El objetivo de la política regulatoria es asegurar que las regulaciones y los marcos regulatorios sean de interés público. Para que la política regulatoria sea eficaz debe contar con el compromiso político del más alto nivel, seguir un enfoque global y unánime a nivel gubernamental y tener el respaldo de un conjunto de instituciones para que esta política funcione, incluyendo organismos de supervisión. Esta sección proporciona una evaluación preliminar de la organización y funcionamiento de las disposiciones legales e institucionales actuales del Gobierno de Argentina para perseguir una política regulatoria, que incluye cualquier declaración y programa de política pública que sea de ayuda para implementar la política de calidad regulatoria.
Estudio de Política Regulatoria en Argentina
Evaluación y recomendaciones
Políticas e instituciones para la política regulatoria
Evaluación
Argentina está trabajando para establecer el marco necesario para la política regulatoria. Ha emitido varios instrumentos legales para promover el uso de herramientas de control regulatorio como una evaluación ex ante de proyectos regulatorios y de consulta e involucramiento de las partes interesadas, entre otros. Además, posee prácticas que contribuyen a la búsqueda de un marco regulatorio de alta calidad como la vigilancia de la calidad legal y el uso intensivo de herramientas de tecnologías de la información y comunicación (TIC) en los procesos gubernamentales internos. Sin embargo, estos son esfuerzos que a pesar de ser un paso en la dirección correcta, proporcionan una base incompleta para la adopción de una política regulatoria totalmente desarrollada por parte de los ministerios de ejecución y las dependencias gubernamentales.
Recientemente, el Gobierno Federal de Argentina publicó una serie de instrumentos legales que buscan promover el uso de herramientas para mejorar la calidad del marco regulatorio. Entre ellas, resalta el Decreto 891/2017 para Buenas Prácticas en Materia de Simplificación emitido por el Presidente en noviembre de 2017. El decreto establece una serie de principios y herramientas para mejorar el proceso de establecimiento de reglas en Argentina y la gestión del inventario de regulaciones. El decreto introduce herramientas de evaluación ex ante y ex post de las regulaciones, de consulta e involucramiento de las partes interesadas y la simplificación administrativa, entre otras. Sin embargo, no se han establecido mecanismos de vigilancia formales para supervisar el uso de estas herramientas a través de los ministerios de ejecución y de las dependencias gubernamentales, lo que dificulta la implementación y limita severamente el potencial de adoptar un enfoque global y unánime a nivel gubernamental hacia la política regulatoria1. Una política global y unánime a nivel gubernamental debe proporcionar objetivos y marcos claros para la implementación con el fin de asegurar que, si se utiliza la regulación, los beneficios económicos, sociales y ambientales justifican los costos, los efectos distributivos se consideran y los beneficios netos se maximizan.
La falta de mecanismos de vigilancia horizontales formales para supervisar el uso de las herramientas también significa que las partes interesadas no pueden confiar en la consistencia del análisis, lo cual es crítico para establecer la confianza de las partes interesadas en las actividades del gobierno.
De forma similar, el Decreto 1.172/2003 establece una serie de medidas que promueven la consulta y el involucramiento de las partes interesadas en el desarrollo y la revisión de las regulaciones. Por ejemplo, establece las disposiciones legales para la elaboración de las regulaciones con la participación pública (Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas), y las disposiciones legales para las reuniones abiertas de las agencias regulatorias de servicios públicos (Reglamento General para las Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos). Existe evidencia del reciente empleo de estos instrumentos, lo que es notorio en el desarrollo de regulaciones en materia de energía con relación a las tarifas. No obstante, la práctica no parece emplearse de forma sistemática a través del gobierno.
En contraste, la práctica de evaluar y supervisar la calidad legal de los instrumentos se realiza de forma extensa, aunque de una manera descentralizada. La obligación para el escrutinio legal se establece en la Ley 19.549 de Procedimiento Administrativo. La Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación debe revisar y someter a prueba los textos legales que debe firmar el Presidente o el Jefe del Gabinete. Asimismo, cada ministro es responsable de verificar la calidad legal de los instrumentos del nivel subordinado que serán publicados por el mismo.
El Gobierno de Argentina también busca una política activa sobre el uso de herramientas de TIC que tienen el potencial de reducir las cargas administrativas de manera significativa para los ciudadanos y los negocios. Los esfuerzos son dirigidos por la Secretaría de Modernización Argentina, que tiene como objetivo establecer el proceso gubernamental interno completamente digital. Por ejemplo, el Decreto 733/2018 vuelve obligatorio que todos los procesos gubernamentales sean completamente digitales.
Estos esfuerzos demuestran que Argentina está trabajando para establecer el marco necesario para la política regulatoria. Sin embargo, representan acciones que requieren mayores compromisos para establecer una política regulatoria totalmente desarrollada. Véase el encuadro 1 para obtener ejemplos de marcos para política regulatoria en algunos países seleccionados de la OCDE.
Encuadro 1. Ejemplo de los marcos de política regulatoria en países de la OCDE
Australia
En Australia, las regulaciones se realizan a nivel federal, así como también por los estados y territorios, en forma de legislación y legislación subordinada y a nivel del gobierno local como regulaciones y reglamentos.
Australia es reconocida a nivel internacional por su Agenda de Desregulación y sus disposiciones gubernamentales, en particular su enfoque hacia la Evaluación del Impacto Regulatorio (EIR). El Gobierno Australiano sigue comprometido en mejorar la calidad de sus regulaciones, lo que incluye minimizar la carga de regulaciones para los negocios, organizaciones comunitarias e individuos. Las siguientes son las oficinas que poseen tareas destacables dentro del ciclo de la política regulatoria:
El equipo de The Whole of Government Deregulation Policy [política de desregulación de todo el gobierno] se ha reubicado en el Departamento de Trabajos y Pequeños Negocios después de los recientes cambios administrativos del gobierno; es responsable de la mejora y defensa sistemática a través del gobierno de una forma más general.
La Oficina de Regulación de Mejores Prácticas (OBPR) en el Departamento del Primer Ministro y Gabinete revisa la calidad de todas las EIR y provee asesoría y orientación durante su desarrollo y su evaluación final de las EIR se vuelve pública en un registro central. La OBPR puede solicitar a los departamentos que revisen las EIR donde la calidad se haya considerado inadecuada.
La Oficina del Consejo Parlamentario es una entidad independiente responsable de vigilar la calidad legal de las regulaciones. El escrutinio legal también lo proporciona la Comisión Permanente de Estudio de Proyectos de Ley del Senado y la Comisión Permanente de Regulaciones y Ordenamientos para las leyes principales y las regulaciones subordinadas de manera respectiva.
La Comisión de Productividad Australiana es un organismo de investigación y asesoría independiente. Ha evaluado el sistema regulatorio de Australia, incluyendo las EIR, el desempeño de los órganos reguladores y evaluaciones ex post. Ha realizado una serie de revisiones en áreas o sectores de políticas específicas como los asuntos del consumidor, el sector eléctrico y el mercado laboral.
Canadá
En Canadá, el proceso para desarrollar leyes principales (decretos) y regulaciones subordinadas difiere de forma significativa. Las regulaciones subordinadas comúnmente se crean basándose en los principios generales señalados en los Decretos y establecen los requisitos detallados que deben cumplir las partes reguladas.
Los requisitos para desarrollar decretos se resumen en la Directiva del Gabinete sobre la creación de leyes. Las propuestas legislativas que somete el gobierno se llevan al gabinete para su consideración y ratificación antes de redactarse en borrador y se presentan en el parlamento. Esto incluye documentos relacionados al impacto potencial de la propuesta. Aunque las deliberaciones del gabinete y los documentos de soporte son confidenciales, una propuesta legislativa es con frecuencia el producto final de una amplia consulta previa con las partes interesadas.
La Directiva del Gabinete sobre Regulaciones (CDR) establece los requisitos para desarrollar regulaciones subordinadas. Una EIR es obligatoria y se vuelve pública en un registro central, junto con el texto legal en borrador. Se lleva a cabo una consulta abierta para todas las regulaciones subordinadas y los órganos reguladores deben indicar la manera en la que se abordaron los comentarios del público, a menos que la propuesta esté exenta del proceso estándar. La CDR se adoptó en 2018, con lo que reemplazó la Directiva del Gabinete sobre Gestión Regulatoria previa. La CDR fortalece los requisitos de los departamentos y dependencias para emprender revisiones periódicas de su inventario regulatorio para asegurar que las regulaciones logren los objetivos propuestos. Esto también consagra la cooperación y consulta regulatoria a través del ciclo regulatorio, incluyendo el compromiso con los Pueblos indígenas, y refuerza los requisitos para el análisis de los impactos ambientales y basados en el género.
México
En México, desde el 2000 la EIR y la consulta pública sobre las propuestas de regulaciones son obligatorias para todas las propuestas regulatorias provenientes del poder ejecutivo. En 2016, México fortaleció su proceso de EIR al añadir evaluaciones de los impactos en comercio exterior y derechos del consumidor que complementan las evaluaciones existentes en materia de competencia y riesgo. Para la última etapa del ciclo de política regulatoria, desde el 2012, los lineamientos obligatorios requieren el uso de una evaluación ex post de las regulaciones técnicas y desde el 2018 las regulaciones con costos de cumplimiento deben ser evaluadas cada cinco años.
Las EIR y el compromiso de las partes interesadas para las leyes principales solo cubren los procesos realizados por el ejecutivo, que inicia alrededor del 34% de las leyes en México. No existe un requisito formal en México para la consulta y realización de las EIR para proveer de información durante el desarrollo de leyes que son iniciadas por el congreso.
Una nueva Ley General de Mejora Regulatoria se publicó en mayo de 2018. La ley establece un punto de referencia muy importante en la implementación de la política regulatoria en México; por ejemplo, requiere que los gobiernos regionales adopten herramientas clave como las EIR. Además de modernizar la política, también estableció el Sistema Nacional de Mejora Regulatoria especificando las tareas y responsabilidades de los organismos autónomos y de los gobiernos estatales y municipales. Así mismo, resulta destacable que ahora los Poderes Judicial y Legislativo tengan que registrar todos sus trámites en el Inventario Nacional de Trámites así como también se debe crear un Observatorio Ciudadano que contribuya con la vigilancia del cumplimiento de la ley.
Tras la adopción de la Ley General de Mejora Regulatoria, la COFEMER de México se transformó en la CONAMER para reflejar la ampliación de su mandato. Esto ha definido las atribuciones y el mandato de la CONAMER, que es promover la transparencia en el desarrollo y el cumplimiento de las regulaciones y la simplificación de los procedimientos, asegurándose de que generen beneficios que superen sus costos. Algunas de las funciones centrales de la CONAMER en busca de un marco regulatorio de alta calidad son: valorar los proyectos regulatorios a través de EIR, vigilar el proceso de consulta pública de los proyectos regulatorios, coordinar y monitorear la agenda de planeación regulatoria, promover programas de simplificación y revisar el inventario de regulaciones existente.
Fuente: OECD (2018[1]), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303072‑en; Department of Jobs and Small Business of Australia (2019[2]), Deregulation Agenda, www.jobs.gov.au/deregulation-agenda (Consultado el 9 de febrero de 2019).
Una política regulatoria desarrollada e institucionalizada, además de contribuir con la toma de decisiones basada en evidencias para las regulaciones puede ayudar a combatir la captura regulatoria. En vista de la rápida velocidad de las reformas que se están realizando en Argentina recientemente, Argentina puede estar en riesgo de captura regulatoria, debido a que introduce reformas estructurales mayores a su economía en un sistema que no puede ofrecer protección sustancial contra personas que poseen un cargo de relevancia y que ejercen su influencia para proteger sus intereses. Las buenas prácticas regulatorias pueden ofrecer un aislamiento de una captura regulatoria.
El ejercer la política de calidad regulatoria no es responsabilidad de un solo ministerio o dependencia en Argentina. Los esfuerzos existentes para poner en marcha la política regulatoria se distribuyen entre tres organismos sin mecanismos de vigilancia definidos, salvo por el escrutinio legal especializado. La ausencia de una responsabilidad articulada global y unánime a nivel gubernamental para un ministerio o dependencia determinada representa un desafío para perseguir un enfoque coordinado para la política regulatoria en Argentina.
La supervisión de la calidad legal descansa en parte en la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia. Sus tareas se enfocan en el estudio de los instrumentos legales que firmará el Presidente o el Jefe del Gabinete, aunque con frecuencia es consultada por otros ministerios respecto a los textos legales de una naturaleza subordinada. La Secretaría Legal y Técnica también ha asumido la función de promover y supervisar el uso de algunas herramientas de gestión regulatoria incluidas en el Decreto 891/2017 para Buenas Prácticas en Materia de Simplificación, tales como una evaluación ex ante de las regulaciones.
La Secretaría de Modernización Administrativa impulsa el uso de TIC en la organización interna del gobierno. Asimismo, realiza las tareas de vigilar que los ministerios y las dependencias, a través del gobierno se alineen y sigan las regulaciones internas establecidas para este objetivo, tal como el empleo del modelo de gestión electrónica de archivos y la interoperabilidad de las bases de datos.
Por último, la Secretaría de Producción Administrativa del Ministerio de Producción y Trabajo también reúne algunas de las tareas de simplificación administrativa y posee las atribuciones de determinar si ciertos proyectos regulatorios tendrán impacto sobre las actividades productivas (económicas). Dicha secretaría ha establecido la Dirección Nacional de Políticas Regulatorias a cargo de administrar un sistema de evaluación ex ante de los proyectos regulatorios provenientes del Ministerio de Producción y Trabajo para este propósito.
No es raro que las jurisdicciones de la OCDE tengan varios organismos de vigilancia. En este caso, los mecanismos fuertes e institucionalizados son un elemento clave para asegurar una aplicación efectiva de la política regulatoria. El desafío en Argentina es que las responsabilidades y las funciones aún no están claramente definidas, lo que se aúna a la ausencia de mecanismos de coordinación en materias de política regulatoria2. Un enfoque global y unánime a nivel gubernamental debe asegurar un enfoque integral para considerar los impactos económicos, sociales y ambientales. Véase el cuadro 1 para una categorización de las funciones y las tareas claves de los organismos de vigilancia.
A la fecha, Argentina ha optado por introducir elementos de política regulatoria utilizando un modelo de apoyo: para promover el uso de algunas herramientas de gestión regulatoria. Si bien este modelo tiene sus ventajas en las etapas iniciales de la adopción de una política que promueve la calidad regulatoria, sigue requiriendo una agencia con la autoridad y con responsabilidades claras para proporcionar lineamientos regulatorios globales y unánimes a nivel gubernamental. Para avanzar, con el fin de asegurar que las herramientas de gestión regulatorias se empleen de forma efectiva a través del ciclo de política, se requieren mecanismos de vigilancia claros.
Cuadro 1. Funciones de vigilancia regulatoria y tareas clave
Fuente: Basado en OECD (2012[3]) Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria, https://doi.org/10.1787/9789264209046‑es; OECD (2015[4]), Regulatory Policy Outlook 2015, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.
La publicación del Decreto 891/17 para Buenas Prácticas en Materia de Simplificación representa uno de los primeros peldaños para la adopción de una política regulatoria en Argentina. De manera similar, el Decreto 1.172/2003 establece una plataforma legal para comprometerse con las partes interesadas en el desarrollo de proyectos regulatorios y en la revisión de las regulaciones existentes.
El enfoque del gobierno argentino ha sido promover el uso de herramientas de política regulatoria establecidas en ambos decretos por los ministerios de ejecución y las dependencias gubernamentales, pero sin establecer mecanismos oficiales para supervisar su aplicación, incluso cuando el uso de muchas de estas herramientas resulta obligatorio. Esto indica que el Gobierno de Argentina ha optado por un modelo de apoyo y promoción en política regulatoria.
En las etapas iniciales de la implementación de una política regulatoria, un modelo de apoyo y promoción tiene la ventaja de evitar que la adopción de prácticas para promover la calidad regulatoria se vuelva una carga para el gobierno en su conjunto. Las agencias que se ven súbitamente obligadas a realizar tareas adicionales a sus actividades diarias, tales como preparar análisis de costo-beneficio para proyectos regulatorios, o buscar estrategias de simplificación, se pueden resistir a adoptar estas prácticas. En cambio, en un modelo de apoyo y promoción, defensores en política regulatoria pueden surgir dentro del gobierno y sus esfuerzos pueden ampliarse: las agencias que adoptan una herramienta específica de forma efectiva y que se dan cuenta de que estas herramientas de hecho volvieron su actividad central de regulación más efectiva. La aparición de defensores puede facilitar la adopción de herramientas por otras dependencias.
La cuestión en Argentina es la falta de una estrategia clara para promover la implementación de herramientas de política regulatoria en todos los ministerios de operación y otras dependencias gubernamentales. Aunque la función de la protección ha recaído en la práctica en la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia, no tiene un mandato oficial global y unánime a nivel gubernamental para hacerlo y promover las diversas herramientas en política regulatoria disponibles3. Esto limita la efectividad del modelo, debido a que esta oficina tiene un enfoque limitado en el uso de herramientas y recursos a su disposición para realizar la función de otorgar lineamientos y defensa, tales como campañas informativas, preparación de materiales de apoyo como manuales o guías, diseño e implementación de ejercicios formadores de capacidades, soporte continuo para los reguladores en el uso de las herramientas, entre otros.
Por último, con el fin de cosechar todos los beneficios de tener un proceso de toma de decisiones basado en la evidencia que conduzca a un marco regulatorio de alta calidad, un modelo de apoyo y promoción debe evolucionar a uno con una fuerte supervisión, donde exista una dependencia que supervise de forma efectiva que las herramientas para promover la calidad regulatoria sean empleadas de forma eficaz por los ministerios de operación y las dependencias.
En la esfera internacional, siguen siendo limitados los esfuerzos para beneficiarse de la experiencia externa e internacional. Argentina coopera con países socios seleccionados, como Brasil y participa en un número de plataformas regionales e internacionales. Varios Tratados de Cooperación Económica firmados por Argentina, como Canadá, Estados Unidos y México tienen capítulos específicos en materia de política de mejora regulatoria. Asimismo, existen esfuerzos puntuales de armonización y reconocimiento mutuo en la regulación sectorial. Sin embargo, los frutos de estos esfuerzos de cooperación no se integran sistemáticamente en el establecimiento de reglas nacionales. La consideración de normas internacionales no es una obligación explícita en el desarrollo de regulaciones a nivel nacional o regional. Además, los esfuerzos de cooperación se encuentran dispersos, con lo que escapan a una estrategia horizontal para contribuir con los objetivos de desarrollo nacionales de Argentina.
En la actualidad, no existe ninguna obligación para considerar o tomar como referencia normas internacionales en el proceso de establecimiento de reglas argentinas, salvo por un puñado de dependencias como los órganos reguladores de energía donde existe un mandato explícito para considerar las normas internacionales para la regulación técnica y económica. Con relación a la regulación técnica, están modernizando el sistema donde vislumbran considerar las normas internacionales. Véase el encuadro 2 para ver ejemplos de Estados Unidos y Australia sobre la consideración de normas internacionales en el establecimiento de reglas nacionales.
Respecto a los foros regionales, Argentina es parte del Mercado Común del Sur (MERCOSUR4) y encabeza la comisión de regulación técnica donde existen los esfuerzos para armonizar la regulación. Argentina también es parte de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).
Encuadro 2. ¿Cómo se manifiesta la necesidad de considerar las normas internacionales y otros marcos regulatorios relevantes en Australia y los Estados Unidos?
En Australia, existe un requisito intersectorial de considerar “la congruencia con las obligaciones internacionales de Australia y las correspondientes normas y prácticas aceptadas a nivel internacional” (Consejo de Gobiernos Australianos-COAG Regulación sobre Mejores Prácticas). Siempre que sea posible, se requiere que haya compatibilidad entre las medidas o normas regulatorias y las normas o prácticas internacionales pertinentes o internacionalmente aceptadas, con el propósito de minimizar los obstáculos para el comercio. Las regulaciones nacionales o las normas obligatorias también deben ser congruentes con las obligaciones internacionales de Australia, entre ellas el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Código de Normas de TBT) del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GAAT) y el Código de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS) de la Organización Mundial del Comercio. Los órganos reguladores pueden consultar el Código de Normas referente al Código ISO de Buenas Prácticas para la Preparación, Adopción y Aplicación de Normas. No obstante, la OCDE (2017) informa que para respaldar una mayor consistencia de las prácticas, el gobierno australiano ha desarrollado una Guía de Mejores Prácticas para el Uso de Normas y Evaluaciones del Riesgo en Política y Regulación y contempla establecer una base de información de normas (tanto nacionales como internacionales) a las que se hace referencia en las regulaciones a nivel nacional y sub nacional.
En Estados Unidos, los lineamientos de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB) sobre el uso de normas de consenso voluntario establecen que “para efectos de promover el comercio e implementar las disposiciones de los tratados internacionales, su dependencia debe considerar las normas internacionales en la aplicación de la contratación pública y la regulación”. Además, la Orden Ejecutiva 13609 Sobre Fomento a la Cooperación Regulatoria Internacional señala que todas las dependencias deberán “en relación a las regulaciones significativas que la dependencia identifique con un impacto internacional importante, considerar, en la medida de lo posible, apropiado y congruente con la ley, cualquier enfoque regulatorio por parte de un gobierno extranjero que los Estados Unidos haya consentido en tomar en cuenta bajo un plan de trabajo del Consejo de Cooperación Regulatoria”. El alcance de este requisito se limita a los planes de trabajo sectoriales que los Estados Unidos han acordado en los Consejos de Cooperación Regulatoria. Actualmente existen solo dos de esos Consejos, uno con Canadá y otro con México.
Fuente: OECD (2018[5]), Review of International Regulatory Co‑operation of Mexico, https://doi.org/10.1787/9789264305748‑en; OECD (2017[6]), International Regulatory Co‑operation and Trade: Understanding the Trade Costs of Regulatory Divergence and the Remedies, http://dx.doi.org/10.1787/9789264275942-en.
Recomendaciones
Argentina debería aspirar a tener una política regulatoria articulada y totalmente desarrollada que reúna instituciones, políticas públicas y acciones gubernamentales con el propósito de incrementar la calidad regulatoria en un marco coherente único.
Como parte de esta política, Argentina debería dirigirse a establecer el grupo de política regulatoria, en el que se incluyan las actuales dependencias y oficinas con responsabilidades en la promoción de calidad regulatoria. Argentina debería buscar otorgar el estado legal y un mandato legal al grupo de política regulatoria5.
La política regulatoria en Argentina debería buscar establecer un mecanismo de coordinación bien definido y transparente para los miembros del grupo de política regulatoria.
De igual forma, como parte de esta política regulatoria, Argentina debería definir las herramientas y las prácticas regulatorias que son prioridades en esta política con el fin de volverlas forzosas para la Administración Pública Nacional. La política regulatoria también debería asignar con claridad tareas de vigilancia a través de los miembros del grupo de política regulatoria para el rango de herramientas regulatorias que se implementará.
La Cooperación Regulatoria Internacional (CRI) puede ayudar a reinsertar a Argentina en la economía mundial. Argentina debería buscar realizar un mapeo más profundo y una revisión de sus prácticas de CRI. Esta revisión de CRI debe ayudar, entre otros objetivos, a: i) mejorar las prácticas de CRI de los ministerios y los órganos reguladores o del gobierno en su totalidad, tales como acuerdos bilaterales y regionales o acuerdos con organizaciones internacionales, con el propósito de adoptar prácticas internacionales en la regulación nacional; y ii) integrar sistemáticamente un componente de CRI en el proceso de establecimiento de reglas nacionales, incluyendo las regulaciones técnicas.
Evaluación ex ante de la regulación y la consulta pública
Mejorar la base de evidencia para las regulaciones a través de la evaluación del impacto ex ante (prospectiva) de las nuevas regulaciones es una de las herramientas regulatorias más importantes disponibles para los gobiernos. El objetivo es mejorar el diseño de las regulaciones al brindar asistencia a los organismos creadores de políticas para identificar y considerar los enfoques regulatorios más eficientes y efectivos, incluyendo impactos económicos más extensos, la ciencia pertinente y varias alternativas (por ej., las alternativas no regulatorias), antes de que tomen una decisión basada en evidencias. Por otra parte, un proceso de comunicación, consulta y compromiso que permita la participación pública de las partes interesadas en el proceso de preparación de reglas, así como también en la revisión de regulaciones, puede ayudar a los gobiernos a comprender las necesidades de los ciudadanos y otras partes interesadas y mejorar la confianza en el gobierno. Esta sección aborda las prácticas de Argentina en la evaluación ex ante de las regulaciones y analizará las acciones que Argentina asume para comprometerse con las partes interesadas en el proceso de la preparación de reglas.
Evaluación
Argentina ha establecido diversos elementos para una evaluación ex ante de proyectos regulatorios: escrutinio legal, análisis técnico, análisis de costo-beneficio y fundamentos de los proyectos regulatorios en el sector productivo. No obstante, no están integrados en un procedimiento estandarizado y el análisis de costo-beneficio se encuentra solo en la etapa de introducción temprana.
Para la elaboración de nuevas regulaciones, los ministerios y los organismos de administración pública en Argentina con frecuencia llevan a cabo dos diferentes tipos de análisis para justificar la decisión de emitir una nueva regulación. Existe el informe legal, en el cual el análisis debe realizarse para determinar la congruencia legal con el marco regulatorio actual, así como también la factibilidad legal. La base legal para el informe legal se encuentra en la Ley 19.549 de Procedimiento Administrativo. El otro análisis es el informe técnico, que incluye toda la información considerada para proporcionar la justificación técnica para las propuestas regulatorias.
Sin embargo, existe la falta de un procedimiento estandarizado sistemático para realizar ambos informes, que ha resultado en una diversificación de los criterios para su preparación, así como también en extensas diferencias en su contenido. En algunos informes técnicos, se emplean argumentos legales para brindar una justificación técnica, que también podría generar una posible duplicación en la información. En la mayoría de los casos, el informe técnico también incluye un análisis del impacto presupuestal para determinar la viabilidad fiscal del proyecto regulatorio.
Además, el Decreto 891/2017 para Buenas Prácticas en Materia de Simplificación introdujo la inclusión de un análisis de costo-beneficio en la elaboración de los proyectos regulatorios, aunque no existe un organismo de vigilancia formal global y unánime a nivel gubernamental que provea lineamientos respecto a las expectativas para la evaluación del impacto y supervisar su implementación efectiva. Aún más, parece haber capacidades limitadas entre los funcionarios públicos para realizar esta evaluación.
El Ministerio de Producción y Trabajo publicó la Resolución 229/2018 que obliga a todas las oficinas y dependencias a pertenecer a este ministerio para someter un informe de impacto junto con su proyecto regulatorio a la Secretaría de Simplificación Productiva. Esta secretaría examina el informe y el proyecto regulatorio con el propósito de definir si el proyecto regulatorio aborda un problema de política pública legítimo, y si los costos de la regulación se ven justificados con los beneficios esperados, y si es que cumple con los preceptos en calidad regulatoria establecidos en el Decreto 891/2017 para Buenas Prácticas en Materia de Simplificación. Los proyectos regulatorios que no cumplen se regresan, aunque la opinión de la Secretaría de Simplificación Productiva no es vinculante. Como se observa, este proceso es exclusivo para los proyectos regulatorios del Ministerio de Producción y Trabajo.
La ausencia de un procedimiento integrado para los tres diferentes tipos de análisis (análisis legal, técnico y de costo-beneficio) limita el potencial de una política en busca de publicar regulaciones de alta calidad que proporcionen beneficios netos a la sociedad. Véase el encuadro 3 para un ejemplo del sistema de EIR en los Estados Unidos.
Encuadro 3. El modelo de las EIR en Estados Unidos
Las principales razones que condujeron a la introducción de EIR en los Estados Unidos fueron: i) la necesidad de asegurar que las dependencias federales justificaran la necesidad de intervención regulatoria antes de realizar reglamentos, y que se consideraran medios menos intrusivos de intervención antes de participar en regulaciones de mano dura; ii) la necesidad para el Centro de Gobierno de controlar la conducta de las dependencias, a las que se han delegado las facultades regulatorias; y iii) la necesidad de promover la eficiencia de las decisiones regulatorias al introducir una obligación de realizar un análisis de costo-beneficio dentro de la EIR.
De una forma subyacente a la introducción de la EIR se encontró, desde un punto de vista más generalizado, la idea de que los creadores de política debían ser conducidos a tomar decisiones informadas, que se basen en toda la evidencia disponible. En el caso de los Estados Unidos, esta idea se aunó inicialmente con un claro énfasis sobre la necesidad de evitar imponer sobre el sector comercial cargas regulatorias innecesarias, un resultado que en principio estaba garantizado por la introducción de una obligación general de realizar un análisis de costo-beneficio de opciones regulatorias alternativas y justificar la adopción de regulaciones basándose en “beneficios netos” evidentes. A pesar de que el sistema estadounidense ha permanecido casi inalterado, el enfoque inicial se modificó de forma parcial: el énfasis se cambió de una reducción de costos a lograr un mejor equilibrio entre los costos y beneficios regulatorios.
Los primeros pasos de la EIR también se vieron acompañados de una reforma acuerdos de gobernanza adoptada por la administración estadounidense para la elaboración de propuestas regulatorias:
La EIR se introdujo como un paso del procedimiento obligatorio en un conjunto de reglas administrativas ya existente.
La introducción de EIR requirió la creación de un organismo de vigilancia central a cargo de examinar la calidad de las EIR producidas, la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA).
Un enfoque sobre el análisis del costo-beneficio. El sistema de EIR estadounidense se fundamenta de forma clara y explícita en la práctica del análisis de costo beneficio.
Fuente: Renda, A. (2015[7]), “Regulatory Impact Assessment and Regulatory Policy”, in Regulatory Policy in Perspective: A Reader’s Companion to the OECD Regulatory Policy Outlook 2015, http://dx.doi.org/10.1787/9789264241800-en.
Argentina ha establecido las bases legales y las herramientas para promover la consulta y el involucramiento de las partes interesadas en la preparación de los proyectos regulatorios. No obstante, existe la falta de un proceso predecible y la carencia de supervisión en su uso.
El gobierno argentino ha implementado varias acciones para promover la participación ciudadana en el desarrollo de regulaciones. Desde el 2003, el Decreto 1.172/2003 estableció diversos reglamentos que proporcionan la base legal para la participación de las partes interesadas en el proceso de la elaboración de leyes. Este incluyó lo siguiente:
Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas,
Reglamento General de Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos,
Reglamento General de Acceso la Información Pública para el Poder Ejecutivo.
En noviembre de 2017, se publicó el Decreto 891/17 para Buenas Prácticas en Materia de Simplificación, que proporciona en el Artículo 6 la obligación para las dependencias gubernamentales de incrementar los mecanismos de participación ciudadana en el proceso de la preparación de reglas.
La mayor parte de la evidencia recopilada indica que la forma más común de consulta pública es a través de reuniones ad hoc y audiencias públicas. En otros casos, se han realizado ejemplos más sofisticados de consulta pública siempre que el tema de la regulación se anticipe como controversial.
Este enfoque puede ser una fuente de captura regulatoria si los documentos se vuelven libremente disponibles sin un esfuerzo consciente de alcanzar a un rango amplio de grupos objetivo. Como mínimo, debería haber algún tipo de comunicación para que una consulta se haya hecho pública.
De forma adicional, no existen mecanismos institucionales implementados para establecer un procedimiento estandarizado y supervisar el empleo efectivo de estas herramientas. Con respecto a los comentarios que proporcionaron las partes interesadas, no existe obligación alguna para que las dependencias gubernamentales las consideren en la propuesta normativa y proporcionen respuestas a las partes interesadas.
En mayo de 2016, el sitio web consultapublica.argentina.gob.ar se implementó con el objetivo de fortalecer los esfuerzos hacia una política gubernamental abierta. La plataforma puede utilizarse para realizar consultas públicas en el desarrollo de nuevas regulaciones, pero no se ha empleado aún para este propósito6.
Los beneficios de consultar a las partes interesadas en el proceso de preparación de reglas para recopilar evidencia sobre la idoneidad de las leyes propuestas se ven limitados debido a su falta de integración en un proceso de evaluación ex ante único y a la falta de vigilancia. Los procesos de comentarios más efectivos proporcionan oportunidades importantes (incluyendo en línea) para que el público contribuya en el proceso de la elaboración de proyectos regulatorios y a la calidad del análisis de soporte, que incluye permitir comentarios en el texto del proyecto de ley y el análisis del impacto regulatorio de apoyo. Véase el encuadro 4 para un ejemplo de guías de consulta del Reino Unido.
Encuadro 4. Lineamientos para la consulta: el caso del Reino Unido
Incrementar el nivel de transparencia y aumentar la consulta y el involucramiento con las partes interesadas mejora la calidad de la elaboración de políticas públicas al aportar experiencia y perspectivas alternativas e identificar las consecuencias no deseadas y los problemas prácticos.
Antes de reemplazarlo con la denominación mucho más breve de “Principios para las consultas” en 2012 (actualizados en 2016), el Reino Unido tuvo un “Código de Prácticas de Consultas” (publicado en 2008), que tuvo el propósito de “ayudar a mejorar la transparencia, la capacidad de respuesta y la accesibilidad de las consultas y ayudar a reducir la carga de participar en la política y desarrollo gubernamental”.
Aunque sin vinculación legal alguna y con una aplicabilidad única a consultas formales por escrito, el Código de Práctica constituye un buen ejemplo de la forma en la que un gobierno puede proporcionar a sus servidores civiles una herramienta poderosa para mejorar el proceso de consulta. Los Principios de Consulta de 2016 resaltan la necesidad de prestar atención específicamente a la proporcionalidad (con un ajuste del tipo y la escala de consulta a los impactos potenciales de la propuesta o de la decisión que se esté tomando), considerar el creciente uso de métodos digitales en el proceso de consulta y reducir el riesgo de “fatiga de consulta”.
El Código de Práctica de 16 páginas se dividió en siete criterios, que debían reproducirse como se muestra a continuación en cada consulta:
Criterio 1: cuándo realizar la consulta. Las consultas formales deben realizarse en una etapa en la que exista oportunidad de influir en los resultados de la política.
Criterio 2: duración de los ejercicios de consulta. La consulta debe durar normalmente al menos 12 semanas considerando mayores escalas de tiempo donde sea factible y sensible.
Criterio 3: claridad del alcance y el impacto. Los documentos de la consulta deben ser claros sobre el proceso de consulta, lo que se está proponiendo, el alcance a influir y los costos esperados de las propuestas.
Criterio 4: ejercicios de accesibilidad y consulta. Los ejercicios de consulta deben diseñarse para ser accesibles, dirigiéndose claramente a aquellas personas a quienes el ejercicio tiene el propósito de alcanzar.
Criterio 5: la carga de la consulta. Mantener la carga de la consulta a un mínimo es esencial si las consultas deben ser efectivas y si se debe obtener la confianza de los consultados para el proceso.
Criterio 6: la capacidad de respuesta de los ejercicios de consulta. Las respuestas de consulta se deben analizar de forma cautelosa y se debe proporcionar una retroalimentación clara para los participantes posterior a la consulta.
Criterio 7: capacidad de consulta. Los funcionarios que ejecutan consultas deben buscar obtener lineamientos sobre la forma de implementar un ejercicio de consulta efectivo y compartir su aprendizaje a partir de la experiencia.
Un ejemplo de la respuesta del gobierno británico puede encontrarse en: www.gov.uk/government/consultations/tackling-intimidation-of-non-striking-workers.
Fuente: UK Department for Business, Enterprise and Skills (2008[8]), Code of Practice on Consultation, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/100807/file47158.pdf (consultado el 9 de febrero de 2019); UK Department for Business, Energy and Industrial (2016[9]), Consultation Principles 2016, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/492132/20160111_Consultation_principles_final.pdf (consultado el 9 de febrero de 2019).
Existen ejemplos de un mayor grado de adopción de prácticas de evaluación ex ante de los proyectos regulatorios dentro del gobierno argentino. Estas experiencias podrían aprovecharse para promover el uso de esta herramienta a través del gobierno federal.
La evidencia recolectada parece indicar que existen ejemplos de un uso más intensivo de prácticas en la evaluación ex ante de proyectos regulatorios y consulta pública. La Comisión Nacional de Valores, el Ente Nacional Regulador del Gas (ENERGAS) y el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) llevan a cabo un análisis técnico más sofisticado como parte del proceso de desarrollar nuevas regulaciones, y en ocasiones incluye análisis de costos-beneficios. El Ministerio de Producción y Trabajo también informa que realiza análisis de costo-beneficio para los proyectos regulatorios para evaluar los impactos potenciales sobre las actividades productivas.
En el caso del Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM), hace poco firmó un Memorándum de Entendimiento entre el Instituto Federal de Telecomunicaciones de México, que incluye como una de las áreas de cooperación el intercambio de buenas prácticas basadas en el uso de la evaluación del impacto regulatorio.
Estas valiosas experiencias podrían documentarse y promoverse a través de las dependencias gubernamentales para demostrar ejemplos de buena práctica a través de ejercicios formadores de capacidades y otros mecanismos de apoyo. El aprendizaje de los compañeros puede ser una forma efectiva de fomentar la adopción de herramientas de calidad regulatoria.
Recomendaciones
Argentina debería esforzarse para establecer un sistema totalmente desarrollado de la evaluación ex ante de los proyectos regulatorios a través de la aplicación de la evaluación del impacto regulatorio (EIR). La principal meta del Sistema de EIR será crear una cultura dentro del gobierno argentino por medio del cual la evidencia brinde información de las decisiones en la política. Véase el cuadro 2 para obtener ejemplos de los sistemas de EIR en países seleccionados de la OCDE.
El sistema de EIR debe reunir bajo un proceso articulado los elementos existentes de la evaluación ex ante (escrutinio legal y análisis técnico) y debe agregar el elemento adicional de un análisis de costo-beneficio.
Cuadro 2. Aplicación de la EIR, órgano responsable y lineamientos
Fuente: OECD (2018[1]), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303072‑en; Treasury Board of Canada Secretariat, (2018[10]), Policy on Cost Benefit Analysis, https://www.canada.ca/en/treasury‑board‑secretariat/services/federal-regulatory-management/guidelines-tools/policy-cost-benefit-analysis.html, (consultado el 9 de febrero de 2019).
El análisis de costo-beneficio debe incluir el efecto esperado sobre la actividad económica bajo la responsabilidad del Ministerio de Producción y Trabajo, así como también el impacto sobre los consumidores, pequeños negocios, entre otros. Véase el encuadro 5 para los ejemplos de evaluación de costos y beneficios en países seleccionados de la OCDE.
Encuadro 5. Asegurar la evaluación correcta de los costos y beneficios: ejemplos de algunos países
En Australia una evaluación preliminar determina si una propuesta requiere una EIR y ayuda a identificar la mejor práctica para el proceso de la política. Una EIR se requiere para todas las propuestas que realice el Gabinete. Existen tres tipos de EIR: Formato Largo, Formato Estándar y Formato Corto. Las evaluaciones en Formato corto se encuentran disponibles únicamente para las propuestas del Gabinete. Tanto el Formato largo como el estándar deben incluir, entre otros requisitos, un nivel de análisis proporcional. La evaluación en Formato Largo también debe incluir un análisis formal de costo-beneficio.
En Canadá para el caso de las regulaciones subordinadas, al determinar si se produce una regulación y la forma de llevarla a cabo, los departamentos y las dependencias son responsables de evaluar los beneficios y los costos de las medidas regulatorias y no regulatorias, entre ellos la inacción gubernamental. Este análisis debe incluir medidas cuantitativas y, si no es posible cuantificar los costos y beneficios, las medidas cualitativas. Al evaluar las opciones para maximizar los beneficios netos, los departamentos deben: identificar y evaluar los potenciales impactos positivos y negativos económicos, ambientales y sociales para los canadienses, los negocios (incluyendo los pequeños negocios) y el gobierno de la regulación propuesta y sus alternativas factibles; e identificar cómo los impactos positivos y negativos pueden distribuirse a través de las diversas partes afectadas, los sectores de la economía y las regiones de Canadá. La Secretaría del Consejo del Tesoro de Canadá proporciona los lineamientos y una función verificadora a lo largo de este proceso.
En los Estados Unidos, para el caso de la regulación subordinada, el cumplimiento de las dependencias con el análisis de costo-beneficio se asegura a través de la revisión de la propuesta de EIR y el proyecto regulatorio por la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios bajo la Orden Ejecutiva 12866.
Fuente: OECD (2015[4]), Regulatory Policy Outlook 2015, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.
Se deben tomar las provisiones para establecer un criterio de proporcionalidad en la preparación y evaluación del análisis de costo-beneficio, en donde la cuantificación monetizada de los costos y beneficios esperados es obligatoria solo para la regulación de alto impacto y otras técnicas se utilizan para el resto, incluyendo enfoques cualitativos. Véase el encuadro 6 para algunos ejemplos de las pruebas del umbral de algunos países que se aplican a la EIR.
Encuadro 6. Pruebas del umbral que se aplicarán a las EIR: algunos ejemplos de países
Bélgica aplica un sistema híbrido. Por ejemplo, de los 21 temas que se cubren en la EIR, 17 consisten en una prueba cualitativa rápida (impacto positivo/negativo o sin impacto) con base en indicadores. Los otros 4 temas (género, PYMES, cargas administrativas y congruencia política para su desarrollo) consisten en un enfoque más exhaustivo y cuantitativo, que incluye la naturaleza y el grado de afectación de los impactos positivos y negativos.
Canadá aplica las EIR para todas las regulaciones subordinadas, pero emplea un Sistema de Triaje para decidir el grado del análisis. El Sistema de Triaje enfatiza el principio de proporcionalidad de la Directriz del Gabinete sobre la Gestión Regulatoria, con el fin de enfocar el análisis donde más se necesite. El desarrollo de una Declaración del Triaje temprano en el desarrollo de la propuesta regulatoria determina si la propuesta requerirá una EIR completa o expedita, basándose en los costos y otros factores:
Bajo impacto, costo menor a 10 millones de CAD a valor presente durante un periodo de 10 años o menos de 1 millón de CAD anuales.
Impacto medio: costos de 10 millones de CAD a 100 millones de CAD a valor presente o 1 millón de CAD a 10 millones de CAD anualmente.
Alto impacto: costos mayores a 100 millones de CAD a valor presente o mayor a 10 millones de CAD anuales.
Asimismo, cuando existe un riesgo inmediato y serio para la salud y seguridad de los canadienses, su seguridad, el medio ambiente o la economía, se puede omitir la Declaración del Triaje y se puede permitir un proceso de EIR expedito.
México opera una prueba cuantitativa para tomar una decisión respecto a si se requiere una EIR para proyectos regulatorios primarios y subordinados. Los órganos reguladores y los ministerios de ejecución deben demostrar cero costos de cumplimiento con el fin de quedar exentos de la EIR. De otro modo, se debe llevar a cabo una EIR. Para las EIR ordinarias se presenta una segunda prueba (cualitativa y cuantitativa), lo que México denomina un “calculador para la diferenciación del impacto”, donde como un resultado de una lista de verificación de 10 preguntas, la regulación puede someterse a una EIR de Alto impacto o una EIR de Impacto moderado, donde la segunda contiene menos detalle en el análisis.
Nueva Zelanda emplea una prueba cualitativa para decidir si aplica la EIR a las regulaciones de todo tipo. Siempre que un proyecto regulatorio caiga en ambas categorías siguientes, entonces se requiere una EIR: i) se espera que la iniciativa de política conduzca a una resolución del Gabinete, y ii) la iniciativa de política considera opciones que incluirán crear, enmendar o repeler la legislación (ya sea legislación primaria o instrumentos no permisibles para los propósitos de la Ley 2012).
Estados Unidos opera una prueba cuantitativa para decidir la aplicación de una EIR para regulaciones subordinadas. La Orden Ejecutiva 12866 requiere una EIR completa para regulaciones económicamente significativas. El umbral para las regulaciones “económicamente significativas” (que son un subconjunto de todas las regulaciones “significativas”) se establece en la Sección 3(f)(1) de la Orden Ejecutiva 12866: “tiene un efecto anual sobre la economía de 100 millones de USD o más o que afectará adversamente en modo material a la economía, un sector de la economía, productividad, competitividad, empleos, el ambiente, salud o seguridad pública, o los gobiernos locales, estatales o tribales o las comunidades.”
En la Comisión Europea se emplea una prueba cualitativa para decidir si aplica una EIR para todos los tipos de regulación. Las evaluaciones del impacto se elaboran para las iniciativas de la comisión que se espera que tengan impactos económicos, sociales o ambientales significativos. La Secretaría General de la Comisión decide si este umbral se cumple o no con base en la propuesta motivada elaborada por el servicio principal. Los resultados se publican en un plan de trabajo.
Fuente: OECD (2015[4]) Regulatory Policy Outlook 2015, http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.
El proceso de la EIR debe incluir la disposición para la consulta del proyecto regulatorio con las partes interesadas en una forma sistemática.
Como parte de las tareas de consulta, los órganos reguladores y las dependencias deben contar con la obligación de notificar a las partes interesadas qué comentarios se utilizarán para enmendar el proyecto regulatorio y, cuáles desecharán, y las razones para hacerlo.
El grupo de política regulatoria debería asignar de forma clara las responsabilidades a través de sus miembros para la vigilancia del sistema de EIR, que incluye la etapa de consulta.
Argentina debería considerar otorgar al grupo de política regulatoria la capacidad de devolver las EIR y retrasar la publicación de regulaciones en caso de que se consideren inapropiados el análisis, las explicaciones y las justificaciones de la EIR, o si el proceso de consulta no se llevó a cabo de forma apropiada.
Argentina debería considerar la aplicación de un enfoque escalonado hacia la introducción del sistema de EIR. Como parte de un programa piloto, las prácticas más desarrolladas en la evaluación ex ante del proyecto regulatorio dentro del gobierno argentino podrían aprovecharse para promover la adopción de la EIR en un grupo de dependencias definido. La experiencia adquirida y las lecciones aprendidas en la fase piloto podrían por lo tanto explotarse para desarrollar un programa de EIR más amplio a través del gobierno argentino.
Para el propósito de emprender un programa piloto en EIR, Argentina debería invertir en crear capacidades en los funcionarios del gobierno sobre temas de política regulatoria en general y sobre metodologías de evaluación de los impactos.
Simplificación administrativa y gestión del inventario de regulaciones
La simplificación administrativa es una herramienta empleada para revisar y simplificar el inventario de regulaciones. Reducir las cargas administrativas de las regulaciones gubernamentales en los ciudadanos, los negocios y el sector público a través de la simplificación administrativa debe formar parte de la estrategia gubernamental para mejorar el desempeño económico y la productividad. Además, la evaluación de las regulaciones existentes a través del análisis del impacto ex post es necesaria para asegurar que las regulaciones con las que se dispone son efectivas y eficientes. En esta sección, se lleva a cabo una evaluación de las iniciativas recientes y actuales y de las prácticas implementadas por el Gobierno de Argentina en materia de simplificación administrativa y el análisis ex post de la regulación.
Evaluación
Argentina persigue una política activa en el uso extensivo de TIC con el propósito de establecer un gobierno digital e informatizado. Con el fin de impulsar los beneficios de estas iniciativas en el contexto de política regulatoria, será esencial continuar creando distinciones claras entre los procedimientos dentro de las oficinas y dependencias de gobierno (procesos internos, comunicaciones, interacciones), y los trámites que los ciudadanos y los negocios se ven obligados a presentar (solicitud de permisos o licencias).
Argentina está comprometida actualmente en un proyecto ambicioso para volver todos los procesos gubernamentales electrónicos e informatizados. Los esfuerzos son dirigidos por la Secretaría de Modernización Administrativa. Se han publicado diversos decretos para proporcionar la base y el marco legal para estos esfuerzos, entre ellos, el Decreto 434/2016, el Decreto 561/2016, y el Decreto 733/2018.
El proceso de modernización sigue una estrategia multinivel. El punto de partida y el principal motor de dicha modernización es establecer todos los procesos internos y la comunicación dentro y entre las entidades públicas a través de una plataforma electrónica, que ya es operacional. Esta estrategia tomó su inspiración y es equivalente a la que se implementaba en la ciudad de Buenos Aires hace algunos años. El objetivo es tener un “gobierno informatizado”.
Al inicio de la elaboración de este informe, la estrategia electrónica todavía no se había alcanzado para la mayor parte de los trámites que los ciudadanos y los negocios están obligados a someter al gobierno para arrancar una actividad económica o solicitar un servicio, tal como el sometimiento para la aprobación de permisos y licencias, con algunas excepciones. En el momento de finalizar este informe, la Secretaría de Modernización Administrativa había implementado un programa extensivo para poner disponibles electrónicamente un gran número de trámites para los ciudadanos y los negocios en línea, a través del programa de “Trámites a distancia”.
Una de las razones aparentes del ritmo lento en el progreso en los trámites electrónicos para los negocios y ciudadanos se debió en parte al hecho de que tanto los procedimientos internos del gobierno (procesos internos, comunicaciones, interacciones dentro y entre los funcionarios y dependencias) como los trámites de los ciudadanos y los negocios (solicitud de permisos y licencias) se denominan trámites. Incluso cuando los dos conceptos están relacionados, debido a que al final los trámites de los ciudadanos y los negocios requerirán de forma necesaria utilizar procesos gubernamentales internos, es necesario continuar estableciendo una distinción clara entre ellos para tener una política regulatoria efectiva.
Con el propósito de idear e implementar una estrategia de simplificación administrativa efectiva que reduzca las cargas en la economía, los trámites de los ciudadanos y los negocios deben identificarse claramente y definirse como un conjunto separado de los procedimientos gubernamentales internos. Véase el encuadro 7 para obtener un ejemplo de un programa en simplificación administrativa del Reino Unido dirigido a los trámites para ciudadanos y negocios.
Encuadro 7. Red Tape Challenge del Reino Unido
Entre 2011 y 2014, la Oficina del Gabinete del Reino Unido llevó a cabo el Red Tape Challenge (reto para combatir la burocracia). Esta iniciativa tuvo el propósito de revisar las reglas y regulaciones de seis temas generales (percepciones, salud y seguridad, medio ambiente, ley laboral, ley comercial y pensiones) y aquellos de sectores o industrias específicos.
La evaluación de las regulaciones se basó en el siguiente procedimiento:
1. Cada tantas semanas, se abren temas específicos a comentarios de ciudadanos, negocios y organizaciones sociales.
2. Los comentarios se postearon en línea y los defensores del sector y líderes departamentales se encontraron a cargo de proporcionar retroalimentaciones y respuestas.
3. Las contribuciones se analizaron y utilizaron como datos en el desarrollo de propuestas para la reforma regulatoria.
4. La “Cámara Estrella” Ministerial revisó las propuestas y elaboró las recomendaciones. Los Departamentos tuvieron que eliminar las regulaciones onerosas a menos que pudieran justificarlas a la “Cámara Estrella”.
5. Los Departamentos respondieron a las recomendaciones de la “Cámara Estrella” y elaboraron propuestas para el Comité encargado de la Reducción de la Reglamentación.
6. Las políticas se implementaron.
El reto representó más de £10 billones en ahorros para los negocios y 3,095 regulaciones se extrajeron o mejoraron.
Fuente: UK Cabinet Office (2015[11]), The Red Tape Challenge Reports on Progress, https://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20150423095857/http://www.redtapechallenge.cabinetoffice.gov.uk/home/index/, (consultado el 9 de febrero de 2019).
Argentina proporciona acceso gratuito a la regulación actual y al inventario de información judicial a través de bases de datos digitales lo que se dirige hacia las normas de la OCDE. Al inicio de la elaboración de este informe, Argentina no contaba con un inventario completo de los trámites para ciudadanos y negocios, que es uno de los bloques primarios para la transparencia regulatoria y la simplificación administrativa. Desde entonces, se ha logrado un progreso significativo, pero continúan los desafíos.
Argentina ha invertido en las bases de datos digitales gratuitas con información legislativa (www.infoleg.gob.ar) y judicial (www.saij.gob.ar). Ambos portales web son una fuente importante de información legal a nivel federal, provincial y de ciudades (Ciudad de Buenos Aires). Estos portales web, junto con el Boletín Oficial (www.boletinoficial.gov.ar), son prácticas que se alinean con las normas de la OCDE, debido a que proporcionan y distribuyen información sobre las regulaciones actuales.
Los trámites de los ciudadanos y negocios comprenden los requisitos que los ciudadanos y negocios deben presentar ante el gobierno para llevar a cabo ciertas actividades económicas o sociales. El sitio web www.argentina.gob.ar es una plataforma gubernamental que reúne información sobre los trámites de ciudadanos y negocios y proporciona un punto de entrada único para los usuarios para que tengan acceso a información, trámites y servicios del gobierno. El fundamento legal del sitio es el Decreto 87/2017. El sitio proporciona información sobre los trámites y acceso a ellos, y al inicio de la elaboración de este informe, fue posible para algunos de ellos someter información en línea. El sitio también muestra elementos consistentes con una organización de información de acuerdo con acontecimientos de la vida: los trámites de ciudadanos y negocios agrupados por temas como trabajo, educación o abrir un negocio. Al finalizar este informe, el sitio web estaba vinculado a su sitio web hermano tramitesadistancia.gob.ar, que ahora permite a los ciudadanos y negocios someter y recibir información en línea para un gran número de trámites7.
A pesar de este progreso, la evidencia recolectada es que la mayoría de los ministerios de ejecución no cuenta con una lista que identifique el inventario completo de trámites ciudadanos y comerciales bajo sus jurisdicciones. Por ende, no es posible determinar que los sitios www.argentina.gob.arg y tramitesadistancia.gob.ar contienen un inventario completo de trámites para negocios y ciudadanos a nivel federal en Argentina. Esta situación impone grandes desafíos para un programa sobre reducción de carga administrativa para ciudadanos y negocios, debido a que el primer bloque edificador es contar con un inventario de las obligaciones de información claramente definido. Véase el encuadro 8 para obtener ejemplos de los inventarios de los trámites en países seleccionados de la OCDE.
Encuadro 8. Ejemplos de inventarios de trámites en países seleccionados de la OCDE
Con el creciente uso de TIC, los gobiernos cuentan con la oportunidad de reducir las cargas administrativas que los ciudadanos y negocios enfrentan debido a los trámites gubernamentales. Los usuarios de servicios públicos no necesariamente conocen el nombre o la secuencia de los trámites que necesitan seguir, que es la razón por la cual es importante organizar la información basándose en acontecimientos de ciclo de vida y en temas claros y simples. Por último, permitir la interoperabilidad en los sitios web de las administraciones públicas reduce el tiempo dedicado a recopilar información y permite una simplificación en el número de requisitos de información.
En Australia, toda la información relativa a los gobiernos central y local se ubica en el sitio web australia.gov.au. El portal está basado en acontecimientos del ciclo de vida y los servicios ofrecidos por el gobierno. Para cada tema, incluye subtemas relevantes, vínculos directos a dependencias gubernamentales específicas, proporciona una guía en problemas específicos y, en algunos casos, suministra las formas o los formatos que se requieren. De igual forma, esta página web interconecta con el sitio my.gov.au, un sitio donde los ciudadanos australianos pueden registrar y crear un perfil. Este portal otorga acceso a servicios en línea proporcionados por el gobierno como ayuda financiera, atención sanitaria y vivienda.
Además, el sitio web del gobierno incluye información sobre los departamentos y las dependencias australianas, los detalles de contacto, los vínculos a informes anuales y boletines de prensa y tiene una sección donde los usuarios pueden proporcionar retroalimentación de su experiencia.
El Reino Unido sigue un enfoque en su sitio web gubernamental gov.uk que es muy similar al de Australia. Los servicios proporcionados por el gobierno se clasifican de acuerdo con acontecimientos de la vida y temas claros como medio ambiente, migración, crimen, etc. Además, el sitio recolecta las páginas web de todos los departamentos gubernamentales y muchas dependencias y organismos públicos. Guarda anuncios, publicaciones, estadísticas y consultas de 25 departamentos ministeriales y 385 organismos. Por último, el sitio también incluye datos de desempeño de los servicios gubernamentales. Indicadores sobre la satisfacción del usuario, el costo por transacción, tasa de finalización de los servicios gubernamentales y suscripción digital.
Fuente: Government of Australia (s.f.[12]), australia.gov.au, https://www.australia.gov.au/ (consultado el 9 de febrero de 2019); Government of Australia (s.f.[13]), myGov, https://my.gov.au/LoginServices/main/login?execution=e1s1 (consultado el 9 de febrero de 2019); UK Government (s.f.[14]), GOV.UK, https://www.gov.uk/ (consultado el 9 de febrero de 2019).
Argentina ha alcanzado un progreso importante en establecer todos los procesos del gobierno de forma electrónica. Sin embargo, se puede lograr más progreso en la reducción de las cargas a través de la simplificación de los trámites para ciudadanos y negocios.
Argentina está comprometida en un programa ambicioso de cambiar todos los procedimientos gubernamentales a medios electrónicos, que comprende la digitalización de todos los procesos gubernamentales internos y de los trámites para ciudadanos y negocios.
Las recompensas potenciales de esta política pueden ser significativas. El uso creciente e intensivo de herramientas y plataformas digitales puede ayudar a racionalizar y simplificar los procesos y actividades gubernamentales internas diarias. Esto puede, por último, beneficiar a los ciudadanos y negocios en su forma de lidiar con la burocracia, con lo que de esta forma se racionaliza y facilita la interacción gobierno-ciudadanos.
No obstante, a pesar del impresionante progreso en el gobierno electrónico y la evolución hacia el gobierno digital, se encontró evidencia escasa del empleo de estrategias de simplificación más allá del uso de TIC, con algunas excepciones. Por ejemplo, el Decreto 1.079/2016 se encuentra en la actualidad bajo desarrollo y los ciudadanos pueden someter información a través del sitio web www.argentina.gob.ar. En otros casos, existe evidencia de que se han reducido los tiempos de respuesta de los funcionarios a permisos y licencias. Además, el Ministerio de Producción y Trabajo ha tenido un progreso en las reducciones de las cargas administrativas y notificó ahorros de 21 millones de ARS debido a la simplificación de 43 trámites.
La búsqueda de una estrategia para reducir las cargas administrativas para los ciudadanos puede traer grandes beneficios: trámites más simples pueden impulsar la actividad económica dado que los ciudadanos y los negocios reducen los recursos asignados a completar formatos y visitar oficinas gubernamentales, lo que beneficia de manera más significativa a las micro y pequeñas empresas. Además, se puede mejorar la percepción del gobierno que tienen los ciudadanos y negocios.
Estos beneficios potenciales podrían llevarse a cabo por medio de una estrategia de priorización en la simplificación administrativa con una supervisión eficaz. Argentina tiene implementado el marco legal para emprender la concepción y aplicación de dicha estrategia, aunque requiere establecer el mecanismo de supervisión claro. Este marco legal incluye el Decreto 891/17 para Buenas Prácticas en Materia de Simplificación, el Decreto 1063/2016, y el Decreto 733/2018, entre otros. Un ejemplo de que una estrategia de priorización para mejorar las regulaciones y simplificar los trámites debe dirigir la estrategia de digitalización de los procedimientos gubernamentales internos es la publicación del Decreto 27/2018 de Desburocratización y Simplificación, que más tarde condujo a la Ley 27, que incluyó la publicación de tres leyes, entre ellas la Ley 27.444 de Simplificación y Desburocratización para el Desarrollo Productivo de la Nación.
Además, una política regulatoria global y unánime a nivel gubernamental, en la que las estrategias de simplificación administrativas es uno de sus elementos, debe ser la que dirija las decisiones de tecnología y, no al revés, mientras se enfatizan los beneficios mutuamente reforzantes de las políticas regulatorias y digitales. La política debe establecer las metas en la reducción de la carga y simplificación y con base en ellas, los procesos gubernamentales internos y los trámites para los negocios y ciudadanos deben rediseñarse, racionalizarse y transformarse aprovechando los beneficios de los medios digitales y otros, donde el órgano de vigilancia supervise la implementación de las tareas. Véase el encuadro 9 para un ejemplo del programa de reducción de carga de la Comisión Europea.
Encuadro 9. Reducción de las cargas administrativas en la Unión Europea
En 2007 la Unión Europea introdujo una iniciativa dirigida a eliminar 25% de las cargas administrativas que enfrentan los negocios. El Programa de Acción para la Reducción de las Cargas Administrativas en la Unión Europea identificó 13 áreas prioritarias, que representaron EUR 123.8 billones en cargas. Con base en la idea de que las obligaciones de información deben identificarse, medirse y reducirse, la Comisión Europea propuso una metodología que fue una adaptación del Modelo de Costo Estándar (SCM). Cabe destacar que el programa no tuvo el propósito de cambiar los objetivos originales de las regulaciones, y que propuso una racionalización y optimización de la forma en la que se implementan las regulaciones.
El documento inicial se basó en las experiencias de los estados miembros que ya habían realizado un ejercicio de reducción de la carga e identificó las siguientes buenas prácticas para la simplificación de los costos administrativos que enfrentan los negocios:
1. Reducir la frecuencia de la elaboración de informes.
2. Eliminar las duplicidades o superposiciones de requisitos de información.
3. Promover el uso de canales electrónicos y reducir los trámites físicos.
4. Introducir umbrales para limitar el número de requisitos de información.
5. Utilizar un enfoque a base de riesgos para solicitar información.
6. Revisar la relevancia o la validez de los requisitos de información.
7. Proporcionar una aclaración y otorgar guías sobre las regulaciones y el cumplimiento.
El objetivo propuesto se logró, lo que redujo las cargas administrativas en un 25%. Las ganancias futuras debido a la racionalización de los procedimientos y a la eliminación de requisitos obsoletos podría impulsar el PIB de la Unión Europea en un 1.4%.
Fuente: Commission of the European Communities (2007[15]), Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the European Union, https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52007DC0023&from=EN (consultado el 16 de enero de 2019); European Commission (2012[16]), Action Programme for Reducing Administrative Burdens in the EU Final Report, European Commission, Strasbourg, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/action-programme-for-reducing-administrative-burdens-in-the-eu-final-report_dec2012_en.pdf (consultado el 18 de enero de 2019).
Existen esfuerzos iniciales en evaluación ex post de las regulaciones en Argentina, pero no se ha desarrollado una política sistemática clara al respecto.
El Decreto 891/17 para Buenas Prácticas en Materia de Simplificación establece la obligación para que los ministerios de ejecución y las dependencias gubernamentales empleen herramientas en la evaluación de las regulaciones ex post. Comprenden la evaluación de la regulación vigente y la evaluación de las cargas regulatorias para simplificar las reglas existentes. Al igual que con otras herramientas de calidad regulatoria, aún no se han establecido mecanismos institucionales para promover y supervisar su implementación.
Un esfuerzo temprano notorio en la evaluación de las regulaciones ex post es la reciente publicación del Decreto 27/2018 de Desburocratización y Simplificación. Se realizaron consultas dentro del gobierno con los ministerios de ejecución y las dependencias para identificar las disposiciones legales con tendencia a ser eliminadas o reformadas, con el objetivo de reducir la burocracia y mejorar el marco legal. Incluye 197 medidas de reforma y simplificación.
El Decreto 27/2018 de Desburocratización y Simplificación fue reemplazado con la Ley 27.444., la Ley 27.445 y la Ley 27.446, todas denominadas Ley de Simplificación y Desburocratización para el Desarrollo Productivo de la Nación con el fin de hacer permanentes los cambios legales.
La evidencia recolectada parece indicar que muchas de las reglas eliminadas o modificadas fueron disposiciones anticuadas que se encontraban ya en desuso, las denominadas “reglas viejas”. Las experiencias de los países de la OCDE demuestran que esta clase de ejercicio es un buen punto de partida, a partir del cual se pueden construir los compromisos más sofisticados. Asimismo, eliminar las “reglas viejas” también sirve para un propósito genuinamente útil, dado que permite que los negocios y los terceros naveguen con exactitud a través de las leyes y las regulaciones. Si esta clase de ejercicio no se asume, el inventario de regulaciones puede atascarse con reglas obsoletas y superpuestas.
Más allá de este ejercicio, no se identificaron esfuerzos sistemáticos para evaluar las actuales regulaciones. Véase el encuadro 10 para obtener un ejemplo de las prácticas sistemáticas de la evaluación ex post de Australia.
Encuadro 10. Revisiones ex post de las regulaciones en Australia
Australia posee un elevado desempeño en las prácticas de evaluación ex post de las regulaciones entre los países miembros de la OCDE de acuerdo con OECD Regulatory Policy Outlook (OECD, 2018[1]). La Oficina de Mejoras Prácticas Regulatorias de Australia y la Comisión de Productividad son los organismos a cargo de la promoción y revisión de la evaluación de las regulaciones una vez que se han implementado. El país utiliza tres enfoques para las revisiones ex post, con base en los requisitos legales y los objetivos de las políticas de la regulación.
Una de las razones para evaluar las regulaciones existentes es gestionar el inventario regulatorio. Las regulaciones pueden volverse obsoletas o requerir información que ya no resulte relevante para las autoridades, creando cargas administrativas adicionales para los ciudadanos y los negocios. Las tres metodologías utilizadas para controlar el inventario de regulaciones incluyen:
1. Estrategia basada en los órganos reguladores: asume que el órgano regulador puede administrar y mejorar las políticas bajo su gestión.
2. Relación inventario-flujo: limita el número de regulaciones que se pueden presentar; ejemplos de ello incluyen la regla de una entrada, x salida.
3. Objetivos de reducción de burocracia: reduce las cargas administrativas generadas por las regulaciones.
Las revisiones programadas son evaluaciones obligatorias de la regulación. Se encuentran establecidas en los instrumentos legales y definen un periodo dentro del cual se debe revisar la regulación. El gobierno australiano utiliza tres enfoques como parte de las revisiones programadas.
1. Cláusulas con caducidad: definen la vida útil de la regulación. Después de este periodo, la regulación perderá su validez.
2. Revisiones posteriores a la implementación: evalúan el impacto de la regulación una vez que esta se haya implementado.
3. Revisiones ex post requeridas en la nueva legislación: las cláusulas que definen las circunstancias bajo las cuales se puede evaluar la regulación.
Por último, se van realizando algunas revisiones conforme se vaya presentando la necesidad. Estas revisiones ad hoc o especiales tienden a contar con un enfoque más amplio, incluyen más partes interesadas o se enfocan en un sector específico.
1. Elaboración de inventarios de las cargas para los negocios: estas revisiones consideran los comentarios y la retroalimentación realizada por los negocios
2. Revisiones basadas en principios: emplean un mecanismo de selección, como restricciones para la competencia, para evaluar las regulaciones.
3. Evaluaciones comparativas: comparan las regulaciones a través de las jurisdicciones.
4. Revisiones a profundidad: análisis del impacto de una regulación o grupo de regulaciones, en un sector o industria específico.
Fuente OECD (2018[1]), Review of International Regulatory Co-operation of Mexico, https://doi.org/10.1787/9789264305748-en; Office of Best Practice Regulation (2016[17]), Sunsetting Legislative Instruments, https://www.pmc.gov.au/sites/default/files/publications/obpr-gn-16-sunsetting.pdf (consultado el 9 de febrero 2019); Office of Best Practice Regulation (2017[18]), Best Practice Regulation Report 2015-16, http://www.pmc.gov.au/office-best-practice-regulation; Office of Best Practice Regulation (2016[19]), Post-implementation Reviews, https://www.pmc.gov.au/sites/default/files/publications/017_Post-implementation_reviews_2.pdf, (consultado el 9 de febrero 2019.
Recomendaciones
Establecer en un documento de política la definición de un trámite para ciudadanos y negocios.
Asegurar que los sitios web www.argentina.gob.arg y tramitesadistancia.gob.ar contengan información consistente, que tengan toda la información de los trámites para ciudadanos y negocios del gobierno central de Argentina, y por propósitos de transparencia, de apertura e información, que sean la única fuente de información de los trámites.
Mantener el registro de los trámites actualizados por parte de los ministros y las dependencias que lo soliciten para notificar al registro siempre que “nazcan” nuevos trámites o que se eliminen, o cuando cambien los requisitos de datos en un trámite.
Definir e implementar una estrategia integral de simplificación administrativa para los trámites de los ciudadanos y los negocios, sacando ventaja de la experiencia reunida hasta ahora como parte de los esfuerzos del gobierno electrónico y del gobierno digital, en los logros del programa de “Trámites a distancia” y en la experiencia del Ministerio de Producción y Trabajo.
La estrategia debería tener objetivos en la reducción de cargas administrativas para los ciudadanos y negocios, y debe establecer como prioridad a los sectores para la reducción, dependiendo de las áreas regulatorias más complejas para los ciudadanos y los negocios o las más irritantes.
El grupo de política regulatoria debería vigilar la planeación, el desarrollo y la implementación del registro de trámites y de la estrategia de simplificación administrativa.
Una vez que se instaure un sistema de EIR, Argentina debería considerar establecer revisiones periódicas del inventario de regulaciones similares al realizado con el Decreto 27/2018 de Desburocratización y Simplificación. Para este propósito, se deberían publicar los lineamientos y otro material de apoyo para asistir a las dependencias de gobierno en cumplir con la obligación de la evaluación de la regulación ex post. Considerar establecer una estrategia de priorización para enfocar los esfuerzos en las evaluaciones más importantes.
La gobernanza de los órganos reguladores
Los buenos resultados regulatorios dependen de más factores que reglas y regulaciones bien diseñadas. Las dependencias regulatorias son actores importantes en los sistemas regulatorios que se encuentran en el final de la entrega del ciclo de política. La Recomendación de la OCDE de 2012 reconoce la función de las dependencias regulatorias para proporcionar una mayor confianza respecto a que las decisiones regulatorias se realizan en una base objetiva, imparcial y consistente, sin conflicto de interés, sesgo o influencia indebida. Esta sección aborda las disposiciones de gobernanza instauradas en el Gobierno de Argentina para las agencias económicas y regulatorias que poseen un grado de independencia del gobierno central.
Evaluación
Claridad de la función: el Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM) cuenta con una oportunidad significativa para establecer las actividades regulatorias como la prioridad en el nuevo marco por desarrollar.
El ENACOM es una agencia relativamente nueva, pero sin una ley actualizada debido a la unificación de las comunicaciones y las agencias emisoras. En esta situación, la dependencia se encuentra en la actualidad definiendo las reglas mientras la nueva ley emerge. De este modo, es una prioridad publicar la nueva ley para definir los objetivos de la política para el ENACOM, donde la actividad regulatoria debe ser la principal prioridad de la dependencia, y se debe buscar prevenir conflictos u objetivos de competencia, tal como la promoción activa de las nuevas inversiones. Véase el encuadro 11 para un ejemplo de la definición de objetivos para el órgano regulador ferroviario del Reino Unido.
Encuadro 11. Objetivos y priorización de las funciones de la Oficina de Regulación Ferroviaria en el Reino Unido
La Oficina de Regulación Ferroviaria (ORR) en el Reino Unido regula el desempeño de la salud y seguridad de la industria ferroviaria y se asegura de que la industria ferroviaria sea competitiva y justa. Aparte, posee funciones regulatorias económicas en relación con los ferrocarriles en Irlanda del Norte y para la mitad norte del Eurotúnel, situado en el Reino Unido. La visión a largo plazo de la ORR es “…una sociedad de los operadores, proveedores y fundadores de la Red Ferroviaria, quienes trabajan en conjunto para entregar un ferrocarril seguro, con alto desempeño y en desarrollo”.
Los poderes de encargados del cumplimiento de la ORR se establecen no solo en la regulación del país, sino que también en el marco de la Unión Europea. Las leyes y reglas más importantes que guían las actividades de la ORR son las siguientes:
Ley de Ferrocarriles (1993) para la aplicación de la ley en materia económica.
Ley de Defensa de la Competencia (1998) para la aplicación de la ley en materia de competencia.
2012/34/EU del Parlamento Europeo y el Consejo del 21 de noviembre de 2012 relativo a los Poderes y funciones bajo la legislación europea.
Ley sobre la Empresa de 2002 para las referencias de los estudios de mercado y la investigación de mercado.
Ley de Derechos de los Consumidores 2015 y la Parte 8 de la Ley sobre la Empresa para la ejecución en materia de consumidores.
La ORR prioriza sus actividades con el propósito de otorgar el más alto valor de intervención. El plan estratégico para alcanzar y priorizar sus tareas incluye:
Importancia estratégica: la forma en la que la intervención produce resultados y se alinea con objetivos estratégicos.
Relevancia y necesidad de la ley de la ORR: si la ORR es la mejor institución para intervenir en una situación específica.
Impacto: el potencial impacto que se deriva de la intervención de la ORR es un factor relevante por considerar. Por ejemplo, la ORR toma en cuenta el nivel real y potencial de daños y lesiones, la evidencia de los riesgos sistémicos y aislados, el ambiente de la situación, los costos y precios de los consumidores, los efectos perjudiciales o los potenciales beneficios, etc.
Costos: los costos internos y externos de la intervención.
Riesgos: la probabilidad de alcanzar un resultado exitoso, los riesgos legales, el impacto de la intervención sobre la credibilidad y la reputación de la ORR.
Fuente: Office of Rail and Road (2019[20]), About ORR, http://orr.gov.uk/about-orr (consultado el 9 de febrero de 2019).
Prevención de influencia indebida y conservación de la confianza: los órganos reguladores en Argentina emprenden medidas para reducir el riesgo de influencia indebida del público, las partes interesadas y otras instituciones públicas. Por ejemplo, los órganos reguladores se apoyan en reglas específicas para limitar el “tráfico de influencias” e instalan audiencias públicas para desarrollar nuevas regulaciones. No obstante, estas prácticas podrían verse fortalecidas con actividades complementarias para promover y conservar la confianza, debido a que los órganos reguladores económicos deben aspirar a contar con prácticas de transparencia y rendición de cuentas más exhaustivas y más fuertes que las que aplican los ministerios de ejecución, por ejemplo.
Los órganos reguladores deben trabajar mano a mano con las entidades reguladas, el público en general y necesitan coordinarse con otras instituciones públicas con el fin de lograr sus metas. Un desafío relevante para los órganos reguladores es evitar la influencia indebida para permanecer imparciales y sin sesgos en sus decisiones regulatorias.
Los órganos reguladores económicos en Argentina han desarrollado foros y reglas para comunicar e involucrarse con las partes interesadas en el proceso de la toma de decisiones regulatorias, que pueden ayudar a hacer más estrecho el riesgo de influencia indebida. Los órganos reguladores hacen uso de audiencias públicas, comisiones de usuarios, procesos de consulta y reuniones informativas con las partes interesadas, donde también pueden estar presentes otras partes interesadas. Sin embargo, existe heterogeneidad en el funcionamiento de estas prácticas que pueden perjudicar la prevención de la influencia indebida.
De igual forma, la publicación de agendas de planeación regulatoria en las cuales los órganos reguladores anuncian los instrumentos legales que tienen la intención de ser revisados o publicados de nuevo, puede contribuir a promover la transparencia y la participación y limitar los espacios para la captura regulatoria.
Incrementar la rendición de cuentas y la transparencia son otras medidas para aumentar la confianza en los órganos reguladores. De hecho, mayores grados de independencia de los órganos reguladores deben verse acompañados de más responsabilidades en la transparencia y rendición de cuentas, en comparación con otros organismos públicos.
Toma de decisiones y estructura del organismo gubernamental para órganos reguladores independientes: la estructura del organismo gubernamental de los órganos reguladores varía a través de los órganos; desde consejos formados a través de un concurso público hasta juntas designadas por designación presidencial y del congreso. Estos procesos podrían ajustarse más para seleccionar a los candidatos mejor calificados y reducir el riesgo de captura y de influencia indebida.
Los consejos instalados en los órganos reguladores constituyen una práctica relevante, dado que pueden fortalecer el proceso de toma de decisiones y reducir el riesgo de captura regulatoria. De conformidad con sus leyes específicas, el ENRE y el ENARGAS tienen cinco miembros en función por cinco años que son asignados por orden presidencial, quienes son seleccionados de un grupo de candidatos elegido por concurso público. En específico, en el caso tanto del ENRE como del ENARGAS, disposiciones legales específicas indican que la selección de candidatos se realiza a través de concurso público para seleccionar los mejores perfiles. En contraste, la ley actual del ENACOM indica que los cuatro miembros de la junta serán asignados por el Presidente y tres por el Congreso Nacional, sin el uso de un concurso público para el grupo de candidatos.
Por varios años, se abandonó el requisito para seleccionar a los miembros de la junta en el ENRE y el ENARGAS a través de concurso público en estos órganos reguladores y acaba de reinstaurarse recientemente. Situaciones similares en el futuro pueden dañar de manera significativa la independencia y socavar el desempeño de los órganos reguladores.
Un área de mejora es estandarizar el procedimiento de designaciones a través de los órganos reguladores, que deben basarse en requisitos formales de experiencia, educación y otros méritos. Además, para el caso del ENACOM, la eliminación de la asignación política puede reforzar el grado de independencia de los órganos reguladores.
De forma adicional, limitar la duración de servicio o el número de términos servidos puede ser útil para planear a futuro y mejorar la previsibilidad. Véase el encuadro 12 para observar un ejemplo de modelo de gobernanza para el órgano regulador de telecomunicaciones de México.
Encuadro 12. El modelo de gobernanza del Instituto Federal de Telecomunicaciones de México
El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) es un organismo autónomo constitucional del gobierno federal mexicano. Entre sus tareas está regular, promover y vigilar el sector de telecomunicaciones en México. El IFT cuenta con un consejo de comisionados para el proceso de toma de decisiones conformado por siete comisionados, incluido el presidente. El IFT está constituido por una autoridad investigadora, un centro de investigación, unidades, oficinas de coordinación general, direcciones generales y subdirecciones generales. Todas ellas reportan de forma directa o indirecta al consejo de comisionados, con excepción de la autoridad investigadora, que posee un grado de autonomía dentro del instituto.
El consejo de comisionados cuenta con la autoridad de regular el mercado, mediar entre los concesionarios, resolver controversias, etc. El presidente comisionado no posee las facultades de tomar decisiones por su cuenta; la toma de decisiones debe llevarse a cabo a través del consejo. El presidente comisionado es responsable de la comunicación con otros organismos gubernamentales para garantizar el correcto funcionamiento del Instituto, entre otros.
El IFT a través de la autoridad investigadora (AI) es responsable de realizar las investigaciones relacionadas con la competencia económica en el sector de telecomunicaciones. La autoridad investigadora posee autonomía técnica y operativa, por lo que puede decidir su trabajo. Por lo tanto, el consejo no tiene ni la autoridad ni el control de la autoridad investigadora.
El IFT también tiene un centro de investigación, que es el soporte técnico del consejo. Este desarrolla las investigaciones, el análisis y la documentación relacionada al sector de telecomunicaciones. Asimismo, también es responsable de establecer los procesos para la evaluación ex post de la regulación.
Proceso de nombramiento para los comisionados
El IFT debe seguir un proceso definido en la constitución para el nombramiento de los comisionados. En la primera etapa, los candidatos deben demostrar su experiencia y capacitación técnica, relevante para el sector y el nombramiento. La solicitud de los candidatos es analizada por el comité de evaluación, que está compuesto por los titulares del Banco de México, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Posteriormente, el comité realiza un examen técnico a aquellos candidatos que hayan cubierto los requisitos iniciales (el examen es revisado por al menos dos universidades).
El Comité realiza una propuesta entre tres y cinco candidatos al Presidente de México para seleccionar a uno de ellos. El presidente nomina al candidato al Senado de la República, que debe estar avalado por, al menos, dos tercios de la cámara. Si el Senado no aprueba al candidato, el presidente debe seleccionar a otro a partir de la propuesta del comité y repetir el proceso con el Senado. Este proceso debe repetirse hasta que un candidato sea aprobado o hasta que quede solo un candidato del comité, en cuyo caso será nombrado directamente como comisionado.
Estructura organizacional del IFT
Fuente: Estatuto Orgánico, http://www.ift.org.mx/conocenos/estatuto-organico (consultado el 9 de febrero de 2019).
Rendición de cuentas y transparencia: se espera que los órganos reguladores económicos en Argentina cumplan con las mismas obligaciones en transparencia que cualquier organismo público del ejecutivo federal; son responsables ante el fideicomisario nacional, la oficina de auditoría general y publican un informe anual y de cinco años. Estas son las prácticas comunes; sin embargo, la transparencia y la responsabilidad pueden mejorarse a través de audiencias formales y la publicación de indicadores de resultados.
Los órganos reguladores en Argentina siguen las mismas leyes de transparencia que todos los organismos públicos. Respecto a la rendición de cuentas, se sujetan a la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional; y para el control interno a la Oficina de Auditoría General. Los órganos reguladores económicos también elaboran informes anuales obligatorios y una declaración a los cuatro años sobre sus principales actividades a la Oficina de Auditoría General, que se vuelven públicos. Estas prácticas son consistentes con las de los países de la OCDE.
No obstante, la rendición de cuentas podría fortalecerse estableciendo informes formales y audiencias ante el Congreso Nacional; en la actualidad los órganos reguladores no se ven obligados a rendir cuentas ante el congreso aunque responden a sus solicitudes. De forma similar, sostener foros públicos para comunicar y hacer públicas las metas institucionales puede crear confianza con el público.
Otorgar más independencia a los órganos reguladores económicos puede contribuir a alcanzar los objetivos de la política; no obstante, la independencia no significa aislamiento. Por el contrario, la independencia justifica prácticas más fuertes sobre la transparencia y la rendición de cuentas.
Involucramiento con las partes interesadas: la comunicación entre los órganos reguladores y las partes interesadas se realiza a través de audiencias públicas, procesos de consulta y reuniones formales bajo procedimientos específicos. Estas prácticas pueden verse complementadas con una agenda anual de las acciones regulatorias planeadas, las reuniones y otros foros y con la participación formal de representantes de las partes interesadas.
La comunicación entre los órganos reguladores y las partes interesadas, que incluyen a los organismos regulados, el público general y otras instituciones, se lleva a cabo a través de audiencias públicas, procesos de consulta en el desarrollo de las regulaciones y reuniones formales. Estas prácticas tienen como base legal unas reglas específicas, como las reglas para elaborar regulaciones con participación pública y las reglas para reuniones abiertas de dependencias regulatorias de servicios públicos. Estas reglas también establecen protocolos específicos para la consulta pública y las otras formas de compromiso de las partes interesadas, que incluyen publicidad y acceso público a las reuniones y audiencias.
Como una medida complementaria, los órganos reguladores deben considerar establecer una agenda anual que cree oportunidades formales y específicas para la participación con el público general y las entidades regulados. La agenda podría proporcionar información de forma anticipada a las partes involucradas, lo que les permitiría planear la forma de reaccionar ante una propuesta regulatoria nueva. Al mismo tiempo, esta agenda podría dar a conocer problemas complejos y controversiales.
Financiamiento: el financiamiento es una de las principales fortalezas del diseño institucional de los órganos reguladores en Argentina. Reciben un ingreso porcentual directamente de las entidades reguladas. Los recursos son gestionados por el Ministerio de Hacienda y los órganos reguladores obtienen dichos recursos y son responsables de ellos. No obstante, algunos de los órganos reguladores se han enfrentado a dificultades en el proceso de acceder a los recursos financieros por parte del Ministerio de Hacienda.
El ENRE y ENARGAS definen sus propios presupuestos y recolectan recursos de los organismos regulados a través de porcentajes de ingresos fijos. El flujo de recursos se dirige primero a las cuentas de hacienda, y los órganos reguladores deben solicitar acceso a los fondos.
Aparentemente, durante los últimos años, los órganos reguladores se han enfrentado a algunas dificultades para obtener un control total de dichos recursos. Una de las dificultades es que el ingreso de los órganos reguladores no entra a un monedero específico en hacienda, y se gestiona como recursos disponibles para propósitos generales. Para evitar esta situación, dichos recursos se podrían re etiquetar y dirigirse a los órganos reguladores desde el inicio.
El ENACOM también recolecta sus recursos de organismos regulados siguiendo el mismo proceso que ENRE y ENARGAS, con una excepción: las tasas ya están fijas y reciben el financiamiento de acuerdo con el presupuesto nacional.
El proceso y las reglas internas podrían revisarse con el fin de reducir las cargas administrativas que enfrentan el ENRE y ENARGAS al intentar tener acceso a los fondos. De forma adicional, no existe una razón aparente para tener un diferente esquema de financiamiento para el ENACOM.
Es importante mencionar que los recursos financieros deben alinearse con los objetivos de política pública y las metas específicas del órgano regulador, que también es un elemento de la claridad de la función. Además, el mecanismo de financiamiento para los órganos reguladores debe estar relacionado a fuertes prácticas de rendición de cuentas, transparencia y rastreo de desempeño. Véase el encuadro 13 para obtener un ejemplo de las disposiciones de financiamiento para el órgano regulador de transportes de Australia.
Encuadro 13. Financiamiento del Regulador Nacional de Vehículos Pesados de Australia
El Regulador Nacional de Vehículos Pesados (NHVR) de Australia administra un fondo cuyos recursos pueden utilizarse para:
Gastos relacionados al cumplimiento de la Ley Nacional de Vehículos Pesados (HVNL).
Pagos autorizados por la HVNL.
Pagos recomendados por el órgano regulador y aprobados por los ministerios responsables.
El fondo puede recolectar dinero de diferentes fuentes descritas en la HVNL como:
Recursos apropiados por el parlamento para los propósitos del fondo
Todos los honorarios, cargos, costos y gastos pagados al regulador o recuperados por el mismo bajo la HVNL.
Los procedimientos de invertir dinero del fondo.
Subvenciones, regalos y donaciones hechos al órgano regulador.
Todo el dinero dirigido o autorizado a ser pagado en el fondo bajo la HVNL, cualquier ley de una jurisdicción participante o de la Commonwealth.
Dinero o propiedades recibidas por el órgano regulador en conexión con el ejercicio de sus funciones.
Dinero pagado al órgano regulador para la provisión de servicios a un estado o territorio.
Fuente: Quensland Legslation (2019[21]), Heavy Vehicle National Law, https://www.legislation.qld.gov.au/view/whole/html/inforce/current/act-2012-hvnlq#sec.687 (consultado el 9 de febrero de 2019).
Evaluación de desempeño: los órganos reguladores económicos en Argentina elaboran y actualizan los indicadores principalmente en los procesos, las actividades generales y el presupuesto y su ejecución. No existe evidencia alguna de elaboración de indicadores de desempeño que se enfoquen en la contribución de los órganos reguladores sobre sus objetivos en la elaboración de políticas.
Los órganos reguladores económicos elaboran sobre una base regular, informes de indicadores sobre aspectos financieros y presupuestales. También elaboran y actualizan algunos indicadores sobre los procesos y actividades sobre su responsabilidad.
No obstante, es importante desarrollar indicadores de desempeño que se relacionen directamente a los objetivos de las políticas establecidos en la ley. Al establecer estos indicadores, los órganos reguladores podrían evaluar si sus actividades están contribuyendo en cumplir el propósito de la política. Véase el encuadro 14 para obtener ejemplos de la medición del desempeño regulatorio para los órganos reguladores de energía de Canadá y el Reino Unido.
Encuadro 14. Medición del desempeño organizacional y de la política: marco de resultados departamentales del Consejo Nacional de Energía (Canadá) y Marco para la Revisión del Mercado Minorista de la OFGEM (Reino Unido)
Marco de resultados departamentales del Consejo Nacional de Energía
El Consejo Nacional de Energía (NEB) mide su eficacia para cumplir su mandato empleando un Marco de Resultados Departamentales (DRF). Dentro el DRF, el NEB vincula sus principales responsabilidades con los resultados, a los cuales adhiere indicadores que buscan demostrar su desempeño en el cumplimiento de su mandato. El DRF proporciona información que el NEB utiliza para refinar el enfoque que aborda para cumplir su mandato con el tiempo.
El NEB también ha establecido un Comité de Evaluación de las Mediciones del Desempeño (PMEC). El PMEC, compuesto por funcionarios de alto nivel del NEB y su CEO, revisa el DRF y presenta los resultados al consejo trimestralmente. El informe de desempeño del DRF para el tercer trimestre de 2016 establece los resultados departamentales y los indicadores para un número de áreas agregadas (por ejemplo, vigilancia de seguridad y medio ambiente). Para cada una de estas secciones, el DRF también establece el desempeño de los programas del NEB. Para cada uno de estos programas, los resultados que el NEB está buscando alcanzar se vinculan a un indicador de desempeño y objetivo. De manera adicional, también se establece el propósito de la medida y los resultados y las acciones que el NEB propuso emprender en vista de su desempeño.
Marco para la Revisión del Mercado Minorista de la OFGEM
La Oficina de Mercados de Gas y Electricidad (OFGEM) comenzó una revisión del mercado minorista de electricidad en 2010 debido a las preocupaciones de que existían barreras para una participación eficaz de los consumidores, entre las cuales se incluye la complejidad de las opciones en tarifas, una calidad deficiente de la información proporcionada a los consumidores y bajos niveles de confianza en los proveedores energéticos (OFGEM, 2017a). La revisión del mercado minorista (RMR) finalizó en agosto de 2013, y como parte de dicha revisión, la OFGEM incluyó un número de propuestas para mejorar la participación de los consumidores y la competencia en el mercado minorista de electricidad.
La OFGEM estableció un marco de evaluación de RMR para evaluar la efectividad de sus políticas en materia de participación de los consumidores y competencia en el mercado de electricidad. La OFGEM desarrolló un marco teórico estipulando sus resultados esperados de la política e indicadores para medir el impacto. Estos resultados e indicadores se vincularon a tres áreas temáticas de la reforma: generación de confianza, mejora del entendimiento y simplificación de las opciones de tarifas. El enfoque de la evaluación de la OFGEM incluyó un número de técnicas para determinar el impacto de sus políticas en el mercado, incluyendo la investigación de los consumidores diseñada de forma específica, un estudio en serie cronológica, monitoreo descriptivo, contexto integral (situando los hallazgos en contexto con un monitoreo y evaluación del mercado más amplios), y evaluación del proceso (entendiendo cómo los terceros han implementado estas reformas) (OFGEM, 2014).
La OFGEM tiene el objetivo de realizar estudios anuales buscando el impacto de estas políticas. Hasta ahora, la OFGEM ha comisionado dos estudios analizando el impacto de sus políticas que cubren 6000 consumidores de energía. El estudio de la OFGEM de 2014 creó un punto de partida de las actitudes de los consumidores y sus conductas, mientras que el estudio de 2015 analizó los cambios con el tiempo. (TNS BRMB, 2015[22])
Fuente: National Energy Board (2017[23]), “Performance report”, Q3 report, March 2017; OFGEM (2015[24]), “Retail Market Review: A proposed way forward”, https://www.ofgem.gov.uk/ofgempublications/85836/retailmarketreviewmonitoringandevaluatingtheimpactofthenewrules.pdf (consultado el 4 de abril de 2017); OFGEM (2017[25]), “Retail Market Review”, https://www.ofgem.gov.uk/gas/retail-market/market-review-and‑reform/retail‑marketreview (consultado el 4 de abril de 2017); TNS BRMB (2015[22]), “Retail Market Review 2015 Survey Report”, https://www.ofgem.gov.uk/sites/default/files/docs/ofgem_rmr_survey_2015_report_published.pdf (consultado 4 de abril de 2017).
Recomendaciones
Argentina también debería buscar que en el nuevo marco legal del ENACOM que la función regulatoria se establezca como una prioridad.
Argentina debería considerar elaborar y publicar lineamientos y otras prácticas recomendadas para fortalecer entre los órganos reguladores las prácticas con el objetivo de prevenir la influencia indebida. Esto puede incluir protocolos para reunirse e interactuar con las partes interesadas y prácticas para incrementar la rendición de cuentas y la transparencia en la notificación de los contenidos y los resultados de estas reuniones. Estos lineamientos deben ir más allá de las reglas establecidas en el Reglamento General de Audiencias Públicas, el Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas y el Reglamento General de Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos.
Argentina debería proponerse desarrollar más el proceso para nombrar a los miembros del consejo de los órganos reguladores para alinearlo más cerca de las mejores prácticas internacionales y establecerlo en un instrumento legal de alto nivel, como una ley. El proceso puede incluir prácticas estandarizadas a través de los órganos reguladores, nombramientos escalonados con periodos de servicio más breves para los miembros del consejo y un mayor grado de independencia en el método de selección, entre otras.
Argentina debería buscar definir con una mayor profundización las prácticas para la rendición de cuentas y la transparencia para los órganos reguladores. Estas prácticas podrían incluir realizar informes sistemáticos y audiencias con el Congreso Nacional y sostener foros para comunicar y hacer públicas las metas institucionales, los informes de progreso y los logros.
Los órganos reguladores argentinos deberían dirigirse a incluir en sus planes operativos sus agendas de planeación regulatoria y un programa correspondiente que genere oportunidades formales y específicas de involucramiento con el público general en este proceso.
Argentina debería considerar revisar las reglas y los procesos internos a través de los cuales los órganos reguladores tienen acceso a sus fondos, y simplificarlos siempre que se presente la oportunidad.
Más allá de la elaboración y publicación de indicadores de los procesos, las actividades generales y el presupuesto y su ejecución, los órganos reguladores argentinos podrían mejorar el desarrollo y el informe de indicadores de desempeño directamente relacionados a los objetivos de las políticas y establecer sistemas para rastrear el progreso y para crear bucles para enmendar los cursos de acción, en caso de ser necesario. Estos indicadores deben construirse alrededor de objetivos estratégicos definidos y deben ayudar a rastrear el desempeño y los resultados alcanzados en el suministro de servicios públicos; el plan operativo debe incluir los mecanismos que los órganos reguladores planean seguir para tener impacto sobre estos indicadores de desempeño.
Los órganos reguladores argentinos deben considerar crear un club de órganos reguladores como un grupo de trabajo con el objetivo de desarrollar primeros borradores de documentos de políticas y proyectos de lineamientos para abordar las recomendaciones que se incluyen en esta sección. De este modo, se puede alcanzar un consenso a través de los órganos reguladores en las definiciones de las políticas y se podrían implementar prácticas horizontales y comunes. A su vez, el club de órganos reguladores debe consultar y coordinarse con el grupo de política regulatoria y las otras partes interesadas relevantes para refinar los documentos de políticas, los proyectos de lineamientos y buscar las reformas necesarias8.
Gobernanza regulatoria multinivel
Ejercer la autoridad regulatoria a través de diferentes niveles de gobierno debe realizarse en conjunto para lograr las metas políticas nacionales en materia económica y social. En este sentido, la fragmentación regulatoria en el nivel internacional, nacional y regional puede ser complicada para los ciudadanos e impedir el desarrollo económico. Los gobiernos deben respaldar los esfuerzos para desarrollar capacidades de gestión regulatoria en todos los niveles de gobierno. Esta sección analiza las políticas y los mecanismos de coordinación que se están implementando por parte del gobierno central de Argentina para promover la congruencia regulatoria con la regulación internacional, nacional y regional. También realiza una observación de las políticas integradas para respaldar la implementación de las políticas regulatorias por dos gobiernos locales.
Evaluación
Argentina aún no ha desarrollado una estrategia para respaldar los niveles regionales de gobierno para mejorar la calidad de su regulación. Se están llevando a cabo iniciativas de coordinación entre los niveles de gobierno nacionales y regionales en un escenario de caso por caso. Está implementado un esfuerzo ambicioso para apoyar la digitalización de los procedimientos administrativos internos en los gobiernos regionales.
Argentina es una república federal donde los niveles nacionales y regionales de gobierno poseen facultades regulatorias. El gobierno de Argentina hasta ahora ha basado su apoyo en los gobiernos regionales en mecanismos ad hoc y mecanismos de coordinación vertical y puntual que tienen el objetivo de mejorar las políticas sectoriales. En este sentido, Argentina ha establecido consejos federales donde el Gobierno Nacional y las Provincias con un enfoque sectorial se concentran en problemas como modernización9, energía10, medio ambiente11 o salud12 para proponer cambios regulatorios, si corresponde. Además, el gobierno nacional ha establecido programas para respaldar la simplificación, de una manera destacada a través del Consejo Federal de Modernización y el programa “País Digital” que tiene el objetivo de mejorar el suministro de servicios a través de la digitalización.
La congruencia regulatoria adquiere relevancia en un país con fragmentación regulatoria entre el gobierno nacional, la Ciudad de Buenos Aires, las 23 provincias y el nivel municipal local. Los procedimientos y las regulaciones dependen del lugar de la compañía y del sector, con poca coordinación entre diferentes niveles de gobierno. Además de actuar como una barrera para las inversiones y las iniciativas empresariales, esto también puede aumentar el alcance de la corrupción. La complejidad natural de estas relaciones permite que existan brechas en el diseño de políticas y superposiciones regulatorias complicadas. Aunque existen algunas maneras formales e informales de coordinación, estos enfoques permanecen puntuales y destinados para ciertas prioridades sectoriales sin una estrategia para mejorar la calidad general de las regulaciones a nivel regional.
Los niveles de gobierno regionales están comenzando a tomar pasos para adoptar herramientas de gestión regulatoria como evaluar el impacto de las regulaciones o el involucramiento con las partes interesadas para propósitos regulatorios. De forma adicional, la simplificación administrativa, enfocada en particular en la digitalización, se está llevando a cabo como un medio para mejorar y racionalizar el suministro de servicios públicos a los ciudadanos.
Las provincias poseen la autonomía para estructurar la manera en que ejercen sus autoridades regulatorias con base en sus propias constituciones; esto incluye el diseño, la implementación y aplicación de las regulaciones. En la actualidad, las buenas prácticas regulatorias se apoyan principalmente en evaluar la legalidad de la regulación y digitalizar los procedimientos administrativos; el compromiso de las partes interesadas con propósitos de establecimiento de reglas, así como también las evaluaciones del impacto ex ante o ex post se encuentran todavía en etapas muy incipientes de implementación. Lo último puede impactar las capacidades que afectan tanto el diseño como la implementación de las regulaciones nacionales como regionales.
Los dos gobiernos regionales de muestra (Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires) están comprometidos en el mapeo, la digitalización, los procedimientos administrativos internos y los trámites para los ciudadanos y negocios. Los esfuerzos de digitalización, realizados con el único propósito de erradicar el papel, pueden ser el bloque funcional para mejorar el inventario de regulaciones en vigor; sin embargo, se deben unir con estrategias de simplificación y reducción de cargas administrativas explícitas. Por ejemplo, existe todavía cabida para racionalizar formalidades, en particular aquellas relacionadas a la obtención de licencias y permisos. Las leyes recientemente aprobadas sobre iniciativas empresariales y PYMES tienen el propósito de facilitar la apertura de empresas creando un nuevo tipo de empresa, que se puede crear en un día, lo cual es un primer paso en la dirección correcta.
En materia de herramientas de gestión regulatoria, la Ciudad de Buenos Aires publicó una resolución conjunta para adoptar “Buenas prácticas para la regulación y promoción de la actividad económica en la Ciudad de Buenos Aires”, cuyas disposiciones se establecen para publicar más lineamientos para la implementación de evaluaciones ex ante de los costos y beneficios de los proyectos regulatorios, la interoperabilidad del sistema, la simplificación regulatoria, el involucramiento de las partes interesadas, entre otros temas. Esto puede ser un paso estimulante que debe tener un seguimiento con las publicaciones de los lineamientos y metodologías, las acciones para la formación de capacidades para los funcionarios, un establecimiento de un mecanismo para una vigilancia apropiada.
De forma similar, la Provincia de Buenos Aires publicó una resolución para introducir la evaluación de impacto regulatorio como parte del proceso para emitir las regulaciones. También publicó los lineamientos y una plantilla para este propósito. El desafío ahora es volverlo operativo para lo cual será necesario generar capacidades para los funcionarios públicos. Aunque la EIR es actualmente opcional para los ministerios y dependencias interesadas, se puede considerar como un “pie en la puerta” para una implementación a través del gobierno, donde será necesaria una vigilancia efectiva.
El gobierno nacional debe respaldar estos esfuerzos para integrar buenas prácticas regulatorias en provincias y municipios para implementar las regulaciones nacionales pero también para respaldar los gobiernos regionales en la definición de sus propias prácticas regulatorias dada su proximidad con los ciudadanos.
Recomendaciones
Los gobiernos subnacionales en Argentina deben continuar buscando establecer políticas y prácticas dirigidas a mejorar la calidad de sus regulaciones con el propósito de volverse sistematizados y permanentes (véase el encuadro 15 para un ejemplo de la capacidad regulatoria a nivel regional del Reino Unido). Deben incluir:
Políticas para simplificar más los trámites, que deben tener sinergias con las políticas bien integradas de digitalización de procedimientos administrativos en algunos gobiernos regionales; y establecer registros de trámites libremente accesibles en línea para ciudadanos y negocios.
Políticas para controlar el flujo de nuevas regulaciones, tales como versiones racionalizadas de herramientas de evaluación ex ante, que pueden incluir listas de verificación regulatorias.
Políticas para revisar el inventario de regulaciones, como versiones racionalizadas de evaluaciones ex post, que pueden incluir revisiones basadas en principios como programas de reducción de cargas o la eliminación de las barreras de competencia.
Políticas para integrar sistemáticamente el compromiso de las partes interesadas en el desarrollo y la implementación de programas de simplificación administrativa, en el desarrollo de proyectos de regulaciones como parte del proceso de la evaluación ex ante, y en la definición de las prioridades para las evaluaciones ex post, entre otras.
Asimismo, se deben buscar mecanismos de vigilancia apropiados para asegurar la implementación eficaz de estas nuevas políticas y herramientas.
Y se deben implementar programas para incrementar la capacidad de los funcionarios públicos para aplicarlos.
Encuadro 15. Capacidad regulatoria a nivel regional en el Reino Unido
En el Reino Unido, la Asociación de Gobierno Local (LGA) es el órgano representante nacional para todos los consejos, financiado a través de sus suscripciones. Se estableció en 1997 para que los gobiernos locales tengan una mayor voz a nivel nacional y asegurar mayores responsabilidades y recursos para los consejos. Los Coordinadores de Autoridades Locales de Servicios Regulatorios (LACORS) se establecieron originalmente en 1978, que respaldan e intentan garantizar el cumplimiento uniforme por parte de los departamentos de normas comerciales de las autoridades locales. Desde el 1991 también se ha expandido para cubrir seguridad alimentaria, apuestas, registro civil y un número de otras funciones de cumplimiento. Promueve la buena práctica en los servicios regulatorios del gobierno local y servicios relacionados, proporcionando asesoría de especialistas y lineamientos a las iniciativas locales de asociaciones y promoviendo la voz local en política nacional. Se financia por medio de una combinación de dinero gubernamental central y local y rinde cuentas a un consejo de directores y se elige por medio de la LGA y otras organizaciones representativas de la autoridad local.
Además, la Oficina de Cumplimiento de una Mejor Regulación (BRDO), creada el 1 de abril de 2012 como una unidad independiente dentro del Departamento de Negocios, Innovación y Capacidades (BIS) es la pieza central de la actual estrategia del gobierno para promover una mejor regulación conjunta entre los diferentes actores que participan a nivel local.
Fuente: OECD (2010[26]), Better Regulation in Europe: United Kingdom 2010, http://dx.doi.org/10.1787/9789264084490-en.
El grupo de política regulatoria debe desarrollar e implementar disposiciones de gobernabilidad aunadas a incentivos, para coordinarse con los niveles regionales de gobierno y respaldarlos (véase el encuadro 16 para obtener ejemplos de coordinación entre los gobiernos nacionales y subnacionales en materia de política regulatoria de países seleccionados de la OCDE). Los objetivos de dichos mecanismos deben dirigirse a respaldar los niveles locales de gobierno para definir su propia estrategia regulatoria mencionada anteriormente, mientras ayudan a implementar los objetivos nacionales. Estas disposiciones deben ser parte de la reflexión y publicación de la política totalmente desarrollada que se recomendó en un inicio.
Como parte de estas disposiciones de gobernanza, el grupo de política regulatoria debe considerar establecer incentivos (fiscales o administrativos) para promover la adopción de políticas regulatorias y herramientas por parte de los gobiernos subnacionales.
De manera adicional, el apoyo nacional debe comprender talleres para la formación de capacidades junto con lineamientos y manuales para ayudar a mejorar las capacidades actuales y futuras de los funcionarios públicos a nivel subnacional.
El grupo de política regulatoria debe también volverse el principal punto de contacto entre los ministerios federales y las dependencias por una parte y los gobiernos subnacionales por otra, siempre que exista la necesidad de coordinación entre ellos para buscar congruencia regulatoria, ya sea al desarrollar nuevas regulaciones nacionales o locales, o cuando sea necesario modificar las ya existentes.
Encuadro 16. Ejemplos de coordinación entre gobiernos nacionales y regionales para reducir las cargas administrativas. El caso de México, Portugal y Suecia.
En México, la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) proporciona capacitación y asesoría sobre políticas regulatorias y herramientas para los gobiernos regionales. Por ejemplo, la CONAMER ha dirigido la implementación de un programa de simplificación para apertura rápida de empresas (SARE). De acuerdo con la CONAMER, el plazo de entrega para licencias de creación de empresas a nivel municipal disminuyó de 25.2 a 2.4 días en los municipios que establecieron SARE entre marzo de 2010 y noviembre de 2011.
En Portugal, el Programa Simplex ayuda a los municipios a simplificar los procedimientos administrativos en las áreas donde participan tanto los gobiernos nacionales como regionales (licencias, certificados, inspecciones). El programa está integrando de manera gradual en un catálogo único todas las licencias y las autorizaciones previas que afectan las actividades de los ciudadanos y los negocios. Asimismo, está consolidando las regulaciones municipales a través de intercambios de mejores prácticas.
En Suecia, la Agencia Sueca para el Desarrollo Económico y Regional-Tillväxtverket, una dependencia gubernamental nacional, ha mapeado los problemas experimentados por las empresas en sus contactos con las autoridades regionales y las posibles soluciones. También, la Asociación Sueca de Autoridades Locales y Regiones (SALAR) está identificando las regulaciones innecesarias a nivel nacional que ejercen un impacto en el nivel local. Además, la SALAR está fomentando la estandarización de la interpretación y el cumplimiento de las regulaciones en el nivel regional.
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Notas
← 1. La excepción es el Ministerio de Producción y Trabajo, que tiene la Secretaría de Simplificación Productiva, que en la actualidad realiza una evaluación ex ante de los proyectos regulatorios de este ministerio únicamente y proporciona una vigilancia a los efectos de determinar si estas regulaciones cumplen con el Decreto 891/2017.
← 2. En el momento de la preparación de este informe se publicó el Decreto 1070/2018. El decreto estableció la creación del Grupo de Política Regulatoria, que incluye representantes de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia, la Secretaría de Modernización Administrativa, el Jefe del Gabinete y la Secretaría de Simplificación Productiva. Este Grupo está a cargo de coordinar y promover la calidad regulatoria en la Administración Pública Nacional.
← 3. En marzo de 2018 se introdujo el Decreto 174/2018. Este instrumento establece que la Secretaría Legal y Técnica debe coordinar la implementación de las buenas prácticas regulatorias y desarrollar mecanismos que mejoren la política regulatoria.
← 5. En el momento de la preparación de este informe se publicó el Decreto 1070/2018. El decreto estableció la creación del Grupo de Política Regulatoria, que incluye representantes de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia, la Secretaría de Modernización Administrativa, el Jefe del Gabinete y la Secretaría de Simplificación Productiva. Este Grupo está a cargo de coordinar y promover la calidad regulatoria en la Administración Pública Nacional.
← 6. Durante la preparación de este informe, Argentina informó que la plataforma se ha utilizado para la consulta pública de diversos proyectos regulatorios, incluyendo el Reglamento General de Consultado a la Información Pública, la Ética del Sector Público, entre otros.
← 7. La Secretaría de Modernización Pública notifica que el sitio web tramitesadistancia.gob.ar alberga 1,244 trámites para ciudadanos y negocios.
← 8. La primera reunión del Grupo de Entes Reguladores de Argentina se llevó a cabo el 5 de noviembre de 2018. De acuerdo con la Secretaría Legal y Técnica que coordina la agenda del Grupo, representantes del ENRE, ENARGAS, ENACOM, CNRT, ANMAT, CNV, CNDC, SSS, ORSNA, ERAS, SSS, ORSNA y ERAS asistieron a la reunión. Además, los funcionarios de la Secretaría de Gobierno de Modernización y la Secretaría de Simplificación Productiva del Ministerio de Producción y Trabajo sí participaron en la reunión. El lanzamiento del grupo es un paso importante hacia una labor colaborativa en Argentina; sin embargo, resulta deseable su formalización y publicidad.