Este capítulo examina los mecanismos externos para asegurar la calidad de la educación superior en México. A diferencia de muchos otros países miembros de la OCDE, México no cuenta con un sistema integral y obligatorio de acreditación externa y aseguramiento de la calidad en el caso de los proveedores de educación superior. La supervisión de los programas de pregrado se basa más bien en la participación voluntaria de instituciones de educación superior en procesos de acreditación externos, organizados por organismos no gubernamentales. En posgrado, es CONACyT quien desempeña un papel importante en el aseguramiento externo de la calidad. El capítulo evalúa entonces la política del gobierno en relación con el aseguramiento externo de la calidad, la relevancia y probable efectividad de las estructuras, y los procesos actuales en vigor, antes de proporcionar una serie de recomendaciones específicas.
El futuro de la educación superior en México
Capítulo 4. Calidad en la educación superior
Abstract
4.1. Enfoque de este capítulo
Los sistemas de educación superior que funcionan bien aseguran la calidad de los programas de educación superior ofrecidos a los estudiantes y la relevancia de las habilidades que desarrollan para la vida más allá de la educación superior, como ciudadanos y como profesionales competentes. Al mismo tiempo, alientan a las instituciones de educación superior a innovar respecto del valor del contenido de nuevos cursos, nuevas tecnologías o enfoques de aprendizaje. A continuación, describimos brevemente las características de los sistemas efectivos de aseguramiento de la calidad y luego examinamos el desempeño del sistema de México a la luz de estas características.
Muchas variables pueden afectar el diseño de sistemas de aseguramiento de la calidad en la educación superior. Los contextos nacionales tienen un fuerte impacto en la forma en que se organizan dichos sistemas; no existe un modelo institucional de buenas prácticas para todos. Sin embargo, los análisis de varias asociaciones internacionales que trabajan en este campo de la educación superior apuntan a un creciente consenso internacional en torno a un conjunto de principios que pueden guiar el diseño de un aseguramiento de la calidad externa efectiva. Con base en las directrices internacionales y la literatura disponible, algunos atributos clave de los sistemas eficaces de aseguramiento externo de la calidad se resumen a continuación, en el Cuadro 4.1.
Cuadro 4.1. Características de los sistemas eficaces de aseguramiento de la calidad
Fuente: Desarrollado por la Dirección de Educación y Competencias de la OCDE, con base en las Directrices de Buenas Prácticas 2016 de INQAAHE (INQAAHE, 2016[1]); Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG, 2015[2]); y CIQG International Quality Principles: Toward a Shared Understanding of Quality (CHEA, 2016[3]).
El diseño de los procedimientos de licencia, evaluación y acreditación para la educación superior en México no cumple con estos principios.
México carece de un organismo público autorizado de aseguramiento de la calidad. Cuenta con una variedad de organismos públicos y no gubernamentales dedicados a otorgar licencias, evaluar y acreditar programas de educación superior, así como a evaluar el aprendizaje de los estudiantes. Aunque el gobierno federal intenta coordinar su trabajo, no existe un marco único para el aseguramiento de la calidad; funcionan con diferentes criterios, estándares y procedimientos para evaluar la calidad de los programas e instituciones, y no como un sistema.
El trabajo de los organismos de acreditación y evaluación no es exhaustivo. Muchos programas de educación superior en México de pregrado y posgrado no están sujetos a procedimientos externos de evaluación y acreditación.
Las políticas públicas y los líderes institucionales están menos orientados hacia la mejora continua de la calidad que en otros sistemas de educación superior.
El CENEVAL, al llevar a cabo evaluaciones estandarizadas del aprendizaje de los estudiantes, ayuda a enfocar la calidad en el desarrollo de habilidades; sin embargo, la participación en sus evaluaciones es limitada.
Los estándares de calidad utilizados en la acreditación externa y la evaluación de la calidad no están adecuadamente relacionados con la relevancia del mercado laboral, y los expertos del mundo de la práctica, incluidas las empresas y los organismos sin fines de lucro, no participan consistemente en los procesos de calidad.
La definición y la medición de la calidad de los programas de educación superior está comenzando a adaptarse a la diversidad de la oferta, incluyendo la educación profesional y a distancia, aunque se necesita un mayor progreso.
El entorno común de indicadores tanto para medir accesos, procesos y resultados, como las tasas de graduación de cohortes, de empleo e ingresos de los egresados, está muy poco desarrollado, lo cual impide el aseguramiento de la calidad.
No existen procedimientos efectivos para la acreditación de las instituciones de educación superior, lo que les impide desempeñar un papel apropiado para garantizar la calidad de sus programas.
La evidencia sobre el desempeño institucional no se emplea para garantizar la transparencia, parece desempeñar un papel modesto en la eliminación de la provisión deficiente.
La variedad de acuerdos voluntarios respecto de la calidad en la educación superior no limitan en general la innovación en nuevas tecnologías, cursos o enfoques pedagógicos, pero hacen poco para promover estos desarrollos.
En este capítulo examinamos los mecanismos para el aseguramiento de la calidad actuales que conducen a estos resultados e identificamos opciones para su mejora.
4.2. Los mecanismos existentes para asegurar la calidad en México
Los mecanismos existentes para el aseguramiento externo de la calidad de la provisión de educación superior en México se dividen en cuatro categorías:
Procedimientos que regulan el establecimiento de nuevos programas de educación superior en instituciones privadas, efectivamente una forma de licencia;
Procedimientos para la evaluación externa y acreditación de programas de pregrado;
Procedimientos para la evaluación externa y acreditación de instituciones de educación superior (limitado a casos específicos en México) y;
Procedimientos de evaluación externa y acreditación de programas de posgrado.
Estas cuatro funciones regulatorias y relacionadas con el aseguramiento de la calidad existen en muchos países de la OCDE, aunque en diferentes formas y combinadas de diferentes maneras. En México, como en algunos otros países de la OCDE, los proveedores privados están sujetos a reglas de licencia distintas, que los proveedores del sector público no tienen que seguir. Sin embargo, en contraste con muchos otros sistemas de educación superior de la OCDE, todos los aspectos del proceso de licencia externa y aseguramiento de la calidad son esencialmente voluntarios para las instituciones de educación superior.
4.2.1. Reconocimiento de programas privados de educación superior
La creación de programas de estudio por parte de instituciones privadas en México no está sujeta a aprobación o monitoreo obligatorio por parte de las autoridades públicas. Sin embargo, si las instituciones privadas de educación superior desean que un programa sea reconocido como parte del Sistema Nacional de Educación, y que los egresados del programa obtengan un certificado profesional (cédula profesional) o un título profesional (titulación profesional), deben obtener el reconocimiento oficial del programa y un reconocimiento por separado para cada ubicación en la que se ofrece el programa (SEP, 2018[4]). Este proceso de reconocimiento (o licencia) se conoce como Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios, o RVOE. Los programas académicos de todos los niveles (ciclo corto, licenciatura, maestría y doctorado) y todo tipo de modalidades educativas (presencial, a distancia y mixta) están sujetos a este proceso de reconocimiento. En 2018, 21 981 programas de estudio ofrecidos por 1 918 instituciones privadas tenían un RVOE.
Si las instituciones privadas eligen ofrecer un programa de estudios sin reconocimiento, tienen la obligación legal de declarar que el programa ofrece "estudios sin reconocimiento de validez oficial", y los estudiantes pueden consultar el sitio web de la Secretaría de Educación Pública (SEP) para identificar si un programa cuenta con reconocimiento (SEP, 2018[5]). Se requiere tener una cédula o título profesional para ingresar a estudios de posgrado en un programa de educación superior que forme parte del Sistema Nacional de Educación, y con frecuencia puede ser beneficioso cuando se busca empleo. Sin embargo, estos certificados formales no son indispensables. Menos de las tres cuartas partes (72.5%) de todos los estudiantes que completaron sus estudios (egresados) en programas de licenciatura en 2016-2017 obtuvieron la certificación formal de sus programas para convertirse en titulados.
La SEP otorga un RVOE que es válido a nivel nacional para programas de estudio en instituciones privadas. Las autoridades gubernamentales estatales también pueden emitir RVOE para programas de estudio en instituciones privadas; sin embargo, estos son válidos sólo dentro de su propio estado. Además, las universidades autónomas nacionales y estatales pueden autorizar a los operadores privados programas de estudio similares a los oficiales, semejante a un modelo de franquicia (incorporación).
Los gobiernos otorgan el RVOE cuando el programa de estudios cumple con las condiciones sobre personal, infraestructura y el plan de estudios. Los funcionarios de la SEP capacitan a los funcionarios estatales y los invitan a adoptar procedimientos y criterios consistentes con los gubernamentales, aunque las condiciones y procedimientos necesarios para obtener un RVOE varían de un estado a otro, y entre los gobiernos estatales y federales. La SEP ha trabajado para alinear los estándares de RVOE entre las autoridades que están autorizadas a reconocer programas. Un acuerdo ministerial de noviembre de 2017, denominado Acuerdo 17/11/17, (SEP, 2017[6]) estableció los requisitos y mecanismos para otorgar RVOE por parte de la SEP, incluidos los procedimientos para simplificar el proceso.
El proceso de aprobación de SEP RVOE consiste en una revisión de escritorio de los planes educativos, materiales de instrucción y recursos en línea presentados de la institución en cuestión; y, para instituciones sin un RVOE previo, una visita al sitio para evaluar la idoneidad y seguridad de las instalaciones. Las inspecciones in situ para garantizar el cumplimiento regular del RVOE, o para comenzar un proceso administrativo para retirarlo, se inician en respuesta a las quejas de los estudiantes, informes de noticias o recomendaciones de las autoridades estatales, según los funcionarios de SEP que supervisan el proceso.
4.2.2. Evaluacíon externa y acreditación de programas
Las instituciones de educación superior públicas y privadas no están obligadas a someter sus programas de estudio a una evaluación o acreditación externa; sin embargo, pueden optar por hacerlo voluntariamente. La evaluación de los programas de pregrado está organizada por los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), y su acreditación por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (Consejo para la Acreditación de la Educación Superior) o COPAES.
El CIEES se estableció en 1991 como una iniciativa de la ANUIES y, en 2009, se relanzó como una asociación civil independiente y sin fines de lucro. El CIEES está compuesto por nueve comités, siete de los cuales se ocupan de amplios campos de conocimiento, como las ciencias de la salud o las ciencias agrícolas. Dos de ellos se centran, respectivamente, en actividades de gestión y participación externa. Los comités realizan evaluaciones de centros de estudio públicos y privados, de todas las modalidades de instrucción –cursos presenciales, mixtos y a distancia–, y programas de estudio de todos los niveles.
Tras la presentación de una autoevaluación, los CIEES recurren a un grupo de más de 1 200 evaluadores externos para organizar visitas de equipos de expertos que trabajan in situ (CIEES, 2018[7]). El comité correspondiente toma una decisión sobre la calidad del programa o institución. Anualmente se llevan a cabo más de 350 evaluaciones, que pueden resultar en una de tres categorías de designación de calidad, dos de éstas están clasificadas como "nivel uno" (con duraciones de cinco y tres años respectivamente) y otra (nivel dos) que indica que no se cuenta con el reconocimiento de "buena" calidad (CIEES, 2018[8]).
El segundo organismo, COPAES, es una asociación civil independiente y sin fines de lucro que opera como organismo coordinador u organización paraguas: define un marco de referencia para la acreditación de programas académicos, y reconoce y supervisa 30 organizaciones de acreditación (organismos acreditadores). Estas organizaciones de acreditación evalúan programas de diferentes campos de estudio, desde la medicina veterinaria (CONEVET, Consejo Nacional de Educación de la Medicina Veterinaria y Zootecnia) hasta las ciencias sociales (ACCECISO, Asociación para la Acreditación y Certificación de Ciencias Sociales). Las agencias de acreditación recurren a un grupo de más de 3 500 evaluadores, que pueden ser profesores de educación superior, investigadores y, en algunos casos, de empresas (COPAES, 2018[9]).
El marco de acreditación establecido por COPAES identifica diez dominios de calidad a los cuales deben sujetarse las organizaciones evaluadoras, que incluyen:
Este marco desagrega aún más cada uno de estos dominios en criterios e indicadores asociados. Con respecto a la experiencia del estudiante, por ejemplo, se requiere que los programas acreditados informen de los procesos de selección, inducción y agrupación de estudiantes, así como la progresión a lo largo del programa hasta la certificación formal (titulación). El marco también especifica la evidencia necesaria para apoyar la evaluación. En el caso de la experiencia del estudiante, los programas deben proporcionar evidencia de las tasas de finalización ("eficiencia terminal") y de los resultados de los exámenes estandarizados de CENEVAL para el egreso de licenciatura (Exámenes Generales para el Egreso de Licenciatura, EGEL). Una vez obtenida, la acreditación del programa sigue siendo válida por un periodo de cinco años. Al momento de escribir este artículo, las 30 agencias reconocidas por COPAES habían acreditado 3 797 programas en 393 instituciones (COPAES, 2018[9]).
Las actividades de evaluación y acreditación realizadas por CIEES y los organismos acreditados por COPAES están en su mayoría superpuestas, pero, en parte, resultan complementarias. Los grupos de interés con los que se reunió el equipo de revisión de la OCDE señalaron que las instituciones de educación superior designan programas con perfiles profesionales claros para la acreditación de agencias reconocidas por COPAES, al tiempo que confían en CIEES para llevar a cabo revisiones en los campos de estudio donde no hay agencias especializadas disponibles de COPAES, o donde desean que se evalúen los programas a distancia o combinados. Algunas instituciones eligen participar en ambos procesos. En conjunto, los programas evaluados positivamente por los CIEES (en el nivel uno, con una designación de calidad de cinco años) y acreditados por el COPAES, son designados por la SEP como "programas de calidad" y abarcan aproximadamente la mitad (53%) de las matriculaciones de pregrado en México (SEP, 2018[10]).
4.2.3. Evaluacíon institucional
Tanto CIEES como COPAES evalúan la calidad de cada programa de educación superior, o, en el caso de los CIEES, algunas áreas funcionales dentro de las instituciones de educación superior. Sin embargo, ninguno evalúa las instituciones en su totalidad ni los departamentos académicos. México cuenta con un proceso de evaluación de las instituciones de educación superior distinto al de los programas: el proceso de evaluación institucional es organizado por la Federación Mexicana de Instituciones de Educación Superior (FIMPES). Creada en 1982, la FIMPES es una asociación de 109 universidades privadas, tanto sin fines de lucro como con fines de lucro. Si bien los miembros de FIMPES comprenden sólo 4% de las instituciones privadas, en conjunto agrupan poco más de la mitad de la matrícula de las instituciones privadas de educación superior y 18% de todas las inscripciones de educación superior en México (FIMPES, 2018[11]). FIMPES admite miembros luego de un proceso externo de evaluación institucional mediante la revisión por pares. En dicho proceso, las unidades académicas, los servicios y la administración están sujetos a evaluación a partir de un conjunto de diez indicadores que van desde la filosofía institucional hasta los recursos financieros. Aplicado por primera vez en 1994, este proceso de evaluación ha sido respaldado por la SEP, que desde 2003 ha permitido que las universidades acreditadas por FIMPES soliciten su aprobación oficial para unirse al "Registro de Excelencia Académica", el cual les permite acceder al Programa de Simplificación Administrativa de la SEP y, por lo tanto, beneficiarse de un proceso simplificado de RVOE (FIMPES, 2018[12]). En 2018, 38 instituciones privadas formaban parte del registro y estaban autorizadas a seguir procedimientos simplificados y acelerados para establecer nuevos programas o modificar programas existentes (FIMPES,(n.d.)[13]).
4.2.4. Aseguramiento de la calidad de la educación de posgrado
Al igual que con los programas de pregrado, la acreditación de los programas de posgrado no es obligatoria. Sin embargo, el CONACyT opera un sistema para acreditar programas de posgrado a través del Programa Nacional de Estudios de Posgrado de Calidad (PNPC). La acreditación abarca programas presenciales con orientación profesional, con orientación a la investigación, relacionados con la industria, para especializaciones médicas y a distancia o mixtos.
La metodología empleada en el proceso de acreditación se basa en 25 años de evolución y mejora continua.
El proceso de evaluación sigue una secuencia de autoevaluación (evaluación ex ante); evaluación por pares (evaluación externa) y evaluación de resultados e impacto (evaluación ex post), hecha por el Consejo Nacional de Posgrado. La evaluación se centra en cuatro áreas de calidad representadas en la Gráfica 4.1: la estructura del programa y la fuerza laboral académica, la experiencia del estudiante, la infraestructura y los resultados de la investigación y el impacto externo del programa. Se requiere que los programas tengan un plan de mejora continua.
Gráfica 4.1. Elementos del modelo de evaluación del CONACyT
El Consejo Nacional de Egresados reconoce cuatro niveles de calidad: nivel internacional, bien desarrollado (consolidado), en desarrollo, y establecido recientemente. En los últimos años aproximadamente cuatro de cada diez programas que se han sometido a revisión se reconocieron en los dos primeros niveles (SEP, 2015[14]).
En 2018, CONACyT reconoció que uno de cada cuatro (23.5%) programas de posgrado en México era un programa de calidad (2 297 de 9 737 programas de posgrado). La mayoría (66%) de estos programas estaban ubicados en las áreas de Ciencias, Tecnología, Ingeniería y Matemáticas (STEM), mientras que 34% restante lo estaba en Ciencias Sociales, Humanidades y Artes. La conclusión de CONACyT sobre la acreditación permite a los investigadores y sus instituciones recibir subvenciones de este organismo para sus proyectos y que los estudiantes reciban becas de CONACyT (SEP, 2018[15]). El CONACyT otorga directamente más de 20 000 nuevas becas para estudiantes de posgrado en programas del PNPC cada año (Gobierno de la República, 2018[16]).
Gráfica 4.2. Nuevas becas CONACyT para estudiantes de posgrado, 2000-2017
Fuente: Mexico Country Background Report, SEP (SEP, 2018[15]).
4.3. Retos y fortalezas de los sistemas actuales para el aseguramiento externo de la calidad
4.3.1. La SEP ha emprendido reformas destinadas a simplificar y actualizar el proceso de RVOE para proveedores privados, pero persisten las deficiencias
En noviembre de 2017, la SEP rediseñó el proceso RVOE con el propósito, entre otras cosas, de cerrar las lagunas en los procedimientos existentes, dar cabida a la creciente importancia de la educación a distancia, y modernizar, acelerar y agilizar los procedimientos administrativos.
La SEP también ha intentado aumentar la participación en el proceso de RVOE procurando que los procedimientos administrativos sean menos gravosos para los solicitantes. El acuerdo 17/11/17, adoptado en noviembre de 2017, tiene como objetivo: (a) facilitar el procedimiento a las instituciones privadas que operan sin RVOE, para aumentar así la proporción de programas con RVOE, y (b), garantizar que los estándares de RVOE sirvan de base para la innovación educativa así como para "la capacidad y la empleabilidad de los egresados" (SEP, 2017[6])
La justificación se obtuvo mediante la introducción de un Programa de Mejoramiento Institucional que estableció tres categorías de instituciones: aquellas en proceso de acreditación, instituciones recientemente acreditadas, e instituciones con acreditación bien establecida (consolidado). Las instituciones de cada categoría reciben un nivel diferente de simplificación administrativa acorde con su estado de acreditación.
Respondiendo a la creciente importancia de la educación a distancia, la SEP también presentó por primera vez pautas programáticas respecto de los programas en línea e híbridos. Entre estos requisitos se solicita una descripción del modelo teórico y pedagógico que siguen los planes del programa; estrategias de aprendizaje, materiales y recursos didácticos, y procesos para evaluar los resultados; la plataforma tecnológica a utilizar, tanto software como hardware; planes para la continuidad del servicio y la protección de la información personal.
No obstante, el proceso provee pocas garantías de que todas las instituciones privadas de educación superior logren niveles mínimos de calidad educativa. Es probable que una parte de las instituciones continúe operando sin RVOE. Los requisitos del RVOE respecto de los aportes educativos clave se ocupan principalmente de los planes y materiales educativos, y son permisivos en relación con los recursos de instrucción. Existe poca seguridad de que los planes del programa aprobados se apliquen con fidelidad debido a los débiles procesos de monitoreo y su aplicación poco frecuente.
Es probable que la participación en el proceso de RVOE permanezca incompleta
El registro de programas privados de educación superior mediante proceso RVOE no es estrictamente obligatorio: las instituciones privadas pueden establecer programas e inscribir estudiantes sin obtener el reconocimiento ministerial correspondiente como parte del sistema nacional de educación. Un número desconocido de instituciones privadas operan de esta manera.
Algunas no cumplen con las reglamentaciones y su oferta no indica, como lo exige la ley, que sus programas carecen de "reconocimiento con validez oficial". Otras instituciones, según afirman los grupos de interés reunidos con el equipo de revisión de la OCDE, pueden engañar a los futuros estudiantes al informar falsamente que el reconocimiento de sus programas está en trámite, aunque esta práctica está explícitamente prohibida por el Artículo 43 del Acuerdo 17/11/17 (SEP, 2017[6]).
Las instituciones privadas de educación superior reconocen que los ajustes de los procedimientos del RVOE prometen simplificar los procesos administrativos. Sin embargo, los representantes de las asociaciones no esperan que estos tengan un impacto significativo en la calidad de la provisión. Es de esperarse que las instituciones privadas con pocos recursos y poca reputación que salvaguardar se mantengan débilmente motivadas para embarcarse en el registro para obtener el RVOE. Su decisión de renunciar al reconocimiento resulta, en parte, del funcionamiento de los mercados laborales mexicanos. Muchos jóvenes egresados de educación superior trabajan por cuenta propia (10%) o en trabajos informales (25%), y muchos desempeñan empleos que no requieren educación superior (46%) (OECD, 2019[17]). Para estos estudiantes, la ausencia de una cédula o título profesionales proveniente de un programa registrado puede no afectar negativamente sus perspectivas de empleo o ingresos.
Los requisitos permisivos generan el riesgo de la mala calidad educativa
El proceso RVOE se centra principalmente en la revisión y aprobación de programas futuros, en lugar de los programas en aplicación e impartición vigentes. Las instituciones presentan un plan de estudio, una propuesta de mapa curricular propuesto, evidencias de su infraestructura de provisión, y una declaración sobre la idoneidad de las cualificaciones y experiencia de su personal.
De entre todas las recomendaciones que se considera deben ser prerequisitos para una educación de calidad: una infraestructura adecuada, planes de estudio diseñados cuidadosamente, materiales bien elegidos y aptitud de los profesores, se opina que los profesores son el factor más importante para el aprendizaje (Strang et al., 2016[18]). Debido a que la cualificación de estos no es directamente verificada, los sistemas de aseguramiento de la calidad generalmente establecen políticas respecto de las formalidades, y representantes o poderes legales que se pueden observar y medir: el número, el status contractual, las cualificaciones educativas y la especialización de los instructores asociados a un programa (Strang et al., 2016[18]).
En el diseño de sistemas de aseguramiento de la calidad, las instituciones de educación superior con un historial de desempeño efectivo y capacidad demostrada para la gestión de la calidad, típicamente están autorizadas para ejercer un juicio independiente respecto de los temas relacionados con el personal, mientras aquellas que carecen de este registro de desempeño y evidencia de capacidad no lo están. Por el contrario, el Artículo 7 del Acuerdo 17/11/17 permite a todo tipo de instituciones privadas determinar el perfil del personal que se ajuste al programa en cuestión:
Es responsabilidad del Particular que el perfil de su personal académico sea idóneo para la impartición de los Planes y Programas de estudio respectivos, debiendo reunir los antecedentes académicos, conocimientos, habilidades y experiencia necesarios para el desarrollo de las actividades de enseñanza-aprendizaje, evaluaciones y demás actividades académicas a su cargo. El perfil será determinado por el particular y podrá considerar equivalencia de perfiles, demostrando que se posee la preparación necesaria, obtenida ya sea mediante procesos autónomos de formación o a través de la experiencia, de por lo menos cinco años, en campo docente, laboral o profesional. (SEP, 2017[6])
El monitoreo y la aplicación no son robustos
El monitoreo ex post bien desarrollado del desempeño de las instituciones privadas puede mitigar el riesgo de mala calidad resultante de requisitos previos insuficientes. Sin embargo, el proceso de RVOE carece de estas atribuciones. Los programas que poseen el RVOE no están sujetos a inspecciones planificadas. Las autoridades no cuentan con sistemas para monitorear el desempeño de los programas reconocidos contra un tablero de indicadores que podrían desvelar los problemas de calidad, como las bajas tasas de colocación laboral o las tasas de graduación basadas en cohortes. Más bien, las autoridades actúan en respuesta a informes noticiosos o quejas de estudiantes y funcionarios locales sobre anomalías en el funcionamiento de las instituciones de educación superior o alguno de sus programas académicos. Algunos participantes en las reuniones de los grupos de interés con el equipo de revisión de la OCDE expresaron su preocupación por que los funcionarios estatales tienen capacidades administrativas muy limitadas para responder a las quejas, así como por riesgos derivados de la corrupción. Las autoridades de SEP responsables del proceso federal RVOE indican que seguimiento puede dar lugar a prescripciones para ejecutar acciones correctivas. Sin embargo, las sanciones son raras. En 2017, más de 20 000 programas funcionaron con un RVOE, dos de los cuales fueron retirados.
4.3.2. Existen procesos sólidos para la acreditación y evaluación de programas externos, pero siguen siendo voluntarios y no son apropiados para todos los sectores de la educación superior
Se han establecido procesos externos de acreditación y evaluación y un compromiso institucional con la calidad en algunas universidades
México ha desarrollado procesos estables y maduros para garantizar la calidad de la educación de pregrado. Como se describió anteriormente, son administrados y gestionados por organizaciones independientes, tanto remuneradas como sin fines de lucro, CIEES y COPAES, que operan observando procedimientos bien establecidos y documentados; recurren a una variedad de académicos que participan en los procesos de revisión por pares y producen resultados generalmente confíables dentro de la comunidad de la educación superior.
Como se ha comentado anteriormente, la evaluación y acreditación externas de la calidad es voluntaria por parte de las instituciones de educación superior mexicanas, cuya participación requiere una inversión significativa de honorarios y tiempo del personal. Los académicos y administradores con los que se reunió el equipo de revisión de la OCDE identificaron una serie de incentivos que los llevaron a participar en el aseguramiento de la calidad, a pesar de los costos. Los representantes de las universidades públicas cuya asignación del presupuesto federal está sujeto a negociaciones anuales, argumentaron que participar en el aseguramiento de la calidad "opera en nuestro favor” y les provee de un incremento proveniente del gasto público. En el caso de las instituciones privadas con tarifas moderadas o altas, tal acreditación es una señal de calidad útil para los futuros estudiantes y sus familias, lo cual respalda su modelo de precios. Para otras instituciones, especialmente aquellas cuyos graduados ingresan a empleos formales, los cuales requieren las habilidades adquiridas en la educación superior, el aseguramiento externo de la calidad proporciona evidencia de la calidad de su graduación, lo que contribuye a comprometer al empleador y por tanto al éxito en el mercado laboral de sus egresados.
Para las autoridades federales, ampliar la participación de las universidades públicas en procesos externos de acreditación y evaluación ha sido durante mucho tiempo un compromiso político clave. Durante casi dos décadas, los programas de la SEP han tenido como objetivo mejorar la calidad de las instituciones públicas de educación superior al vincular los procesos de planificación institucional, la autoevaluación institucional y la acreditación. Estos esfuerzos comenzaron en 2001 con el Programa Integral para el Fortalecimiento Institucional (PIFI); con el tiempo, el programa ha evolucionado y ha sido rediseñado y renombrado periódicamente. Actualmente opera bajo el nombre de Programa de Fortalecimiento de la Calidad Educativa o PFCE. Estos programas han tenido impacto en las instituciones públicas de educación superior, aumentando el número de programas acreditados de pregrado y posgrado, promoviendo la formación académica en el nivel de doctorado, estimulando la producción en investigación, incorporando nuevas formas de planificación y gestión académica definidas en los planes de desarrollo institucional, y en muchos casos ejercen procesos genuinamente participativos (Ibarra Colado, 2009[19]).
Como se discutió en el capítulo anterior, se amplió la participación en el aseguramiento de la calidad y la evaluación en el PSE 2013-2018. El progreso es monitoreado y publicitado por la SEP en su Padrón Nacional de Programas Educativos de Calidad (SEP, 2018[10]); Dicho programa sigue siendo el centro de atención de la inversión pública para las instituciones mediante el mencionado PCFE. En 2018, las instituciones públicas de educación superior recibieron MXN 1.86 millones para "mejorar la calidad de los programas educativos y la acreditación". En ese sentido, los costos por programa varían aproximadamente de EUR 3 200 a EUR 6 200; por otra parte, las instituciones públicas de educación superior no recuperan la inversión en calidad al cobrar matrículas más altas cuando los programas tienen calidad asegurada. Por lo tanto, el programa ha sido útil para ayudar a estas instituciones a cumplir con los desembolsos asociados con la acreditación.
La SEP y la Comisión Coordinadora de Organismos de Evaluación de la Educación Superior (COCOEES) acordaron en 2018 un "nuevo paradigma para la evaluación y acreditación de los programas de educación superior", según el cual el CENEVAL también reconocerá programas de calidad mediante su Padrón de Alto Rendimiento (SEP, 2018[20]). Bajo los procedimientos de CENEVAL, los programas ingresan a su censo si un porcentaje suficiente de estudiantes egresados de un programa logran puntajes satisfactorios o sobresalientes en los Exámenes Generales para el Egreso de Licenciatura (EGEL) estandarizados.
Este conjunto de iniciativas ha sido, en aspectos importantes, un éxito. Poco menos de la mitad de los estudiantes de pregrado ahora está inscritos en programas para los cuales CIEES, o un organismo reconocido por COPAES, asegura la calidad.
El creciente número de programas acreditados y evaluados está teniendo un impacto positivo en la cultura de evaluación y calidad en algunas instituciones de educación superior, fomentando el desarrollo de oficinas especializadas para proporcionar datos y capacitación a los administradores y miembros facultados para realizar la autoevaluación de sus programas.
El compromiso internacional en temas de aprendizaje y calidad es emergente. Algunas instituciones, como la Universidad de Guadalajara, demuestran su compromiso con la calidad mediante su participación en iniciativas internacionales sobre evaluación del aprendizaje, como el proyecto OECD AHELO y el trabajo de CLA +. Otros participan en procesos de aseguramiento de la calidad fuera de México, como la Asociación Sur de Colegios y Escuelas (SACS), un organismo de acreditación regional de Estados Unidos. Los pares extranjeros, aunque rara vez son requeridos en la acreditación de programas de pregrado, son útiles en algunas áreas de posgrado. Algunos organismos de acreditación de COPAES (CAEI, ANPADEH, CONAIC y CONEVET) son miembros de redes internacionales que agrupan agencias de acreditación de diferentes países en varias disciplinas. Estas experiencias han influido en la definición de criterios y estándares de evaluación y en la incorporación de buenas prácticas internacionales en los procesos de aseguramiento de la calidad.
Sin embargo, existen deficiencias críticas respecto del aseguramiento de la calidad: su cobertura sigue siendo incompleta; puede estar mal adaptada a la educación vocacional y a las demandas de la vida laboral, o a la educación a distancia, y no proporciona procedimientos para que las instituciones demuestren estar aptas para administrar la calidad de sus programas.
Sin embargo, la cobertura de la evaluación externa y la acreditación es incompleta
En el sector privado, poco menos de dos de cada diez estudiantes cursan programas acreditados o evaluados externamente. Es probable que sean estudiantes provenientes de hogares relativamente ricos, inscritos en instituciones selectivas y bien financiadas, mientras que el riesgo de la provisión seriamente deficiente es asumido por los estudiantes de bajos ingresos inscritos en instituciones privadas con pocos recursos.
Muchas instituciones privadas compiten en un segmento del mercado de educación superior en el que los estudiantes de hogares de bajos ingresos se sienten atraídos por los precios bajos y la provisión conveniente. El RVOE es el único proceso de revisión externa con una orientación a la calidad en el que normalmente participarán programas de bajo precio –pero no en todos los casos. Sin embargo, en el diseño y la aplicación, el proceso de RVOE aún no es suficiente para lograr estándares mínimos de calidad. La acreditación remunerada y el aseguramiento externo de la calidad no son económicamente viables para ellos, ya que no pueden recuperar su inversión en calidad cobrando cuotas más altas por los programas de calidad reconocida.
Si bien el gobierno federal ha realizado grandes esfuerzos de largo plazo para recompensar a la educación superior pública por su participación en la evaluación y acreditación externas, no lo ha hecho para las instituciones privadas de educación superior. No son elegibles para participar en esquemas de financiamiento competitivos, como el PFCE. Solamente el financiamiento del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) y el financiamiento del CONACyT para estudios de posgrado e investigación a través del PNPC son accesibles para instituciones privadas, y pocas instituciones se benefician de éstos (Gobierno de la República, 2014[21]). Por ejemplo, de más de 2 500 instituciones privadas de educación superior en México, 17 reciben fondos de CONACyT mediante del PNPC.
Entre las instituciones de educación superior del sector público existe una gran variación en la frecuencia del aseguramiento de la calidad, con bajos niveles de participación para quienes los acuerdos existentes pueden estar mal adaptados, particularmente en los subsistemas profesional y tecnológico.
La adaptación a las necesidades de algunas instituciones y modelos de provisión es pobre, aparejada por la limitación de los alcances institucionales
Algunos sectores de la educación superior pública tienen tasas muy bajas de participación en la evaluación externa, incluidas las universidades interculturales y los colegios públicos de educación docente (educación normal). Los Centros Públicos de Formación Docente suelen ser instituciones excepcionalmente pequeños, está compuesto por aquellos que sólo dan cabida a 250 alumnos o menos por unidad. En consecuencia, carecen de los recursos humanos necesarios para realizar procesos de autoevaluación. Además, las agencias de acreditación existentes no tienen criterios y procedimientos totalmente adaptados para evaluar adecuadamente los programas educativos proporcionados por las universidades interculturales, dadas las características especiales de la educación que proveen.
El mayor número de estudiantes que cursan programas sin aseguramiento de la calidad asisten a universidades tecnológicas e institutos tecnológicos. Para estos sectores, tanto la capacidad institucional para gestionar la carga de la participación como la mala adaptación de los estándares de aseguramiento de la calidad diseñados para programas universitarios pueden plantear obstáculos para el aseguramiento de la calidad. El personal de los institutos tecnológicos hizo hincapié en la segunda de estas preocupaciones con el Equipo de Revisión de la OCDE, señalando que algunos de los organismos de acreditación establecen normas poco adaptadas a la estructura y el contenido de sus programas.
Si bien las universidades públicas estatales tienen tasas muy altas de matrícula en programas de calidad garantizada (90%), las universidades nacionales tienen una tasa significativamente más baja (72%), con aproximadamente 115 000 estudiantes universitarios inscritos en programas sin una garantía externa de calidad. En la Universidad Pedagógica Nacional (UPN), 80% están, una proporción por debajo del nivel promedio de las instituciones estatales, mientras que en la UNAM un tercio de los estudiantes (33.1%) pertenecen a programas que no son evaluados o acreditados externamente. Es poco probable que la capacidad institucional y la alineación de los criterios con los programas sean obstáculos importantes para la participación de las universidades nacionales, aunque podrían causar dudas sobre el beneficio de la acreditación externa o el aseguramiento de la calidad.
Cuadro 4.2. Matrícula en programas designados como “buena calidad”, por sector (agosto de 2018)
Fuente: SEP, Corte de Calidad del mes de agosto 2018, Tab 10. Programas evaluables: aquellos con una o más cohortes de estudiantes que salen de programas no establecidos en el periodo 2013-2017.
La educación a distancia ha presentado un reto especial a las políticas de registro y aseguramiento de la calidad externa de México, que afecta tanto al sector público como al privado en la educación superior mexicana. Mientras que un total de 1.9 millones de estudiantes están inscritos en programas de pregrado de calidad garantizada, que representan más de la mitad de todos los estudiantes de pregrado, solamente 46 000 estudian en programas de educación a distancia de calidad, lo que representa alrededor de 17.5% de todos los estudiantes de pregrado matriculados en programas de educación a distancia (DGESU, 2018[22]).
Los organismos públicos y privados responsables de la evaluación, la acreditación y el registro han tardado en desarrollar procesos adaptados a programas a distancia e híbridos (combinados). Sus políticas se han quedado rezagadas con respecto del crecimiento de los ingresos en educación a distancia, y en algunos casos impidieron la participación en la acreditación externa. CIEES ha respondido con mayor rapidez al desafío de estos programas a distancia e híbridos, llevando a cabo su primera evaluación de un programa a distancia en 2006. En 2014, CIESS estableció una metodología común para la evaluación de la calidad de los programas a distancia e híbridos, y para 2015, había otorgado a 22 programas a distancia y 12 programas híbridos una calificación de Nivel 1, entre los 1 156 programas que había otorgado esta distinción en total.
COPAES ha respondido lentamente al desafío de la educación a distancia, y en la opinión de quienes buscan acreditación para esta modalidad, los acreditadores que reconoce han creado procesos de acreditación desiguales y a veces contradictorios:
Cada organización [acreditada reconocida por COPAES] tiene su propio instrumento, que es similar [a los utilizados por otras organizaciones], pero no el mismo. Falta un marco de referencia común para la acreditación de los programas a distancia y cada organización [de acreditación] ha adoptado criterios distintos, con posiciones radicalmente opuestas, que van desde organizaciones que evaluarán programas virtuales sin un instrumento específico, pero ofrecen flexibilidad para utilizar criterios alternativos equivalentes alineados con el modo [de provisión], a las organizaciones con un instrumento desarrollado para la educación a distancia que se niega a realizar evaluaciones porque esperan la aprobación de COPAES (Navarro Navarro and Gómez Hernández, 2017[23]).
A nivel de posgrado, CONACyT ha establecido un proceso de evaluación especialmente bien concebido, cuya escala se ha expandido sustancialmente durante la última década, con el número total de programas acreditados que aumentaron de 859 en 2007 a 2 207 en 2017. Los programas por debajo del nivel de doctorado (programas de especialización y maestrías) comprenden aproximadamente 70% del número total de programas acreditados (SEP, 2018[15]).
Gráfica 4.3. Número de programas de posgrado en el PNPC, 2006, 2012 y 2018
Fuente: Mexico Country Background Report, SEP (SEP, 2018[15]).
El reconocimiento de la calidad de los programas de posgrado por parte de CONACyT no está diseñado como un sistema integral para la acreditación de todos los programas de posgrado en México. Más bien, su evaluación de los programas de posgrado es un medio para lograr un fin: asegurar que los fondos públicos invertidos en investigación y capacitación de posgrado se gasten bien. La cantidad y el tipo de programas acreditados se guían por la disponibilidad de recursos para financiar becas para estudiantes, y es posible que haya programas de posgrado de calidad que no estén acreditados por CONACyT, ya que están fuera de sus áreas de prioridad de inversión.
Mientras que México tenía 9 737 programas de posgrado (especialización, maestrías y doctorados) ofrecidos por instituciones de educación superior y centros de investigación, sólo 2 054 (21%) fueron reconocidos como "programas de calidad" como parte del Programa Nacional de Educación de Posgrado de Calidad (PNPC) de CONACyT a partir de enero de 2018. De los 334 109 estudiantes de posgrado matriculados, poco menos de uno de cada cuatro (23.4%) se matricularon en un programa registrado en el PNPC (Cuadro 4.3).
Cuadro 4.3. Matrícula en programas de posgrado con reconocimiento de calidad, 2018
Nota: * Programas enumerados en la PNPC de CONACyT en enero de 2018 en cualquiera de sus cuatro niveles: creación reciente, en desarrollo, competencia "consolidada" e internacional.
Fuente: Adaptado de (ANUIES, 2018[24]) Visión y acción 2030.
Los programas de doctorado en ciencia y tecnología obtienen con mayor frecuencia obtienen el reconocimiento de calidad del CONACyT que aquellos en otras áreas de estudio, y el PSE estableció para la agencia el objetivo de aumentar la proporción de programas de doctorado en ciencia y tecnología para obtener el reconocimiento de PNPC del 63.5% en 2012 al 71.6% en 2018 (SEP, 2013[25]). Además, los programas de PNPC están muy concentrados en un número relativamente pequeño de instituciones de educación superior, principalmente en las universidades públicas nacionales y estatales de la nación. Aproximadamente tres de cada cuatro (73%) de los programas de posgrado de calidad se encuentran en una universidad nacional o estatal.
4.3.3. Las políticas de aseguramiento de la calidad se han centrado en los programas y no han apoyado el desarrollo de capacidades y responsabilidades institucionales con respecto a la calidad
Los programas de educación dentro de las instituciones de educación superior, en lugar de las instituciones mismas, han sido el foco de las políticas públicas con respecto del aseguramiento de la calidad, incluidas la evaluación externa, la acreditación y el registro. La acreditación institucional se ha limitado a las revisiones que realiza FIMPES como parte de su proceso de admisión en la organización y las evaluaciones institucionales se limitan al examen de las funciones de gestión y extensión que el CIEES realiza como parte de su evaluación externa de las universidades.
La ausencia de acreditación institucional tiene consecuencias importantes para la educación superior en México. En el sector privado, aunque algunas instituciones tienen registros sólidos y consistentes de logros en la provisión de programas educativos de alta calidad, no tienen ninguna opción por la cual puedan salir del proceso de RVOE y asumir la responsabilidad institucional por la calidad de sus programas. Si bien acogen con beneplácito los procesos de simplificación administrativa para el proceso RVOE, están disgustados por verse obligados a cumplir con un régimen de registro y presentación de informes del cual las instituciones públicas están exentas, y decepcionados porque los nuevos procedimientos no les ofrecen la oportunidad de diseñar de manera autónoma nuevos programas académicos, modificar programas o crear nuevos campus.
En el sector público, las instituciones que desean demostrar la calidad de sus procesos educativos sólo tienen la opción de buscar evaluación externa y acreditación programa por programa. Esta situación contrasta con la mayoría de los países de la OCDE, donde los procesos de acreditación externa y aseguramiento de la calidad generalmente incluyen evaluaciones de nivel institucional. En varios de estos sistemas, las instituciones públicas con un historial demostrado de provisión de calidad pueden autoacreditar sus propios programas, con el requisito previo de que tengan procedimientos rigurosos de calidad interna. Este es el patrón en la mayoría de los países de habla inglesa y la base de los sistemas en los países nórdicos. En otros casos, como los Países Bajos, las instituciones con un sólido desempeño en el aseguramiento de la calidad interna son elegibles para ingresar a un procedimiento más ligero de acreditación.
La autonomía programática, o el estado de auto-acreditación, requiere que las instituciones de educación superior participen en un riguroso proceso de evaluación institucional que les permita demostrar regularmente que tienen la capacidad de asumir la responsabilidad por la calidad de sus programas y un proceso que sea público y accesible a todas las instituciones, totalmente independientes del proceso de membresía para una asociación privada. Esta característica está ausente en el panorama político de la educación superior en México.
4.4. Recomendaciones clave
México es una nación grande, diversa y socialmente estratificada, y tiene un sistema de educación superior que vincular. Esto presenta al gobierno retos y oportunidades de calidad muy diferentes en el "nivel superior", "medio" e "inferior" del sistema; entre sus universidades de prestigio mundial o nacional, un nivel "medio" en universidades e instituciones fuertes y efectivas públicas y algunas privadas, e instituciones públicas y privadas pequeñas y de escasos recursos.
Para abordar estos retos de manera efectiva, México necesitará un sistema de aseguramiento de la calidad que sea más comprehensivo que en la actualidad. Hasta hoy se ha centrado en las políticas y debería seguir estándolo en el futuro. Sin embargo, de manera igualmente importante, México necesita un sistema de aseguramiento de la calidad que esté mucho más diferenciado, tanto vertical como horizontalmente, para insertar diferentes tipos de instituciones con diferentes misiones. Por último, necesita un sistema de aseguramiento de la calidad que esté mejor coordinado. Coordinar no significa establecer un organismo donde se reúnan los grupos de interés. Más bien, un sistema coordinado de aseguramiento encadenado es aquel donde las partes componentes (registro o licencia, acreditación de programas y acreditación institucional) trabajen juntas de manera armonizada, permitiendo a las instituciones asumir tanta responsabilidad por la calidad como lo permitan sus propias capacidades y sistema para elevar colectivamente la calidad de la enseñanza y el aprendizaje en sus programas de pregrado y posgrado.
4.4.1. Promover nuevas mejoras de calidad en instituciones sólidas al aumentar la responsabilidad institucional por la calidad de los programas
Hace una década, pocas instituciones públicas de educación superior en México habían llevado a cabo una revisión externa de todos o muchos de los programas de estudio que ofrecían. Hoy, muchos lo han hecho. Entre las 34 universidades estatales de México, 32 tienen más de 75% de los estudiantes cursando programas que han participado en el aseguramiento de la calidad externa, 21 de los cuales tienen más de 9 de cada 10 estudiantes en "programas de calidad". En el sector privado, otras 42 instituciones de educación superior han llegado a 75% de las inscripciones en programas de calidad, con 27 superando el 90%. En total, 229 instituciones de educación superior inscriben a más del 75% de sus estudiantes en programas de pregrado de calidad garantizada.
En todo el mundo, y en la OCDE, los sistemas de aseguramiento de la calidad de la educación superior que comenzaron con procedimientos programáticos integrales de aseguramiento de la calidad a menudo han cambiado su enfoque hacia el desarrollo de procedimientos de acreditación institucional. En estos sistemas, las instituciones que han demostrado con éxito la calidad de sus programas, y han demostrado que su institución tiene la capacidad de asumir la responsabilidad por la calidad de sus programas de estudio a través de un proceso de acreditación institucional, se les permite asumir la responsabilidad por la calidad de sus ofertas de programas, siguiendo sujetas a una renovación continua y periódica de este estado de autoacreditación (Lemaitre and Zenteno, 2012[26]). Para las instituciones de educación superior mexicanas como la Universidad Autónoma de Nuevo León y la Universidad La Salle, en las que todos los estudiantes de pregrado están inscritos en programas de calidad garantizada, no hay oportunidad de pasar de un proceso de aseguramiento de la calidad centrado exclusivamente en el programa a un nivel de la institución.
La justificación para proporcionar un camino desde la acreditación programática a la institucional es triple:
Costos más bajos / Eficiencia mejorada. Las grandes instituciones de educación superior gestionan decenas de programas y les resulta muy costoso administrar la participación basada en tarifas para acreditar cada uno de sus programas de grado. La acreditación institucional permite eficientar al combinar revisiones de programas de estudio adyacentes (por ejemplo, de ciencias políticas y administración pública) o integradas verticalmente (licenciaturas y maestrías en enfermería). Además, la información y los datos relacionados con diferentes programas y departamentos generalmente son procesados por las oficinas que operan en los niveles centrales de las organizaciones. La aplicación de la evaluación institucional disminuye los costos y aumenta la consistencia en los casos de instituciones que presentan sistemáticamente sus programas a los procesos de acreditación.
Aprendizaje mejorado. Las instituciones que han participado en ciclos repetidos de evaluación de programas o acreditación apuntan a beneficios decrecientes que resultan de la repetición del mismo proceso de acreditación. Como observó un líder institucional en nuestras reuniones: “Con la repetición dejamos de aprender. Conocemos el camino a la aprobación.” La evaluación institucional también puede producir información y fortalecer las prácticas internas de aseguramiento de la calidad que son difíciles de evaluar mediante revisiones especializadas de programas académicos. Un conjunto importante de los criterios para la acreditación de los programas, de hecho, tiene como objetivo evaluar el contexto institucional común de estos.
Vinculación de la calidad con la estrategia institucional. La fijación de la responsabilidad por la calidad en la universidad y el hecho de que se someta a la acreditación proporciona una visión externa de cómo funcionan y ayuda a vincular cuestiones de calidad con la gobernanza institucional, la gestión y la asignación de recursos. (Cifuentes-Madrid, Landoni Couture and Llinas-Audet, 2015[27]).
Actualmente, México cuenta con un proceso de revisión institucional de educación superior organizado por FIMPES, cuyo objetivo es autorizar la adhesión a su membresía. México necesita un proceso nuevo y separado para la acreditación institucional de este proceso privado y organizacional.
Una revisión institucional que conduzca al estado de autoacreditación podría abrirse a cualquier institución pública o privada cuyos programas hayan sido exitosamente revisados externamente (acreditación o evaluación) durante más de un ciclo. Se enfocaría de manera integral en la capacidad de las instituciones para monitorear y mejorar la calidad de sus programas educativos.
México podría beneficiarse de la experiencia del Espacio Europeo de Educación Superior y exigir a las instituciones de educación superior que practiquen políticas para garantizar la calidad. Las normas y directrices europeas para el aseguramiento de la calidad en la educación superior establecen normas y directrices generales en áreas que son importantes para la provisión de calidad exitosa en la educación superior y guiar el trabajo de las instituciones, agencias de aseguramiento de la calidad y gobiernos. Las normas y directrices para la enseñanza y el aprendizaje en las instituciones de educación superior incluyen políticas para garantizar la calidad; el diseño y aprobación de programas; enseñanza, aprendizaje y evaluación centrados en el alumno; admisión de estudiantes, progresión, reconocimiento y certificación; personal docente; recursos de aprendizaje y apoyo estudiantil; gestión de la información; información pública; monitoreo continuo y la revisión periódica de programas; y garantía cíclica de calidad externa (ENQA, 2015).
El proceso de revisión institucional externa podría ser organizado por un organismo independiente del gobierno y las instituciones de educación superior, y emplear criterios diferenciados para tener en cuenta las diferentes misiones de las instituciones del sector. Otorgaría a las instituciones aprobadas el estado de autoacreditación por una duración fija, y monitorearía su desempeño de manera continua.
Los formuladores de políticas federales deberían considerar si un proceso de revisión institucional podría desarrollarse mejor basándose en los procesos y capacidades del CIEES. El CIEES evalúa actualmente las funciones universitarias, incluida la gestión administrativa y financiera, la infraestructura y los servicios, y recientemente ha desarrollado módulos de evaluación opcionales centrados en la gestión de la investigación, la innovación, la divulgación, la internacionalización y la gestión de la difusión de la cultura y la ciencia(CIEES, 2017[28]).
4.4.2. Ampliar el aseguramiento de la calidad externa en otras instituciones de educación superior, incluso a través de procesos mejor adaptados a los programas profesionales
Muchas instituciones de educación superior en México han comenzado a involucrarse en la práctica del aseguramiento externo de la calidad, pero han tenido una experiencia limitada. En estas instituciones, la mitad o menos de sus estudiantes cursan programas de "calidad", o bien la institución sólo cuenta con experiencia reciente, pero no recurrente, de aseguramiento de la calidad. Algunos de estos programas operan en el sector público de educación superior, con ejemplos que incluyen universidades tecnológicas e institutos tecnológicos. Muchos otros son parte del sector privado de instituciones de México.
El enfoque de las políticas públicas para este gran conjunto intermedio de instituciones debería ser doble. Primero, el gobierno debe expandir la participación en la revisión externa en el nivel de los programas. El importante apoyo proporcionado por el Programa de Fortalecimiento de la Calidad Educativa (PCFE) debe continuar, posiblemente en los niveles anteriores. Sin embargo, a medida que las principales universidades públicas hacen la transición a la acreditación institucional, el gobierno debe destinar estos fondos a aquellas partes del sector público donde ha quedado rezagada la participación en el aseguramiento de la calidad.
En segundo lugar, la política del gobierno debe centrarse en apoyar el desarrollo de una diversidad adecuada en el aseguramiento de la calidad, de modo que los acreditadores y evaluadores definan y midan la calidad de manera coherente con las misiones de todo tipo de instituciones.
Por ejemplo, un proceso de aseguramiento de la calidad para las universidades orientadas a la investigación podría esperar que los profesores tengan títulos de doctorado, que muchos de ellos trabajen en empleos permanentes y de tiempo completo, así como un contrato de exclusividad. Este modelo no es asequible ni adecuado para instituciones privadas que brindan programas de educación de alta calidad en derecho o negocios, ni es adecuado para instituciones públicas como los institutos tecnológicos. Para las instituciones que no cuentan con infraestructura para la investigación, un proceso de acreditación adecuado a sus misiones institucionales evaluaría la fuerza laboral de instrucción al enfocarse en la durabilidad y calidad de la relación entre los profesores y los estudiantes. Los indicadores de durabilidad y calidad suficientes pueden incluir (entre otros) la continuidad de la fuerza laboral docente, la disponibilidad de los profesores para guiar y asesorar a los estudiantes, la inversión de la institución en el desarrollo profesional continuo, la disposición de la institución para evaluar y recompensar adecuadamente una enseñanza excelente y el vínculo entre los logros profesionales del instructor y las responsabilidades de enseñanza.
Diversificar el aseguramiento de la calidad para tener en cuenta adecuadamente las misiones y las prácticas de instrucción de las instituciones de educación superior con orientación técnica y profesional es un reto en los sistemas de educación superior en todo el mundo, dentro de la OCDE y, según los interesados, también en México.
Las instituciones de educación superior que funcionan bien con un enfoque profesional y técnico, ya sea en Francia, los Países Bajos o Portugal, difieren de las universidades con infraestructura de investigación en su plan de estudios, personal, pedagogía y los grupos de interés externos con los que se involucran. Los procesos de aseguramiento de la calidad deben tener en cuenta estas diferencias al desarrollar criterios de evaluación, al evaluar los resultados del aprendizaje y al buscar los resultados del mercado laboral de los egresados.
Del mismo modo, el aseguramiento de la calidad debe adaptarse al modo de provisión, con atención a los riesgos y necesidades particulares de los programas ofrecidos en su totalidad o en gran parte a través de la educación a distancia. Según los grupos de interés con los que se reunió el equipo de revisión, CIEES ha realizado este trabajo con mayor eficacia hasta la fecha, y los procesos que ha establecido deben continuar.
El aseguramiento de la calidad en México necesita poner una atención significativamente mayor a los resultados del mercado laboral y un aporte más fuerte respecto de las habilidades clave que los egresados necesitan, incluyendo empresas privadas, agencias públicas, asociaciones profesionales y organizaciones sin fines de lucro, hasta ahora. Esto es especialmente cierto para las instituciones con orientación técnica.
Los formuladores de políticas federales pueden apoyar el desarrollo de ambas capacidades al proporcionar fondos específicos a los organismos de evaluación y acreditación para desarrollar e implementar un conjunto más diversificado de instrumentos y procesos de evaluación y acreditación.
4.4.3. Elevar el nivel de exigencia: garantizar una mejor protección para los estudiantes mediante la aplicación de estándares mínimos de calidad en el sector privado de manera más rigurosa
Asegurarse de que cada estudiante tenga una educación superior que cumpla con los estándares mínimos de calidad y, por lo tanto, los prepare para una ciudadanía comprometida y un empleo productivo, sigue siendo un objetivo político que no se ha logrado completamente.
México debe priorizar la reforma del sistema de licencias, el RVOE, para que brinde una garantía efectiva de calidad básica en el sector privado. La reforma de RVOE se beneficiaría de una nueva base legal. Partiendo de la experiencia de otros sistemas de educación superior en la región (y en toda la OCDE), México podría considerar un proceso de registro obligatorio en el cual las instituciones privadas deban obtener permiso para operar, para inscribir estudiantes, del gobierno federal. En cuanto a esto, México podría observar, por ejemplo, el modelo de Brasil, que tiene un vasto sistema de educación superior privada. En este sistema, dichas instituciones forman parte del sistema federal de educación y deben obtener una certificación externa formal (acreditación) de las autoridades federales para comenzar a operar y participar en un proceso periódico de reacreditación para continuar las operaciones.
Al igual que los acuerdos de registro y reconocimiento en toda la región y en la OCDE, el objetivo del proceso de reconocimiento debe ser modesto y realista: garantizar un nivel mínimo aceptable de provisión mediante un proceso de inspección que se centre en los aportes y procesos educativos para nuevas instituciones y programas, extendiéndose a productos para programas que buscan la reacreditación. El proceso prestaría atención a las características institucionales y mantendría el requisito de que todos los programas tengan licencia por separado.
Cuando los gobiernos aspiran a proteger a los estudiantes garantizando un nivel mínimo de provisión común, no existe una justificación para que los criterios y procesos difieran de una jurisdicción a otra. Así, por ejemplo, el proceso de acreditación en Brasil es responsabilidad de las autoridades federales y es uniforme en todos sus estados. México se beneficiaría de una coherencia similar en todo su sistema federal, con el objetivo de garantizar que los estudiantes puedan esperar un mínimo común, ya sea que estudien en Baja California o Chiapas.
Un sistema reformado se beneficiaría del mejoramiendo de las capacidades de supervisión y aplicación. El permiso para operar debe ir acompañado del requisito de que las instituciones brinden a las autoridades federales un conjunto mínimo de datos que respalde el monitoreo y la aplicación continuos, disminuyendo su dependencia exclusiva de las quejas como base para la intervención. Deben introducirse sanciones claras y efectivas por incumplimiento de las condiciones de RVOE.
Las autoridades mexicanas deberían aprovechar el trabajo iniciado con el Acuerdo 17/11/17, para desarrollar un marco más completo para la categorización de las instituciones privadas. Este marco debe tener en cuenta el progreso que las instituciones hacen en la acreditación de sus programas. El proceso debe proporcionar una vía gradual que permita a las instituciones una responsabilidad cada vez más amplia en el desarrollo de nuevos programas de estudio o la modificación de los planes de estudio.
Estos cambios deberían ser parte de un replanteamiento estratégico sobre el papel del sector privado dentro del sistema de educación superior de la nación, y la relación entre las autoridades públicas y las instituciones privadas. Además del apoyo a nivel de posgrado, para un pequeño número de instituciones, los programas federales no financian a estudiantes y actividades en instituciones privadas de educación superior. Como hemos indicado en el Capítulo 5, México debería considerar extender la elegibilidad para otorgar subsidios de mantenimiento a instituciones privadas, si los estudiantes que estudian en programas de calidad reconocidos por SEP, y si estos programas se basan en instituciones de educación superior que tienen una capacidad bien demostrada para una buena gestión financiera. Esto ayudaría a México a lograr una expansión de calidad, un tratamiento más justo de los estudiantes desfavorecidos que se matricularon en instituciones públicas y privadas, y proporcionaría un incentivo para que las instituciones privadas amplíen su participación en el aseguramiento externo de la calidad.
4.4.4. Ampliar ls cobertura de aseguramiento de la calidad externa para la educación de posgrado
CONACyT tiene un papel importante que desempeñar en el desarrollo de la capacidad nacional de investigación de México, especialmente en campos que son críticos para el desarrollo de la economía de la nación, como las ciencias de la vida, las ciencias exactas, tecnología e ingeniería. Sin embargo, su evaluación de los programas de estudios de posgrado a través de PNPC no está totalmente alineada con esta misión, ya que PNPC se enfoca más en la especialización y los programas de maestría que los programas de doctorado, que comprenden sólo 28.5% de todos los programas de PNPC.
En la próxima década, las instituciones de educación superior obtendrán experiencia en el monitoreo y la mejora de la calidad, y los organismos de acreditación y evaluación que operan a nivel universitario obtendrán más experiencia en el apoyo a las IES. Mientras lo hacen, deberían ser capaces de asumir la responsabilidad de la educación de posgrado orientada profesionalmente (en los niveles de especialización y maestría), permitiendo así que CONACyT centre su atención en la capacitación de doctorados, como suele ser el caso en otros sistemas de aseguramiento de la calidad (como Brasil o muchos países europeos).
Los estudiantes de doctorado de México en programas de calidad garantizada deben recibir capacitación a nivel internacional, y para garantizar que se cumpla este nivel, la evaluación de los programas debe involucrar consistentemente a investigadores internacionales. La experiencia internacional demuestra que es una buena práctica que los sistemas de aseguramiento de la calidad incorporen académicos internacionales: esto otorga un mayor grado de imparcialidad a las evaluaciones en campos especializados que contienen pocos expertos nacionales e introduce un aprendizaje beneficioso de otros sistemas universitarios. (Gacel-Ávila and Rodríguez-Rodríguez, 2018[29]).
El vínculo entre el financiamiento de CONACyT y el aseguramiento de la calidad debe continuar, con la concesión de becas de estudios de posgrado dependientes de los estudiantes que cursan programas de calidad garantizada.
4.4.5. Adaptar los arreglos institucionales para aplicar las recomendaciones anteriores en el aseguramiento externo de la calidad
¿Qué arreglos institucionales son los más adecuados para llevar adelante estas políticas de calidad? El equipo de revisión de la OCDE considera que México debe establecer un organismo de aseguramiento de la calidad para la educación profesional de pregrado y posgrado, mientras continúa confiando en CONACyT para organizar el aseguramiento de la calidad en la educación doctoral.
Para ser confiable, imparcial y estable, el organismo debe ser independiente tanto de las instituciones de educación superior como del gobierno. Dado el éxito que los organismos no gubernamentales y sin fines de lucro han tenido para llevar adelante el trabajo de aseguramiento de la calidad, como COPAES, CIEES y CENEVAL, es aconsejable que un organismo de aseguramiento de la calidad tome esta forma. La experiencia internacional ofrece modelos de formas legales especiales que proporcionan organismos de aseguramiento de la calidad con un alto grado de autonomía, como la Agencia de Evaluación y Acreditación de Educación Superior (A3ES) de Portugal. Sin embargo, los responsables de la formulación de políticas nacionales deben adaptar la experiencia internacional a las formas legales locales.
A corto plazo, sería necesario un financiamiento público para desarrollar adecuadamente las capacidades de la organización de aseguramiento de la calidad, mientras que a más largo plazo la organización lograría la independencia operando mediante el pago de cuotas.
La organización sería responsable por:
Tener una visión estratégica de la relación entre la calidad en la educación de pregrado y posgrado.
Garantizar que el cuidado de la calidad sea adecuado en todo el sistema de educación superior por: instituciones que se acrediten a sí mismas; instituciones que están adquiriendo una experiencia cada vez mayor de revisión externa a nivel de programa; y por instituciones que operan dentro de un sistema reformado de registro o licencia institucional (RVOE).
Asesorar al secretario de Educación Pública sobre los organismos que deben ser reconocidos para evaluar, valorar y acreditar instituciones y programas de educación superior.
Establecer las condiciones que las instituciones deben alcanzar para autoacreditarse (como, por ejemplo, lo hace la Agencia Australiana de Calidad y Normas de la Educación Superior en el Marco de la Evaluación de Riesgos) (Tertiary Education Quality and Standards Agency, 2017[30]).
Garantizar que las revisiones de calidad centradas en programas estén lo suficientemente diversificadas para acomodar la gama de proveedores de educación superior.
Garantizar que los procesos de selección y capacitación de los revisores pares, incluidos los académicos extranjeros, sean rigurosos y apropiados.
Asesorar al secretario de Educación Pública sobre los organismos idóneos para realizar el trabajo de evaluación, valoración y acreditación de instituciones y programas de educación superior.
Asesorar al gobierno sobre cuestiones de política relacionadas con la calidad, incluidos los objetivos de política adecuados para el Programa Sectorial de Educación, y los medios más adecuados para alcanzarlos.
Asesorar al secretario de Educación Pública sobre programas o instituciones que no cumplan con los estándares de calidad y, por lo tanto, deban estar sujetos a la falta de reconocimiento (en el sector privado) o la pérdida de la elegibilidad para fondos públicos (fondos discrecionales otorgados a través de llamadas y competencia).
Asesorar al SEP sobre la infraestructura de datos que se necesita para respaldar el monitoreo de la calidad en un proceso RVOE reformado, y para determinar si las IES son elegibles para el estado de autoacreditación.
Referencias
[24] ANUIES (2018), Visión y acción 2030: Propuesta de la ANUIES para renovar la educación superior en México, Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), México, D. F., http://www.anuies.mx/media/docs/avisos/pdf/VISION_Y_ACCION_2030.pdf (accessed on 9 October 2018).
[3] CHEA (2016), The CIQG International Quality Principles: Toward a Shared Understanding of Quality, Council for Higher Education Accreditation/International Quality Group, Washington, DC, https://www.chea.org/userfiles/CIQG/Principles_Papers_Complete_web.pdf.
[7] CIEES (2018), CIEES in English, Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), CDMX, https://ciees.edu.mx/ciees-in-english/ (accessed on 22 November 2018).
[8] CIEES (2018), Proceso general para la evaluación de programas educativos de educación superior, Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), CDMX, http://www.ciees.edu.mx (accessed on 22 November 2018).
[28] CIEES (2017), Estándares para la acreditación de funciones de instituciones de educación superior de México 2017, Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), CDMX, http://www.sgc.uagro.mx/Descargas/CIEES.pdf.
[27] Cifuentes-Madrid, J., P. Landoni Couture and X. Llinas-Audet (2015), Strategic Management of Universities in the Ibero-America Region: A Comparative Perspective, Springer International Publishing, Dordrecht, http://dx.doi.org/10.1007/978-3-319-14684-3.
[9] COPAES (2018), Padrón de Evaluadores, Consejo para la Acreditación de la Educación Superior A.C. (COPAES), Ciudad de México, http://www.copaes.org/padron_evaluadores.php (accessed on 26 October 2018).
[22] DGESU (2018), Corte 31 de Agosto 2018 - matricula de calidad, Dirección General Educación Superior Universitaria, http://www.dgesu.ses.sep.gob.mx/Calidad.aspx (accessed on 24 October 2018).
[2] ESG (2015), Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG).
[11] FIMPES (2018), ¿Qué es la FIMPES?, Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), Ciudad de México, https://www.fimpes.org.mx/index.php/fimpes/que-es-la-fimpes (accessed on 29 October 2018).
[12] FIMPES (2018), Sistema de Acreditación a través del Desarrollo y Fortalecimiento Institucional, Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), Ciudad de México, https://www.fimpes.org.mx/congreso-academico/images/banners/V3_2/Index.html (accessed on 29 October 2018).
[13] FIMPES((n.d.)), Registro de Excelencia, Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), Ciudad de México, https://www.fimpes.org.mx/index.php/registro-de-excelencia (accessed on 22 November 2018).
[29] Gacel-Ávila, J. and S. Rodríguez-Rodríguez (2018), Internacionalización de la educación superior en América Latina y el Caribe. Un balance, UNESCO IESALC, Universidad de Guadalajara, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México, http://obiret-iesalc.udg.mx/sites/default/files/publicaciones/libro_internacionalizacion_un_balance_0.pdf.
[16] Gobierno de la República (2018), Becas CONACyT Nacionales 2018 Inversión en el Conocimiento, Dirección Adjunta de Posgrado y Becas, CONACyT, México, D.F., https://www.conacyt.gob.mx/index.php/convocatorias-b-nacionales/convocatorias-abiertas-becas-nacionales/16819-conv-bn-18/file (accessed on 29 October 2018).
[21] Gobierno de la República (2014), Firma de Convenio entre el CONACyT y Universidades Particulares para Fomentar el Desarrollo Científico y Tecnológico de México, CONACyT, México D.F., https://www.conacyt.gob.mx/index.php/comunicacion/comunicados-prensa/293-firma-de-convenio-entre-el-conacyt-y-universidades-particulares-para-fomentar-el-desarrollo-cientifico-y-tecnologico-de-mexico (accessed on 29 October 2018).
[19] Ibarra Colado, E. (2009), “Impacto de la Evaluación en la Educación Superior Mexicana: Valoración y Debates”, Revista de la Educación Superior, Vol. 38/149, pp. 173-182, http://publicaciones.anuies.mx/pdfs/revista/Revista149_S5A1ES.pdf.
[1] INQAAHE (2016), INQAAHE Guidelines of Good Practices 2016 - revised edition, International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education (INQAAHE), Barcelona, http://www.inqaahe.org/.
[26] Lemaitre, M. and M. Zenteno (2012), Aseguramiento de la calidad en Iberoamerica: Educación Superior Informe 2012, Centro Interuniversitario de Desarrollo (CINDA), Santiago.
[23] Navarro Navarro, F. and M. Gómez Hernández (2017), “Evaluación de la calidad de los programas educativos a distancia del Sistema de Universidad Virtual”, Memorias del Encuentro Internacional de Educación a Distancia, Vol. 5/5, http://www.udgvirtual.udg.mx/remeied/index.php/memorias/article/view/232 (accessed on 29 October 2018).
[17] OECD (2019), Higher Education in Mexico: Labour Market Relevance and Outcomes, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264309432-en..
[15] SEP (2018), La Educación Superior en México 2007-2017 - Revisión de la política educativa, avances y retos (Country Background Report), Secretaría de Educación Pública (SEP), Ciudad de México.
[10] SEP (2018), Padrón Nacional de Programas Educativos de Calidad, Secretaría de Educación Pública (SEP), Ciudad de México, https://www.pnpec.sep.gob.mx/ (accessed on 26 October 2018).
[20] SEP (2018), SEP y organismos acreditadores acuerdan trabajar para configurar un nuevo paradigma de evaluación y la acreditación de programas de nivel superior, Subsecretaría de Educación Superior (SES), https://www.ses.sep.gob.mx/comunicados/090318.html (accessed on 29 October 2018).
[4] SEP (2018), Sistema de Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios, Secretaría de Educación Pública (SEP), Ciudad de México, https://www.sirvoes.sep.gob.mx/sirvoes/mvc/marcoNormativo (accessed on 26 October 2018).
[5] SEP (2018), Sistema de Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios - Consulta de instituciones, Secretaría de Educación Pública (SEP), Ciudad de México, https://www.sirvoes.sep.gob.mx/sirvoes/mvc/consultas (accessed on 26 October 2018).
[6] SEP (2017), ACUERDO número 17/11/17 por el que se establecen los trámites y procedimientos relacionados con el reconocimiento de validez oficial de estudios del tipo superior, Diario Oficial de la Federación, Estados Unidos Mexicanos, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5504348&fecha=13/11/2017 (accessed on 24 October 2018).
[14] SEP (2015), Marco de Referencia para la Evaluación y Seguimiento de Programas de Posgrado Presenciales, Secretaría de Educación Pública (SEP), Ciudad de México, https://www.conacyt.gob.mx/index.php/becas-y-posgrados/programa-nacional-de-posgrados-de-calidad/convocatorias-avisos-y-resultados/marcos-de-referencia-pnpc/17214-marco-de-referencia-modalidad-escol/file (accessed on 29 October 2018).
[25] SEP (2013), Programa Sectorial de Educación 2013-2018, Secretaría de Educación Pública (SEP), México, D.F., http://www.sep.gob.mx/work/models/sep1/Resource/4479/4/images/PROGRAMA_SECTORIAL_DE_EDUCACION_2013_2018_WEB.pdf (accessed on 25 September 2018).
[18] Strang, L. et al. (2016), “Review of the Research Literature on Defining and Demonstrating Quality Teaching and Impact in Higher Education”, https://www.rand.org/pubs/external_publications/EP66719.html (accessed on 29 October 2018).
[30] Tertiary Education Quality and Standards Agency (2017), Risk Assessment Framework, Australian government, https://www.teqsa.gov.au/risk-assessment-framework (accessed on 29 October 2018).