre la aplicación sea fácil de buscar.
En la medida de lo posible, hacer un seguimiento de las fuentes de información nacionales sobre el uso de los instrumentos internacionales que puedan complementar los esfuerzos de la secretaría.
Cuando resulte relevante, utilizar la información recopilada por fuentes externas (otras OI, sociedad civil y académicos), a través de una estrategia de participación de actores interesados (ver capítulos 4 y 5). En particular, es muy común que otras OI puedan conservar información crítica sobre la implementación de los instrumentos de otra.
Aprovechar los ejercicios de desarrollo de capacidades para realizar un seguimiento y abordar los desafíos de la implementación.
Desarrollar un enfoque de gestión de datos y una estrategia de datos, incluyendo el uso de tecnologías emergentes.
Aprender de las lecciones que surjan del monitoreo de la implementación para mejorar las actividades normativas de las OI
El análisis de los datos recogidos a través de los mecanismos de seguimiento contribuye a comprender cómo se implementan los instrumentos de las OI, en qué medida y para qué resultados e impactos. Hacer uso de los resultados del monitoreo puede ayudar a las OI a avanzar en la comprensión de los retos de la implementación y a evaluar la relevancia y eficiencia de los instrumentos internacionales (ver Capítulo 3). Además, esto contribuye al desarrollo de un ciclo virtuoso: proporcionar información sobre el uso de los instrumentos internacionales constituye un incentivo positivo para fomentar el uso por parte de los miembros que aún no los han implementado.
Utilizar los resultados del monitoreo para adaptar los mecanismos de asistencia a las necesidades identificadas.
Utilizar los resultados del monitoreo para la evaluación de instrumentos para sostener la relevancia de las normas existentes e incrementar las actividades normativas de las OI en general (ver Capítulo 3).
Fomentar el diálogo frecuente y efectivo y el intercambio de datos entre diferentes entidades dentro de las OI, aquellos con información sobre la implementación y aquellos responsables de la elaboración, para garantizar que se estén aprovechando las lecciones para mejorar la relevancia y la calidad de instrumentos.
Fomentar el diálogo entre las OI y sus miembros sobre los resultados de la implementación para identificar problemas estructurales en la redacción de los instrumentos internacionales que podrían mejorarse (ver Capítulo 1).
Estado actual de los mecanismos de implementación de las OI
Cómo se organiza la implementación entre las OI y sus miembros
Los instrumentos internacionales necesitan transponerse o utilizarse a nivel nacional para tener un efecto práctico. La forma de hacerlo depende del tipo de instrumento internacional, de los usuarios a los que va dirigido (reguladores nacionales, empresas, organizaciones no gubernamentales o socios de las OI) y del tema tratado.
El proceso de implementación suele llevarse a cabo sin la participación de las OI. Sin embargo, las OI pueden proporcionar una guía o asistencia útil para brindar apoyo a sus miembros en la implementación de sus instrumentos. Desde esta perspectiva, la mayoría de las OI consideran la implementación como una responsabilidad compartida de la secretaría y sus miembros (23 OI que respondieron al Estudio sobre OI 2018) (OECD, 2019[2]).
Algunas OI proporcionan lineamientos para describir los pasos que deben seguir sus miembros al implementar sus instrumentos, facilitando así el proceso para sus miembros y garantizando un enfoque coherente para la implementación en toda su circunscripción. En la mayoría de los casos, esto se integra en los propios instrumentos (22 OI que respondieron a la Encuesta sobre OI 2018) (ver Capítulo 1). Algunas organizaciones también permiten la implementación en sus documentos fundacionales (15 OI que respondieron a la Encuesta sobre OI 2018) (OECD, 2019[2]).
Para ciertas organizaciones, en particular organizaciones intergubernamentales, la implementación de los instrumentos internacionales incluye la adopción o modificación de los marcos legales nacionales (18 OI que respondieron a la Encuesta sobre OI 2018) (OECD, 2019[2]). Dependiendo de los sistemas constitucionales de cada país, esto puede requerir cambiar la legislación nacional en línea con el instrumento de las OI (en el caso de los instrumentos jurídicamente vinculantes), o proporcionar cambios en los marcos legislativos para facilitar la implementación de instrumentos internacionales (en el caso de instrumentos voluntarios).
Para otro tipo de organizaciones, en particular organizaciones internacionales privadas de fijación de normas, la implementación significa la adopción de normas técnicas internacionales directamente por usuarios finales como los negocios.
Recuadro 2.1. Intersección con la sección 1: variedad de instrumentos internacionales
Ejemplo de la implementación de instrumentos jurídicamente vinculantes
Organización Internacional del Trabajo (OIT)
Una vez ratificados, los Convenios de la OIT deben entrar en vigor. La mayoría de los Convenios de la OIT van acompañados de recomendaciones que proporcionan orientación detallada sobre su implementación. En ocasiones, el Convenio establecerá una serie de instrumentos de implementación aceptados, normalmente leyes, acuerdos colectivos, decisiones judiciales o adjudicaciones arbitrales (p. ej. C158 sobre la Terminación del Empleo). Algunas veces, un Convenio requerirá que se adopte una ley nacional a través del sistema interno del Estado Miembro, ya sea mediante la publicación de la ley relevante en el Boletín Oficial (p. ej. C. 29 exige específicamente sanciones penales adecuadas para el trabajo forzoso). Alternativamente, un Convenio exigirá específicamente la derogación de la ley que no se ajuste a las normas, mientras que, de forma más general, exija el desarrollo de una política nacional y deje al Estado miembro la decisión sobre el papel y la idoneidad de cualquier nueva legislación (p. ej., el C. 111 sobre la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación).
Ejemplo de implementación de normas técnicas
ASTM International
Las normas de ASTM son utilizadas por individuos, compañías y otras instituciones de todo el mundo. Compradores y vendedores incorporan normas a sus contratos; científicos e ingenieros los utilizan en sus laboratorios y oficinas; arquitectos y diseñadores las utilizan en sus planos; las agencias gubernamentales de todo el mundo hacen referencia a ellas en los códigos, regulaciones y leyes; y muchos otros se remiten a ellas a manera de guía.
Qué mecanismos utilizan con más frecuencia las OI para mejorar la implementación
Las OI siguen de cerca la implementación de sus instrumentos normativos e invierten en los mecanismos de apoyo correspondientes. Esto se realiza con mayor frecuencia a través de instrumentos flexibles, incluidos los mecanismos de asistencia y los mecanismos de promoción que proporcionan incentivos positivos para la implementación.
Las OI son muy activas al proporcionar apoyo a sus miembros en la implementación de instrumentos internacionales, a través de mecanismos de asistencia (36 OI que respondieron a la Encuesta de 2018) (OECD, 2019[2]). Este apoyo es una continuación natural de su función de elaborar reglamentaciones y de su experiencia técnica. Las formas de asistencia son múltiples y requieren recursos humanos y financieros más o menos importantes, que pueden ir desde el suministro de una caja de herramientas, una base de datos pública o actividades de desarrollo de capacidades en los países involucrados (Recuadro 2.2).
Los mecanismos de asistencia bien adaptados pueden ayudar a los miembros a evaluar su propia capacidad para dirigir las mejoras (p. ej. IFRC OCAC), o a aprovechar eficazmente las herramientas de la OI en situaciones de crisis (p. ej. IEA ERE). Algunas organizaciones tienen una visión de las actividades de asistencia por tema y país, lo que garantiza que la asistencia técnica esté bien distribuida entre los miembros y los instrumentos de la OI (p. ej. OMPI).
La mayoría de las OI cuentan con mecanismos de promoción específicos para difundir y comunicar activamente sus instrumentos, fomentando la implementación a través de actividades de sensibilización y promoción (27 encuestados en 2018) (OECD, 2019[2]). La estrategia de comunicación es una parte importante de estos mecanismos de promoción. Algunas OI invierten importantes esfuerzos en su sitio web, boletines y medios sociales para aumentar la visibilidad de sus instrumentos. Ciertas OI tienen departamentos específicos para apoyar estas actividades (p. ej. ASTM; ICN; ISO) (Recuadro 2.3).
Los eventos anuales también se utilizan para aumentar la visibilidad sobre áreas menos conocidas para el público en general (OECD, 2019[2]). Varias organizaciones celebran días específicos en su principal área de trabajo, incluyendo el Día Mundial de la Metrología, el Día de la Acreditación Mundial, o el Día Mundial de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información (Recuadro 2.3).
Debido a la naturaleza flexible y abierta de los mecanismos de promoción, se pueden organizar en torno a un enfoque temático en lugar de los límites estrictos del mandato de una sola organización. Por lo tanto, pueden ser una oportunidad para que varias OI se coordinen en sus esfuerzos de promoción y promuevan conjuntamente el conocimiento y el uso de sus respectivos instrumentos (Recuadro 2.5).
Recuadro 2.2. Mecanismos de asistencia aplicados por las OI
El Programa de Creación de Capacidad y Transferencia de Conocimientos (CBKT, por sus siglas en inglés) de la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM) (BIPM, 2016[4]) abarca una serie de actividades diseñadas para ayudar a la comunidad metrológica mundial a obtener, fortalecer y mantener las capacidades necesarias para cumplir sus misiones y objetivos. El objetivo principal es aumentar la eficacia con la que los Estados miembros y los asociados participan en el sistema metrológico mundial coordinado. La participación está abierta a todos los Institutos Nacionales de Metrología (INM) y a los Institutos Designados (ID) de los Estados Miembros y Asociados, que pueden participar como beneficiarios para aprender de las iniciativas del CBKT o contribuir directamente a su implementación. El programa CBKT comprende tres conjuntos de actividades principales, que incluyen iniciativas de desarrollo de capacidades (que cubren áreas de vital importancia para los Estados miembros), iniciativas temáticas (que dependen del patrocinio externo y se centran en áreas específicas) e iniciativas de transferencia de conocimientos (llevadas a cabo por el personal de la BIPM, científicos visitantes de los INM/ID, así como grupos reunidos de todo el mundo y centrados en proyectos de laboratorio). Estas iniciativas se llevan a cabo a través de talleres especializados, prácticas de laboratorio y ejercicios de formación en línea a distancia.
El Ejercicio de Respuesta de Emergencia (ERE) de la Agencia Internacional de la Energía (IEA) (IEA, 1976[5]) tiene lugar cada dos años y está diseñado para formar a los delegados en el sistema coordinado de respuesta de emergencia de la IEA, con el fin de garantizar que los participantes sean capaces de aplicar el sistema de forma rápida y eficaz en caso de que se produzca una gran interrupción del suministro de petróleo a nivel mundial. El objetivo principal del ERE es familiarizar a los participantes con el sistema de respuesta de emergencia de la IEA, así como con las tendencias clave y los factores de riesgo que repercuten en el mercado mundial del petróleo, recurriendo a escenarios hipotéticos de interrupción. La formulación moderna del ERE consiste en dos ejercicios cada uno de los cuales está diseñado para poner a prueba un aspecto específico del sistema de respuesta a emergencias. El ejercicio en capitales (EXCAP) se lleva a cabo íntegramente por de correo electrónico y analiza las comunicaciones y las capacidades de recopilación de datos de emergencia de los países participantes. El Ejercicio Principal (EXMAIN) se realiza en París y está diseñado para capacitar a los delegados en aspectos clave del funcionamiento del mercado petrolero mundial y del proceso de implementación de un Plan de Respuesta de Contingencia Inicial.
El Proceso de evaluación para alcanzar la Certificación de las Capacidades Organizacionales (OCAC) de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (IFRC) (IFRC, 2011[6]) para Sociedades Nacionales permite que los miembros evalúen su propia capacidad organizacional, desempeño y relevancia en su país para determinar las oportunidades para el desarrollo propio. Esto funciona para asegurar que todas las Sociedades Nacionales se comprometan y cumplan con un conjunto integral de normas mínimas de organización, y para proteger y mejorar el desempeño de la red general de la Federación.
A través de su Enfoque para avanzar en la educación contable a nivel mundial (IFAC, 2019[7]), la IFAC brinda asistencia a las organizaciones contables profesionales y a otros actores interesados clave para crear contadores profesionales listos para el futuro. Esto aprovecha las ventajas comparativas de la organización como facilitadora, intermediaria, y como plataforma de intercambio de conocimiento (lo que ilustra el valor añadido de las actividades de elaboración de instrumentos internacionales de las organizaciones internacionales en general), para preparar a los contadores a responder a los desafíos y a las oportunidades emergentes. Esto se reúne y es informado por un Panel Internacional de Educación en Contabilidad, representando a los actores interesados clave y a las principales regiones del mundo y contribuyendo con asesoría, acceso y promoción. Este mecanismo de asistencia está diseñado principalmente para respaldar la implementación de las Normas Internacionales de Educación (IES, por sus siglas en inglés), a través de la generación de capacidades, proporcionando liderazgo consciente, comisionando investigación y promoción de una educación contable de calidad. Estas actividades culminaron en la Conferencia Mundial de 2020, El contador previsor: tendencias globales que transforman el aprendizaje y el desarrollo – una conferencia virtual organizada en torno a tres pilares centrales: tecnología, medio ambiente y sociedad.
La CMNUCC (UNFCCC, 2019[8]) ha encabezado una serie de iniciativas para generar capacidades entre los actores interesados, partidarios y no partidarios, de los enfoques de ley y gobernanza hacia la implementación de las disposiciones de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Protocolo de Kioto y el Tratado de París. Esto implica una serie de esfuerzos de divulgación que incluyen eventos paralelos, talleres, módulos de aprendizaje en línea, seminarios por internet y publicaciones. Esto ha resultado en un compromiso constante y actual, en la identificación de brechas y espacios sectoriales en los que las intervenciones se pueden movilizar de manera efectiva para apoyar la implementación de los instrumentos. Disposiciones que sirven de apoyo para estas actividades se integran en el Artículo 6 de la CMNUCC, Artículo 10(e)(b) del Protocolo de Kioto, y el Artículo 12 del Tratado de París.
Con el Programa Mercator de la OMA (WCO, 2014[9]) la OMA ofrece asistencia técnica y desarrollo de capacidades a sus miembros para ayudarles a implementar el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC de forma rápida y armonizada mediante el uso de los principales instrumentos y herramientas de la OMA. Está diseñado para apoyar a sus miembros en la implementación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC. Este programa se desarrolla a través de dos vías: en primer lugar, la vía general se centra en los requisitos generales de los miembros en la implementación del AFC (incluido el desarrollo de herramientas de orientación). Esto incluye el desarrollo de herramientas para respaldar la implementación del AFC bajo el Grupo de Trabajo de la OMA en el Grupo de Trabajo del Acuerdo sobre Facilitación de Comercio (GTAFC) de la OMC, el Comité Técnico Permanente y otros organismos de trabajo de la OMA en colaboración con organizaciones internacionales relevantes; la participación en el Comité de Facilitación de Comercio (TFC) de la OMC que monitorea la implementación del TFA a nivel internacional; la organización de los talleres regionales y otras iniciativas; y reuniones regulares con otras organizaciones internacionales para actualizarse mutuamente sobre el trabajo realizado en los miembros, con el propósito de evitar la duplicación e identificar áreas de sinergia y colaboración. En segundo lugar, una vía personalizada se enfoca en los requisitos individuales de los miembros o las subregiones donde los miembros colaboran en la implementación del AFC (principalmente asistencia técnica y desarrollo de capacidades). Dentro de esta vía, la OMA proporciona expertos para misiones de asistencia técnica y desarrollo de capacidades, contribuye al programa de Subsidios del AFC de la OMC, colabora con el desarrollo de socios y donadores en el diseño de proyectos para la implementación del AFC y emprende proyectos conjuntos con otras OI para respaldar la implementación del AFC.
La Asistencia Técnica para Estados Miembros de la OMPI (WIPO, 2020[10]) engloba todo el espectro de derechos de PI e incluye el desarrollo de estrategias de PI nacionales, proporcionando asesoría política y legislativa, y ofreciendo soluciones de negocio para oficinas de PI nacionales para permitirles participar en el sistema mundial de PI. El marco de la Agenda de Desarrollo de la OMPI facilita y fomenta la implementación en un sentido más amplio, como las Academias Nacionales de PI que permiten a los Estados Miembros crear su propia infraestructura de capacitación en PI autosustentable. La página web de asistencia técnica de la organización ofrece una visión general de la gama de actividades de asistencia técnica por tema y país, con una lista de los consultores que dirigen dicha asistencia y acceso a los estudios relevantes. La base formal para el desempeño de esta función se estipula en el Artículo 4(v) de la Convención de la OMPI, Que otorga a la organización la responsabilidad de realizar “asistencia legal y técnica en el ámbito de la propiedad intelectual”.
Fuente: Elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI y Estudio sobre OI 2018.
Recuadro 2.3. Mecanismos de promoción movilizados por las OI
El Departamento de Comunicación Corporativa (CCD, por sus siglas en inglés) de ASTM International (ASTM International, 2005[11]) desarrolla e implementa políticas de información, herramientas y campañas para ayudar e incrementar la concientización de las normas de ASTM en el mercado. Estas incluyen boletines y campañas de medios sociales. Cada Comité Técnico es responsable de desarrollar su propia campaña de comunicación con el objetivo de atraer actores interesados e incrementar la concientización sobre su portafolio de normas, que puede decidir llevar a cabo con el apoyo del CCD.
La BIPM y la OIML organizan conjuntamente el Día Mundial de la Metrología (BIPM/OIML, 2021[12]), una celebración anual de la firma de la Convención del Metro el 20 de mayo de 1875 por los representantes de diecisiete países. Cada año, el Día Mundial de la Metrología invita a participar a los institutos nacionales de metrología y a las organizaciones regionales de metrología, y se utiliza para promover el valor del trabajo realizado por la comunidad metrológica en todo el mundo. El tema “Medición para la Salud” del Día Mundial de la Metrología 2021 se eligió para atraer la atención sobre la importancia de la medición para respaldar la protección de la salud. Llega en un momento en el que la experiencia y las capacidades invertidas en las organizaciones de metrología de todo el mundo se han volcado a corto plazo para hacer frente a los nuevos retos sanitarios nacionales.
El Grupo de Trabajo de Promoción de la Red Internacional de Competencia (ICN) (ICN, 2018[13]) tiene como objetivo emprender proyectos, desarrollar herramientas prácticas y guías, y facilitar el intercambio de experiencias entre las agencias miembros de la ICN para apoyar a los miembros en la promoción de la difusión de los principios de competencia y promover el desarrollo de una cultura de competencia. Esto se promueve mediante el cultivo de un entorno competitivo por medio de mecanismos de no aplicación, la creación de relaciones entre las entidades gubernamentales involucradas en la formación de las políticas de competencia y la sensibilización del público con respecto a los beneficios de la competencia.
La ILAC desarrolla y mantiene un conjunto de manuales promocionales (ILAC, 2020[14]) para promover la concientización y forjar la comprensión de la acreditación, y para apoyar la implementación de sus instrumentos. Estos materiales de divulgación abarcan el papel de la acreditación en el apoyo a la seguridad alimentaria y el agua potable, el suministro de energía, el apoyo a la atención sanitaria y social, la facilitación del comercio y la adición de valor a las cadenas de suministro. La organización también publica documentos que destacan los beneficios de su instrumento central, el Acuerdo de Reconocimiento Mutuo de la ILAC (ARM de ILAC), así como un informe anual que resume sus principales actividades realizadas.
La Secretaría Central de ISO cuenta con un Departamento de Comunicaciones que realiza con frecuencia campañas para promover el uso de normas sobre temas específicos y en sectores específicos. A menudo se trata de promover la publicación de una norma de gran importancia. Las campañas incluyen artículos en la revista de la ISO (ISO Focus), sitios web (ejemplo de servicios), videos y medios sociales (Facebook, Instagram, Twitter). Los materiales se comparten con los miembros de la ISO para que puedan llevar a cabo una promoción similar a nivel nacional. En apoyo de sus actividades de fijación de normas, la organización también ha desarrollado un Kit de medios (ISO, 2020[15]), que incluye informes anuales, logros clave en cifras, una breve introducción al ecosistema ISO y una serie de publicaciones sobre los beneficios que las normas ISO pueden proporcionar a las PyME, las SDG de la ONU, al comercio, la salud, la energía y la innovación. El Kit también contiene el Código de ética ISO (ISO, 2004[16]), un marco de principios específicos para guiar las actividades de la organización.
Fuente: evaluación del autor basándose en Estudio sobre OI 2018 y en los datos posteriores de las OI.
Recuadro 2.4. Intersección con la sección 5: maximizar las oportunidades de coordinación
Diferentes mecanismos de promoción, incluyendo eventos de difusión y visibilidad, pero también alianzas entre las OI pueden incrementar la implementación y llevarse a cabo entre varias OI con actividades en áreas similares.
Por ejemplo, el Día Mundial de la Metrología se organiza de manera conjunta entre la BIPM y la OIML, el Día Mundial de la Acreditación se estableció conjuntamente por iniciativa de la ILAC y el IAF, y cada año los miembros de la IEC, ISO y ITU celebran el Día Mundial de la Normalización.
La Alianza de Cambio Climático de las Naciones Unidas (FAO, OIT, PNUD, UNDPI, PNUMA, UNESCO, CMNUCC, UNICEF, UNITAR, ONU Mujeres, UNU-IAS, OMS, OMM) tiene como objetivo promover una cooperación internacional significativa, orientada a los resultados y eficaz en apoyo de la acción en materia de educación sobre el cambio climático, la formación, la sensibilización del público, la participación pública y el acceso a la información. Desde 2013, la secretaría de CMNUCC ha estado organizando una examinación de las opciones y oportunidades para incrementar la ambición en el cambio climático y la Agenda del Cambio Climático a través de la participación con los actores interesados partidarios y no partidarios. Estas actividades tienen como objetivo identificar las mejores prácticas en la acción de las políticas climáticas, y replicar y ampliar estas prácticas.
Fuente: (UNFCCC, 2012[17]), Estudio sobre OI 2018.
Aproximadamente la mitad de las OI desarrollan mecanismos de cumplimiento para promover la conformidad con sus instrumentos y la adhesión a los mismos (19 encuestados en el Estudio sobre OI 2018) (OECD, 2019[2]). Dichas evaluaciones pueden ser parte del propio instrumento internacional (p. ej. Código de la Agencia Mundial Antidopaje) (ver Capítulo 1). Las OI evalúan la conformidad con los instrumentos internacionales con distintos fines: adhesión a las OI, reconocimiento multilateral de la conformidad y procedimiento de certificación/acreditación (Recuadro 2.5).
Los mecanismos más formales, como las sanciones, la solución de controversias o las revisiones obligatorias por parte de los pares, se utilizan con menos frecuencia y, en su mayoría, están vinculados a instrumentos jurídicamente vinculantes. Estos mecanismos de cumplimiento implican un marco jurídico más vinculante y probablemente un marco institucional más desarrollado. En los casos de incumplimiento, las OI suelen formular recomendaciones al miembro incumplidor, y algunas exigen planes de acción nacionales para garantizar su aplicación. El incumplimiento también puede ser un indicador para prestar asistencia en la implementación.
Recuadro 2.5. Ejemplos de mecanismos de cumplimiento
El Esquema de Cooperación de Inspección Farmacéutica (PIC/s) imparte un Programa de cumplimiento (PIC/S, 2020[18]) que abarca tanto la evaluación de los candidatos a la adhesión como la revisión periódica de los miembros actuales. Esto implica un análisis de las deficiencias, así como una revisión del sistema de inspección de la BPF (Buenas Prácticas de Fabricación) con respecto a los requisitos del PIC/S, llevada a cabo por un equipo de evaluación especializado bajo el monitoreo del Subcomité de Cumplimiento (SCC) del PIC/S. El análisis y la revisión de las deficiencias se realizan de acuerdo con procedimientos y herramientas estandarizados, que incluyen una revisión cualitativa de la documentación y una visita de evaluación in situ del país para garantizar que las políticas y los procedimientos, según lo prescrito por el PIC/S, se aplican efectivamente. El cumplimiento se verifica en función de 78 indicadores (crítico, muy importante e importante). Para ser considerados equivalentes, los Miembros y Solicitantes deben cumplir con todos los indicadores. El objetivo principal es garantizar el cumplimiento inicial y continuado de los requisitos del PIC/s por parte de los miembros potenciales y actuales. Esto refuerza la confianza mutua, maximiza los recursos de inspección y mejora la salud pública al garantizar la calidad y seguridad de los productos farmacéuticos.
Una de las actividades centrales de la Agencia Mundial Antidopaje (WADA) es operar un Programa de cumplimiento (WADA, 2020[19]), que monitorea y tiene como objetivo garantizar la adhesión de los signatarios al Código Mundial Antidopaje (el principal instrumento de la organización) y sus normas internacionales de apoyo. Los signatarios del WADA incluyen Federaciones Internacionales (FI), Organizaciones Nacionales Antidopaje (ONA), Organizaciones de Eventos Mayores (MEO, por sus siglas en inglés) y Comités Olímpicos Nacionales (CON), entre otros. Si se identifica un incumplimiento con el Código y no se corrige a lo largo del proceso establecido por el Estándar Internacional para el Cumplimiento del Código por los Signatarios (ISCCS, por sus siglas en inglés), la WADA puede determinar el incumplimiento de la Organización Antidopaje (ADO) relevante e imponer sanciones. La ADO puede disputar la determinación frente al Tribunal de Arbitraje Deportivo (CAS, por sus siglas en inglés). Desde 2017, la WADA ha identificado más de 10,000 acciones correctivas a través de su programa de cumplimiento y más de 6,000 de ellas han sido implementadas por las ADO a la fecha. En 2019, se abrieron 44 procedimientos de ejecución de cumplimiento. 15 signatarios se refirieron al Comité de Revisión de Cumplimiento (CRC) independiente; sin embargo, en 13 casos, los problemas se resolvieron antes de la reunión del CRC.
El Comité sobre la Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo (CAS) de la OIT (ILO, 1926[20]) es un organismo tripartita (gobiernos, trabajadores y empleadores) de la Conferencia Internacional del Trabajo y un componente esencial del sistema supervisor de la OIT. Tras la examinación técnica e independiente de los informes del gobierno realizados por un organismo legal, el Comité de Expertos sobre la Aplicación de Convenios y Recomendaciones, el procedimiento del CAS ofrece a los representantes de los gobiernos, empleadores y trabajadores la oportunidad de llevar a cabo una examinación conjunta de la manera en la cual los Estados Miembros de la OIT cumplen con sus obligaciones derivadas de los convenios de la OIT que han ratificado. Por consiguiente, el CAS es responsable de determinar el grado en el cual las normas internacionales del trabajo reciben validez a nivel nacional y notifican a la Conferencia del Trabajo Internacional anual de la OIT. El CAS es un órgano institucional con una larga trayectoria, ya que fue creado en 1926 a raíz de una resolución de la Conferencia Internacional del Trabajo.
De conformidad con la Resolución Legal No. 170-2006 (COMIECO-XLIX), la SIECA gestiona el Mecanismo de Solución de Controversias Comerciales entre Centroamérica (MSC) (SIECA, 2006[21]), para apoyar un enfoque basado en reglas a través de un mecanismo de solución de controversias basado en el de la OMC y varias FTA. La función de la Secretaría es principalmente administrativa, brindando asistencia en las fases diplomáticas y de arbitraje del proceso. El proceso tiene una fase diplomática opcional, además de las consultas y el arbitraje, en la que la controversia se somete al Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO) (Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá). Este promueve una evaluación general de la implementación y el cumplimiento con disposiciones específicas de la ley de la comunidad económica. La SIECA también proporciona asistencia técnica en apoyo del MSC y coordina la participación de los actores interesados.
El Comité de implementación bajo el procedimiento de no cumplimiento para el Protocolo de Montreal de la Secretaría de OZONO (OZONE, 1990[22]) representa un ejemplo de un organismo que revisa los incumplimientos con el instrumento central de la organización. Esto se produce, en particular, mediante la recepción, el examen y la presentación de informes de las partes en relación con la preparación de informes sobre la producción y el consumo de sustancias que agotan la capa de ozono, y la adopción de medidas sobre cualquier otra información recibida y remitida por la Secretaría en relación con el cumplimiento de las disposiciones del Protocolo.
El proceso de la CMNUCC comprende un Comité de Cumplimiento bajo el Protocolo de Kioto así como el comité del Tratado de París para facilitar la implementación y promover el cumplimiento. El Comité de Cumplimiento del Protocolo de Kioto se compone de dos ramas: una rama facilitadora y una rama de ejecución. La rama facilitadora tiene el propósito de proporcionar asesoría y asistencia a las partes para promover el cumplimiento, mientras que la rama de ejecución posee la responsabilidad de determinar las consecuencias para las partes que no cumplan sus compromisos. El Comité de Aplicación y Cumplimiento del Tratado de París (PAICC) se estableció bajo el Artículo 15, párrafos 1 y 2, del Tratado de París. Más detalles se incluyen en la decisión 1/CP.21 párrafos 102 y 103. Sus modalidades y procedimientos se adoptaron en la decisión 20/CMA.1 en Katowice. Su función es facilitar la implementación y promover el cumplimiento con las disposiciones del Tratado de París. Se rige por los principios del Artículo 15 y los párrafos 1 a 4 del anexo a la decisión 20/CMA.1, entre los que se incluye que funcionará de forma transparente, no contenciosa y no punitiva y prestando atención a las respectivas capacidades y circunstancias nacionales de las Partes. El Comité está redactando actualmente recomendaciones sobre su reglamento para su adopción por el CMA 3 en Glasgow en 2021 (UNFCCC, 2020[23]).
Fuente: elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI.
Una gran parte de las OI también realiza monitoreo de la implementación (31 encuestados en 2018) (Recuadro 2.6) (OECD, 2019[2]). Gracias a las plataformas que ofrecen las OI para compartir información, la relación directa con todos sus miembros y la experiencia técnica del personal de la secretaría, están bien situadas para recopilar datos, revisar y analizar la implementación de sus instrumentos.
Las OI recogen una mezcla de información cualitativa y cuantitativa sobre la implementación de sus instrumentos normativos, a través de una serie de mecanismos de información diferentes. Las secretarías de las OI desempeñan un papel importante en la recopilación y el análisis de datos. Las OI recopilan con mayor frecuencia información cualitativa sobre leyes y políticas, así como sobre proyectos y actividades relevantes. 23 de los encuestados en la Encuesta de OI de 2018 también recopilan información cuantitativa, tanto sobre datos científicos y técnicos como sobre indicadores de rendimiento (OECD, 2019[2]). En la mayoría de los casos, la información recopilada es revisada por las Secretarías de las OI. Una gran parte de las OI también recurre a expertos externos (20 encuestados) o la revisión por pares de otros miembros (15 encuestados).
Recuadro 2.6. Mecanismos de monitoreo utilizados por las OI
La CITES tiene mecanismos de notificación obligatorios (CITES, 2020[24]) sobre el comercio de especies en peligro de extinción, que contienen un resumen de información sobre, entre otras cosas, el número y tipo de permisos y certificados otorgados, los Estados con los cuales se ha realizado dicho comercio, las cantidades y los tipos de ejemplares, y los nombres de las especies. Un comité permanente verifica los países que no han proporcionado informes durante tres años consecutivos. Basándose en esta notificación la CITES desarrolla Informes de implementación, que proporcionan lineamientos sobre las medidas legislativas, regulatorias y administrativas que los miembros pueden abordar para asegurar la implementación efectiva del convenio. También describe la distribución de responsabilidades entre los miembros (enviar información estructurada sobre el progreso en la implementación del Convenio) y la Secretaría de la CITES (cotejando y sintetizando la información recibida).
La IEA realiza revisiones periódicas por pares, conocidas como Revisiones de respuesta de emergencia (ERR, por sus siglas en inglés) (IEA, 1979[25]) – de todos los países miembros para evaluar la preparación de cada país para responder a una emergencia. Las ERR evalúan los marcos de respuesta de emergencia de cada país para petróleo, gas natural y electricidad, así como también sus capacidades de notificación de datos de emergencia. Las ERR ahora se realizan en conjunto con las Revisiones Exhaustivas (IDR, por sus siglas en inglés) de la IEA, que son revisiones por pares que se enfocan más ampliamente a evaluar las políticas de energía de cada miembro de la IEA. Los equipos de revisión para las ERR incluyen no sólo personal de la Secretaría de la IEA sino también representantes de otros países miembros de la IEA. Tras las revisiones, la Secretaría de la IEA elabora los informes que contienen la evaluación y recomendaciones basándose en las revisiones y presenta el informe al Grupo Permanente sobre las Cuestiones Urgentes (SEQ, por sus siglas en inglés) de la IEA. El SEQ pide al país examinado que acepte las recomendaciones de la revisión, y cada revisión incluye una evaluación de las medidas adoptadas por el país para abordar las recomendaciones de la revisión anterior. A diferencia de los informes de la IDR, un informe de ERR no se vuelve público.
El Mecanismo de supervisión de la OIT facilita el monitoreo de la implementación de sus instrumentos en los estados miembros e identifica las áreas en las que podrían aplicarse mejor. Estas ofrecen un ejemplo de práctica de OI donde la información de un tercero se utiliza para propósitos del monitoreo de la implementación. Los comentarios de organizaciones nacionales e internacionales de empleadores y trabajadores sobre la aplicación de los convenios ratificados deben ser considerados por los organismos supervisores regulares de la OIT. El proceso de supervisión comprende la evaluación legal, el escrutinio tripartita (miembros, empleadores, trabajadores) y, según corresponda, el contacto directo con soporte técnico para los Estados Miembros basándose en el hecho de que la implementación óptima se alcanzará a través de una combinación del diálogo, motivación, asesoría y asistencia.
La OICV realiza revisiones del monitoreo de la implementación, en forma de Revisiones temáticas (IOSCO, 2019[26]), cuyo propósito principal es proporcionar un estímulo a los miembros que no han aplicado lineamientos para abordar pasos hacia este fin. Esto se logra mejorando la comprensión de la importancia de cualquier diferencia identificada en el enfoque y las medidas que pueden desarrollarse para trabajar con esas diferencias, identificando ejemplos de mejores (o buenas) prácticas en la implementación de los Principios y normas de la OICV para brindar asistencia a otros miembros de la OICV en la implementación y dirigiéndose a áreas en las cuales los Principios y normas de la OICV pueden justificar la revisión o donde sería necesario un trabajo adicional de la OICV.
El proceso de revisión por pares de la OCDE (OECD, 2020[27]) con relación a la Convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales de la OCDE (Convención para combatir el Cohecho), funciona para supervisar y promover la plena aplicación de esta Convención. Este mandato se lleva a cabo dentro del marco de un grupo de trabajo sobre cohecho especializado e integrado en el Artículo 12 de la Convención. Las revisiones por pares proceden en cuatro distintas fases. En la primera, se evalúa la idoneidad del marco jurídico de un país para combatir el cohecho e implementar la Convención. La segunda base evalúa si el país está aplicando la legislación en la práctica. En la tercera, la evaluación se enfoca en la ejecución, problemas interrelacionados y recomendaciones no implementadas de la Fase 2. Por último, la Fase 4 se centra en la aplicación de la ley y en las cuestiones transversales adaptadas a las necesidades específicas del país, así como en las recomendaciones no aplicadas de la Fase 3. Cada evaluación da lugar a un informe publicado con recomendaciones de mejora para el país evaluado. Un proceso de seguimiento después de cada evaluación evalúa la aplicación de las recomendaciones del Grupo de Trabajo por parte del país. El proceso de evaluación por pares ha llevado a las Partes a promulgar legislación para la aplicación de la Convención y a aumentar la aplicación de dicha legislación.
Fuente: Elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI y Estudio sobre OI 2018.
Desafíos de implementación que enfrentan las OI
Las OI por lo general tienen metas de gobernanza ambiciosas, pero una capacidad de gobernanza moderada, lo que influye en su papel para fomentar la implementación. En concreto, las OIG tienen objetivos amplios y ambiciosos, como contener el uso de la violencia, apoyar la salud humana y animal, facilitar el libre comercio, impulsar el desarrollo económico, luchar contra la delincuencia organizada, promover los derechos humanos, mejorar las normas laborales, defender la biodiversidad y prestar ayuda tras catástrofes naturales y conflictos armados. Sin embargo, su capacidad para perseguir estos objetivos está sujeta a los restrictivos mandatos de los tratados, a la estrecha supervisión de los Estados miembros y a los limitados recursos financieros y administrativos. En resumen, las OIG suelen carecer de las capacidades necesarias para desempeñar las funciones que se les han asignado nominalmente (Abbott et al., 2015[28]).
La capacidad de la secretaría de las OI, en términos de recursos humanos, conocimiento, infraestructura de TI y financiamiento tiene un impacto sobre la elección y el desarrollo de los mecanismos de implementación. Para algunas OI, desarrollar mecanismos de implementación puede requerir buscar un financiamiento extrapresupuestario de donadores institucionales o privados. Las OI deben ser ingeniosas al perseguir acciones efectivas que minimicen el riesgo (ver Capítulo 4).
Las OI también enfrentan dificultades para recopilar información sobre la implementación, en especial para los instrumentos no vinculantes. Cuando las OI se las ingenian para recopilar dicha información, requiere que las Secretarías de las OI inviertan recursos para “limpiar”, estandarizar y recopilar la información en conjuntos de datos comparables.
Además, no es fácil utilizar la información sobre la implementación definiendo una metodología apropiada. Usar esta información sobre la implementación de manera efectiva para mejorar la relevancia de los instrumentos internacionales e identificar áreas de mejoría requiere una visión holística y una planeación estratégica significativa, lo que a su vez requiere recursos humanos, de TI y financieros. Como resultado, una desconexión común permanece entre la información recopilada y el propio proceso de elaboración de los instrumentos internacionales (ver Capítulo 1).
La riqueza de la información sobre la implementación no se pone sistemáticamente a disposición del público, lo que no da plena visibilidad al uso que se hace de los instrumentos internacionales. La mitad de los encuestados afirman que la información sobre la información está disponible en línea (Estudio sobre OI 2018) (OECD, 2019[2]).
Cómo las prácticas innovadoras y las nuevas tecnologías pueden respaldar la implementación
Las grandes cantidades de datos cualitativos que recogen las organizaciones internacionales suelen estar infrautilizadas, y a menudo se consideran meramente textos e informes cualitativos individuales en lugar de herramientas que contribuyan a objetivos estratégicos más amplios. Sin embargo, estos textos sobre la implementación y otras actividades de las OI suelen contener una gran cantidad de información y detalles que podrían ser accesibles con métodos de texto y aprendizaje automático. Por lo tanto, las OI podrían explorar más el uso de análisis de big data y aprendizaje automático.
Algunas OI han adoptado un enfoque exhaustivo para mejorar la implementación. Esto implica la definición de pasos sucesivos y elementos constitutivos para recopilar información sobre la aplicación, hacer que esta información esté disponible, analizar esta información y utilizarla para retroalimentar el proceso de elaboración de los instrumentos internacionales (OECD, 2020[3]).
Las bases de datos virtuales integrales sobre la implementación pueden ayudar a que la información sobre la implementación sea más efectiva y utilizable. Esto puede ayudar a los miembros a identificar los niveles de implementación de otros miembros y a compartir experiencias a través de los miembros de las OI, o las Secretarías de las OI para observar las tendencias generales sobre la implementación y producir lecciones importantes a partir de esto para sus actividades de elaboración.
En respuesta a la crisis por COVID-19, varias OI reaccionaron adaptando o entregando instrumentos especializados para facilitar su implementación por parte de los miembros (OECD, 2020[29]). Por ejemplo, la Agencia Mundial Antidopaje (WADA) tomó acciones normativas para ajustar la implementación del Código de la Agencia Mundial Antidopaje a requisitos sanitarios actuales, mientras que la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) desarrollaron materiales de orientación específicos para respaldar el flujo continuo de medicinas prioritarias y otros productos esenciales a través de las fronteras. De manera similar, el i Internacional de Acreditación (IAF) estableció una Fuerza de trabajo para COVID-19 para el desarrollo y la publicación de Preguntas frecuentes para ayudar a los organismos de acreditación a operar de manera continua en el contexto de la COVID-19 y evitar contradicciones con instrumentos internacionales relevantes. La OCDE ha trabajado para destacar la relevancia de sus instrumentos jurídicos para la Respuesta y recuperación por COVID-19 proporcionando referencias específicas sobre su Compendio de instrumentos legales de la OCDE públicamente disponible (OECD, 2020[30]), así como desarrollar notas temáticas continuas sobre respuestas políticas para combatir la pandemia por COVID-19 (OECD, 2021[31]). La Secretaria de Integración Económica Centroamericana (SIECA) desarrolló un conjunto de Lineamientos de Bioseguridad (SIECA, 2020[32]) para el Sector de transporte terrestre en América Central. Los Lineamientos contienen un protocolo de bioseguridad y establecen procedimientos coordinados entre los países participantes para evitar la difusión de COVID-19 y garantizar la fluidez del comercio en puestos fronterizos terrestres (SIECA, 2020[32]).
A futuro, resultará clave evaluar la efectividad de las respuestas de las OI a la crisis, identificar los cambios y las innovaciones que pueden permanecer implementados después de la crisis, revisar los instrumentos según sea necesario y producir lecciones para las futuras crisis. Como ejemplo, la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE), ya está planeando una “revisión posterior a las acciones” del sistema de registro de incidentes.
Recuadro 2.7. El Observatorio de la OIE: un enfoque global a la implementación
El Observatorio de la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) actualmente en proceso de elaboración, está previsto para proporcionar un mecanismo continuo y sistemático de observación y análisis de las prácticas de los Miembros en la implementación de las normas internacionales de la OIE, mediante el desarrollo de un enfoque basado en datos en toda la organización. Su intención es basarse, unir, y beneficiarse de las fortalezas combinadas de diversos mecanismos de recopilación de información que ya existen dentro y fuera de la OIE. La información recopilada y analizada por el Observatorio de la OIE tendrá como objetivo contribuir a una mejor comprensión de la implementación de las normas de la OIE, de las principales tendencias mundiales y de los retos comunes a los que se enfrentan los Miembros de la OIE. Para ello, se prevé que el Observatorio de la OIE produzca informes analíticos que se espera permitan a la OIE:
Adaptar las actividades de desarrollo de capacidades a las necesidades identificadas y compartir prácticas (aprendizaje entre pares);
Mejorar el proceso de fijación de normas de la OIE mediante la evaluación basada en pruebas del uso de las normas de la OIE;
Mejorar la accesibilidad y visibilidad de los datos para su uso por parte de los Miembros de la OIE y por otros actores interesados.
En conjunto, el Observatorio de la OIE pretende poner de manifiesto la naturaleza interrelacionada, mutuamente complementaria e internamente variada de los mecanismos movilizados por las OI para apoyar la aplicación. El énfasis principal del proyecto está en el monitoreo. El aprovechamiento de varios enfoques de monitoreo a través de este Observatorio, y su despliegue para varios propósitos interrelacionados, capitaliza sus respectivos beneficios, al tiempo que minimiza los desafíos asociados con un enfoque más unidimensional.
Fuente: (OECD, 2020[3]), elaboración del autor a partir de las plantillas de las prácticas de las OI.
Recuadro 2.8. El uso de bases de datos para destacar y respaldar los esfuerzos de implementación
La Base de datos de Resoluciones y Recomendaciones de la UICN (IUCN, 2020[33]) acompaña el catálogo de instrumentos con una serie de informes de progreso, que describen a los miembros y no miembros que han adoptado cada instrumento, una breve descripción de las acciones emprendidas para facilitar su implementación, sus resultados y logros concretos, los desafíos y obstáculos pendientes en la implementación del instrumento y las reformas propuestas para abordarlos. Esto es paralelo a los Informes de actividad, mediante los cuales los adherentes individuales brindan un informe de sus esfuerzos de implementación.
La Base de datos CLOUT de la Secretaría de la CNUDMI (UNCITRAL, 2020[34]) tiene el objetivo central de facilitar la interpretación y la aplicación de los textos de la CNUDMI, al permitir a los jueces y árbitros considerar el origen internacional de la ley y la necesidad de promover la uniformidad en su aplicación y acceder a precedentes judiciales de las diversas jurisdicciones que se han adherido a o que han implementado un texto de la CNUDMI, resulta ser una herramienta útil. Hasta la fecha, esto abarca 1857 casos de 71 jurisdicciones. Una red de Corresponsales Nacionales tiene la tarea de investigar la jurisprudencia nacional y de elaborar resúmenes para su publicación en CLOUT. Además, un Comité Directivo de CLOUT establece y mantiene asociaciones con actores interesados relevantes para promover la difusión y el uso de los textos de la CNUDMI. Una Guía del usuario facilita la implementación efectiva de la propia Base de datos CLOUT, al establecer el alcance y el propósito del sistema de información, determinar la estructura de los resúmenes y presentaciones, delinear una terminología común que sustenta la base de datos y proporcionar una lista de verificación para la redacción de documentos que se incluirán en ella.
Los Exámenes de Políticas Comerciales (EPC) de la OMC (WTO, 2020[35]) incluyen un informe detallado redactado independientemente por la División de Exámenes de Políticas Comerciales, un organismo técnico dentro de la Secretaría de la OMC. Una base de datos en línea coteja éstas en una lista cronológica y se puede realizar su búsqueda por país, número de código, texto completo o fecha del documento. La selección de publicaciones dentro de la base de datos incluye los EPC publicados por la Secretaría de la OMC, declaraciones políticas del gobierno del miembro bajo revisión, las minutas de la reunión en la cual se ha presentado el EPC, las preguntas y respuestas de otros miembros de la OMC presentes y comunicados de prensa para cada EPC.
Fuente: elaboración del autor basándose en las plantillas de prácticas de las OI, Estudio sobre OI 2018.
Recuadro 2.9. Mecanismos de asistencia digital aplicados por las OI
La Plataforma e-Learning de metrología legal de la OIML proporciona una forma accesible, integral e interactiva de comprender la implementación de muchas actividades comunes de metrología legal. A través de cursos en línea, materiales de capacitación e información de antecedentes sobre talleres y eventos previos, la organización busca promover la comprensión con respecto a los conceptos y la terminología de metrología; su papel para el comercio, la salud, la medicina y la protección ambiental; la infraestructura regulatoria en torno a la metrología legal en Europa y otras regiones; y el sistema de certificación de la OIML. La Plataforma fue desarrollada por el Sistema de Metrología Intraafricana (AFRIMETS), la Organización Regional de Normas y Calidad de la CARICOM (CROSQ) y la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML) y facilitada por el Programa en OTC del ACP-EU. Fue fundada por la Unión Europea a solicitud del Grupo de Estados de África, el Caribe y Pacífico (Grupo ACP). Esta unión de recursos y experiencia proporciona una ilustración práctica de la manera en la que las OI pueden trabajar junto con sus miembros para transferir conocimientos, avanzar en la implementación y fortalecer la colaboración.
Fuente: (OIML, 2020[36]).
Referencias
[28] Abbott, K. et al. (2015), International organizations as orchestrators, Cambridge University Press, https://doi.org/10.1017/cbo9781139979696.
[11] ASTM International (2005), Corporate Communications Department, https://www.astm.org/SNEWS/AUGUST_2005/schindler_aug05.html.
[4] BIPM (2016), Capacity Building and Knowledge Transfer (CBKT) Programme, https://www.bipm.org/en/cbkt/.
[12] BIPM/OIML (2021), World Metrology Day, http://www.worldmetrologyday.org/.
[24] CITES (2020), Reporting Requirements - Annual Report, https://cites.org/eng/imp/reporting_requirements/annual_report.
[1] Combacau, J. and S. Sur (2016), Droit international public, LGDJ-Lextenso, https://www.lgdj.fr/droit-international-public-9782275045092.html (accessed on 12 September 2018).
[13] ICN (2018), Advocacy Working Group, https://www.internationalcompetitionnetwork.org/working-groups/advocacy/.
[25] IEA (1979), Emergency Response Reviews (ERRs), https://www.iea.org/reports/energy-supply-security-the-emergency-response-of-iea-countries-2014.
[5] IEA (1976), Emergency Response Exercises, https://www.iea.org/areas-of-work/ensuring-energy-security/emergency-response-exercises.
[7] IFAC (2019), Approach to Advancing Accountancy Education at the Global Level, https://www.youtube.com/watch?v=2vfOlORv6hQ&ab_channel=InternationalFederationofAccountants%28IFAC%29.
[6] IFRC (2011), Organisational Capacity Assessment and Certification (OCAC), https://media.ifrc.org/ifrc/wp-content/uploads/sites/5/2019/05/Overview-of-Key-Assessment-Tools.pdf.
[14] ILAC (2020), ILAC Promotional Brochures, https://ilac.org/publications-and-resources/ilac-promotional-brochures/.
[20] ILO (1926), Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference, https://www.ilo.org/global/standards/applying-and-promoting-international-labour-standards/conference-committee-on-the-application-of-standards/lang--en/index.htm.
[26] IOSCO (2019), Thematic Review on Suitability Requirements with respect to the Distribution of Complex Financial Products, https://www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/IOSCOPD638.pdf.
[15] ISO (2020), ISO Media Kit, https://www.iso.org/media-kit.html.
[16] ISO (2004), ISO Code of Ethics, https://www.iso.org/files/live/sites/isoorg/files/archive/pdf/en/codeethics_2004-en.pdf.
[33] IUCN (2020), IUCN Resolutions and Recommendations Database, https://portals.iucn.org/library/resrec/search?field_resrec_all_codes_value=&field_resrec_all_titles_value=&field_resrec_type_value=rec&field_resrec_status_value=1&sort_by=title&sort_order=ASC.
[31] OECD (2021), OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), https://www.oecd.org/coronavirus/en/policy-responses (accessed on 25 March 2021).
[27] OECD (2020), Country Monitoring of the OECD Anti-Bribery Convention, https://www.oecd.org/daf/anti-bribery/countrymonitoringoftheoecdanti-briberyconvention.htm.
[29] OECD (2020), International organisations in the context of COVID-19: adapting rulemaking for timely, evidence-based and effective international solutions in a global crisis, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Summary-Regulatory-management-Covid-19.pdf (accessed on 19 October 2020).
[30] OECD (2020), OECD Compendium of Legal Instruments, https://legalinstruments.oecd.org/en/ (accessed on 21 October 2020).
[3] OECD (2020), OECD Study on the World Organisation for Animal Health (OIE) Observatory: Strengthening the Implementation of International Standards, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c88edbcd-en.
[2] OECD (2019), The Contribution of International Organisations to a Rule-Based International System: Key Results from the Partnership of International Organisations for Effective Rulemaking, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/IO-Rule-Based%20System.pdf.
[36] OIML (2020), Legal Metrology e-Learning Platform, https://www.oiml.org/en/structure/ceems/e-learning-platform.
[22] OZONE (1990), Montreal Protocol Annex III: Non-Compliance Procedure, https://ozone.unep.org/meetings/second-meeting-parties-montreal-protocol/decisions/annex-iii-non-compliance-procedure.
[18] PIC/S (2020), PIC/S Compliance Programme, https://picscheme.org/en/activites-compliance.
[32] SIECA (2020), Biosafety Guidelines, https://www.sieca.int/index.php/lineamientos-bioseguridad-sector-transporte-terrestre-ca/.
[21] SIECA (2006), Central American Trade Dispute Settlement Mechanism, https://www.sieca.int/index.php/economic-integration/economic-integration/dispute-settlement/?lang=en.
[34] UNCITRAL (2020), Case Law on UNCITRAL Texts (CLOUT) Database, https://www.uncitral.org/clout/.
[23] UNFCCC (2020), Compliance Committee, https://unfccc.int/Compliance-Committee-CC.
[8] UNFCCC (2019), Capacity Building on Climate Law and Governance, http://www.climatelawgovernance.org/.
[17] UNFCCC (2012), UN Alliance on Climate Change, https://unfccc.int/topics/education-and-outreach/focal-points-and-partnerships/un-alliance-on-climate-change-education--training-and-public-awareness.
[19] WADA (2020), Code Compliance, https://www.wada-ama.org/en/code-compliance.
[9] WCO (2014), WCO Mercator Programme: A Strategic Initiative to Support Trade Facilitation, http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/wto-atf/mercator-programme/councilwco-mercator-programme.pdf?la=en.
[10] WIPO (2020), Technical Assistance for Member States, https://www.wipo.int/cooperation/en/technical_assistance/.
[35] WTO (2020), Trade Policy Reviews - List of Reviews, https://www.wto.org/english/tratop_e/tpr_e/tp_rep_e.htm.