El futuro de la educación superior en México

Capítulo 6. Sectores educativos: Desafíos y oportunidades específicos

Abstract

Este capítulo se basa en el análisis de todo el sistema realizado en los capítulos anteriores para examinar con mayor profundidad algunas de las fortalezas y debilidades de dos componentes del sistema público de educación superior de México que enfrentan desafíos particulares. Primero, examina los desafíos y las oportunidades que enfrenta el sector técnico de la educación superior (los institutos tecnológicos federales y descentralizados que ahora conforman el Tecnológico Nacional de México (TecNM) y las universidades politécnicas y tecnológicas), antes de referirse a los centros públicos de formación docente (las escuelas normales). Para cada conjunto de instituciones, el capítulo se centra en cinco temas clave: gobernanza; financiamiento; contratación de personal; equidad y la calidad y relevancia de la oferta educativa y su capacidad de innovación. El análisis se basa en cuestiones planteadas durante la visita de revisión y la evidencia disponible de políticas relevantes y literatura académica, reconociendo los límites de lo que es posible en el contexto de esta revisión amplia. Para ambos grupos de instituciones, proporcionamos recomendaciones específicas.

6.1. Enfoque de este capítulo

Durante su visita, el equipo de revisión de la OCDE se reunió con la gerencia, el personal y los estudiantes de instituciones de diferentes subsistemas de la educación superior mexicana, así como con funcionarios públicos responsables del financiamiento o de la dirección de diferentes sectores del sistema. El enfoque general de la revisión y las limitaciones de tiempo restringen la capacidad del equipo para analizar la gama completa de distintos desafios que enfrenta cada tipo de institución y para formular recomendaciones detalladas para cada subsistema. Sin embargo, diferentes partes del sistema de educación superior mexicano cumplen diferentes misiones y tienen fortalezas y debilidades distintas. En este capítulo, tomamos como base el análisis de todo el sistema realizado en los capítulos anteriores para examinar con mayor profundidad algunas de las fortalezas y debilidades específicas de dos componentes del sistema público de educación superior de México:

1. El sector profesional y tecnológicamente orientado de la educación superior: los institutos tecnológicos federales y descentralizados que ahora conforman el Tecnológico Nacional de México (TecNM) y las universidades politécnicas y tecnológicas y;

2. Los centros públicos especializados de formación docente: las escuelas normales.

Juntos, estos dos grupos de instituciones representan casi una cuarta parte de la matrícula total de la educación superior en México. Las diferentes instituciones y los tipos institucionales en el sector profesional y tecnológicamente orientados pueden verse como la respuesta de México a los sectores politécnicos o de ciencias aplicadas que existen en muchos otros sistemas de educación superior de la OCDE. De hecho, algunas formas institucionales están modeladas explícitamente en instituciones similares de otros países. Aquí, la investigación y la educación de posgrado, si bien están presentes, juegan un papel menor y el enfoque se centra principalmente en capacitar expertos técnicos y profesionales altamente cualificados para las necesidades de la economía mexicana. Las escuelas normales reflejan la tradición de concentrar la formación de docentes en instituciones especializadas, una práctica común con otros países de la OCDE, a pesar de que han perdido su monopolio en la formación pedagógica. La extensa red de instituciones a menudo reducidas se enfrenta a dificultades específicas, ya que busca adaptarse a un entorno político, normativo y socioeconómico cambiante.

Las secciones que siguen, revisan las oportunidades y los desafíos que enfrentan estos dos grupos de instituciones públicas, centrándose en cinco temas clave: gobernanza; fondos; contratación de personal; equidad y la calidad y relevancia de la oferta educativa y su capacidad de innovación. El análisis se basa en cuestiones planteadas durante la visita de revisión y la evidencia disponible de políticas y literatura académica pertinentes, reconociendo los límites de lo que es posible en el contexto de esta amplia revisión. Para ambos grupos de instituciones, proporcionamos recomendaciones específicas.

6.2. Educación técnica superior en México

6.2.1. Introduccíon

Muchos sistemas de educación superior en la OCDE distinguen entre universidades de orientación académica e instituciones de educación superior de varios tipos más orientadas profesionalmente. Las misiones de las instituciones con orientación profesional, que van desde universidades de ciencias aplicadas en muchos países europeos hasta colegios comunitarios en los Estados Unidos, varían según las jurisdicciones. Sin embargo, tienden a compartir características comunes, que incluyen:

• Programas educativos centrados en la formación de profesionales para carreras específicas, con énfasis en la aplicación de conocimientos y habilidades.

• En muchos sistemas, la provisión de programas de ciclo corto (dos años), exclusivamente o junto con programas de licenciatura orientados profesionalmente y, en algunos casos, educación de posgrado orientada profesionalmente.

• Un enfoque en la investigación aplicada, más que fundamental, (aunque la investigación no es parte de la misión de estas instituciones en todos los sistemas).

• Vínculos estrechos con empresas y servicios públicos en los sectores para los cuales brindan capacitación, y el personal docente a menudo tiene experiencia laboral en estos sectores.

• Una tendencia general a atender a estudiantes de entornos menos favorecidos, así como a estudiantes mayores con experiencia previa en el mercado laboral.

México tiene cuatro subsistemas de instituciones técnicas y de orientación profesional1.Primero, los institutos tecnológicos federales y descentralizados, que constituyen formalmente dos subsistemas, pero, desde 2014, han funcionado bajo el paraguas del Tecnológico Nacional de México (TecNM), un organismo de coordinación. Los institutos tecnológicos son la forma más antigua de institución de educación superior técnica en México, con los primeros institutos establecidos en la década de 1940. Se especializan en proporcionar programas de licenciatura de cuatro años en ingeniería, fabricación y campos relacionados con la construcción. En 2017, había 134 institutos tecnológicos descentralizados y 126 federales, todos trabajando dentro del marco del Tecnológico Nacional de México (Mendoza Rojas, 2018[1]).

En segundo lugar, hay un conjunto de universidades tecnológicas, abiertas desde 1991 en adelante. Estas instituciones se modelaron originalmente sbre la base de los institutos universitarios de tecnología franceses (IUT- Instituts universitaires de technologie) y, al igual que sus contrapartes francesas, al inicio se centraron exclusivamente en proporcionar programas de ciclo corto en materias profesionales, que en México principalmente toman la forma de Técnico Superior Universitario (TSU). A diferencia de los IUT franceses, que están integrados dentro de las universidades tradicionales, las universidades tecnológicas se establecieron como instituciones independientes. A partir de 2009, también comenzaron a ofrecer programas de licenciatura. En 2017, el subsistema comprendía 54 instituciones en 23 estados.

Finalmente, el subsistema más reciente de instituciones con orientación técnica y profesional está formado por universidades politécnicas, la primera de las cuales se abrió en 2001. Este subsistema se creó en parte para brindar oportunidades a los egresados de las universidades tecnológicas para complementar sus cualificaciones de ciclo corto con títulos de licenciatura mediante un año de estudio adicional (de la Garza Vizcaya, 2003[2]), en el periodo previo antes de que esto fuera posible en las propias universidades tecnológicas. Las universidades politécnicas también son distintas en el sentido de que ofrecen programas de licenciatura acelerados (tres años, 10 periodos), con varios periodos de aprendizaje obligatorios basados en el trabajo. El subsistema cuenta actualmente con 62 instituciones y matricula a más de 90 000 estudiantes a nivel nacional.

Cuadro 6.1 ilustra la distribución de la matrícula entre los cuatro subsistemas de educación técnica en México y entre los diferentes niveles de educación superior dentro de estos tipos institucionales. En general, estos cuatro subsistemas incorporan alrededor de una quinta parte de todos los estudiantes de educación superior. Como se muestra, la educación de posgrado es muy limitada en estos sectores, aunque con algunos nichos significativos de capacitación de posgrado en ingeniería en los institutos tecnológicos federales. En términos más generales, los institutos tecnológicos se centran casi exclusivamente en proporcionar programas de licenciatura (estándar) de cinco años, las universidades politécnicas en programas acelerados de licenciatura de tres años y las universidades tecnológicas en una combinación de programas de ciclo corto de dos años y programas de licenciatura acelerados similares a los de las universidades politécnicas. Las universidades tecnológicas concentran más de 90% de la matrícula total en programas de ciclo corto (Mendoza Rojas, 2018[1]). La matrícula en programas de ciclo corto representa alrededor de 4% del total de la matrícula de pregrado en el país. Esto se compara con un promedio de la OCDE de alrededor de 12% y 37% en Estados Unidos (OECD, 2018[3]).

Cuadro 6.1. Matrícula en el sector técnico de la educación superior 2016-17

	Matrícula total 2016/17	% de matrícula total en México	Matrícula en ciclo corto	Matrícula en licenciaturas	Matrícula de posgrado
Institutos tecnológicos federales	340 800*	7.7%	97	336 635	3 701
Institutos tecnológicos descentralizados	241 035	5.4%	153	239 985	897
Universidades tecnológicas	241 688	5.5%	162 794	78 874	20
Universidades politécnicas	92 785	2.1%	0	91 634	1 151
TOTAL para los cuatro subsistemas	915 941	20.7%	163 044	747 128	5 769

Nota: *Los datos de SEP indican 340 800, los datos de ANUIES / Mendoza Rojas indican 340 433, una diferencia de 367.

Fuente: Datos de la matrícula total (SEP, 2018[4]); desglose por tipo de programa (Mendoza Rojas, 2018[1]).

El Cuadro 6.2 muestra la distribución de la matrícula en los cuatro subsistemas técnicos entre los ocho campos de estudio amplios existentes en México. Los cuatro subsistemas tienen una fuerte concentración de programas en ingeniería, fabricación y construcción. Los programas en estos campos están diseñados para preparar profesionales principalmente para trabajos en las industrias de fabricación y construcción. Todos los tipos de instituciones también ofrecen un número significativo de programas profesionales en administración y derecho, diseñados para preparar a los estudiantes en empleos de los sectores de servicios públicos y privados. Las universidades politécnicas ofrecen la gama más diversa de programas, incluido un número significativo en ocupaciones relacionadas con la informática y la salud.

Cuadro 6.2. Proporción de matrícula por campo de estudio en el sector técnico de educación superior

Distribución de la matrícula en los cuatro sectores técnicos en 2016-17

	Educacíon	Artes y humanidades	Ciencias sociales, administracíon y Derecho	Ciencias naturales,exactas y computacíon	Ingeniería, fabricación y construccíon	Agronomía y estudios de veterinaria	Salud	Servicios
Institutos tecnológicos federales	0	0	23.5%	3.1%	68.2%	3.5%	0.3%	1.6%
Institutos tecnológicos descentralizados	0	0.3%	28.8%	3.7%	62.7%	3.2%	0.2%	1.0%
Universidades tecnológicas	0.2%	1.0%	36.8%	0.8%	55.4%	1.9%	3.4%	0.6%
Universidades politécnicas	0	1.5%	22.3%	5.8%	59.1%	1.3%	7.3%	2.7%

Fuente: Educación Superior en México 2007-2017 - Revisión de la política educativa, avances y retos (SEP, 2018[5]).

Teniendo en cuenta las discusiones con representantes de instituciones técnicas y la oficina de Coordinación General de la SEP para las universidades tecnológicas y politécnicas (CGUTyP) durante la misión en México, así como la evidencia documental disponible, las secciones siguientes revisan las fortalezas y debilidades del sistema de educación superior técnica en México, examinando la gobernanza, el financiamiento, la contratación de personal, la equidad, calidad e innovación.

6.2.2. Fortalezas y desafíos

1. Gobernanza

Los diferentes subsistemas que comprenden el sector técnico de educación superior en México tienen distintos acuerdos de gobernanza. Desde su creación en 1948, los institutos tecnológicos federales siempre han sido entidades del gobierno federal, con control sobre proyectos de desarrollo, personal y programas de estudios también controlados (en diversos grados) centralmente, desde la Ciudad de México. Los institutos tecnológicos descentralizados fueron creados históricamente, a principios de la década de 1990, bajo la autoridad de los estados y supervisados por las autoridades estatales de educación superior. Desde 2014, ambos tipos de institución se han unido bajo el paraguas del Tecnológico Nacional de México (TecNM), un organismo de la SEP desconcentrado. La creación del TecNM significa que todos los institutos de tecnologicos son nominalmente parte de una sola institución de educación superior, descrita en el sitio web de TecNM como la “institución de educación superior técnica más grande del país” (TecNM, 2018[6]). Todos los siguen estructuras programáticas comunes (Gamino-Carranza and Grassiel Acosta-González, 2016[7]) y están sujetos a las políticas institucionales estandarizadas del TecNM.

Las universidades tecnológicas y politécnicas se establecen como entidades jurídicas independientes bajo la responsabilidad nominal de las autoridades estatales, que proporcionan 50% del financiamiento para estas instituciones y con frecuencia otorgan el terreno en el que están construidas. La contribución federal al financiamiento de estas instituciones, así como la responsabilidad general de las políticas generales para promover el desarrollo y la operación efectiva de los subsistemas, recae en la oficina de Coordinación General de la SEP para las Universidades Tecnológicas y Politécnicas (CGUTyP), con la Subsecretaría de Educación Superior.

Desde una perspectiva de gobernanza, destacan dos cuestiones principales en la relación con los subsistemas técnicos. Primero, como se destacó en el capítulo que trata sobre la gobernanza de todo el sistema de educación superior, hay margen para mejorar la cooperación y la coordinación entre los diferentes sistemas a nivel regional (estatal). Las instituciones consultadas durante la misión de revisión informaron que tienen una cooperación limitada con otras instituciones en el mismo subsistema dentro de su estado y prácticamente ningún contacto formal con otras instituciones, como las universidades públicas estatales. De hecho, hay un aspecto en el que los diferentes subsistemas parecen competir entre sí. Aunque el TecNM y el CGUTyP apoyan a cada institucion y promueven la coordinación, las instituciones técnicas trabajan principalmente para suministrar profesionales a los mercados laborales regionales. Además, como muchas instituciones técnicas son relativamente pequeñas (con menos de 1 000 estudiantes), una mayor cooperación con otras instituciones en la misma región podría abrir nuevas oportunidades para proyectos conjuntos y compartir instalaciones. Una red mejorada dentro y entre subsistemas a nivel estatal también respaldaría el objetivo más amplio de crear sistemas regionales de educación superior más coherentes, bajo la coordinación de las Comisiones Estatales para la Planificación de la Educación Superior (COEPES) revitalizadas (véase el Capítulo 3).

En segundo lugar, mientras que las universidades tecnológicas y politécnicas parecen en general capaces de desarrollar planes de desarrollo institucional coherentes y adaptar su educación a las necesidades de habilidades regionales, los institutos tecnológicos –en particular los institutos federales– sufren un exceso de control centralizado. La mayoría de las decisiones sobre el diseño de programas de estudio, la asignación de recursos y la contratación de personal se toman de manera centralizada, y los rectores de los institutos simplemente actúan como gerentes. Esto, en combinación con la infraestructura e instalaciones completamente inadecuadas que se observan en algunos campus, limita la capacidad de cada instituto para desarrollar planes de desarrollo distintos y responder a los requisitos cambiantes de competencias regionales.

2. Financiamiento

A pesar de su consolidación en el Tecnológico Nacional de México, los institutos tecnológicos federales y descentralizados reciben su financiamiento a través de diferentes canales. Los institutos federales reciben todos sus fondos directamente de la SEP, mientras que los institutos descentralizados reciben la mitad de sus fondos de la SEP y la otra mitad de las autoridades estatales de educación. Las universidades tecnológicas y politécnicas reciben también la mitad de sus fondos de la SEP y la otra mitad de los estados. En todos los casos de responsabilidad compartida para el financiamiento público, se aplica el principio de una división 50-50 en el financiamiento entre la federación y el estado.

Como es el caso más general en la educación superior pública en México, existe una variación considerable en el nivel de financiamiento por estudiante recibido por las instituciones de diferentes subsistemas del sector técnico de la educación superior y entre las instituciones del mismo subsistema. La ANUIES (ANUIES, 2018, p. 92[8]) estima que los institutos tecnológicos federales reciben en promedio MXN 37 000 por estudiante al año, los institutos tecnológicos descentralizados MXN 29 000, y las universidades tecnológicas y politécnicas MXN 24 000 por estudiante al año. En promedio, las universidades públicas estatales reciben MXN 56 000 por estudiante al año en fondos operativos básicos (ordinarios). Todas estas cifras excluyen el financiamiento de investigación competitiva de CONACyT.

Estas cifras sugieren que, en comparación con la educación universitaria, la educación superior técnica en México se financia proporcionalmente menos que en algunos de los sectores de educación superior técnica mejor considerados en la OCDE. Los datos para los Países Bajos, la Comunidad Flamenca de Bélgica y Estonia, a partir de un estudio en curso de evaluación comparativa de la OCDE, muestran que el financiamiento básico por alumno para actividades educativas es similar en instituciones técnicas y universidades. En México, aunque el financiamiento ordinario para las universidades contiene cierta asignación para la investigación, existe una disparidad mucho mayor entre los sectores académico y técnico en su asignación para la educación.

Cuadro 6.3. Gasto anual por alumno para todos los servicios, por subsector en euros (2015)

		Estonia	Comunidad flamenca	Países Bajos
Universidades	Gasto total	7 730	19 456	23 722
	Excluyendo I+D	5 042	8 398	9 345
Instituciones profesionales de educación superior (IES)	Gasto total	3 637	10 229	10 507
	Excluyendo I+D	3 541	9 383	10 122

Fuente: Datos administrativos nacionales.

También generan dudas las diferencias en los niveles de financiamiento entre las instituciones dentro del sector técnico de la educación superior en México. El hecho de que los institutos tecnológicos federales reciban alrededor de un 20% más de fondos por estudiante que sus homólogos descentralizados puede explicarse en parte por sus niveles más altos de actividad de investigación y su papel más importante en la capacitación de posgrado (véase el Cuadro 6.1 anterior). Sin embargo, también refleja un modelo de asignación de fondos basado en costos históricos y gastos generales, en lugar de matrícula, actividades y productos. Como los institutos tecnológicos federales tienen una mayor proporción de personal permanente de tiempo completo (que son funcionarios), sus costos son inevitablemente más altos, sin que esto refleje necesariamente la provisión de formas de educación inherentemente más caras o de mejor calidad o una mayor participación en actividades de investigación costosas.

El análisis de financiamiento por estudiante en el estado de Puebla discutido en el Capítulo 3 revela una amplia variación entre instituciones en otros subsistemas técnicos. Como se ilustra en el Cuadro 3.5, en Puebla, el instituto tecnológico descentralizado con el nivel de financiamiento más bajo recibe menos de 60% del financiamiento por estudiante recibido por la institución mejor financiada en el mismo subsistema. Para las universidades politécnicas y tecnológicas, las instituciones con los niveles más bajos de financiamiento en relación con la matrícula reciben menos de la mitad del financiamiento por estudiante que las instituciones mejor financiadas en sus subsistemas. Si bien algunas de estas diferencias podrían explicarse por las diferencias en la orientación de las actividades y la capacidad infrautilizada (menos estudiantes de lo que permitiría la infraestructura), tales grandes diferencias parecen injustificadas entre instituciones teóricamente similares.

Cuadro 6.4. Gasto por alumno en IES técnicas en el Estado de Puebla en 2016

Asignaciones presupuestarias en pesos mexicanos (MXN)

Institucíon	Subsistema	Matrícula 2016-2017	Financiamiento estatal *	Financiamiento federal	Total de financiamiento público básico	Financiamiento público / estudiante
Instituto Tecnologico Superior de Venustiano Carranza	IT-DESC	553	9 186 881	9 186 881**	1.8 373 762	33 226
Universidad Tecnologica de Puebla	UT	6 773	105 158 314	105 158 314**	210 316 628	31 052
Universidad Tecnologica de Izucar de Matamoros	UT	2 117	30 653 556	30 653 556**	61 307 112	28 959
Instituto Tecnologico Superior de Huauchinango	IT-DESC	1 779	22 660 517	22 660 517**	45 321 034	25 476
Instituto Tecnologico Superior de Teziutlan	IT-DESC	2 545	31 127 804	31 127 804**	62 255 608	24 462
Universidad Tecnologica de Oriental	UT	604	7 385 488	7 385 488**	14 770 976	24 455
Universidad Tecnologica de Huejotzingo	UT	3 493	42 418 579	42 418 579**	84 837 158	24 288
Universidad Politecnica de Puebla	UPOL	2 638	29 002 074	29 002 074**	58 004 148	21 988
Universidad Tecnologica de Tecamachalco	UT	3 536	38 012 385	38 012 385**	76 024 770	21 500
Instituto Tecnologico Superior de Zacapoaxtla	IT-DESC	2 361	22 472 106	22 472 106**	44 944 212	19 036
Universidad Tecnologica de Xicotepec de Juarez	UT	3 339	25 223 935	25 223 935**	50 447 870	15 109
Universidad Politecnica de Amozoc	UPOL	1 291	8 084 439	8 084 439**	16 168 878	12 524
Universidad Politecnica Metropolitana de Puebla	UPOL	772	4 088 920	4 088 920**	8 177 840	10 593

Nota: *Asignaciones basadas en atribuciones específicas en la Ley de Presupuesto de Puebla para 2016; **Las asignaciones federales suponen que se respeta el principio general de financiamiento de contrapartida en una proporción de 1:1 entre el estado y la Federación para instituciones no autónomas.

Fuente: Datos sobre asignaciones de fondos: (Gobierno del Estado de Puebla, 2015[9]) Datos sobre matrícula: (Dirección General Educación Superior Universitaria (DGESU), 2018[10]).

Finalmente, además del gasto operativo comparativamente bajo por estudiante y la falta de claridad y equidad en la asignación a las instituciones, es un problema de inversión de capital inadecuada en infraestructura y equipamiento, particularmente en los institutos tecnológicos más antiguos. Mientras que las universidades tecnológicas y politécnicas son instituciones relativamente nuevas y a menudo han recibido inversiones sustanciales en nuevos edificios y equipos, muchos institutos tecnológicos han estado operando desde la década de 1960, o incluso antes. En una institución visitada por el equipo de revisión de la OCDE, el personal de los departamentos de ingeniería civil y eléctrica todavía dependía de maquinaria que databa de la década de 1970 y se informaban condiciones similares en otros planteles. En los campos técnicos que cambian rápidamente, donde se supone que las instituciones están preparando a los egresados para el mercado laboral, es crucial contar con planes de estudio y equipamiento actualizados. Actualmente, el personal de muchos institutos parece tener dificultades para proporcionar programas que reflejen los últimos avances en sus campos y equipen a los estudiantes con conocimientos y habilidades pertinentes para la economía mexicana moderna.

3. Contratación de personal

Los datos del año académico 2016-17 muestran que había 48 060 docentes empleados en el sector técnico de educación superior. Esta cifra incluye al personal permanente de tiempo completo (Profesores de Tiempo Completo, PTC), un número limitado de personal permanente a tiempo parcial y una gran cantidad de maestros contratados por hora para enseñar materias específicas. El equilibrio entre el personal de tiempo completo y el personal contratado por hora varía según el perfil de las instituciones y los patrones históricos de empleo. Como se señaló, los institutos tecnológicos federales tienen una mayor proporción de personal de tiempo completo, en gran parte como un legado de su antiguo estatus como parte del servicio civil federal.

Cuadro 6.5. Personal docente en educación técnica superior por tipo de contrato

Plantilla de personal para el año 2016-2017

	Personal docente total	Personal de tiempo completo	Personal de tiempo parcial	Contratado por hora
Institutos tecnológicos federales	16 790	54.6%	12.8%	32.6%
Institutos tecnológicos descentralizados	10 498	30.1%	3.5%	66.4%
Universidades tecnológicas	14 712	28.7%	1.0%	70.3%
Universidades politécnicas	6 060	22.2%	0.0%	77.7%

Fuente: Tabla 11 (Mendoza Rojas, 2018[1])

Las instituciones de educación superior técnica en muchos países tienden a recurrir más al personal contratado para enseñar materias específicas que las universidades, aunque los patrones de empleo académico están cambiando en todo el mundo. En México, en las universidades públicas estatales, la proporción de personal docente de tiempo completo con respecto al personal contratado por hora es aproximadamente 4:6 (Mendoza Rojas, 2018[1]), muy similar al patrón observado en los intitutos tecnológicos descentralizados. No es posible prescribir cuál es el equilibrio correcto entre el personal de tiempo completo y el personal contratado. A menudo, los profesionales son llevados a programas de educación superior técnica para enseñar materias relacionadas con su práctica profesional y asegurar conexiones cercanas con el mercado laboral. Al mismo tiempo, se necesita un número adecuado de personal de tiempo completo para desarrollar e instrumentar una estrategia institucional y garantizar la calidad y la continuidad de los programas. Con estos factores en mente, la proporción de personal de tiempo completo en las universidades politécnicas parece ser muy baja.

Es difícil comentar en detalle la calidad de la fuerza laboral docente en el sector de educación técnica. Las autoridades mexicanas se refieren a los resultados del programa PRODEP (Programa para el Desarrollo Profesional Docente), que proporciona fondos para permitir que el personal docente de tiempo completo actualice sus cualificaciones, ofrece incentivos financieros para recompensar al personal que tiene "perfiles deseables" (en relación con sus cualificaciones, actividades de enseñanza e investigación) y apoya la participación del personal en redes académicas (cuerpos académicos). La SEP reporta que en 2017, 36% del personal de tiempo completo en las universidades politécnicas fue reconocido por el PRODEP por tener el "perfil deseado", mientras que la proporción fue de 28% en las universidades tecnológicas; 22% en los institutos tecnológicos descentralizados y 14% en los institutos tecnológicos federales (SEP, 2018, p. 104[5]) En las universidades públicas estatales, la proporción equivalente fue de 58%.

El PRODEP fue originalmente diseñado para apoyar al personal de las universidades y es inherentemente más desafiante para el sector técnico de educación superior cumplir con los requisitos para adquirir el estatus de "perfil deseable". Los institutos tecnológicos federales también tienen una población proporcionalmente grande de personal docente de tiempo completo. Sin embargo, la baja proporción de personal de tiempo completo en estas instituciones que ha adquirido el estatus de "perfil deseable" de PRODEP sugiere que un número significativo de personal docente actualmente tiene un rendimiento inferior en comparación con los parámetros nacionales. Las razones de esto justifican una mayor investigación.

4. Cobertura y equidad

Los grupos de interés consultados por el equipo de revisión de la OCDE afirman que el sector de la educación superior técnica en México, al igual que sus contrapartes en muchos otros países de la OCDE, atiende a una población estudiantil que proviene de entornos socioeconómicos desproporcionadamente más bajos. El desarrollo de las universidades tecnológicas y su oferta de programas de ciclo corto se diseñó explícitamente para ampliar las oportunidades para que las poblaciones menos favorecidas accedan a la educación superior, así como para responder a la necesidad del mercado laboral de técnicos cualificados (de la Garza Vizcaya, 2003[2]; Flores Crespo, 2009[11]).

No es posible verificar la composición socioeconómica de la población estudiantil en los diferentes subsistemas de educación técnica superior, pero es totalmente creíble que éstas, a menudo pequeñas, instituciones regionales atienden a un gran número de estudiantes de bajos ingresos. En principio, estas instituciones tienen el potencial de desempeñar un papel importante en el aumento del nivel educativo y la promoción de la movilidad social.

Una preocupación específica a este respecto se relaciona con el estado de los programas de ciclo corto en México. Muchos de los entrevistados por el equipo de revisión de la OCDE, así como numerosos analistas mexicanos, señalan que estos programas tienen poco prestigio entre las familias, los estudiantes y los empleadores. La incorporación de los programas de ciclo corto en las universidades tecnológicas no se expandió tan rápidamente como se esperaba originalmente (Flores Crespo, 2009[11]). Esto a pesar del hecho de que este modelo de educación es, en teoría, muy adecuado para las necesidades del mercado laboral mexicano. El análisis reciente de las necesidades de competencias de McKinsey, por ejemplo, sugiere que la demanda de profesionales con cualificaciones en nivel de asociado (aquellos con cualificaciones de educación de ciclo corto) en México podría aumentar significativamente con la introducción de niveles moderados de automatización hasta el año 2030 (McKinsey Global Institute, 2017[12]).

Aunque los datos detallados sobre los resultados del mercado laboral de los egresados de diferentes partes del sistema de educación superior no están disponibles en México, hay algunas pruebas que sugieren que está justificado el escepticismo de los estudiantes respecto de los programas de ciclo corto. Los datos de la Encuesta de Población Activa Mexicana muestran que en 2017, 38.1% de los titulados de ciclo corto de entre 25 y 34 años de edad tenían un empleo informal, sin seguro social o cobertura de pensiones, en comparación con 27.2% de los trabajadores jóvenes con un título universitario y 14.3% de aquellos en el mismo grupo de edad con un título de posgrado (INEGI, 2017[13]). Además, las primas salariales por adquirir una cualificación de ciclo corto en México parecen ser modestas. Los trabajadores jóvenes con un título de ciclo corto en México pueden esperar ganar sólo 19% más que los egresados de preparatoria, mientras que aquellos en el mismo rango de edad con una licenciatura ganan 80% más y los titulados de posgrado ganan, en promedio, más de tres veces más que un joven trabajador que ha completado la educación media superior (OECD, 2018[3]).

Es difícil identificar las causas precisas de los resultados relativamente pobres en el mercado laboral de los egresados de programas de ciclo corto en México. Es probable que la situación sea el resultado de las malas condiciones generales del mercado laboral (lo que significa que los empleadores en algunos sectores pueden elegir entre un gran grupo de egresados (a menudo sobrecalificados), falta de conocimiento sobre programas de ciclo corto entre empleadores y desajuste entre lo que ofrecen los programas y lo que exigen los mercados laborales regionales. En la actualidad, los desafíos que enfrentan los estudiantes que toman programas de ciclo corto se ven agravados por la dificultad de continuar sus estudios para obtener una licenciatura. Aunque los egresados del programa de ciclo corto pueden obtener títulos de licenciatura al estudiar un año adicional en una universidad politécnica o tecnológica donde completaron su programa de ciclo corto, esto depende de la disponibilidad de programas adecuados en su localidad. Además, todavía no hay vías para permitir que los egresados de ciclo corto tengan reconocidos sus créditos para obtener una licenciatura en institutos tecnológicos o universidades. Abordar estos problemas es crucial para evitar que los jóvenes de entornos desfavorecidos emprendan estudios que, a pesar de su pertinencia teórica, hacen poco en la práctica para aumentar el éxito de los egresados en el mercado laboral.

5. Calidad, relevancia e innovación

Como se informó en el Capítulo 4, al igual que otras partes del sistema de educación superior, los subsistemas técnicos han logrado aumentar la proporción de los alumnos que estudian en programas acreditados externamente. Los datos de agosto de 2018 muestran que alrededor de 50 % de los estudiantes de los institutos tecnológicos (tanto federales como descentralizados) estudian en programas reconocidos externamente por CIEES o COPAES por su calidad. La cifra equivalente de universidades politécnicas y tecnológicas fue inferior a 40% (DGESU, 2018[14]). Como se muestra en el Cuadro 6.6, la proporción de matrícula en programas de calidad garantizada aumenta notablemente tanto en las universidades politécnicas como tecnológicas, cuando solamente se tienen en cuenta los programas para los que existe un sistema de evaluación externo adecuado. Los procedimientos externos de aseguramiento de la calidad para programas de ciclo corto y ciertas materias con orientación profesional están relativamente poco desarrollados en México.

Cuadro 6.6. Matrícula en programas designados como de “buena calidad”, por sector (2018)

Subsistemas	Matrícula en programas de "calidad"	Matrícula total	Matrícula evaluable *	% de cobertura (total)	% de cobertura (programas evaluables)
Universidades politécnicas (UPOL)	34 004	96 442	83 934	35.26%	40.51%
Universidades tecnológicas (UT)	94 529	245 154	163 721	38.56%	57.74%
Institutos tecnológicos (IT)	299 153	591 989	551 054	50.53%	54.29%

Fuente: SEP, Corte de Calidad del mes de agosto 2018, Tab 10. Programas evaluables: aquellos con una o más cohortes de estudiantes que salen de programas no establecidos en el período 2013-2017. (DGESU, 2018[14]).

En términos más generales, los programas de estudio en el sector técnico de la educación superior mexicana varían en su diseño y enfoque entre los tipos institucionales. Casi todos los programas comprenden un periodo obligatorio de aprendizaje basado en el trabajo, además del mínimo de 480 horas de servicio social, que son obligatorias para todos los estudiantes de educación superior en México. Los programas de pregrado en institutos tecnológicoshistóricamente siguieron un formato similar a los programas de licenciatura universitaria, pero se distinguieron por su enfoque en ingeniería y ciencias aplicadas. Con la creación del Tecnológico Nacional de México, se introdujo un nuevo formato de plan de estudios estandarizado y un sistema de créditos, que comprende un programa de cuatro años seguido de una "residencia profesional" de un semestre de duración) (Gamino-Carranza and Grassiel Acosta-González, 2016[7]). En las universidades politécnicas, los programas suelen incorporar uno o dos periodos de tres semanas de experiencia laboral (estancias) y una pasantía de 15 semanas (estadía) al final del programa (de la Garza Vizcaya, 2003[2]). En las universidades tecnológicas, los programas de ciclo corto de dos años también requieren una pasantía de 15 semanas al final del período de estudio escolar.

Las discusiones con representantes institucionales en México y la literatura disponible demuestran que aquellos que trabajan en el sector técnico de la educación superior han hecho esfuerzos considerables para aplicar programas de estudio enfocados fuertemente en equipar a los estudiantes con conocimientos y habilidades pertinentes para el mercado laboral. Los planes de estudio se han revisado radicalmente y hay un claro énfasis en la adquisición de competencias genéricas junto con el conocimiento específico de la asignatura. En el alcance de esta revisión, no es posible obtener una imagen clara de cuán ampliamente se han aceptado estos nuevos modelos, qué tan bien se han adaptado y qué tan efectivos han sido en la práctica para equipar a los estudiantes con habilidades relevantes para el mundo laboral. Si bien muchos de los esfuerzos para mejorar los planes de estudio observados por el equipo de la OCDE parecen prometedores, solamente un seguimiento más riguroso de los egresados de diferentes modelos de programa permitirá a los educadores y las autoridades obtener una imagen más clara de la efectividad final de los programas educativos proporcionados.

Independientemente de la calidad inherente del diseño del programa de estudio y de los elementos basados en la escuela, está claro que los proveedores de educación superior con orientación profesional en México enfrentan desafíos particulares para cooperar con los empleadores y asegurar prácticas laborales adecuadas y pasantías para sus estudiantes. La alta proporción de microempresas en la economía mexicana y el compromiso limitado de las pequeñas y medianas empresas hacen que sea más difícil desarrollar un aprendizaje efectivo basado en el trabajo que en países con muchos empleadores medianos y grandes y una fuerte tradición de participación en educación y capacitación. Responder a esta situación es difícil y está más allá del alcance de la política de educación superior. Sin embargo, puede haber oportunidades para aprender de otras naciones sobre cómo aumentar la cooperación entre la educación superior y los empleadores.

6.2.3. Recomendaciones clave

Sobre la base de la breve evaluación de las fortalezas y desafíos anteriores, el equipo de revisión de la OCDE recomienda lo siguiente:

Promover la cooperación entre las instituciones de educación superior técnica en cada estado y garantizar que los institutos tecnológicos tengan la flexibilidad adecuada para adaptarse a las necesidades regionales

1. Como parte de los esfuerzos más amplios para restablecer las Comisiones Estatales para la Planificación de la Educación Superior (COEPES), la SEP y las autoridades estatales deben garantizar que se realicen esfuerzos específicos para promover la cooperación entre las instituciones en el sector de la educación superior técnica. Esto debería centrarse en: a) evitar la duplicación innecesaria en los programas de estudio, de modo que las instituciones tengan perfiles distintos; b) crear vías de transición para permitir a los estudiantes moverse entre instituciones y; c) promover proyectos conjuntos y compartir infraestructura donde se puedan lograr beneficios con respecto a la calidad y relevancia.

2. Dentro del Tecnológico Nacional de México, iniciar un proceso para delegar a los institutos tecnológicos individuales una mayor responsabilidad en la planificación institucional, el diseño de programas de estudio y la contratación de personal. Este proceso debe permitir que se mantengan los beneficios de las estructuras curriculares comunes y la disponibilidad de materiales de apoyo comunes, al tiempo que permite que las instituciones asuman una mayor responsabilidad para adaptar sus ofertas educativas a las necesidades de las localidades y las regiones donde se encuentran. La flexibilidad adicional dada a los institutos debe extenderse a la gestión financiera y las decisiones de personal, con una mayor proporción de los recursos operativos transferidos directamente a las instituciones.

Asegurar que el financiamiento público proporcionado por estudiante sea equitativo y adecuado en toda la educación superior técnica e invertir en infraestructura y equipamiento, donde sea necesario

3. En el marco de una reforma más amplia de los mecanismos para asignar fondos públicos a las instituciones de educación superior en México (véase el Capítulo 3), la SEP y las autoridades estatales deben garantizar que se establezcan criterios de financiamiento transparentes para el sector técnico, que reflejen los verdaderos costos de proporcionar educación técnica de calidad y que garanticen que las instituciones reciban un nivel equitativo de financiamiento por estudiante.

4. En particular, centrándose en los institutos tecnológicos, el TecNM, con el apoyo de la SEP, debe llevar a cabo un análisis sistemático de los requisitos para nuevos equipos e infraestructura en el sector de educación superior técnica en cada estado. Tomar medidas sobre esta base, cuando sea necesario, para proporcionar fondos dedicados para la inversión en infraestructuras y equipos nuevos, fomentando la consolidación de los programas de estudio en sitios únicos y compartiendo infraestructura costosa, siempre que sea posible.

Devolver la responsabilidad adicional del personal a las instituciones, manteniendo reglas de transparencia estrictas; revisar la necesidad de personal adicional de tiempo completo y aplicar sistemas internos de revisión de desempeño e incentivos

5. En el contexto de una mayor transferencia de responsabilidad a los institutos tecnológicos para la planificación institucional y la gestión financiera propuestas anteriormente, garantizar que las reglas permitan la flexibilidad suficiente para que tomen las decisiones necesarias sobre la contratación de personal, al tiempo que se respetan estrictamente los procedimientos de contratación para garantizar la igualdad y la transparencia.

6. Revisar la proporción del personal contratado a tiempo completo en cada institución, tomando medidas mediante la asignación del presupuesto para fortalecer el contingente de personal de tiempo completo en casos justificados. En el proceso de desarrollar un sistema más racional de asignación de fondos a las instituciones públicas de educación superior, tomar en cuenta las proporciones de personal de tiempo completo y por hora, desarrollando un enfoque que equilibre la eficacia y la eficiencia.

7. Alentar a las instituciones para aplicar sistemas internos de revisión del desempeño e incentivos que alienten y apoyen al personal en el desarrollo del perfil deseado. Si el programa PRODEP continúa, revisar los criterios de los perfiles deseables para asegurarse de que se adapten adecuadamente a las circunstancias del sector técnico de educación superior.

Tomar medidas para aumentar el prestigio y el atractivo de los programas de ciclo corto y garantizar que el seguimiento de los egresados proporcione comentarios útiles a los subsistemas técnicos

8. Aprovechar los comentarios existentes de los empleadores y convocar discusiones adicionales cuando sea necesario para identificar las barreras reales para obtener mejores resultados de empleabilidad para los egresados de programas de ciclo corto. Tomar medidas correctivas con base en estos resultados. En última instancia, el objetivo debe ser consolidar y expandir la provisión de ciclo corto de alta calidad, ya que tiene el potencial de ser una forma efectiva y rentable para permitir que los estudiantes adquieran habilidades que correspondan a las necesidades actuales y futuras del mercado laboral. Es poco probable que la promoción y las campañas generales sean efectivas para aumentar el prestigio de estos programas. Más bien, los esfuerzos deberían centrarse en demostrar cómo pueden tener éxito los egresados de tales programas en el mercado laboral. Los proyectos intensivos de cooperación local, que vinculan a los proveedores de educación superior y los empleadores, con el apoyo de programas de incentivos públicos, podrían ser una opción a explorar.

9. Asegurar que se tomen medidas más amplias para rastrear el progreso de los egresados en el mercado laboral y proporcionar un desglose de la evidencia sobre los resultados del mercado laboral para los subsistemas técnicos de la educación superior.

Adaptar los procedimientos de acreditación para abarcar todos los tipos de educación superior técnica y aumentar la cooperación con la educación superior técnica de otros países

10. Apoyar, según sea necesario, mediante los programas federales de fondos extraordinarios reconfigurados, CIEES y COPAES, la adopción de medidas para desarrollar procedimientos de acreditación pertinentes para todo tipo de programas de educación superior con orientación técnica.

11. A nivel nacional, desarrollar la cooperación con organizaciones representativas para los sectores profesional y técnico de la educación superior en otros países de la OCDE con el fin de apoyar el intercambio de ideas sobre el diseño efectivo de programas y planes de estudio, y modelos para la cooperación con los empleadores.

12. Considerar la introducción de un programa extraordinario de financiamiento federal para apoyar proyectos de cooperación institucional que reúnan a varias instituciones técnicas de una región específica de México e instituciones asociadas de otros países como marco para el intercambio de personal y estudiantes con el propósito de desarrollar competencias y capacidades.

6.3. Centros de Formación Docente en México

6.3.1. Introduccíon

Históricamente, la formación inicial de maestros de escuelas primarias y secundarias en México era responsabilidad exclusiva de los centros especializados de formación docente: las escuelas normales. La historia de las escuelas normales está estrechamente ligada a la expansión de la educación universal en México, y el establecimiento de Centros de Formación Docente a fines del siglo XIX y XX desempeña un papel esencial para llevar la educación formal a todas las regiones del país (Mendoza Rojas, 2018[1]).

Con el tiempo, la capacitación brindada en las escuelas normales –las cuales han existido durante mucho tiempo como instituciones públicas y privadas– y el entorno en el que operan, han evolucionado:

• En 1978, se fundó la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) para proporcionar programas de desarrollo profesional continuo para los maestros de escuela existentes y capacitar a especialistas en educación en campos como la psicología, desafiando así el monopolio de las escuelas normales en la formación docente.

• En 1984, todos los programas escolares normales se adaptaron para convertirse en títulos de licenciatura, lo que requiere que los estudiantes completen la educación media superior antes de finalizar un programa de capacitación docente de cuatro años (ocho semestres), de los cuales se utilizaron el último semestre o dos semestres en capacitación práctica en las escuelas.

• En 1992, como parte de las reformas más amplias de la educación escolar en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), la responsabilidad de las escuelas públicas federales normales se transfirió a los estados, aunque la responsabilidad de especificar los planes de estudio, las condiciones del personal y la mayoría del financiamiento institucional se mantuvieron a nivel federal en la SEP.

• En 2005, la responsabilidad de la coordinación nacional de las escuelas normales se transfirió de la parte de la SEP que se ocupa de la educación escolar a una Dirección General de Educación Superior para Profesionales de la Educación (DGESPE) creada recientemente, dentro de la Subsecretaría de Educación Superior de la SEP. El objetivo era consolidar la posición de las escuelas normales como parte del sistema nacional de educación superior.

• Y en 2013, la nueva legislación (Ley General del Servicio Profesional Docente) (Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 2013[15]) reformó los procedimientos para ingresar a la profesión docente en México, estableciendo nuevos exámenes de selección. Estas reformas eliminaron el derecho automático de aquellos que se habían graduado exitosamente de las escuelas normales para ingresar a la profesión docente y permitieron que cualquier graduado de licenciatura se presentara a los nuevos exámenes de ingreso (Medrano, Ángeles Méndez and Morales Hernández, 2017, p. 21[16]).

En el año académico 2016-17, había 276 escuelas públicas normales en México, con una matrícula de casi 84 000 estudiantes2, la mayoría en programas de licenciatura presenciales que capacitan a maestros de preescolar, primaria y secundaria. Alrededor de 2% de la matrícula en las escuelas públicas normales estaba en programas a distancia y alrededor de 3 000 estudiantes (4% de la matrícula total) estaban en programas de posgrado. En el sector privado, había 176 escuelas con una matrícula de más de 14 000 estudiantes, lo que significa que aproximadamente 15% de la matrícula total en educación normal en México estaba en el sector privado (Cuadro 2.2; Cuadro 2.5). Muchas escuelas normales son pequeñas, particularmente en el sector privado. Más de cuatro de cada cinco escuelas normales privadas, y una cuarta parte de sus homólogos públicos, matriculan a menos de 150 estudiantes. En 2015-16, sólo 14 escuelas normales en todo el país (13 de ellas públicas) matricularon a más de 950 estudiantes (Medrano, Ángeles Méndez and Morales Hernández, 2017, p. 21[16]).

Los sucesivos gobiernos en México han reconocido tanto la importancia crucial de la capacitación docente de alta calidad para todo el sistema educativo como los importantes desafíos que enfrenta el sistema de las escuelas normales. Teniendo en cuenta las discusiones con los representantes de las escuelas normales y la DGESPE, junto con la evidencia documental disponible, las secciones siguientes proporcionan una breve revisión de las fortalezas y debilidades de las escuelas normales en México, examinando la gobernanza, el financiamiento, el personal, la equidad, la calidad y la innovación. Aquí nos centramos exclusivamente en las escuelas públicas normales, dado el papel del gobierno en el financiamiento y la dirección de estas instituciones, aunque es probable que muchos de los puntos planteados sean relevantes para el sector privado.

6.3.2. Fortalezas y desafíos

1. Gobernanza

Las escuelas públicas normales están nominalmente bajo la responsabilidad del estado. Sin embargo, en contraste con otros tipos de instituciones públicas bajo responsabilidad estatal, las escuelas normales tienen una autonomía muy limitada en sus actividades cotidianas.

En particular, tanto la estructura como el contenido de los programas son especificados centralmente por la Dirección General de Educación Superior para Profesionales de la Educación (DGESPE) para todo el país, con escuelas responsables de la impartición de estos programas estandarizados. Existen planes de estudio estandarizados para los diferentes programas de licenciatura (educación preprimaria, educación primaria, secundaria, educación física, educación especial, entre otros). El pago y las condiciones para el personal también se establecen centralmente. Como se discute a continuación, los estados y la Federación comparten la responsabilidad de financiar las escuelas públicas normales. La creación de nuevos programas en escuelas normales está sujeta a la aprobación de las autoridades educativas estatales, que posteriormente deben registrar los programas aprobados con la DGESPE en la Ciudad de México.

La lógica para regular los currículos de manera centralizada es que las escuelas normales son responsables de preparar a los maestros para impartir educación básica, que se ha estandarizado cada vez más en todo el país. Como tal, se necesita una articulación estrecha entre el sistema de educación normal y el sistema de educación escolar. Esta fue la razón por la cual la educación normal siguió siendo responsabilidad de los departamentos de la SEP para la educación escolar hasta hace poco más de una década. Sin embargo, los analistas han señalado que incluso cuando las escuelas normales se agruparon con la educación escolar, la reforma de los planes de estudio en las escuelas normales no estuvo bien coordinada con las reformas (planificadas) al plan de estudios, lo que condujo a una desalineación sustancial en el contenido y los enfoques a través del tiempo (Medrano, Ángeles Méndez and Morales Hernández, 2017, p. 28[16]). Además, incluso cuando se actualizan los programas escolares centralizados normales, existe el riesgo de que sean demasiado prescriptivos, lo que deja libertad insuficiente para que las escuelas y el personal académico puedan adaptar sus programas a las necesidades locales o explotar la experiencia específica de los miembros del personal.

En los estados, las autoridades educativas estatales juegan un papel en la evaluación de la demanda de maestros y la aprobación de nuevos programas de estudio y escuelas normales. En algunos estados, como Yucatán, las autoridades también han facilitado la creación de redes que reúnen a todas las escuelas públicas normales del estado para contribuir a la planificación estratégica del sector, discutir requisitos y desafíos, e intercambiar experiencias.

2. Financiamiento

Las autoridades estatales de educación, que utilizan principalmente fondos transferidos del gobierno federal, financian escuelas públicas normales. Los costos salariales del personal académico en las escuelas normales se incluyen en asignaciones específicas a los estados provistos a través de la Sección 33 del presupuesto federal anual, destinados a costos de personal y operativos en el sector educativo (el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo, FONE). Esta asignación de partidas presupuestales limita el alcance de las autoridades estatales para influir en los niveles salariales del personal. La asignación de fondos a las escuelas normales mediante flujos de financiamiento destinados a la educación escolar significa que, en contraste con la situación de otras instituciones de educación superior, no es posible identificar presupuestos para cada institucion y, por lo tanto, la inversión por estudiante (Mendoza Rojas, Javier, 2017[17]). ANUIES no pudo incluir una estimación de la inversión promedio por estudiante en las escuelas normales en su análisis más reciente de financiamiento de la educación superior mexicana (ANUIES, 2018[8]) lo que significa que no es posible comparar su nivel de recursos con el de otros subsistemas públicos.

A pesar de las limitaciones de datos, las discusiones con los grupos de interés durante la visita de revisión, así como el análisis de los expertos mexicanos (Medrano, Ángeles Méndez and Morales Hernández, 2017[16]), sugieren que las escuelas normales enfrentan problemas de falta de financiamiento estructural. Muchas escuelas normales son pequeñas, operan en edificios de baja calidad y tienen acceso limitado a recursos de enseñanza modernos. Como se discute a continuación, el nivel de financiamiento asignado al sector también influye en la capacidad de las escuelas normales de emplear personal permanente de tiempo completo.

El impacto visible de los niveles de financiamiento en la infraestructura, el equipo y el personal tiene claras implicaciones para la calidad de la educación que las escuelas normales pueden ofrecer.

Las escuelas normales han sido elegibles para esquemas federales de financiamiento extraordinario. Los más notables han sido los programas de capacitación y desarrollo de capacidades para el personal docente (PRODEP, anteriormente PROMEP), para fortalecer los sistemas de calidad internos y obtener la acreditación externa (PFCE, un programa que da seguimiento a programas previos más específicos para las escuelas normales). Si bien, estos programas parecen haber sido beneficiosos, responder y aplicar programas de incentivos financieros basados en proyectos, como PRODEP y PFCE, puede ser un desafío para las instituciones con capacidad financiera y gestión interna limitadas, como las escuelas normales.

3. Contratación de personal

Un personal bien capacitado, competente y comprometido es crucial para una buena capacitación docente. Históricamente, el personal docente en las escuelas públicas normales a menudo era egresado de las escuelas normales; el personal rara vez tenía cualificaciones de posgrado. Esta situación creó, y continúa creando, dos problemas principales:

Primero, existen riesgos asociados al alto grado de endogamia entre el personal docente que trabaja en escuelas públicas normales y su aislamiento comparativo de otras partes del sector académico. El personal docente que ha sido capacitado principalmente (si no exclusivamente) en escuelas normales puede no haber estado expuesto a enfoques alternativos y valiosos para la enseñanza y la capacitación docente. El personal docente responsable de los programas para aspirantes a maestros de secundaria puede no haber estudiado las disciplinas específicas que están enseñando (español, matemáticas, física, entre otras) en la universidad. Tanto los maestros como los estudiantes en las escuelas normales realizan sus actividades teniendo poco contacto con otras instituciones académicas y el conocimiento y las influencias que esto podría traer. En muchos otros países de la OCDE, las personas se capacitan para ser docentes después o junto a otra cualificación de educación superior en un tema específico, y generalmente lo hacen en una institución de educación superior integral o una institución especializada con fuertes contactos con otras partes del sector de educación superior. Esto significa que tanto los estudiantes como el personal pueden aprovechar una amplia gama de experiencia y conocimiento especializado. A pesar de los esfuerzos por establecer redes entre las escuelas normales, el entorno comparativamente cerrado en el que trabaja el personal escolar normal crea riesgos claros para la calidad y la relevancia de los programas de estudio.

En segundo lugar, es probable que una proporción del personal docente en las escuelas normales simplemente esté subcualificado en comparación con sus pares en otros países de la OCDE. En 2000, sólo 15% del personal docente en las escuelas públicas normales tenía una cualificación de posgrado. Para 2016, esta proporción había aumentado a casi 41%. Este aumento se debe en parte al programa federal PROMEP (ahora PRODEP), para el cual las escuelas normales fueron elegibles en 2009 (Medrano, Ángeles Méndez and Morales Hernández, 2017[16]). Aunque es probable que gran parte del personal que mejoró sus cualificaciones, así como el nuevo personal que ingresó a las escuelas normales, obtuvieron cualificaciones de posgrado en campos relacionados con su trabajo (pedagogía o cualificaciones relacionadas con la disciplina), no hay datos accesibles disponibles para permitir que esto sea verificado. Del mismo modo, no hay datos disponibles sobre los campos en los que el personal haya adquirido títulos universitarios. En particular, no está claro qué proporción del personal docente responsable de los cursos de asignaturas específicas para los aspirantes a maestros de secundaria, tiene una licenciatura en el campo que están enseñando. Cualquiera que sea la realidad en estos aspectos, llama la atención que casi 60% de los responsables de enseñar a la próxima generación de maestros mexicanos todavía carece de una cualificación de posgrado.

Junto con sus cualificaciones, las condiciones bajo las cuales trabaja el personal tienen un impacto importante en su capacidad para ofrecer una educación de calidad. En el subsistema de las escuelas públicas normales en 2016, alrededor de 40% del personal docente de 12 100 tenía un puesto de tiempo completo, alrededor de 20% trabajaba a tiempo parcial y 40% restante trabajaba por horas. Las proporciones de personal con contrato de tiempo completo variaron de más de 90% en el estado de Zacatecas a menos de 20% en los estados de Nayarit, Coahuila, Colima, Chiapas y Yucatán (Medrano, Ángeles Méndez and Morales Hernández, 2017, p. 51[16]). Aunque hay muchos factores que pueden explicar esta variación, está claro que muchas escuelas públicas normales están operando con muy poco personal permanente de tiempo completo, lo que complica aún más el proceso de construir equipos fuertes y cohesivos, así como desarrollar y aplicar estrategias a largo plazo para la calidad y la innovación.

4. Cobertura y equidad

La matrícula total en las escuelas públicas normales en México ha disminuido de más de 101 000 en 2013-14 a alrededor de 84 000 en 2016-17. Esto ocurrió en el contexto de un aumento constante en la matrícula general a nivel de licenciatura en México durante el mismo periodo. Los grupos de interés entrevistados por el equipo de revisión de la OCDE señalan tres explicaciones principales para esta caída. Primero, una desaceleración en la expansión del sector escolar (disminución de la demanda de docentes), ya que se ha aplicado un aumento en el periodo de escolaridad obligatoria promulgada en 2013 y las tasas de crecimiento de la población han disminuido. En segundo lugar, un aumento en los requisitos de ingreso para acceder a las escuelas normales, lo que significa que se admiten menos solicitantes. Y tercero, la decisión, también en 2013, de eliminar el ingreso automático a una carrera docente para aquellos que completan con éxito los programas en las escuelas normales, y abrir el examen general de ingreso para la profesión docente a egresados de otros programas e instituciones. Como resultado de estos cambios, las escuelas normales perdieron su estatus único y, en cierta medida, se volvieron menos atractivas.

El equipo de revisión de la OCDE no tiene acceso a datos sobre el perfil socioeconómico de los estudiantes en las escuelas públicas normales. Está claro que las escuelas normales, especialmente aquellas de regiones más remotas del país, históricamente han ofrecido oportunidades de estudio a sectores de la población para quienes la educación superior de otro modo hubiera sido inalcanzable. Los representantes de las escuelas normales entrevistadas por el equipo de la OCDE creían que sus estudiantes seguían viniendo de entornos de desproporcionados bajos ingresos. En una escuela superior normal, que capacita a maestros de secundaria, los líderes institucionales informaron que 54% de sus estudiantes recibieron ayuda de becas y 40% no tenía acceso a internet en sus hogares. Como las escuelas normales tienden a atender a las poblaciones en su localidad y las subregiones inmediatas, es probable que el perfil de las poblaciones de estudiantes varíe considerablemente entre las escuelas de diferentes lugares. Las preocupaciones más amplias sobre la idoneidad del apoyo financiero estudiantil planteado en el Capítulo 5, se aplican igualmente a las escuelas normales.

5. Calidad, relevancia e innovación

Como en otros sectores de la educación superior, la calidad y pertinencia de la educación que se imparte en las escuelas normales depende de un conjunto complejo de factores. Estos incluyen infraestructura física y equipo; la capacidad, habilidades y motivación del personal docente; apoyo académico y no académico brindado a los estudiantes; el diseño y contenido de los programas de estudio y la flexibilidad de estos programas para adaptarse a las necesidades y circunstancias cambiantes.

La discusión anterior ya ha señalado los desafíos relacionados con la infraestructura y el personal (y la disponibilidad de recursos para pagarlos), así como el reducido tamaño de las instituciones: factores que probablemente afecten negativamente la calidad de la educación en las escuelas públicas normales. Si bien reconocieron estos desafíos, los representantes de las escuelas normales entrevistados por la OCDE durante la visita de revisión destacaron el fuerte compromiso del personal y los estudiantes, y su compromiso con el importante papel social que desempeñan las escuelas normales y los maestros que educan. Las escuelas normales tienen experiencia en didáctica, una experiencia inigualable de proporcionar capacitación práctica a los docentes que trabajan en diferentes contextos y una estrecha conexión con los sistemas escolares regionales y las comunidades a las que sirven. Estos factores probablemente contribuyen a que los egresados de las escuelas normales logren los puntuaciones promedio más altas en los exámenes nacionales de ingreso para la profesión docente, antes que los egresados de la Universidad Pedagógica Nacional o de otras instituciones de educación superior (Medrano, Ángeles Méndez and Morales Hernández, 2017, p. 13[16]).

Sin embargo, la calidad y relevancia de la educación brindada en las escuelas normales sigue siendo una preocupación para las autoridades públicas en México. Con los años, esto ha llevado a una serie de programas y estrategias de financiamiento específicos (extraordinarios) dirigidos a las escuelas normales:

• De 2002 a 2013, el Programa de Mejoramiento Institucional en las Escuelas Públicas Normales (PROMIN) proporcionó fondos para apoyar a todos los estados en el desarrollo y la ejecución de los planes estatales para fortalecer la educación normal que comprenden acciones para mejorar la coordinación entre las escuelas normales en los estados y los fondos específicos para escuelas normales.

• En 2014, este fondo se incluyó, junto con otros fondos para sectores específicos, en el Programa para Fortalecer la Calidad en las Instituciones Educativas (PROFOCIE).

• En 2017, se cambió el nombre de PROFICIE, manteniendo el mismo enfoque, al Programa de Fortalecimiento de la Calidad Educativa (PFCE).

• En julio de 2017, el gobierno federal lanzó la Estrategia Nacional para la Transformación de las Escuelas Normales, acompañando la política más amplia para aplicar un Nuevo Modelo Educativo en la educación obligatoria. Esta estrategia requiere que los estudiantes en las escuelas normales adquieran un mayor dominio de las disciplinas académicas, mejoren el uso de ICT, el nivel de inglés de los egresados, desarrollen la educación indígena, continúen la “profesionalización” del personal docente y promuevan la cooperación con las universidades (SEP, 2017[18]).

Claramente, es demasiado pronto para juzgar la aplicación, y mucho menos el impacto, de la nueva estrategia. Sin embargo, es notable que los programas de financiamiento federal que aborden problemas similares en las escuelas normales a los planteados en esta estrategia más reciente hayan estado funcionando durante más de 15 años sin resolver estos problemas satisfactoriamente. Como ejemplo, aunque los programas antes mencionados han tratado de mejorar la calidad, solamente 16% de los estudiantes en las escuelas públicas normales cursan programas que han sido acreditados externamente. De 225 escuelas públicas normales para las cuales hay datos disponibles, sólo 47 tienen programas acreditados (ANUIES, 2018, p. 71[8]). Si bien CIEES comenzó a acreditar los programas escolares normales relativamente tarde (en 2008), la acreditación adaptada ha estado disponible durante casi una década, con una aceptación modesta.

En general, Medrano et al. (2017, p. 17[16]) argumentan que el personal existente en algunas escuelas normales tiene dificultades para proporcionar los tipos de supervisión académica que requieren los planes de estudio desarrollados en la Ciudad de México. Esto incluye las actividades que los estudiantes deben completar para lograr la certificación formal al final de su programa (titulación), que incluye la opción de una disertación académica extendida. Los mismos autores citan un informe de 1994 de la Fundación para la Cultura del Maestro, que sostuvo que la endogamia y el aislamiento del resto del sector académico afectaron fundamentalmente la capacidad de cambio en las escuelas públicas normales, donde la formación docente:

…se caracteriza por “una falta de discusión con otras instituciones académicas nacionales e internacionales, [y] tiene una tradición de endogamia que se ha institucionalizado en forma de rutinas y procedimientos, que rechazan, en principio, cualquier propuesta de cambio, especialmente aquellas que vienen de afuera” (Medrano, Ángeles Méndez and Morales Hernández, 2017, p. 17[16])

Durante sus discusiones, el equipo de la OCDE señaló que el personal de la escuela tenía conciencia de los desafíos que enfrentaban y expresó su deseo de comprometerse con la reforma, el desarrollo de capacidades y la innovación. Sin embargo, el mismo personal admitió que todavía no tenían cooperación con otras partes del sector académico, incluidas las universidades locales o la Universidad Pedagógica Nacional. El personal se resignó simplemente al hecho de que se aplicaran nuevos programas de estudio impuestos desde la Ciudad de México, sin haber contribuido a su desarrollo. A finales de junio, los líderes de una de las escuelas normales visitadas por el equipo de la OCDE informaron que esperaban recibir en agosto nuevas directrices curriculares de la SEP, para el nuevo año académico a partir de septiembre.

6.3.3. Recomendaciones clave

Sobre la base de la breve evaluación de las fortalezas y desafíos anteriores, el equipo de revisión de la OCDE recomienda lo siguiente:

Tomar medidas a corto plazo para mejorar las condiciones financieras de las escuelas públicas normales, mientras se lleva a cabo la planificación de la sostenibilidad a largo plazo del subsistema

• En el corto plazo, como parte de la revisión más amplia del financiamiento público para las instituciones de educación superior recomendada anteriormente en este informe, el gobierno federal, en consulta con los estados, debe crear directrices nacionales transparentes sobre el financiamiento de las escuelas públicas normales. Estas deben tener en cuenta las evaluaciones de los costos reales de la operación de tales instituciones y los requisitos asumidos para que el personal de tiempo completo evalúe el nivel de inversión requerido para operar efectivamente las escuelas normales. Sobre la base de las conclusiones, los presupuestos asignados a las escuelas normales deben ajustarse en consecuencia para garantizar que las escuelas puedan funcionar eficazmente a corto plazo

• A mediano plazo, revisar la capacidad de las escuelas normales para proporcionar experiencias educativas de calidad, teniendo en cuenta la mejora de los datos. Sobre la base de estos resultados, considerar opciones para mejorar la eficacia y la eficiencia a través de una red más intensiva de escuelas normales en cada estado, incluso mediante servicios administrativos y financieros compartidos, y programas o módulos compartidos proporcionados en línea a diferentes sitios del campus. Considerar si las escuelas normales en una región determinada deberían fusionarse para formar el campus de una sola escuela normal regional.

Promover la creación de redes entre las escuelas normales en cada estado, la comunicación entre la SEP y las escuelas normales y mejores enlaces con las universidades públicas estatales y la Universidad Pedagógica Nacional

• Sobre la base de la Estrategia para la Transformación de las Escuelas Normales (SEP, 2017[18]), proporcionar incentivos desde el nivel federal para garantizar que todos los estados incorporen sus escuelas normales en una red que les permita contribuir más efectivamente a la planificación estratégica y a la comunicación con las autoridades de la SEP en la Ciudad de México. Estas redes deberían ser parte de las políticas más amplias para mejorar la cooperación y la creación de redes entre instituciones en cada estado, recomendadas anteriormente en este informe.

• Requerir que todos los programas de licenciatura de asignaturas específicas en las escuelas normales para los aspirantes a maestros de secundaria desarrollen una cooperación sistemática con las universidades públicas regionales, buscando, cuando sea posible, garantizar que los estudiantes puedan beneficiarse de cursos y recursos de aprendizaje (bibliotecas, entre otros) en estas instituciones más grandes. Apoyar este requisito mediante financiamiento adicional, incluidos recursos para proyectos conjuntos, asignados potencialmente de fondos destinados a la transformación de las escuelas normales.

• En apoyo de esta mejora de la capacidad del personal, y más en general, promover una cooperación más sistemática entre la Universidad Pedagógica Nacional y las escuelas normales (o las redes de escuelas normales). La cooperación podría incluir la provisión de programas de capacitación profesional continua y materiales en línea, una difusión más sistemática de los resultados de investigación de la UPN entre las escuelas normales y los intercambios profesionales.

• Mejorar la comunicación y la cooperación entre la DGESPE y las escuelas normales, tanto de forma individual como a través de las redes regionales propuestas anteriormente. En particular, las escuelas normales deberían participar más directamente en la creación de nuevos programas de estudio que deben desarrollar.

Mejorar los requisitos para el personal docente en las escuelas normales

• Requerir que el nuevo personal docente en las escuelas normales tenga al menos un título de maestría en un campo relevante y continuar apoyando al personal docente de la escuela normal existente para actualizar sus cualificaciones y habilidades.

Mejorar el monitoreo y el apoyo para estudiantes de entornos desfavorecidos

• Como parte de los esfuerzos más amplios en el sistema de educación superior, mejorar el monitoreo tanto del origen social de los estudiantes, sus tasas de finalización y su posterior desarrollo profesional después de la graduación. Esta información debe contribuir a la planificación del sector a nivel regional y los planes de calidad institucional.

Referencias

[8] ANUIES (2018), Visión y acción 2030: Propuesta de la ANUIES para renovar la educación superior en México, Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), México, D. F., http://www.anuies.mx/media/docs/avisos/pdf/VISION_Y_ACCION_2030.pdf (accessed on 9 October 2018).

[15] Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (2013), Ley General del Servicio Profesional Docente, Diaro Oficial de la Federación, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5313843&fecha=11/09/2013 (accessed on 25 October 2018).

[2] de la Garza Vizcaya, E. (2003), “Las universidades politécnicas. Un nuevo modelo en el sistema de educación superior en México”, Revista de la Educación Superior, Vol. 32/126, pp. 77-81, http://publicaciones.anuies.mx/pdfs/revista/Revista126_S2A5ES.pdf (accessed on 30 October 2018).

[14] DGESU (2018), Corte 31 de Agosto 2018 - matricula de calidad, Dirección General Educación Superior Universitaria, http://www.dgesu.ses.sep.gob.mx/Calidad.aspx (accessed on 24 October 2018).

[10] Dirección General Educación Superior Universitaria (DGESU) (2018), Panorama de la educación superior, http://www.dgesu.ses.sep.gob.mx/Panorama_de_la_educacion_superior.aspx (accessed on 09 October 2018).

[11] Flores Crespo, P. (2009), Trayectoria del modelo de universidades tecnológicas en México (1991-2009), Dirección General de Evaluación Institucional, Universidad Nacional Autónoma De México, Mexico City, http://www.dgei.unam.mx/cuaderno3.pdf (accessed on 29 October 2018).

[7] Gamino-Carranza, A. and M. Grassiel Acosta-González (2016), “Modelo curricular del Tecnológico Nacional de México”, Revista Electrónica Educare (Educare Electronic Journal) EISSN, Vol. 20/1, pp. 1-25, http://dx.doi.org/10.15359/ree.20-1.10.

[9] Gobierno del Estado de Puebla (2015), Ley de Egresos del Estado de Puebla, para el Ejercicio Fiscal 2016, http://www.auditoriapuebla.gob.mx/images/transparencia/LEYES/2016/Puebla%20Estado%20Egresos2016.pdf (accessed on 11 October 2018).

[13] INEGI (2017), Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/regulares/enoe/.

[12] McKinsey Global Institute (2017), Jobs Lost, Jobs Gained: Workforce Transitions In A Time Of Automisation, McKinsey & Company, https://www.mckinsey.com/~/media/mckinsey/featured%20insights/future%20of%20organizations/what%20the%20future%20of%20work%20will%20mean%20for%20jobs%20skills%20and%20wages/mgi-jobs-lost-jobs-gained-report-december-6-2017.ashx.

[16] Medrano, V., C. Ángeles Méndez and M. Morales Hernández (2017), La educación normal en México - Elementos para su análisis, Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, Mexico City.

[17] Mendoza Rojas, Javier (2017), “Financiamiento de la educación superior en la primera mitad del gobierno de Enrique Peña Nieto: ¿fin del periodo de expansión?”, Perfiles educativos, Vol. 39/156, pp. 119-140, http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-26982017000200119 (accessed on 12 October 2018).

[1] Institucional, C. (ed.) (2018), Subsistemas de Educación Superior. Estadística básica 2006-2017, DGEI-UNAM, Ciudad de México, https://www.ses.unam.mx/integrantes/uploadfile/jmendoza/Mendoza2018_SubsistemasDeEducacionSuperior.pdf.

[3] OECD (2018), Education at a Glance 2018: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/eag-2018-en.

[5] SEP (2018), La Educación Superior en México 2007-2017 - Revisión de la política educativa, avances y retos (Country Background Report), Secretaría de Educación Pública (SEP), Ciudad de México.

[4] SEP (2018), Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos: Principales Cifras 2016-2017, Secretaría de Educación Pública (SEP), Ciudad de México, https://planeacion.sep.gob.mx/estadisticaeindicadores.aspx.

[18] SEP (2017), Escuelas Normales - Estrategia de fortalecimiento y transformación, Secretaría de Educación Pública (SEP), Ciudad de México, https://www.dgespe.sep.gob.mx/public/estrategia_fortalecimiento/070618-ESTRATEGIA_DE_FORTALECIMIENTO_y_TRANSFORMACION_DE_ESCUELAS_NORMALES.pdf (accessed on 26 October 2018).

[6] TecNM (2018), Tecnológico Nacional de México - Información - Tecnológico Nacional de México, https://www.tecnm.mx/informacion/sistema-nacional-de-educacion-superior-tecnologica (accessed on 30 October 2018).

Notas

← 1.  El Instituto Politécnico Nacional (IPN) federal, que matricula a más de 170 000 estudiantes y opera principalmente en la Ciudad de México, también tiene un fuerte enfoque en la educación superior técnica. Sin embargo, la historia de esta institución, su perfil único y su enfoque relativamente fuerte en investigación y educación de posgrado hacen que sea más apropiado verla como una universidad de investigación técnica, más que como parte del subsector profesional y técnico.

← 2.  Existen pequeñas diferencias en las cifras contenidas en los datos sobre matrícula e instituciones entre los datos proporcionados por la SEP y los presentados por la ANUIES.