El futuro de la educación superior en México

Resumen ejecutivo

La educación superior en México se ha extendido rápidamente en los últimos años. En el año académico 2017-18, 4.5 millones de estudiantes estaban matriculados en educación superior en México: 2.4 millones más que en el año 2000. Entre 2007 y 2017, el porcentaje de los jóvenes de 25 a 34 años con educación superior aumentó de 16% a 23%, aunque esta proporción está todavía muy por debajo del promedio de la OCDE de 44%. Alrededor del 40% del total de estudiantes están matriculados en universidades públicas federales y estatales, 20% en diversos tipos de instituciones tecnológicas y otro 35% en instituciones de educación superior privadas (IES). Alrededor de 15% de los estudiantes están matriculados en educación a distancia. Las instituciones de educación superior se clasifican en 13 subsistemas públicos y privados, cada uno con características específicas.

En 2018, la Secretaría de Educación Pública (SEP) de México invitó a la OCDE a revisar las principales políticas que rigen la educación superior en México, para actualizar la Evaluación de la Educación Superior en México que la OCDE publicó en el 2008. Este estudio examina las fortalezas y debilidades de las disposiciones y la estrategia de gobernanza aplicadas que guían el sistema de educación superior, así como los mecanismos para destinar fondos públicos al sistema. También se ha centrado en los mecanismos externos de aseguramiento de la calidad, las condiciones para la equidad y los desafíos específicos que enfrentan las IES públicas técnicas y los centros de educación pública docente.

La gobernanza del sistema de educación superior

La educación superior en México se ha desarrollado en el marco de un sistema federalizado en constante evolución; el gobierno central ha tomado la iniciativa en la política educativa y el papel de los gobiernos estatales ha sido más limitado que en otros sistemas federales. Más aún, una visión legal y doctrinal de la autonomía universitaria ha delimitado claramente el papel de las autoridades públicas en relación con las universidades más antiguas y más grandes del país. Tras lo anterior, la Ley de Coordinación de la Educación Superior actual no proporciona suficiente claridad sobre la división de responsabilidades entre el gobierno federal, los gobiernos de las 32 entidades federativas y las demás instituciones de educación superior. México debería desarrollar, en cooperación con el sector de la educación superior, un marco legal más transparente para dar claridad y certeza sobre las funciones y responsabilidades específicas de los gobiernos federal y estatales en relación con a las IES autónomas.

Para construir un sistema de gobernanza efectivo de la educación superior en México, hay espacio para fortalecer la capacidad de las autoridades para coordinar y encaminar a los sistemas regionales de educación superior, y garantizarles una redistribución equitativa de los fondos públicos. Las universidades autónomas deben asumir sus responsabilidades, como instituciones financiadas con fondos públicos, para trabajar de manera constructiva con las autoridades y otras IES con el fin de desarrollar un sistema de educación superior coherente. Lo anterior incluiría la aplicación de un marco nacional de calificaciones; un sistema de transferencia y acumulación de créditos; un identificador único por estudiante, un sistema eficaz de estadísticas educativas y, como se explica a continuación, un sistema nacional de acreditación y aseguramiento de la calidad. Los organismos de coordinación fortalecidos a nivel estatal y federal con objetivos y tareas asignados claramente deben apoyar el desarrollo de estos marcos y procedimientos para todo el sistema y contribuir a su conducción.

Estrategia de educación superior en México

México tiene una tradición bien establecida de planificación estratégica a nivel federal, mediante los Planes Nacionales de Desarrollo (PND) y los Programas Sectoriales de Educación (PSE). Sin embargo, el PSE más reciente duplica parcialmente el PND, en lugar de proporcionar una vía fácilmente comprensible y práctica para el desarrollo de políticas futuras de educación superior. En la próxima revisión del PSE, el gobierno federal podría incluir una sección dedicada a la educación superior, con menos objetivos, cada uno vinculado con líneas de acción más precisas y con la asignación indicativa de recursos. Los planes de desarrollo de los estados a menudo se superponen con las estrategias nacionales en lugar de complementarlas claramente, y a veces contienen objetivos poco realistas a la luz de los recursos y la capacidad de que disponen las autoridades estatales. En el futuro, los planes de desarrollo del estado deberían centrarse solo en iniciativas en las que la acción a nivel estatal pueda generar un impacto real.

Es importante contar con información precisa para la formulación de estrategias y de políticas públicas. Si bien en México existen los elementos clave de un sistema de datos integral de la educación superior, no se dispone de datos confiables sobre el financiamiento por estudiante y tampoco por cohorte sobre la progresión de los estudiantes y los resultados de los graduados. México debería desarrollar un sistema comprehensivo de recopilación de datos completo e integrado para la educación superior, ya sea dentro de SEP o a través de una agencia independiente.

Financiamiento de la educación superior en México

En 2015, el gasto anual por estudiante en instituciones públicas de educación superior en México fue de alrededor de 9 000 USD ajustados por la paridad de poder adquisitivo, apenas un tercio del nivel ajustado en instituciones públicas en los Estados Unidos. A pesar de los aumentos en términos reales, el gasto gubernamental por estudiante en IES públicas en México no ha logrado mantener el ritmo del crecimiento de la matrícula en los últimos años. Si se pretende que la educación superior pública siga dependiendo de fondos públicos, se requerirá una inversión gubernamental adicional ¬–combinada con esfuerzos que garanticen la eficiencia– para cumplir los objetivos políticos de calidad y equidad.

La asignación de recursos públicos a las IES se basan en costos históricos y negociaciones, sin fórmulas. No existe una relación directa entre el presupuesto que reciben las instituciones con su matrícula, sus actividades o resultados. El sistema carece de transparencia y conduce a diferencias injustificadas en el financiamiento por estudiante entre subsistemas y dentro de ellos. Las autoridades federales deberían establecer un sistema racional para asignar el financiamiento a las IES públicas y a la vez un método que otorgue presupuestos plurianuales a las instituciones con el fin de facilitar la planificación. Paralelamente, la SEP debería garantizar que los programas federales de financiamiento "extraordinarios" tengan objetivos bien definidos y complementarios, vinculados explícitamente a las prioridades establecidas en el nuevo Programa Sectorial de Educación.

Calidad en la educación superior

A diferencia de muchos países de la OCDE, México no tiene un sistema obligatorio de acreditación externa y aseguramiento de calidad de los proveedores de educación superior. No todas las IES privadas tienen programas con el Reconocimiento de Validación Oficial de Estudios (RVOE), lo que significa que los estudiantes se gradúan con diplomas que no están reconocidos oficialmente. Aunque existen procesos sólidos para acreditar y evaluar programas externos, su afiliación sigue siendo voluntaria y no son apropiada para todos los sectores de la educación superior. Además, las políticas de aseguramiento de calidad y las agencias acreditadoras se han centrado en los programas y no han apoyado el desarrollo de capacidades y responsabilidades institucionales con respecto a la calidad.

Para avanzar en el desarrollo del aseguramiento de calidad externo, las autoridades mexicanas deberían establecer un organismo nacional de aseguramiento de la calidad, probablemente no gubernamental y sin fines de lucro, en estrecha cooperación con las agencias acreditadoras existentes y el sector de educación superior. Este organismo debería desarrollar sistemas robustos de revisión de calidad institucional que permitan a las IES con una alta proporción de programas con acreditación externa, recibir acreditación institucional y autoacreditar sus propios programas. Los métodos de revisión de la oferta de programas debe apegarse a los requisitos de los programas de los sectores técnicos, y el financiamiento federal dirigido a la calidad debe concentrarse en subsistemas con bajos niveles de acreditación externa. El registro formal debe ser obligatorio para todas las IES privadas, a través de un sistema RVOE revisado y coordinado a nivel federal, para garantizar que todos los proveedores cumplan con los estándares mínimos de calidad aceptables.

La equidad en la educación superior

Las desigualdades sociales, de género y geográficas en México son considerables. El entorno social de los estudiantes tiene una gran influencia en sus posibilidades de ingresar y tener éxito en el bachillerato, el cual varía en calidad ampliamente. Esto afecta a la vez sus oportunidades para acceder a la educación superior. Las universidades, muchas con sus propias escuelas preparatorias, pueden desempeñar un papel más importante en la consecución de mayor calidad en este nivel educativo. Las mejoras al aseguramiento de la calidad recomendadas son especialmente importantes para proteger a muchos estudiantes de entornos desfavorecidos que ingresan a programas de educación técnica. Asimismo, existe la necesidad particular de garantizar la calidad e incrementar la aceptación en el mercado laboral de los programas de ciclo corto. Lo anterior debería ir acompañado de esfuerzos para mejorar y racionalizar el apoyo financiero público para los estudiantes, coordinando los esfuerzos completamente desde el nivel federal, ajustando el valor adquisitivo de las becas de manutención y extendiendo la elegibilidad para las subvenciones federales a estudiantes de programas con acreditación externa en instituciones privadas.

Un enfoque específico en la educación superior técnica y en los centros de formación docente

Muchas instituciones de educación superior técnica son pequeñas, están poco conectadas con otras IES y trabajan con niveles muy diversos de financiamiento por estudiante. Esto crea riesgos para la calidad. Si bien la afiliación al Tecnológico Nacional de México ha permitido a los institutos tecnológicos tener acceso a valiosos recursos compartidos en apoyo al aprendizaje, estas instituciones carecen de flexibilidad para adaptar su trabajo a las circunstancias locales. Existe la posibilidad de aumentar la cooperación entre las IES técnicas y entre los subsistemas técnicos y las universidades, mientras se transfiere una mayor autonomía a los institutos tecnológicos. La educación superior técnica debería ser un foco clave de los esfuerzos del gobierno para asignar financiamiento público a la educación superior sobre una base más racional, mejorar la infraestructura y el aseguramiento de la calidad en los programas educativos.

Por su parte, las universidades públicas de educación docente y las escuelas normales están sujetas a un fuerte control vertical. Con frecuencia carecen de recursos suficientes y de personal calificado. La matrícula en el subsistema se ha reducido significativamente en los últimos años y persisten las preocupaciones por la calidad. El pequeño volumen de muchas escuelas agrava estos problemas. Las autoridades mexicanas deberían tomar medidas a corto plazo para mejorar las condiciones financieras de las escuelas públicas, mientras planifican su sostenibilidad a largo plazo mediante la cooperación y algunas fusiones. Los gobiernos federal y estatales pueden apoyar en la vinculación entre escuelas normales de cada estado, incluyendo mejores nexos con universidades públicas estatales y la Universidad Pedagógica Nacional. Al mismo tiempo, se deberían incrementar las cualificaciones requeridas para el personal docente en las escuelas.