En este capítulo se analiza el actual sistema jurídico e institucional del Gobierno de Argentina orientado a aplicar una política regulatoria, lo que incluye todas las declaraciones de política y programas que ayuden a poner en marcha la política de calidad regulatoria. Se describen también las políticas y prácticas seguidas por Argentina para implementar la cooperación regulatoria internacional.
Estudio de Política Regulatoria en Argentina
Herramientas y prácticas para la mejora regulatoria
Revisiones de la OCDE sobre reforma regulatoria
Capítulo 2. Políticas e instituciones para la política regulatoria en Argentina
Abstract
Preliminares
Calidad regulatoria y política regulatoria
Las regulaciones pueden ejercer un efecto positivo o negativo sobre el desempeño de un sector económico o una economía. Una regulación específica puede abrir o cerrar mercados, fomentar la eliminación o la creación de monopolios, puede crear barreras de entrada o bien, reducir o impulsar los incentivos para la innovación o el emprendimiento. Por consiguiente, es importante revisar y mejorar el proceso que se sigue para emitir, poner en marcha y evaluar regulaciones, con el fin de garantizar que cumplan su propósito, que afronten con eficacia la problemática subyacente en materia de política, que los beneficios para la sociedad derivados de las regulaciones compensen con creces el costo, y que sus metas contribuyan al bienestar social y al crecimiento incluyente. Es decir, es importante que los gobiernos practiquen una política que promueva la calidad regulatoria (véase el encuadro 2.1).
Encuadro 2.1. ¿Qué es calidad regulatoria?
Alcanzar la “calidad regulatoria” consiste en mejorar el desempeño, la relación costo-eficacia y la calidad legal de las regulaciones y los trámites administrativos. En primer lugar, el concepto de calidad regulatoria abarca los procesos, esto es, la manera como se desarrollan y aplican las regulaciones. Es recomendable que dichos procesos sean compatibles con los principios de consulta, transparencia, rendición de cuentas y evidencia. En segundo lugar, el concepto de calidad regulatoria también cubre los resultados, por ejemplo, si las regulaciones son eficaces, eficientes, coherentes y sencillas. En la práctica, eso implica que las leyes y regulaciones deberán:
1. Atender objetivos de política claramente identificados y ser eficaces para lograrlos.
2. Ser claras, sencillas y prácticas para los usuarios.
3. Tener fundamentos jurídicos y empíricos sólidos.
4. Ser congruentes con otras regulaciones y políticas.
5. Producir beneficios que justifiquen los costos, considerando la distribución de efectos en la sociedad, y tomar en cuenta los efectos económicos, ambientales y sociales.
6. Implementarse de manera equitativa, transparente y proporcional.
7. Minimizar costos y distorsiones de mercado.
8. Promover la innovación mediantes incentivos de mercado y enfoques basados en objetivos.
9. Ser compatibles, en la medida de lo posible, con la competencia, el comercio y la facilitación de la inversión.
Fuente: OECD (2015[1]) OECD Regulatory Policy Outlook 2015 [Panorama de la Política Regulatoria de la OCDE 2015], https://dx.doi.org/10.1787/9789264238770‑en; OECD (1995), OECD Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/128.
La política regulatoria tiene como objetivo asegurar la calidad en esta materia. La política regulatoria responde a la permanente necesidad de garantizar que las regulaciones y los marcos regulatorios sean justificables, tengan buena calidad y cumplan su propósito. Como parte integral de una gobernanza pública eficaz, la política regulatoria ayuda a conformar la relación entre el Estado, los ciudadanos y las empresas. Una política regulatoria eficaz sustenta el desarrollo económico, así como el Estado de derecho, al ayudar a los responsables de formular políticas públicas a tomar decisiones fundamentadas sobre qué regular, a quién regular y cómo regular. Tiene una dimensión social y también una dimensión económica. La evaluación de los resultados en el área regulatoria brinda información a los responsables de formular políticas públicas sobre los éxitos, los fracasos y la necesidad de cambiar o ajustar las regulaciones de manera que sigan ofreciendo apoyo eficaz para alcanzar los objetivos de política pública (OECD, 2011[2]).
Los países miembros de la OCDE, así como los no pertenecientes a la Organización, han reconocido la importancia de la política regulatoria. Este reconocimiento motivó a los países de la OCDE a desarrollar la “Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria” (OECD, 2015[1]) (véase encuadro 2.2).
Encuadro 2.2. Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria
La Recomendación establece las medidas que los gobiernos pueden y deberían adoptar para sustentar la implementación y el fomento de una reforma regulatoria sistémica para desarrollar regulaciones que cumplan con los objetivos de política pública y ejerzan un efecto positivo sobre la economía y la sociedad. Dichas medidas se incorporan en un ciclo integral de política en el cual las regulaciones se diseñan, examinan y evalúan ex ante y ex post, se modifican y se aplican en todos los niveles de gobierno, con el apoyo de las instituciones adecuadas.
1. Comprometerse al más alto nivel político con una política expresa de gobierno completo para la calidad regulatoria. La política debe tener objetivos y marcos claros para la implementación a fin de asegurar que, si la regulación se emplea, los beneficios económicos, sociales y medioambientales justifiquen los costos, se consideren los efectos distributivos y se maximicen los beneficios netos.
2. Adherirse a los principios de gobierno abierto, considerando la transparencia y la participación en el proceso regulatorio a fin de asegurar que la regulación se encuentre al servicio del interés público y esté informada de las necesidades legítimas de aquellos a quienes concierne y afecta. Esto conlleva ofrecer oportunidades significativas (incluso en línea) para que el público contribuya al proceso de preparar borradores de propuestas regulatorias y a la calidad del análisis de apoyo. Los gobiernos deben asegurarse de que las regulaciones sean comprensibles y claras y de que las partes puedan entender fácilmente sus derechos y obligaciones.
3. Establecer mecanismos e instituciones para supervisar activamente los procedimientos y objetivos de la política regulatoria, apoyarla e implementarla, y por consecuencia fomentar la calidad de la regulación.
4. Integrar la Evaluación de Impacto Regulatorio (EIR) a las primeras etapas del proceso de diseño de políticas públicas para formular proyectos regulatorios nuevos. Identificar claramente las metas de política pública, y evaluar si es necesaria la regulación y de qué manera puede ser más efectiva y eficiente para alcanzar dichas metas. Tomar en cuenta los medios diferentes de la regulación y determinar la retribución de los diversos enfoques analizados para identificar el mejor.
5. Revisar de forma sistemática el inventario de regulación significativa con base en metas de política pública claramente definidas, incluida la consideración de costos y beneficios, a fin de asegurar que las regulaciones estén actualizadas, se justifiquen sus costos, sean rentables y consistentes, y cumplan con los objetivos de política pública planteados.
6. Publicar de manera periódica informes acerca del desempeño de la política regulatoria y los programas de reforma, así como de las autoridades públicas encargadas de aplicar las regulaciones. Dichos informes también deben contemplar información acerca de cómo funcionan en la práctica herramientas regulatorias tales como el Análisis de Impacto Regulatorio (AIR), la consulta pública y las revisiones de las regulaciones existentes
7. Desarrollar una política congruente que contemple el papel y las funciones de las entidades regulatorias a fin de infundir mayor confianza de que las decisiones en cuestiones regulatorias se toman a partir de criterios objetivos, imparciales y coherentes, sin conflictos de intereses, prejuicios ni influencias indebidas.
8. Asegurar la eficacia de los sistemas para revisar la legalidad y la justicia procesal de las regulaciones y decisiones que toman los órganos facultados para emitir sanciones en el ámbito regulatorio. Asegurar que las personas y las empresas tengan acceso a estos sistemas de revisión a un costo razonable y conozcan las decisiones oportunamente.
9. Aplicar, cuando se considere adecuado, la evaluación, la gestión y las estrategias de comunicación de riesgos al diseño y la implementación de las regulaciones para asegurar que estas estén bien orientadas y sean efectivas. Los reguladores deben evaluar de qué manera tendrán efecto las regulaciones y diseñar estrategias de implementación y aplicación sensibles.
10. Promover, cuando sea adecuado, la coherencia regulatoria a través de mecanismos de coordinación entre los niveles de gobierno supranacional, nacional y subnacional. Identificar los problemas transversales en materia de regulación en todos los órdenes de gobierno, con el objeto de promover la coherencia entre los enfoques regulatorios y evitar la duplicidad o conflicto de regulaciones.
11. Impulsar el desarrollo de capacidades y el desempeño de la gestión regulatoria en los órdenes subnacionales de gobierno.
12. Tomar en cuenta, al desarrollar medidas regulatorias, todos los estándares y marcos internacionales de cooperación pertinentes en la misma área y, cuando sea adecuado, los probables efectos que tengan en terceros fuera de su jurisdicción.
Fuente: OCDE (2012[3]), Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Recommendation%20with%20cover%20SP.pdf.
Normativa e instituciones de política regulatoria: evidencia de los países miembros de la OCDE y los países en proceso de adhesión
Para que la política regulatoria se sostenga, es necesario que los gobiernos adopten y desarrollen los principios de política de calidad regulatoria dentro de su propio marco legislativo nacional. De hecho, los países de la OCDE, al reconocer esta necesidad, han demostrado un firme compromiso en principio con la gestión regulación mediante la amplia difusión de documentos de política regulatoria. De acuerdo con la más reciente y emblemática publicación OECD Regulatory Policy Outlook 2018, los países miembros de la OCDE y los países en proceso de adhesión1 siguen invirtiendo en su enfoque de gobierno completo a la calidad regulatoria (gráfica 2.1). La gran mayoría ha adoptado una política regulatoria explícita que promueve la reforma regulatoria en todos los órdenes de gobierno o la calidad regulatoria (OECD, 2018[4]).
Gráfica 2.1. Enfoque de gobierno completo en la calidad regulatoria y
Nota: Los datos de los países de la OCDE se basan en los 34 países que en 2014 eran miembros de la OCDE y la Unión Europea. Los datos sobre los nuevos países miembros y los países en proceso de adhesión a la OCDE en 2017 incluyen a Colombia, Costa Rica, Letonia y Lituania.
Fuente: Indicators of Regulatory Policy and Governance Surveys 2014 and 2017 en OECD (2018[4]), OECD Regulatory Policy Outlook 2018 [OECD Panorama de la Política Regulatoria 2018], https://dx.doi.org/10.1787/9789264303072-en.
Además de tener una política explícita sobre calidad regulatoria, el Principio 3 de la Recomendación de 2012 convoca a los países a “establecer mecanismos e instituciones para supervisar activamente los procedimientos y objetivos de la política regulatoria, apoyarla e implementarla, y por consecuencia fomentar la calidad de la regulación”. En la Recomendación de 2012 se define una amplia gama de funciones y tareas de supervisión institucional para promover la toma de decisiones de alta calidad basada en evidencias y potenciar los efectos de la política regulatoria. Algunas de estas tareas y funciones son las siguientes: procurar el control de calidad; examinar el potencial para que la regulación sea más efectiva; contribuir al mejoramiento sistemático de la aplicación de política regulatoria; coordinar; brindar capacitación y guía, así como estrategias para mejorar el desempeño en materia regulatoria (OECD, 2018[4]).
Dichas funciones no necesariamente deberán corresponder a una sola institución u organismo. De hecho, los países reportan un amplio conjunto de organizaciones responsables de las diversas funciones de supervisión establecidas en la Recomendación de 2012 ubicadas en diferentes áreas de la administración. La publicación OECD Regulatory Policy Outlook 2018 contiene claras señales de que los países invierten en supervisión de las regulaciones, de conformidad con el Principio 3 de la Recomendación de 2012 (OECD, 2018[4]) (véase gráfica 2.2).
En la gráfica 2.2 se muestra que todas las jurisdicciones cubiertas informaron que cuentan con organismos que desempeñan por lo menos una de las funciones de supervisión regulatoria identificadas en la Recomendación de 2012. En particular, casi todos los países tienen un organismo establecido responsable del control de calidad del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR). El control de calidad de la participación de los actores y la evaluación ex post, aunque no es común, es menos generalizado (59% de los organismos reportan que cuentan con un órgano responsable de supervisar la participación de los actores y menos de la mitad de las jurisdicciones tienen un órgano responsable del control de calidad de la evaluación ex post). Del mismo modo, solo cerca de tres cuartos de los países han establecido a un órgano responsable de identificar áreas en las que podría aumentarse la eficacia de la regulación y de coordinar la política regulatoria (gráfica 2.2).
Gráfica 2.2. Cobertura de las funciones de supervisión regulatoria en los países
Nota: Esta gráfica se basa en información disponible sobre todos los países de la OCDE, así como sobre Colombia, Costa Rica, Lituania y la Unión Europea.
Fuente: Survey questions on regulatory oversight bodies; Indicators of Regulatory Policy and Governance Survey 2017, en OECD (2018[4]), OECD Regulatory Policy Outlook 2018 [Panorama de la Política Regulatoria de la OCDE 2018], https://dx.doi.org/10.1787/9789264303072-en.
En el resto del capítulo se analiza el mecanismo jurídico e institucional actual del Gobierno de Argentina orientado a adoptar una política regulatoria, que incluye toda declaración y programa de política que ayude a poner en marcha la política de calidad regulatoria.
Instrumentos jurídicos para la promoción e implementación de la política regulatoria en Argentina
En esta sección se identifican los principales instrumentos jurídicos del gobierno nacional de Argentina que establecen disposiciones y elementos que concuerdan con una política regulatoria. Se proporciona una breve descripción de cada instrumento, pues en los capítulos sobre los temas se incluyen análisis más detallados. En el anexo 2.a se incluye una lista más completa de los instrumentos jurídicos relacionados con la política regulatoria en Argentina.
Constitución de la Nación Argentina
La Constitución de la Nación Argentina establece la naturaleza del gobierno nacional de Argentina, que adopta la forma representativa republicana federal. Establece también la forma en la que el país deberá administrarse, previendo la división de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y describiendo sus funciones, su conformación y sus facultades. El Poder Legislativo se compone de dos Cámaras, la de Diputados de la Nación y la de Senadoras de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires. El Poder Ejecutivo es desempeñado por el Presidente de la Nación Argentina. El Poder Judicial es ejercido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina y por los demás tribunales inferiores. De igual manera, la Constitución determina los diferentes niveles de gobierno: el Gobierno Nacional o Federal, el Gobierno Provincial y el Gobierno Municipal. En su carácter de ley suprema, la Constitución establece los derechos fundamentales.
Ley de Procedimiento Administrativo
La Ley de Procedimiento Administrativo (Ley 19.549) rige los procedimientos que debe aplicar la administración centralizada y descentralizada, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad. Por ejemplo, la ley define los lineamientos generales de los actos administrativos, como los periodos de los procedimientos, los plazos de prescripción y sus excepciones; establece los requisitos esenciales del acto administrativo y el proceso de impugnación judicial.
Un aspecto importante de la ley es la declaración de los principios de los trámites gubernamentales: celeridad, economía, sencillez y eficacia.
Ley de Derecho de Acceso a la Información Pública
La Ley 27.275 de Derecho de Acceso a la Información Pública tiene el objetivo de garantizar el acceso a la información pública, promover la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública. Los fundamentos de la ley descansan en los principios de publicidad, transparencia y máxima divulgación, máximo acceso, apertura, disociación, no discriminación, máxima premura, gratuidad del acceso, control, responsabilidad, alcance limitado de las excepciones, facilitación y buena fe.
Por consiguiente, la ley considera pública toda la información que generen, obtengan, transformen, controlen o custodien la administración pública central y los organismos descentralizados; el Poder Legislativo; el Poder Judicial; el Ministerio Público Fiscal de la Nación; el Ministerio Público de la Defensa; el Consejo de la Magistratura; las empresas y sociedades del Estado; los concesionarios, permisionarios y licenciatarios de servicios públicos; los partidos políticos y los sindicatos, entre otros.
Para velar por el cumplimiento de los principios y procedimientos establecidos en la presente ley, se crea la Agencia de Acceso a la Información Pública, como ente autárquico con autonomía funcional en el ámbito del Poder Ejecutivo nacional.
Asimismo, la ley define los canales y procedimientos de comunicación con las instituciones públicas para solicitar información o presentar reclamos.
Ley de Firma Digital
El objeto de la Ley 25.506 de Firma Digital es el reconocimiento formal y la promoción del uso de la firma electrónica y de la firma digital, así como el reconocimiento de su eficacia jurídica. La ley hace referencia a los certificados digitales, que son documentos firmados digitalmente por un certificador.
La ley establece también la organización institucional de la política de firma digital y los organismos con atribuciones, responsabilidades y derechos otorgados en la ley, como la Jefatura de Gabinete de Ministros, que es la autoridad de aplicación de la ley. La Comisión Asesora para la Infraestructura de Firma Digital es el organismo responsable de emitir recomendaciones sobre los estándares tecnológicos, un sistema de registro de los certificados digitales, el resguardo físico de la información, entre otros. Por otra parte, el certificador licenciado es la persona o ente que expide certificados digitales.
Decreto de Buenas Prácticas en Materia de Simplificación
El Gobierno de Argentina publicó el Decreto 891/2017: Apruébanse las Buenas Prácticas en Materia de Simplificación, como un primer esfuerzo para promover una base transversal de herramientas para la simplificación administrativa dentro de la administración pública. En el decreto se reconoce la necesidad de desarrollar prácticas de simplificación para reducir las cargas, mejorar la eficacia y la calidad en la prestación de servicios públicos. El decreto incluye disposiciones generales sobre prácticas de simplificación y otras herramientas de gestión regulatoria como la mejora continua de procesos, la evaluación de la implementación de normas, la participación ciudadana, el gobierno digital, la medición de costo-beneficio, el silencio positivo, la creación de registros y la comunicación eficiente entre los organismos del Sector Público Nacional.
El decreto es, en esencia, una declaración de la necesidad de implementar herramientas de gestión regulatoria en el seno del gobierno, pero sin precisar su aplicación y su supervisión. En el decreto se presenta una breve descripción de las herramientas, sin desarrollarlas ni brindar lineamientos para su aplicación.
Decreto Desburocratización y Simplificación
El Decreto 27/2018 de Desburocratización y Simplificación de trámites se expidió con el propósito de derogar y sustituir artículos específicos de regulaciones y normas en Argentina. El objetivo era permitir al gobierno responder a las demandas de los ciudadanos y las empresas de manera eficiente y más rápida.
Las diversas modificaciones contenidas en el decreto abarcan a sociedades, puertos, energía, agroindustria, acceso al crédito, derechos del consumidor, transporte, propiedad industrial, gestión documental electrónica, promoción del trabajo, administración de los bienes públicos del Estado, obras de arte, entre otros.
Este instrumento se expidió como un decreto de urgencia mediante una orden ejecutiva que debía ser ratificada por el Congreso de la Nación. Como respuesta, el Congreso publicó en 2018 tres leyes en sustitución del decreto: la Ley 27.444 Simplificación y Desburocratización para el Desarrollo Productivo de la Nación, la Ley 27.445 Simplificación y Desburocratización para el Desarrollo de Infraestructura y la Ley 27.446 Simplificación y Desburocratización de la Administración Pública Nacional.
Decreto Lineamientos para la Redacción y Producción de Documentos Administrativos. Aprobación
Los Lineamientos para la Redacción y Producción de Documentos Administrativos se publicaron en el Decreto 336/2017. Estos breves lineamientos se centran sobre todo en el formato que deberán adoptar los documentos públicos. Por ejemplo, proporcionan algunas indicaciones sobre estilo al hacer referencia a inmuebles o propiedades públicos, nombres de funcionarios e instituciones públicos, etc. Los lineamientos incluyen direcciones para trámites, mensajes para proyectos de ley, actos administrativos, entre otros.
Plan de Modernización del Estado. Aprobación
En el Decreto 434/2016, Plan de Modernización del Estado, el Presidente de Argentina aprobó y publicó el plan de modernización de la administración central, los organismos descentralizados y las entidades autárquicas, así como las empresas y sociedades del Estado.
El objetivo del plan es constituir una administración pública orientada al servicio del ciudadano de acuerdo con los principios de eficiencia, eficacia y calidad. El objetivo del plan de modernización se deriva del diseño de organizaciones públicas flexibles orientadas a la gestión por resultados.
El plan está estructurado en cinco ejes:
Tecnología y Gobierno Digital.
Gestión Integral de los Recursos Humanos
Gestión por Resultados y Compromisos Públicos.
Gobierno Abierto e Innovación Pública.
Estrategia País Digital.
La coordinación de la ejecución de las acciones que deriven del plan se encomiendan a la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Secretaría de Gobierno de Modernización (antes Ministerio de Modernización), que debe ejecutar todas las acciones que deriven del plan y fomentar su adhesión por parte de los gobiernos provinciales y municipales, así como de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Además, la Secretaría de Gobierno de Modernización debe elaborar los documentos de detalle de implementación del plan, los manuales de procedimientos para la aplicación de los ejes e instrumentos que lo integran, y realizar acciones de difusión y capacitación vinculadas a estas tareas.
El plan planteó la política general para el objetivo de gobierno electrónico de tener un gobierno sin papeles, en el cual todos los procesos se basen en herramientas TIC. Esta política benefició a los ciudadanos y a las empresas mediante la reducción de cargas administrativas al permitirles entregar o recibir información sobre permisos y licencias del gobierno.
A partir de este plan se expidieron otros instrumentos jurídicos orientados a implementar un Sistema de Gestión Documental Electrónico (mediante el Decreto 561/2016) o poner en marcha Trámites a Distancia (Decreto 1.063/2016) y Tramitación digital, completa, remota, simple, automática e instantánea (Decreto 733/2018). Estos y otros instrumentos relacionados con la política de gobierno electrónico de Argentina se abordan en el Capítulo 4.
Decreto 894/2017: Apruébase el texto ordenado del Reglamento de Procedimientos Administrativos
El Gobierno argentino actualizó el Decreto de Procedimientos Administrativos en noviembre de 2017. Puesto que la Ley de Procedimiento Administrativo data de 1972, no incluye muchos de los adelantos tecnológicos de años recientes; en especial, no toma en cuenta todo el trabajo de digitalización realizado por el gobierno federal en los últimos dos años.
El nuevo instrumento incluye el uso de herramientas tecnológicas en la administración pública y requiere que los entes centralizados y descentralizados de la administración pública utilicen archivos digitales por medio del Sistema de Gestión Documental Electrónica,; también alienta a los ministros, secretarios y órganos directivos de entes descentralizados a promover el uso de este sistema por parte de las instituciones, entes y organizaciones ubicados por debajo de ellos en la jerarquía administrativa.
Decreto 1.172/2003: Acceso a la Información Pública, que contiene los Reglamentos Generales de Audiencias Públicas
Las audiencias públicas constituyen una de las vías más comunes de contar con la participación de los actores en el proceso regulatorio. El decreto establece las reglas que deberán seguir las organizaciones, entes, empresas e instituciones que pertenecen al poder Ejecutivo del gobierno. Incluye una descripción de las características que deberían tomarse en cuenta en una audiencia pública, así como el alcance de los comentarios y opiniones de partes interesadas. Además, el decreto especifica las capacidades y obligaciones del presidente de la audiencia pública y revisa los requisitos legales que la institución organizadora debe cubrir en cada etapa de la audiencia.
Decreto 1.172/2003 que contiene el Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas
El decreto también incluye el Reglamento para la Elaboración Participativa de Normas. Este instrumento aumenta la participación pública en la elaboración de normas que el Poder Ejecutivo del gobierno presenta al poder Legislativo. Cabe mencionar que, como sucede en las audiencias públicas, los comentarios y opiniones expresados por las partes interesadas, bien sea de manera formal o informal (por correo) no son vinculantes. Si las instituciones que llevan a cabo la consulta incluyen opiniones o propuestas de las partes interesadas en la versión final de la regulación, debe registrarlos en el expediente de la consulta.
Decreto 1.172/2003 que contiene el Reglamento General de Reuniones Abiertas de los Entes Reguladores de los Servicios Públicos
El decreto se refiere a las reuniones abiertas que los reguladores de los servicios públicos deben sostener. Como ocurre en los reglamentos antes descritos, el que cubre las reuniones abiertas especifica los requisitos, los participantes y los procedimientos que deben seguirse para garantizar una consulta válida. También describe tres tipos de reuniones además de las regulares: las reuniones urgentes, las secretas y las nulas. Dichas reuniones son particularmente importantes para los reguladores económicos ya que están sujetas a cambios repentinos en el entorno económico o manejan información delicada.
Principales organismos gubernamentales de promoción y aplicación de política regulatoria
En esta sección se describen los principales organismos gubernamentales responsables de promover y aplicar políticas dirigidas a poner en marcha y fomentar la calidad regulatoria en el seno del Gobierno nacional de Argentina. En el anexo 2.b se incluye una lista más completa de las instituciones gubernamentales relacionadas con la política regulatoria en Argentina.
Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación
La Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación (SLyT) es un elemento central del gobierno. De conformidad con el Decreto 78/2000, una de sus principales funciones es analizar los proyectos de leyes primarias y reglamentos subordinados que requieran la aprobación del Presidente o de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Esto incluye las leyes pre aprobadas por las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de Argentina.
La SLyT lleva a cabo una función de custodio, pues tiene la facultad de devolver o reelaborar los instrumentos jurídicos que no se ajusten a la normativa vigente. Sin embargo, dicha función se restringe formalmente a los proyectos sujetos a aprobación del Presidente o de la Jefatura de Gabinete.
Cuando una legislación o regulación entra en vigor de manera oficial, y de así encomendarlo la Superioridad, la SLyT se encarga también de redactar los anteproyectos de decretos reglamentarios u otros instrumentos jurídicos correspondientes.
Algunas otras relevantes funciones de la SLyT son las siguientes:
Prestar asesoramiento jurídico en los casos en que la Jefatura de Gabinete u otro organismo de las áreas de la Presidencia de Argentina que no cuenten con servicio específico propio tenga que intervenir de conformidad con la normativa vigente.
Analizar los anteproyectos de regulaciones o elaborar anteproyectos a los organismos de la Administración Pública Nacional que lo soliciten.
En el último caso, la SLyT es consultada con periodicidad por otros organismos, pero de ninguna manera se encarga de revisar todo el flujo de regulaciones emitidas por la administración pública de Argentina. En estos casos, la opinión de la SLyT no es vinculante, aunque, en la práctica, los ministerios y organismos que solicitan el asesoramiento y el apoyo de la SLyT rara vez se desvían de la orientación que reciben.
En la práctica la SLyT es una comprometida promotora de las herramientas de gestión regulatoria. Por ejemplo, se informó que los directivos de la SLyT suelen identificar qué organismos o ministerios cumplen con las disposiciones establecidas en el Decreto 891/2017 Buenas Prácticas en Materia de Simplificación o las desestiman, y comunican sobre este desempeño en las reuniones de gabinete o de alto nivel. La SLyT también se encarga de coordinar el trabajo que permitió publicar el Decreto 27/2018 de Desburocratización y Simplificación, que representó un ejercicio de evaluación ex post de la regulación de Argentina (véase el Capítulo 4). También trabaja en conjunto con la Secretaría de Gobierno de Modernización (antes Ministerio de Modernización) para abogar por la política de gobierno electrónico que se propone tener trámites gubernamentales sin soporte papel que incluyan los procesos y trámites internos para empresas y ciudadanos. Todas estas actividades son llevadas a cabo por la SLyT sin un mandato legal explícito de hacerlo.
Secretaría de Gobierno de Modernización (antes Ministerio de Modernización)
La Secretaría de Gobierno de Modernización se creó como Ministerio por el Decreto 13/2015 y más tarde se cambió a Secretaría mediante el Decreto 801/2018. En el área de mejora de los procesos gubernamentales, tiene las funciones siguientes (Decreto 13/2015):
Intervenir en la definición de estrategias y estándares sobre tecnologías de información, comunicaciones asociadas y otros sistemas electrónicos de tratamiento de información de la Administración Nacional.
Diseñar, coordinar e implementar la incorporación y mejoramiento de los procesos, tecnologías, infraestructura informática y sistemas y tecnologías de gestión de la Administración Pública Nacional.
Proponer diseños en los procedimientos administrativos que propicien su simplificación, transparencia y control social y elaborar los desarrollos informáticos correspondientes.
Actuar como Autoridad de Aplicación del régimen normativo que establece la infraestructura de firma digital para el sector público nacional.
Intervenir en el desarrollo de sistemas tecnológicos con alcance transversal o común a los organismos y entes de la Administración Pública Nacional, Centralizada y Descentralizada.
En lo que respecta al área de política regulatoria, la Secretaría de Gobierno de Modernización se encarga de uno de los programas emblemáticos del actual Gobierno argentino, cuyo objetivo es mejorar y simplificar los procesos gubernamentales de todo tipo mediante la digitalización, tanto interna como externa, incluidos los trámites que realizan las empresas y los ciudadanos2. Para este fin, la Secretaría de Gobierno de Modernización supervisa que los ministerios y los organismos cumplan con las obligaciones de digitalización, entre ellas la obligación de que todos los nuevos trámites para empresas y ciudadanos “nazcan digitalmente”. Por consiguiente, además de la obligación de aplicar la política de gobierno electrónico, la Secretaría de Gobierno de Modernización también interviene de manera importante en el proceso de expedición de nuevas regulaciones, pues actúa como “custodio” para garantizar la creación electrónica de trámites realizados por empresas y ciudadanos.
Ministerio de Producción y Trabajo
En el Ministerio de Producción y Trabajo opera la Secretaría de Simplificación Productiva. En términos generales, el objetivo de la Secretaría es promover e instaurar el uso de herramientas de gestión regulatoria para impulsar la calidad de las regulaciones que afectan las actividades productivas. Entre las herramientas que promueve se encuentran la evaluación ex ante y ex post de los proyectos de regulación, así como las estrategias de simplificación administrativa y participación de los actores. En el Decreto 174/2018 Apruébase el Organigrama de Aplicación de la Administración Nacional centralizada hasta nivel de Subsecretaría se especifican algunas de estas funciones:
Asistir al Ministro de Producción y Trabajo en la formulación de políticas, propuestas, implementación, evaluación, revisión integral de los marcos regulatorios y control de los procesos y trámites que afectan al sector productivo, a la industria, al comercio y a la inversión, directa o indirectamente.
Coordinar acciones con las dependencias del Sector Público Nacional, a fin de simplificar normas y procesos en el marco de las competencias Ministeriales, que afectan en cargas o costos al sector productivo obstaculizando el emprendimiento, la inversión, la producción, la competitividad y el comercio.
Diseñar y ejecutar programas de asistencia técnica y/o financiera orientados a organismos nacionales, provinciales y locales para la implementación de medidas de simplificación de trámites que afectan al sector productivo.
Promover políticas públicas transversales al Sector Público Nacional y a los sectores provincial, municipal o local, protegiendo la interacción estratégica entre el Estado y la matriz productiva, destinadas a integrar a todos los niveles de gobierno en una única política de simplificación de trámites para el sector productivo.
Promover la aplicación del Decreto 891/17 de Buenas Prácticas en Materia de Simplificación y de estándares internacionales en materia de simplificación y desburocratización de los trámites relacionados con el sector productivo, a fin de maximizar el crecimiento económico y facilitar la competitividad y desarrollo productivo del país.
El Ministerio de Producción y Trabajo (MPT) ha puesto en operación un programa para implementar el análisis de impacto regulatorio para los proyectos de normas regulatorias que las oficinas y unidades pertenecientes a dicho Ministerio emitirán. La Resolución Administrativa 229/2018 del Ministerio de Producción obliga a estas unidades a remitir a la Secretaría de Simplificación Productiva una evaluación ex ante que emita opinión respecto de los proyectos de normas regulatorias que generen o impliquen cargas y/o costos a los administrados, y una “comunicación fehaciente” junto con el proyecto. A su vez, la Secretaría examina la comunicación y emite una opinión en la que define qué elementos del Decreto 891/2017 de Buenas Prácticas en Materia de Simplificación se cubren y cuáles requieren perfeccionarse (véanse mayores detalles en el capítulo 3).
Si bien la Secretaría de Simplificación Productiva no tiene las facultades legales para bloquear los proyectos de regulación del MPT debido a la divergencia con los criterios de calidad regulatoria, en los primeros meses de operación del programa, las unidades y agencias del MPT siguieron sus recomendaciones.
Por otra parte, la Dirección de Reglamentos Técnicos y Promoción de la Calidad lleva a cabo el diseño, el seguimiento y la evaluación de impacto de los reglamentos técnicos y promoción de la calidad dirigidos a aumentar la competitividad, con el fin de ejercer un control estratégico adecuado de su instrumentación.
A este respecto, el 31 de julio de 2018, se publicó en el Boletín Oficial la Resolución 299/2018, la cual establece el proceso para elaborar, revisar y adoptar reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de conformidad. Dicha resolución es vinculante para las unidades del Ministerio de Producción y Trabajo (MPT) y sus organismos desconcentrados y descentralizados; la Dirección de Reglamentos Técnicos y Promoción de la Calidad de la Subsecretaría de Comercio Interior de la Secretaría de Comercio es responsable de la elaboración y revisión de estos instrumentos.
La Resolución se expidió para cumplir con las disposiciones del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial del Comercio, con el fin de implementar políticas vinculadas a la promoción de calidad y conformidad técnicas orientadas a mejorar la competitividad de los países miembros.
En el Capítulo 4 se describen las actividades emprendidas por el MPT en materia de simplificación de los trámites que afectan a los sectores productivos.
Cuerpo de Abogados del Estado
La Ley 12.954 de Creación del Cuerpo de Abogados del Estado estableció dicha agrupación. Una de sus principales funciones es ofrecer asesoramiento jurídico al Poder Ejecutivo y a todos los organismos de la Administración Pública Nacional, así como su defensa ante los tribunales. El Cuerpo de Abogados es dirigido por el Procurador del Tesoro y representa a un grupo de funcionarios públicos especializados en leyes y litigios, con reglas específicas de contratación, formación y desempeño.
Con respecto a la política regulatoria, el Cuerpo de Abogados del Estado tiene la obligación de realizar estudios profesionales para mejorar las leyes y las regulaciones en vigor en la administración pública.
Políticas y prácticas de cooperación regulatoria internacional en Argentina
Los mecanismos de multinivel de coordinación se orientan a fomentar la calidad de la regulación y a evitar duplicaciones, tanto en el ámbito regional como en el internacional. En las décadas pasadas se ha observado una rápida globalización de la actividad económica que cambió considerablemente las perspectivas de las economías mundiales. La globalización ha afectado a los países y a la vida cotidiana de sus ciudadanos y empresas. El surgimiento paulatino de una economía abierta, dinámica y globalizada demostró la importancia de la internacionalización de las reglas como tema fundamental. A medida que los países se conectan cada vez más entre fronteras, han surgido marcos regulatorios regionales y multilaterales en un contexto de creciente internacionalización de flujos de productos, servicios, capital y personas (OECD, 2013[5]; OECD, 2016[6]).
Los gobiernos pueden aumentar al máximo los beneficios de la globalización al eliminar divergencias y obstáculos regulatorios innecesarios, y garantizar una mayor coordinación de los objetivos regulatorios. La Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria 2012 de la OCDE reconoce que los países pueden aprender de la experiencia internacional. Por consiguiente, el Principio 12 de la Recomendación declara:
“Tomar en cuenta, al desarrollar medidas regulatorias, todos los estándares y marcos internacionales de cooperación pertinentes en la misma área y, cuando sea adecuado, los probables efectos que tengan en terceros fuera de su jurisdicción.”
La OCDE destaca las diferentes maneras en las que un país puede atender la cooperación regulatoria (OECD, 2013[5]). Los países pueden tomar medidas unilaterales para evitar divergencias regulatorias, en particular en lo referente a su procedimiento de formulación de reglas interno, por ejemplo, al considerar normas extranjeras e internacionales al elaborar las nacionales, evaluar el impacto internacional en los procedimientos de análisis de impacto regulatorio (AIR) o involucrar a actores extranjeros en los avances en asuntos regulatorios. Se trata de un paso fundamental hacia la calidad y la coherencia regulatorias, que puede facilitar el desarrollo de enfoques de cooperación regulatoria internacional (CRI) más ambiciosos. La CRI también brinda una oportunidad a los países de desarrollar funciones e instrumentos regulatorios comunes con sus pares, bien sea mediante la participación en marcos de cooperación bilateral, regionales o multilaterales.
Los instrumentos internacionales3 pueden servir como base para formular nuevas regulaciones, con miras a armonizar los enfoques con los de otros países. En particular, suele recomendarse adoptar normas internacionales en las regulaciones internas para reducir obstáculos innecesarios al comercio en el momento de elaborar nuevas regulaciones. En los países de la OCDE, los requisitos legales para considerar instrumentos internacionales al elaborar nuevas leyes y regulaciones son bastante comunes (véase gráfica 2.3). De hecho, la consideración de estándares internacionales, sobre todo en la legislación interna, tiene un importante potencial de reducir costos del comercio internacional, y sustenta la armonización de las especificaciones técnicas de productos en todos los mercados de exportación (OECD, 2017[7]).
La legislación argentina no establece un requisito legal para que los reguladores tomen en consideración instrumentos internacionales al formular nuevas regulaciones nacionales o modificar las vigentes. Ello puede deberse a que se carece de una estrategia horizontal sobre política regulatoria que incluya a la CRI. Sin embargo, algunos organismos específicos, como el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) tienen el mandato de considerar normas internacionales al desarrollar reglamentos técnicos.
La colaboración con actores extranjeros puede poner en evidencia efectos de los proyectos de regulación sobre el comercio, los cuales no habían sido. En concreto, las notificaciones de proyectos de regulación a los foros internacionales pueden informar a gobiernos y partes interesadas del extranjero de la existencia de nuevos proyectos. Esto ocurre en particular con el marco de transparencia establecido de conformidad con la Organización Mundial de la Salud, bajo los acuerdos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio y Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF). Ambos acuerdos requieren que los miembros de la OMC notifiquen a otros miembros de los proyectos de regulaciones obligatorias que puedan afectar de manera importante al comercio y que no se basan en normas internacionales.
Gráfica 2.3. Número de jurisdicciones con un requisito formal de considerar instrumentos internacionales en la elaboración de normas (izquierda) y los tipos de instrumentos considerados (derecha)
Nota: Los datos de los países de la OCDE se basan en los 35 países miembros de la Organización, la Unión Europea y tres países en proceso de adhesión.
Fuente: Results from the 2017 Indicators of Regulatory Policy and Governance (iREG) Survey en OECD (2018[4]), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303072-en.
El Ministerio de Producción y Trabajo de Argentina es responsable de notificar sobre proyectos de medidas al Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) notifica a la OMC, la cual abre la oportunidad de recibir retroalimentación de sus miembros o de partes interesadas. Los comentarios se incorporan en los proyectos de reglamentos técnicos, de ser aplicables (véase cuadro 2.1).
Cuadro 2.1. Número de notificaciones periódicas desde 2010
Fuente: WTO (2018[8]), Regular TBT Notifications ‑ Technical Barriers to Trade, http://tbtims.wto.org/en/Notifications/Search?ProductsCoveredHSCodes=&ProductsCoveredICSCodes=&DoSearch=True&ExpandSearchMoreFields=False¬ifyingMember=Argentina&DocumentSymbol=&DistributionDateFrom=01%2F01%2F1995&DistributionDateTo=31%2F12%2F2017&Searc; WTO (2018[9]), Search Notifications – Sanitary and Phytosanitary, http://spsims.wto.org/en/Notifications/Search?DoSearch=True¬ifyingMember=Argentina¬ificationFormats=1¬ificationFormats=7¬ificationFormats=200¬ificationFormats=201¬ificationFormats=202¬ificationFormats=203¬ificationFormats=8¬ific.
Argentina participa en iniciativas de cooperación, bien sean bilaterales, regionales o multilaterales. Por ejemplo, en el ámbito internacional, Argentina contribuye a la Organización Internacional del Trabajo, a la Organización Mundial de la Salud y a la Organización Internacional para la Normalización (ISO), por nombrar algunas. Los entes reguladores argentinos también participan directamente en redes transgubernamentales de reguladores, como la Organización Internacional de Comisiones de Valores o la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros.
Argentina participa activamente en el ámbito regional, impulsada por objetivos como la facilitación del comercio y la integración económica (véase cuadro 2.2). En particular, participa en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y encabeza la comisión de normas técnicas que emprende iniciativas para armonizar las regulaciones. El MERCOSUR es un acuerdo multilateral de comercio entre Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela y Bolivia (MERCOSUR, 2018[10]). El acuerdo se firmó en 1991 y entró en vigor el 1 de enero de 1995. De acuerdo con el Protocolo de Ouro Preto: “Los Estados Partes se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar, en sus respectivos territorios, el cumplimiento de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR”. El MERCOSUR cuenta con normativas regionales para implementar mecanismos orientados a promover que se desarrollen reglas internas con base en las normativas regionales aprobadas (véanse las Decisiones 023/2000 y 035/2008 del MERCOSUR).
La cooperación económica de Argentina en todo el mundo tiene lugar sobre todo por medio del MERCOSUR, el cual ha celebrado acuerdos con otros países de América Latina, por ejemplo, Chile, Colombia, México, Perú, Bolivia, y en otras regiones como Egipto e India (FTIS, 2018[11]), y en la actualidad negocia un acuerdo de comercio con la Unión Europea (EC, 2018[12]).
Cuadro 2.2. Panorama de organizaciones internacionales a las que pertenece Argentina
Nota: Si bien esta lista no es exhaustiva, presenta el panorama de las principales organizaciones internacionales en las que Argentina participa y que pueden afectar la regulación nacional.
Referencias
[12] EC (2018), Mercosur - Trade, European Commission, http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/regions/mercosur/.
[11] FTIS (2018), SICE: Countries: Argentina: Trade Policy Documents, http://www.sice.oas.org/ctyindex/ARG/ARGagreements_e.asp.
[14] Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (s.f.), Boletín Oficial del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, https://boletinoficial.buenosaires.gob.ar/.
[15] Gobierno de la Provincia de Buenos Aires (s.f.), Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires, https://www.gba.gob.ar/boletin_oficial/noticias.
[10] MERCOSUR (2018), Mercosur, http://www.mercosur.int/.
[18] OECD (2019), Digital Government Review of Argentina: Accelerating the Digitalisation of the Public Sector - Key Findings, OECD, http://www.oecd.org/gov/digital-government/digital-government-review-argentina-key-findings-2018.pdf.
[4] OECD (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303072-en.
[19] OECD (2018), Review of the Corporate Governance of State-Owned Enterprises: Argentina, OECD, Paris, http://www.oecd.org/countries/argentina/oecd-review-corporate-governance-soe-argentina.htm.
[7] OECD (2017), International Regulatory Co-operation and Trade: Understanding the Trade Costs of Regulatory Divergence and the Remedies, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264275942-en.
[16] OECD (2017), OECD Economic Surveys: Argentina 2017: Multi-dimensional Economic Survey, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-arg-2017-en.
[6] OECD (2016), International Regulatory Co-operation: The Role of International Organisations in Fostering Better Rules of Globalisation, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264244047-en.
[1] OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en.
[5] OECD (2013), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200463-en.
[3] OECD (2012), Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/Recommendation%20with%20cover%20SP.pdf.
[2] OECD (2011), Regulatory Policy and Governance: Supporting Economic Growth and Serving the Public Interest, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264116573-en.
[17] OECD (1995), OECD Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/128.
[13] Presidencia de la Nación Argentina (2018), Infoleg – Información Legislativa y Documental, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, http://www.infoleg.gob.ar/.
[20] Rodrigo, D. (2016), Capacidades para la Gestión Regulatoria en Argentina.
[8] WTO (2018), Regular TBT Notifications - Technical Barriers to Trade, http://tbtims.wto.org/en/Notifications/Search?ProductsCoveredHSCodes=&ProductsCoveredICSCodes=&DoSearch=True&ExpandSearchMoreFields=False¬ifyingMember=Argentina&DocumentSymbol=&DistributionDateFrom=01%2F01%2F1995&DistributionDateTo=31%2F12%2F2017&Searc.
[9] WTO (2018), Search Notifications - Sanitary and Phytosanitary, http://spsims.wto.org/en/Notifications/Search?DoSearch=True¬ifyingMember=Argentina¬ificationFormats=1¬ificationFormats=7¬ificationFormats=200¬ificationFormats=201¬ificationFormats=202¬ificationFormats=203¬ificationFormats=8¬ific.
Anexo 2.A. Instrumentos jurídicos relacionados con la política regulatoria en Argentina
Cuadro Anexo 2.A.1. Instrumentos jurídicos relacionados con la política regulatoria en Argentina
Fuente: Presidencia de la Nación Argentina (2018[13]), Infoleg – Información Legislativa y Documental http://www.infoleg.gob.ar/ (consultado on 03 November 2018); Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (s.f.[14]), Boletín Oficial del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, https://boletinoficial.buenosaires.gob.ar/ (consultado on 29 January 2019); Gobierno de la Provincia de Buenos Aires (s.f.[15]), Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires, https://www.gba.gob.ar/boletin_oficial/noticias (consultado on 29 January 2019).
Anexo 2.B. Instituciones gubernamentales relacionadas con la política regulatoria en Argentina
Cuadro Anexo 2.B.1. Instituciones gubernamentales relacionadas con la política regulatoria en Argentina
Nota: El nombre de algunas instituciones puede haber cambiado debido a cambios administrativos en el Gobierno Central de Argentina y en los Gobiernos Provinciales.
Notas
← 1. En ese momento los países en proceso de adhesión eran Colombia, Costa Rica y Lituania.
← 2. En el capítulo 4 se presentan en detalle estas actividades y la normativa que las sustenta. En la sección previa se mencionan también algunos de los instrumentos jurídicos.
← 3. Para fines de este estudio, los instrumentos internacionales cubren requisitos jurídicamente vinculantes diseñados para ser de carácter directamente vinculante para los Estados miembros e instrumentos no vinculantes en términos jurídicos (incluidas normas técnicas) a los que puede otorgarse valor vinculante al incorporarlos en la legislación interna o reconocerlos en instrumentos de derecho internacional. Por consiguiente, este concepto amplio abarca, por ejemplo, tratados, decisiones jurídicamente vinculantes, recomendaciones no vinculantes en términos jurídicos, tratados o leyes modelo, declaraciones y estándares internacionales voluntarios.