Paula Garda
OCDE
Michael Koelle
OCDE
Estudios Económicos de la OCDE: Colombia 2024
OECD Economic Surveys: Colombia
Resumen
Después de una fuerte recuperación a la pandemia, el crecimiento del PIB se ha desacelerado debido a políticas monetarias y fiscales más restrictivas y a una inversión debilitada. La inflación se ha desacelerado, pero sigue siendo alta. Las prioridades macroeconómicas en el corto plazo incluyen continuar reduciendo la inflación y fomentar un entorno favorable a la inversión. Se requiere prudencia fiscal para abordar diversos riesgos fiscales y garantizar el cumplimiento de la regla fiscal. Para satisfacer las crecientes necesidades de gasto del gobierno, que incluyen la ambiciosa agenda de reformas de transformación social y productiva del Gobierno, serán necesarias amplias reformas para aumentar la eficiencia del gasto y los ingresos tributarios.
2.1.1. La baja inversión está frenando el crecimiento
Después de uno de los repuntes más fuertes entre los países de la OCDE tras la crisis del COVID-19, con un crecimiento del PIB del 10.8% y 7.3% en 2021 y 2022, respectivamente (Figura 2.1, Panel A), el crecimiento se moderó drásticamente al 0.6% en 2023 debido a políticas macroeconómicas restrictivas, la ralentización del crecimiento global y mayores costos de endeudamiento a nivel global. La fuerte recuperación, que superó las tendencias previas a la pandemia, fue impulsada por un auge en el consumo, especialmente de bienes de consumo duraderos gracias a los ahorros acumulados durante la pandemia, un aumento significativo en el crédito al consumo, un mercado laboral sólido y aumentos del salario mínimo. La flexibilización de la política fiscal y monetaria también jugó un papel importante en la recuperación. El crecimiento de la demanda interna comenzó a estancarse a finales de 2022 a medida que el consumo privado se moderó, y la inversión débil contribuyó a un lento crecimiento en 2023. La actividad económica comenzó a rebotar en 2024, con un PIB que creció un 1.7% en el primer semestre de 2024 en comparación con el semestre anterior, impulsado por el crecimiento del consumo privado. La inversión empezó a crecer en el segundo trimestre de 2024, particularmente en infraestructuras. Sin embargo, el PIB creció solamente 0.1% en el segundo trimestre con respecto al trimestre anterior. La inflación general alcanzó su punto máximo en marzo de 2023 con un 13.3% y disminuyó al 6.1% para agosto de 2024. El proceso de desinflación fue más lento que en otros países debido a un fuerte aumento en los precios de la energía, impulsado por la eliminación ejemplar de los subsidios a la gasolina a finales de 2023, una demanda interna más fuerte en 2021-2022, aumentos significativos en el salario mínimo, mecanismos generalizados de indexación de precios, una fuerte depreciación del peso colombiano en 2021 y 2022, y fuertes aumentos en los precios de los alimentos debido a restricciones en la oferta.
Nota: En el panel A, 2019 se refiere a datos anuales, y la tendencia previa a la pandemia se define como la tasa de crecimiento promedio trimestral de 2019.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en el Panorama Económico de la OCDE (base de datos).
Colombia ha experimentado una disminución prolongada de la inversión total desde el fin del auge de las materias primas en 2015 (Gráfico 2.2, panel A). La baja y decreciente relación inversión/PIB desde entonces obstaculiza el ya bajo crecimiento potencial y la capacidad de alcanzar los niveles de productividad y estándares de vida de las economías más avanzadas. Varios factores podrían haber contribuido a la disminución de la tasa de inversión, entre ellos una baja tasa de ahorro y una asignación inadecuada del capital. La alta informalidad podría ser otro factor que contribuye al bajo crecimiento potencial de Colombia, las bajas tasas de ahorro nacional y la asignación ineficiente del capital, ya que las empresas y los trabajadores del sector informal a menudo enfrentan condiciones de empleo precarias, salarios bajos y falta de acceso a instituciones financieras formales que limitan su capacidad de ahorrar e invertir en actividades productivas. Además, la inversión en ciencia, tecnología e innovación se ha mantenido relativamente baja, en torno al 0.5% del PIB, lo que puede obstaculizar la diversificación de la economía y las inversiones de mayor valor agregado.
Antes de la pandemia, la relación inversión/PIB se situaba en torno al 23%, en línea con el promedio de la OCDE (Gráfico 2.1, Panel B y Gráfico 2.2, Panel A), pero desde entonces se ha desplomado hasta uno de los niveles más bajos entre los países de la OCDE, 17.8% en 2023. Para alcanzar una tasa de crecimiento potencial de alrededor del 3%, se requiere una tasa de inversión de al menos el 20% del PIB (Fedesarrollo, 2024[1]). La formación bruta de capital fijo creció un 3.8% en el primer semestre de 2024 en comparación con el semestre anterior, pero la inversión sigue siendo débil, ya que tanto la inversión pública como la privada mantienen un mal desempeño. Una preocupación particular es la inversión en obras civiles (Gráfico 2.2, Panel B), que ha caído a un poco más de la mitad del nivel previo a la pandemia. El Gobierno ha lanzado nuevas iniciativas para incentivar la inversión en infraestructura (particularmente en ferrocarriles, aeropuertos y carreteras), pero la inversión pública se ve obstaculizada por la baja capacidad de ejecución de muchos gobiernos locales.
Recientemente, la inversión privada se desaceleró debido a los altos costos de endeudamiento, criterios más estrictos para otorgar préstamos como consecuencia de una política monetaria más restrictiva y la baja confianza empresarial (Gráfico 2.2, panel C). Otros factores que afectaron a la inversión son el aumento de los costos de los materiales de construcción, como el acero, el cemento, el asfalto y el hormigón, las interrupciones de la cadena de suministro mundial causadas por la pandemia y la guerra en Ucrania, que exacerbaron aún más estos problemas. Los aumentos del impuesto corporativo de 2021 y 2022 también podrían haber afectado a la inversión privada. La incertidumbre (Gráfico 2.2, panel D) sobre el ritmo y la implementación de las reformas también podría haber obstaculizado la inversión privada. Los retrasos en las inversiones privadas en infraestructura se debieron a una lenta adopción de la nueva generación de la cartera de asociaciones público-privadas (“5G”), tras una ejecución casi completa de los proyectos 4G. Los aumentos anuales de los peajes de las carreteras inferiores a los acordados podrían haber aumentado la incertidumbre, lo que podría desincentivar la participación privada en las asociaciones público-privadas de infraestructura. La transición a subsidios de vivienda mejor focalizados, si bien es bienvenida, puede haber afectado negativamente la inversión en el sector de la construcción. Las dificultades para asegurar los derechos sobre la tierra, licencias ambientales y las consultas previas necesarias con las comunidades étnicas también pueden haber explicado retrasos en la inversión. Del lado positivo, pronto comenzarán a implementarse cuatro proyectos de infraestructura "5G" y la afluencia récord de inversión extranjera directa de USD 17 mil millones en 2023 indica confianza de los inversionistas extranjeros en Colombia.
Nota: En el Panel C, para el índice de confianza, los valores superiores a 0 representan una visión optimista, mientras que los valores inferiores o iguales a 0 representan una visión pesimista. En el Panel D, los datos representan promedios móviles de 3 meses e incorporan la cobertura de la prensa local. ALC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, México y Perú.
Fuente: Panorama Económico de la OCDE (base de datos); cálculos de la OCDE basados en Cuentas Nacionales trimestrales del DANE; Banco de la República; Fedesarrollo; y Banco de España.
El déficit de cuenta corriente se ha reducido significativamente desde los altos niveles de 2022. El fuerte crecimiento en 2022 impulsado por los bienes de consumo duraderos estimuló el crecimiento de las importaciones y amplió el déficit de cuenta corriente, en un contexto de términos de intercambio favorables. En 2023, todos los componentes de la balanza de pagos contribuyeron a corregir el desequilibrio externo (Gráfico 2.3, panel A), y el déficit comercial de bienes mostró la mejora más significativa debido a la reducción de las importaciones en un contexto de menor demanda interna. A pesar del aumento de los pagos de intereses por préstamos externos, las salidas netas de renta de factores disminuyeron, desde los altos niveles de 2022, principalmente debido a menores utilidades de la inversión extranjera directa, impulsadas por los menores precios del petróleo y el carbón. Además, el aumento de las remesas, equivalentes al 2.8% del PIB, principalmente de Estados Unidos y España, ayudó a reducir el déficit de cuenta corriente. La inversión extranjera directa (IED) ha alcanzado un máximo histórico del 5% del PIB y sigue siendo la principal fuente de financiamiento externo (Gráfico 2.3, panel B), lo que ayuda a compensar con creces las salidas netas de cartera, principalmente de residentes que aumentan sus activos en el exterior. En 2023, el peso colombiano se apreció aproximadamente un 21% interanual frente al dólar estadounidense en términos nominales (fin del período), tras una depreciación del 20% en 2022, corrigiendo parte de la sobrevaloración del año anterior. Esta apreciación significativa, una de las mayores entre los mercados emergentes, fue impulsada además por mejoras en la posición fiscal y externa de Colombia.
Source: Banco de la República; and OECD calculations based on the OECD Economic Outlook (database). Fuente: Banco de la República; y cálculos de la OCDE con base en Panorama Económico de la OCDE (base de datos).
2.1.2. El mercado laboral tuvo un buen desempeño, pero se ha desacelerado
El mercado laboral ha sido resiliente y se acerca recuperar las perdidas desde la pandemia, con una sólida creación de empleo y menores tasas de informalidad, pero los datos recientes sugieren una desaceleración. El crecimiento del empleo aumentó en 2022 en consonancia con el fuerte crecimiento económico, especialmente entre los jóvenes de 24 a 54 años y las pequeñas empresas, y se mantuvo dinámico durante 2023, pero se ha desacelerado desde septiembre de 2023 en consonancia con la desaceleración de la actividad económica. La participación en la fuerza laboral y las tasas de empleo están cerca de los niveles previos a la pandemia (Gráfico 2.4, panel A), pero, entre los más jóvenes (hasta 24 años), el empleo sigue estando por debajo de los niveles previos a la pandemia. La brecha de género en el desempleo se redujo en 2023, ya que el empleo femenino ha crecido más rápido que el masculino (Gráfico 2.4, panel B), principalmente debido a la creación de empleo en las actividades artísticas, el sector de los servicios y el empleo público, las principales fuentes de empleo femenino. En 2023, los ingresos laborales reales de los trabajadores asalariados aumentaron un 5%, debido principalmente al aumento del salario mínimo nominal del 16% (Banco de la República, 2024[2]). Tras tocar fondo en agosto de 2023 en 9.5%, la tasa de desempleo aumentó a 10.7% en diciembre de 2023 y llego al 10% en Julio 2024, similar al promedio de 2015-2019 de 10%, pero por encima del promedio de la OCDE de 5%. La tasa de informalidad fue de 56% en junio, similar a la de un año antes, pero ha aumentado ligeramente en los últimos meses, lo que podría estar impulsado por la desaceleración de la actividad económica y el impacto de los grandes aumentos del salario mínimo.
Fuente: Cálculos de la OCDE con base en DANE; y CEIC.
2.1.3. El crecimiento económico volverá al bajo nivel de crecimiento potencial
El crecimiento del PIB experimentará otro año de crecimiento relativamente modesto, alcanzando el 1,8% en 2024, antes de repuntar hasta el 2,8% en 2025 (Tabla 2.1), volviendo al bajo crecimiento potencial de Colombia. El crecimiento del consumo privado seguirá siendo moderado pero sólido, respaldado por la desinflación, la relajación de la política monetaria y significativas remesas, mientras que el mercado laboral se deteriorará ligeramente. Las exportaciones crecerán moderadamente dada la aún débil demanda externa y los menores precios del petróleo. La inversión continuará aumentando gradualmente en línea con la relajación de las condiciones financieras domésticas y externas que permitirán un repunte parcial de la inversión privada, acelerándose en 2025, cuando las tasas de interés reales vuelvan a caer a niveles observados en la década anterior. Se espera que la inversión en obras civiles continué recuperándose con la implementación de nuevas asociaciones público-privadas. La inflación seguirá cayendo y convergerá al objetivo del 3% hacia finales de 2025. El déficit por cuenta corriente se mantendrá justo por debajo del 3%, por debajo de los niveles previos a la pandemia. El desempleo se estabilizará en 2024 y bajará ligeramente en 2025.
1. Contribuciones a los cambios en el PIB real, monto real en la primera columna.
2. Índice de precios al consumidor excluyendo alimentos, servicios públicos regulados y precios de combustibles.
3. Basado en la encuesta nacional de empleo.
4. El balance fiscal muestra el presupuesto del gobierno central.
Fuente: Base de datos STEP 115 de la OCDE.
2.1.4. Los riesgos en torno a las perspectivas siguen siendo sustanciales
Los riesgos y las incertidumbres siguen siendo elevados (Tabla 2.2). En el plano externo, las tensiones geopolíticas podrían conducir a una recesión mundial y generar una mayor aversión al riesgo y aumentar los costos de financiamiento y la volatilidad del mercado cambiario. Un crecimiento menor al esperado en los Estados Unidos, el principal socio comercial, como se destaca en el Capítulo 3, podría debilitar el crecimiento, empeorar los términos de intercambio y reducir las exportaciones, ampliando el déficit de cuenta corriente. Los riesgos al alza para el crecimiento incluyen el aumento sostenido de los precios de las materias primas, un crecimiento mundial más rápido y una recuperación más rápida de lo previsto de la economía de los Estados Unidos. Las tendencias de nearshoring (deslocalización cercana), que ha aumentado el atractivo de los inversores extranjeros hacia América Latina, también puede dar lugar a un aumento de la inversión extranjera directa y del crecimiento del producto.
La deuda externa bruta, que representa el 60% del PIB, ha aumentado significativamente desde la década de 2010 (Gráfico 2.5, panel A), es más alta que la de otros países de la región y una proporción significativa de la deuda soberana colombiana está denominada en moneda extranjera, principalmente en dólares estadounidenses, lo que aumenta la vulnerabilidad a las condiciones financieras globales y las fluctuaciones del tipo de cambio. Además, un resultado fiscal más débil podría conducir a un mayor déficit externo. Los déficits gemelos (de balance fiscal y cuenta corriente) son una preocupación porque pueden conducir a un aumento de la deuda pública, vulnerabilidad a los choques externos y posibles rebajas en las calificaciones crediticias. Estos riesgos se ven mitigados con unas cómodas reservas de divisas (Gráfico 2.5, panel B), un sector financiero resiliente, un déficit de cuenta corriente que se financia en gran medida con inversión extranjera directa (véase el Gráfico 2.3, panel B) y un tipo de cambio flexible. Estos amortiguadores se complementan con un acuerdo de Línea de Crédito Flexible de dos años con el FMI.
Las percepciones de riesgo se han moderado, tras alcanzar su punto máximo en 2022, pero siguen siendo elevadas en comparación con los niveles previos a la pandemia y los de países con calificaciones crediticias similares (Gráfico 2.6). Una persistente incertidumbre puede aumentar los costos de endeudamiento y empeorar la perspectiva de la deuda, como lo demuestra la pérdida de grado de inversión de Colombia en 2021 y el reciente cambio de perspectiva de Standard and Poor’s a negativa en enero de 2024. Este último cambio pone de relieve la preocupación por la confianza de los inversores a largo plazo, que puede obstaculizar la inversión privada (S&P, 2024[3]). La incertidumbre con respecto a la implementación y el financiamiento de las reformas, junto con los desafíos regulatorios y de implementación, pueden elevar los costos de endeudamiento, generar salidas de capital que provoquen depreciación de la moneda y presiones inflacionarias, y obstaculizar la inversión privada.
Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales del FMI (base de datos); y Panorama de la Economía Mundial del FMI (bases de datos).
En el plano doméstico, una inflación más persistente puede obligar a mantener tasas de interés elevadas durante un período prolongado. Una demanda privada más débil de lo esperado como resultado de condiciones financieras más restrictivas o un mercado laboral debilitado también presentan riesgos potenciales para el crecimiento económico. Si no se aceleran las inversiones en obras públicas e infraestructuras mediante asociaciones público-privadas, los bajos niveles de inversión podrían perpetuarse. No se puede descartar el riesgo de que aumenten las tensiones sociales y la violencia, lo que podría perturbar la actividad económica. Del lado positivo, una implementación más rápida de lo esperado de la política de reindustrialización en curso podría impulsar la inversión más rápido de lo previsto.
Nota: En el Panel A, los datos se refieren a los diferenciales EMBI de JP Morgan.
Fuente: Panorama Económico de la OCDE (base de datos); y LSEG.
Colombia es altamente vulnerable al cambio climático y enfrenta riesgos como fenómenos meteorológicos extremos, aumento de las temperaturas, cambios en los patrones de precipitación y desastres naturales como inundaciones y deslizamientos de tierra (véase el capítulo 5). El Niño y La Niña, fenómenos climáticos caracterizados por cambios en las temperaturas de la superficie del mar que causan sequías o lluvias intensas, se están volviendo más frecuentes e intensos debido al cambio climático. Estos peligros naturales plantean amenazas significativas para los ecosistemas, los recursos hídricos, la infraestructura y la salud y el bienestar humano, exacerbando los riesgos para la actividad económica y las perspectivas de inflación, en particular en sectores sensibles al clima como la agricultura y el turismo. Como el suministro de energía de Colombia depende en gran medida de la energía hidroeléctrica, los peligros naturales como El Niño pueden provocar interrupciones en el suministro de electricidad y aumentos en los precios de la energía. Como productor de combustibles fósiles, Colombia está muy expuesta a los cambios en los precios del petróleo, ya que el 40% de sus exportaciones y el 5% de sus ingresos fiscales provienen del petróleo. Una disminución más pronunciada de lo esperado en los precios del petróleo a largo plazo debido a una transición global acelerada hacia la energía limpia plantea un riesgo si la economía no logra diversificarse a un ritmo similar. Otros riesgos incluyen la deslocalización social y económica resultante de la eliminación gradual de las fuentes de energía tradicionales, como la extracción de petróleo y la minería del carbón. La pérdida de empleos en estos sectores podría conducir a un aumento del desempleo y de las tensiones sociales, mientras que la transición hacia una infraestructura de energía limpia requiere inversiones sustanciales y mejoras tecnológicas, lo que plantea desafíos financieros y logísticos para el gobierno y el sector privado.
La política monetaria restrictiva, con tasas de interés reales ex ante en 6.7% en julio tras alcanzar un máximo en febrero de 7.6%, ha contribuido a la disminución de la inflación desde su pico de 13.3% en marzo de 2023 hasta 6.1% en agosto de 2024 (Gráfico 2.7, panel A). La desinflación se produjo a pesar de los importantes aumentos de los precios de la energía, especialmente la gasolina, impulsados por la bienvenida eliminación gradual de los subsidios, y dos fuertes aumentos del salario mínimo del 16% en 2023 y del 12% en 2024. Durante 2023, la inflación de los precios de los bienes disminuyó sustancialmente debido a la apreciación del peso, mientras que la inflación de los precios de los servicios ha mostrado persistencia debido al alto grado de indexación. La indexación de precios, ya sea a la inflación pasada o a los aumentos del salario mínimo, afecta al 60% de la canasta de consumo en la que se basa el índice de precios al consumidor (Banco de la República, 2023[4]). La indexación, junto con los altos aumentos del salario mínimo, el aumento de los precios de los combustibles y la fuerte demanda interna, podrían explicar el ritmo más lento de desinflación en comparación con países como Brasil o Chile (Gráfico 2.7, panel B). Otros factores explicativos son el impacto retardado de la significativa depreciación del peso durante 2021 y 2022, y los fuertes aumentos de los precios de los alimentos causados por las restricciones de la oferta derivadas de las protestas sociales de 2021 y los riesgos climáticos. El fenómeno meteorológico de El Niño, que causa sequías, está llegando a su fin, pero ha provocado niveles bajos de los embalses y ha contribuido al aumento de los precios de la energía, pero su impacto esperado en el aumento de los precios de los alimentos no se ha materializado como se esperaba. La inflación subyacente también ha disminuido hasta el 5.5% en agosto. Las expectativas de inflación a un año han disminuido desde principios de 2023, pero siguen estando por encima de la meta, en el 4.2% en agosto.
La política monetaria ha desempeñado un papel crucial en la reducción de la inflación: el banco central inició su ciclo de flexibilización en diciembre de 2023, con una reducción total de 250 puntos básicos desde entonces. El ciclo de flexibilización está a mitad de camino y, dada la caída de la inflación esperada y una brecha de producto negativa, la política monetaria puede seguir con su ciclo de flexibilización gradual, prudente, cautelosa y basada en datos. Se proyecta que los recortes de las tasas de política monetaria continuarán durante 2025 para acercar la inflación a la meta del 3% a fines de 2025, en línea con el objetivo del banco central y los anuncios hechos por su Junta Directiva a fines de 2023. Se estima que las tasas de interés reales neutrales para Colombia rondarán el 2.5% (Banco de la República, 2024[5]), más altas que los niveles previos a la pandemia debido al mayor coeficiente de deuda pública, una prima de riesgo soberano elevada y condiciones financieras globales más restrictivas después de la pandemia. Sin embargo, se requiere cautela, ya que existen varios riesgos de inflación al alza. La eliminación gradual prevista de los subsidios al diésel, si bien es necesaria, podría aumentar las presiones inflacionarias, aunque el impacto sobre la inflación debería ser menor que el de los aumentos de precios de la gasolina en 2023. Otros riesgos al alza para la inflación incluyen la indexación de salarios y precios y la persistencia de la inflación, el desanclaje de las expectativas de inflación debido a desviaciones prolongadas de la meta, las presiones inflacionarias de un posible fenómeno extremo de La Niña, el endurecimiento de las condiciones financieras externas y la mayor percepción del riesgo soberano que conduce a presiones cambiarias y/o aumentos en la tasa de interés real neutral.
Fuente: Banco de la República, DANE; y Panorama Económico de la OCDE (base de datos).
La regulación del mercado financiero, la supervisión macroprudencial y la supervisión bancaria son sólidas, en particular tras la adopción de las normas de Basilea III en 2021. El sector bancario sigue siendo resiliente, con una sólida capitalización y liquidez en los bancos (Gráfico 2.8, paneles A y B). Si bien ha habido caídas recientes en algunos indicadores de calidad crediticia, estas son manejables con los colchones existentes. La rentabilidad ha disminuido desde máximos anteriores, en particular en la cartera de consumo (panel C). Las pruebas de estrés realizadas por el Banco Central y la Superintendencia Financiera confirman que, incluso en situaciones adversas, la capitalización bancaria agregada supera los límites regulatorios (Banco de la Republica, 2023[6]).
Después de crecer al ritmo más rápido en más de una década, el crecimiento del crédito se ha desacelerado, en todos los tipos de préstamos, lo que refleja la normalización de la economía y la política monetaria restrictiva (Gráfico 2.8, panel D). La desaceleración fue particularmente pronunciada en el caso de los préstamos al consumo de los hogares. Esta moderación en el crecimiento del crédito al consumo refleja mayores requisitos para otorgar nuevos préstamos, un endurecimiento de la política monetaria y mayores requisitos de provisiones para los préstamos al consumo. Como resultado, la relación deuda/ingreso de los hogares disminuyó en 2023 a niveles muy por debajo de los máximos históricos. El endeudamiento corporativo también disminuyó al 49% del PIB en 2023, dada la desaceleración de la actividad económica y la apreciación del peso, pero se mantiene 3 puntos porcentuales por encima de los niveles de 2019 (Banco de la Republica, 2023[6]). Alrededor del 73% de la deuda privada corporativa denominada en moneda extranjera tiene medidas de mitigación de riesgos.
La cartera vencida ha aumentado en 2023 y los primeros meses de 2024 (Gráfico 2.9), especialmente en las carteras de consumo, debido a la desaceleración económica y a la toma de riesgos previa por parte de los prestamistas (Banco de la Republica, 2023[6]). El indicador de cobertura (cociente de provisiones sobre cartera vencida) disminuyó en 2023 debido a un aumento desproporcionado de la cartera vencida, aunque se mantiene en niveles adecuados. Las provisiones contracíclicas en los sectores de consumo y comercio, destinadas a hacer frente a escenarios de deterioro de la calidad crediticia, disminuyeron en 2023 (Banco de la Republica, 2024[7]). El segmento de microcrédito requiere un seguimiento cercano y una fuerte supervisión, ya que la cartera vencida ha aumentado rápidamente, especialmente en las instituciones de microfinanzas no supervisadas (Banco de la República, 2023[8]). Dadas las altas tasas de interés y la desaceleración de la actividad económica, esta tendencia puede continuar y poner en peligro la calidad de la cartera. Sigue estando justificado mantener los mecanismos basados en reglas del marco de aprovisionamiento anticíclico, con ajustes cautelosos según sea necesario.
Los fenómenos meteorológicos extremos plantean riesgos para la estabilidad financiera, por lo que es necesario realizar esfuerzos para evaluarlos e integrar los riesgos climáticos en los marcos financieros (véase también el capítulo 5). Colombia fue el primer país latinoamericano en realizar una prueba de estrés climático de su sector financiero. Lideradas por la Superintendencia Financiera de Colombia, las iniciativas incluyen la incorporación de elementos relacionados con el clima en las regulaciones, el desarrollo de herramientas de supervisión y la regulación de los instrumentos financieros verdes. La adopción de un enfoque basado en el riesgo para supervisar los riesgos relacionados con el clima, mejorar la divulgación de información y mejorar la disponibilidad de datos reforzaría aún más la estabilidad financiera.
Fuente: CEIC; Superintendencia Financiera de Colombia; BIS; y BRC.
Fuente: Indicadores de solidez financiera del FMI (base de datos).
El sólido marco fiscal basado en reglas de Colombia (Recuadro 2.1), respaldado por un compromiso de largo plazo con la sostenibilidad fiscal, ha proporcionado estabilidad macroeconómica y disciplina fiscal desde su implementación. Tras la importante respuesta fiscal durante la pandemia de COVID-19, Colombia logró reducir adecuadamente el déficit fiscal en 2022, ayudada por la fuerte recuperación económica (Gráfico 2.10, panel A). Los déficits se redujeron aún más en 2023 y superaron las metas fiscales, a pesar de la desaceleración del crecimiento y el mayor gasto, principalmente en transferencias sociales. La disminución del déficit se benefició de la eliminación gradual de los subsidios a la gasolina y de los ingresos por las reformas tributarias de 2021 y 2022 (Recuadro 2.2), incluso si las reformas no alcanzaron las ganancias esperadas del 2.3% del PIB en 2023 debido a la desaceleración económica (CARF, 2023[9]), lo que requirió algunos recortes de gasto ad hoc. El aumento del gasto primario tras la pandemia ha sido permanente, pasando del 15.8% del PIB en 2019 al 20% del PIB en 2020 y al 19% en 2023 (Gráfico 2.10, panel B). Este aumento solo se ha financiado parcialmente con las reformas tributarias de 2021 y 2022.
En 2011, Colombia implementó una regla fiscal que tiene como objetivo el balance estructural para mejorar la sostenibilidad fiscal y recuperar el grado de inversión después de perderlo en 1999. Entre 2011 y 2019, aunque se cumplieron las metas de la regla fiscal, el gobierno enfrentó una creciente presión fiscal debido a la rápida acumulación de deuda (Arbelaez et al., 2021[10]). Después de suspender apropiadamente la regla fiscal en 2020 y 2021 para abordar la pandemia de COVID-19, en 2021, una reforma introdujo una nueva regla fiscal para establecer un vínculo entre las metas de balance primario neto estructural y la deuda neta observada. La nueva regla incluye un ancla de deuda explícita y fija un piso para el balance primario estructural neto de los ciclos económico y de precios del petróleo y de transacciones puntuales, como una función directa de la distancia de la deuda pública neta al ancla del 55% que entrará en vigencia en 2026. Hasta 2026 se prevé un periodo de transición en el que el balance primario estructural no podrá ser inferior a -0.2% del PIB en 2024, y 0.5% del PIB en 2025. Debido a la disminución más rápida de lo esperado de la deuda neta desde 2021, que ahora se ha alineado con el ancla, el Gobierno plantea adelantar la implementación de la fórmula paramétrica de la regla fiscal a 2025, pendiente de aprobación del congreso. La regla también requiere superávits estructurales primarios de al menos 1.8% del PIB para niveles de deuda neta que excedan el límite del 71% del PIB.
Los Marcos Fiscales y de Gasto de Mediano Plazo de Colombia también son herramientas sólidas para alinear la política fiscal con las reglas fiscales, alineando las decisiones presupuestarias con los objetivos fiscales de largo plazo. Además, la reforma de 2021 creó el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), que funciona como un consejo fiscal independiente, y que ha influido positivamente en las decisiones de política fiscal al brindar recomendaciones constructivas al Ministerio de Hacienda y moldear el debate público.
Nota: El área sombreada es una proyección del Plan Financiero Actualizado del Gobierno 2024 y del Plan Fiscal de Mediano Plazo 2023-2027.
Fuente: Ministerio de Hacienda de Colombia, Plan Financiero Actualizado 2024 y Plan Fiscal de Mediano Plazo 2023-2027.
Tras la reforma tributaria de 2021, en 2022, inmediatamente después de que la actual administración asumiera el cargo, se aprobó una reforma tributaria para aumentar los ingresos en un 1.0%-1.3% del PIB en 2023 y 2024, y luego en alrededor del 1.3% a partir de 2025. La reforma de 2022 tenía como objetivo limitar el uso excesivo de los gastos tributarios que reducen la carga tributaria de los contribuyentes de mayores ingresos y crean distorsiones entre las actividades económicas, internalizar externalidades negativas ambientales y de salud pública y reducir la evasión y elusión fiscal. Esta reforma es un paso en la dirección correcta y ha hecho que el sistema sea menos regresivo.
Las principales medidas de la reforma incluyen:
Impuesto a la Renta de las Personas: Consolidación de las rentas del trabajo y del capital. Reducción del tope nominal de las rentas exentas y deducciones (790 UVT= USD 8325).
Impuesto a las Ganancias de Capital: Se aumenta al 15%, con exenciones para ciertas transacciones. Aumento del monto exento para ciertas ganancias ocasionales.
Impuesto a los dividendos: Aumento de las tasas marginales para quienes no tributan a nivel corporativo, como retención en la fuente del 15% para residentes y del 20% para extranjeros.
Impuesto al Patrimonio: Impuesto a las fortunas que se hizo permanente y se modificaron las tasas. Más de COP 3.4 billones (USD 860 mil; UVT 72000) tienen tasas impositivas que van del 0.5% al 1.5%. La tarifa más alta del 1.5% se aplica hasta 2027, cuando se reduce al 1%.
Impuestos Corporativos: Se mantiene la tasa estándar en el 35%. Reducción de las tasas impositivas para las pequeñas y medianas empresas en el régimen simple de tributación. Ciertas deducciones limitadas al 3% de la utilidad neta. Cambio del descuento del 50% en el Impuesto de Industria y Comercio (ICA) a una deducción del 100% del monto pagado por este impuesto.
Recargo para sectores específicos: Impuestos adicionales sobre la renta para el petróleo y el carbón si los precios internacionales superan los niveles históricos, en línea con los impuestos a las ganancias extraordinarias. El recargo para el sector financiero se fija en el 5% hasta 2027.
Exenciones de IVA: Eliminación de los tres días libres de IVA.
Impuesto al carbono: expansión gradual para cubrir las ventas, importaciones y extracción de carbón a partir de 2025.
Impuesto Nacional a los Plásticos de un Solo Uso: Nuevo impuesto a los productos plásticos de un solo uso.
Impuestos a los productos ultraprocesados: Nuevos gravámenes a las bebidas azucaradas y a los alimentos altamente procesados con alto contenido de azúcar, sodio o grasas saturadas.
Fortalecimiento de los procedimientos tributarios: Se aumentan las sanciones por omisión de activos y fraude fiscal.
La reforma incluye disposiciones para mejorar las capacidades de aplicación de la ley y combatir la evasión fiscal, incluida la tributación basada en una presencia económica significativa y el fortalecimiento institucional de la autoridad fiscal. Se espera que estos esfuerzos reduzcan la evasión fiscal y generen un 0.8% adicional del PIB en ingresos.
El aumento esperado de los ingresos fiscales a partir de la reforma de 2022 será menor, 0.4% del PIB en 2024 y 0.2% del PIB en los años siguientes, ya que en 2023 la Corte Constitucional anuló parte de la ley que prohibía a las empresas extractivas deducir las regalías pagadas al gobierno de sus ingresos imponibles por la explotación de recursos naturales no renovables.
La deuda pública bruta del gobierno central aumentó hasta el 65% del PIB en 2020, pero desde entonces ha disminuido, impulsada por la eliminación gradual de las medidas contra la pandemia y la sólida recuperación económica, hasta el 56.5% en 2023 (Gráfico 2.11, panel A). La deuda neta como porcentaje del PIB también ha disminuido y ha convergido hacia el ancla de deuda neta del 55% de la regla fiscal en 2023. La deuda pública bruta del gobierno general es comparable al promedio de otros mercados emergentes del 60% del PIB, pero los costos de endeudamiento han aumentado sustancialmente desde que Colombia perdió su grado de inversión en 2021, representando el 4% del PIB en pagos de intereses y el 17% del gasto público total en 2023 (Gráfico 2.11, paneles B y C). Este aumento está influenciado por las altas tasas de interés globales y una prima de riesgo soberano más alta.
El Plan Fiscal de Mediano Plazo de 2024 tiene como meta una adecuada mejora del balance primario estructural de 1,2 puntos porcentuales en 2024 (MinHacienda, 2024[11]). Este ajuste prudente de la política fiscal equilibra la sostenibilidad de la deuda, una brecha de producto negativa y una inflación aún elevada. Sin embargo, el déficit fiscal general aumenta a 5.6% del PIB (Gráfico 2.10), debido a unos menores ingresos tributarios no petroleros y mayores pagos de intereses. El hecho de que la recaudación tributaria sea menor a la esperada inicialmente se debe a los desafíos para reducir la evasión fiscal, la ausencia de ingresos provenientes de las mejoras en los procesos de litigio tras el retiro del proyecto de ley relacionado del Congreso y el fallo de la Corte Constitucional contra la prohibición de deducibilidad de regalías de la reforma tributaria de 2022. En consecuencia, el gobierno está reduciendo su gasto primario en 1.6% del PIB en 2024, en comparación con el plan anterior, lo que subraya el compromiso de la administración con la sostenibilidad fiscal y el cumplimiento de la regla fiscal. Sin embargo, el gasto de inversión pública se reducirá en un 0.5% del PIB en relación con los planes iniciales.
Los planes fiscales del Gobierno para 2025, contenidos en el Plan Fiscal de Mediano Plazo de 2024, prevén una mejora del saldo primario estructural de 0,4 puntos porcentuales en 2025, en el límite de la regla fiscal. Esto supone que el Congreso apruebe la implementación de la regla fiscal antes de lo previsto en lugar de la meta del período de transición para 2025 (Recuadro 2.1). Sin embargo, el déficit fiscal general se mantendrá por encima del 5% del PIB en 2025, revirtiendo el descenso posterior a la pandemia por dos años consecutivos. Un déficit tan elevado no deja margen para una recaudación de impuestos menor a la esperada, y los pagos de intereses siguen siendo elevados, en alrededor 5% del PIB en 2025 de acuerdo con el Plan Fiscal de Mediano Plazo y por encima del 6% de acuerdo con el Presupuesto de 2025 presentado al Congreso a finales de julio. Estos altos pagos de intereses dejan poco margen para importantes necesidades de gasto e inversiones públicas. Además, si los ingresos tributarios son menos de lo esperado, serán necesarios nuevamente recortes de gasto ad hoc para cumplir con la regla fiscal, lo que perjudicará la inversión pública, ya que las inflexibilidades presupuestarias limitan aún más el alcance de los recortes del gasto público. En el corto plazo, mantener la consolidación fiscal planificada es clave para prevenir aumentos de la deuda pública y las preocupaciones de los inversores sobre la sostenibilidad fiscal y evitar mayores costos de endeudamiento. Para lograrlo y evitar recortes en la inversión pública se podría eliminar gradualmente los subsidios distorsionantes y mal focalizados al diésel y a los servicios públicos y mejorar la focalización del gasto social, como se analiza más adelante. La eliminación gradual de los subsidios al diésel podría crear hasta un 0.7% del PIB en espacio fiscal.
Nota: En el Panel A, las previsiones para 2024 se refieren al Plan Financiero Actualizado 2024, y para 2025 en adelante, al Plan Fiscal de Mediano Plazo 2023.
Fuente: Ministerio de Hacienda de Colombia, Plan Financiero Actualizado 2024 y Plan Fiscal de Mediano Plazo 2023-2027; y WEO del FMI (bases de datos).
Teniendo en cuenta el plan de ajuste fiscal a mediano plazo del gobierno para mantener superávits primarios a partir de 2027 (véase el Gráfico 2.10) y una política tributaria y de gasto sin cambios, las proyecciones de la OCDE sugieren que la deuda pública bruta se estabilizará en el 59% del PIB para 2050 (Gráfico 2.12, línea azul). Siguen existiendo preocupaciones sobre los planes del gobierno de recaudar un 2.2% del PIB en ingresos fiscales adicionales sin una reforma tributaria comprehensiva. A mediano plazo, el gobierno debería centrarse en lograr mayores ingresos tributarios y aumentar la eficiencia del gasto, como se analiza más adelante, al tiempo que crean amortiguadores fiscales para hacer frente a futuros choques.
En el mediano plazo, para financiar un mayor gasto post pandemia, las reformas sociales, la transición verde y las brechas de infraestructura se necesita un gasto adicional que podría aumentar significativamente la relación deuda pública/PIB (Gráfico 2.12, línea roja). Por ejemplo, el proyecto de reforma de pensiones, aún no contemplado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo podría requerir un 0.5% adicional del PIB anual en el corto plazo para financiar los pilares no contributivo y semicontributivo del sistema (CARF, 2024[12]), aumentando a 0.6% del PIB en 2040 y 1.1% más allá de 2065. El sistema contributivo requerirá más recursos en el largo plazo debido a las mayores necesidades del sistema de reparto, que necesitará alrededor de 2.5% del PIB a partir de 2065. Aunque el Congreso archivó una propuesta reciente de reforma de la salud, el gobierno planea presentar una nueva con los mismos elementos centrales. El Ministerio de Hacienda estimó que la reforma anterior habría costado un 0.4% adicional del PIB por año en el corto plazo, alcanzando un máximo del 0.6% en 2027 y cayendo al 0.2% en 2042. Sin embargo, el consejo fiscal (2023[13]) señala que esta estimación pasa por alto los posibles sobrecostos, incluidos los mayores costos de atención primaria y la inadecuada capacidad de gestión regional. Colombia también necesita aumentar el gasto público para apoyar los planes ambiciosos de transición climática y energética (véase el capítulo 5). Alcanzar los objetivos climáticos requiere entre el 1% y el 2% del PIB anualmente durante los próximos 20 años (MinHacienda, 2024[11]). Si bien la mayor parte de esta inversión debería provenir de fuentes privadas, el gasto público también debe aumentar desde el 0.16% del PIB actual. Además, para 2050, Colombia podría perder hasta el 6% de sus ingresos gubernamentales debido a la transición energética que se aleja de los combustibles fósiles. Si bien los planes de reindustrialización del gobierno apuntan a impulsar el crecimiento económico y diversificar la economía, la transición podría generar presiones en el lado de los ingresos.
Para poner la deuda en una senda decreciente y al mismo tiempo atender las necesidades de gasto, se requerirán medidas para aumentar los ingresos tributarios y mejorar la eficiencia del gasto (Gráfico 2.12, línea violeta y Tabla 2.4), como se analiza en las siguientes secciones. Un ambicioso paquete de reformas estructurales para mejorar el crecimiento, incluida la transición a una economía más diversificada y competitiva, también ayudaría a poner la deuda en una senda decreciente (Gráfico 2.12, línea verde y Tabla 2.4). La política de reindustrialización del gobierno (véase el capítulo 3), que apunta a diversificar la economía mediante el desarrollo de cadenas de valor, la profundización de la internacionalización y el cierre de las brechas de productividad local podría conducir a un aumento anual de 0,3 puntos porcentuales en el crecimiento económico para 2034 (MinHacienda, 2024[11]).
Nota: El escenario de “políticas actuales” supone que los impuestos y el gasto existente y la implementación de planes de consolidación gubernamental cumplen con la regla fiscal. Supone que el crecimiento del PIB real y la inflación seguirán las proyecciones de la OCDE para 2024-25 como en la Tabla 2.1, después de lo cual el crecimiento del PIB real convergerá gradualmente a un crecimiento potencial del producto del 3%; la tasa de inflación se supone en la meta del 3%; y el tipo de cambio entre el peso colombiano y el dólar estadounidense se supone constante durante el período de simulación. Se supone que el balance primario del gobierno seguirá el plan fiscal de mediano plazo de las autoridades para 2024-2035 de conformidad con la regla fiscal, y se mantendrán superávits primarios constantes hasta 2050. El escenario de “mayores necesidades de gasto” supone un gasto primario anual superior al 0.7% del PIB que el escenario de “políticas actuales”, como ilustración de los costos de aprobar la reforma de las pensiones y otras necesidades de gasto relacionadas con las reformas de la salud y la transición verde. El escenario de “reformas que fomenten el crecimiento” supone, además del escenario de mayor gasto, la implementación de un ambicioso paquete de reformas estructurales seleccionadas como la recomendada en la Tabla 2.3 a partir de 2026. El escenario de “reformas fiscales del Estudio Económico” supone, además del escenario de mayor gasto, la implementación de una reforma tributaria y reformas de eficiencia del gasto como las recomendadas en la Tabla 2.3. Todos los escenarios tienen en cuenta los costos relacionados con el envejecimiento, que se estima ascenderán al 2.5% del PIB durante todo el período de 2025 a 2050 (Pessino and Ter-Minassian, 2021[14]).
Fuente: Cálculos de la OCDE.
Nota: El impacto fiscal estimado de las reformas de salud y pensiones para 2040 ha sido evaluado por CARF (2023[13]; 2023[15]; CARF, 2024[12]). La necesidad de aumentar el impuesto al carbono se evalúa en el Capítulo 5 de este Estudio Económico.
Fuente: Estimaciones de la OCDE.
Estimación ilustrativa del impacto de determinadas reformas en el PIB potencial después de 15 años en relación con el nivel de referencia
Nota: Simulaciones basadas en el modelo de crecimiento de largo plazo de la OCDE (Guillemette y Château, 2023). La estimación del producto potencial se basa en una función de producción Cobb-Douglas con rendimientos constantes a escala basada en el modelo de crecimiento de largo plazo de la OCDE. El escenario A supone que las tasas de empleo femenino alcanzan el promedio de la OCDE para 2050, un aumento de 1.5 en los años de escolaridad en relación con la actualidad y que las puntuaciones PISA promedio en lectura, matemáticas y ciencias convergen a las puntuaciones PISA de Chile para 2050. El escenario B supone que el indicador de estado de derecho converge al primer decil del estado de derecho de la OCDE para 2050. El escenario C supone que el puntaje de regulación del mercado de productos de Colombia y el gasto público en I+D convergen a la mediana de la OCDE para 2050. Los efectos de la reforma individual no suman el efecto del escenario de reforma ambiciosa debido a los efectos no lineales en el modelo.
Fuente: Simulaciones utilizando el modelo de largo plazo de la OCDE (Guillemette y Château, 2023).
2.5.1. Implementación de revisiones de gastos
La necesidad de cumplir con la regla fiscal, junto con mejorar el potencial de crecimiento de Colombia y apoyar la transición energética, hace que mejorar la eficiencia del gasto público sea una prioridad fundamental. El gasto del gobierno general de Colombia, que representa el 34% del PIB en 2022, es inferior al de la mayoría de los países de la OCDE, con un promedio del 46% del PIB, y es necesario aumentar la inversión en pensiones, salud, educación e infraestructura, como se analiza en otras partes de este estudio. Sin embargo, también es necesario mejorar la calidad de este gasto. En el corto plazo, la identificación de medidas de ahorro o reasignación y la mejora de la eficacia de los programas y políticas pueden ayudar a Colombia a cumplir las metas fiscales en el corto plazo. Las ineficiencias del gasto público abundan en Colombia y se estima que rondaron el 4.8% del PIB anual en 2017 (Izquierdo, Pessino and Vuletin, 2018[16]).
Para eliminar el gasto innecesario y asignar eficazmente los recursos entre las diferentes prioridades, podría resultar útil un uso sistemático de las revisiones del gasto (DNP & Fedesarrollo, 2018[17]), aprovechando las experiencias de otros países de la OCDE. Para llevar a cabo con éxito las revisiones del gasto, la experiencia de la OCDE sugiere que Colombia necesita mejorar su gobernanza, establecer objetivos claros para las revisiones, fomentar la cooperación entre los ministerios sectoriales y conseguir apoyo político de alto nivel. También será de ayuda establecer un comité directivo de altos funcionarios y un grupo de trabajo integrado por funcionarios pertinentes del Ministerio de Hacienda y los ministerios sectoriales. Además, Colombia necesita integrar las evaluaciones del gasto en la planificación del presupuesto del gobierno, en particular en su marco fiscal de mediano plazo, para promover la transparencia del gasto y ayudar a reducir el gasto innecesario, en consonancia con las mejores prácticas de la OCDE (Tryggvadottir, 2022[18]). Establecer objetivos claros para los recortes del gasto o las medidas de reasignación ha demostrado ser un factor clave de éxito en los países de la OCDE, ya que facilita el seguimiento a la hora de implementar los resultados de la revisión del gasto.
2.5.2. Mejorar la focalización del gasto social y eliminar subsidios distorsionantes
La focalización del gasto público es deficiente, ya que una parte importante del gasto social beneficia a los relativamente ricos (Gráfico 2.13). Esto es especialmente cierto en el caso de las pensiones, la vivienda y los subsidios a los servicios públicos, como la electricidad o las telecomunicaciones. Por ejemplo, el 73% de los subsidios implícitos a las pensiones se destinan a los hogares de altos ingresos, mientras que solo el 5% llega a los hogares más pobres (Fedesarollo, 2021[19]), un problema que el gobierno está abordando con la reciente ley de reforma de las pensiones, como se analiza en el capítulo 4. Después de la pandemia de COVID-19, la focalización de los programas de asistencia social mejoró significativamente, dado que antes de la pandemia el principal programa de alivio de la pobreza, Familias en Acción, asignaba casi el 40% de su gasto a familias no pobres, como se analiza en el Estudio Económico de 2022 (OECD, 2022[20]). Se ha seguido avanzando con los esfuerzos recientes por establecer un registro social de hogares y un registro universal de ingresos, integrando los registros fiscales y permitiendo la autodeclaración de ingresos para identificar mejor a los beneficiarios en 2023. Se trata de medidas positivas que deberían seguir mejorando la eficiencia y la eficacia de los programas de asistencia social.
Nota: Pobre se refiere a la línea de pobreza nacional. Las pensiones reflejan solo el subsidio implícito en el esquema público contributivo. La educación cubre todas las instituciones de educación pública, mientras que las becas de educación se refieren a los subsidios y becas educativas. Los servicios públicos incluyen subsidios para energía, agua, alcantarillado y comunicaciones. Colombia Mayor es una transferencia monetaria para personas mayores en extrema pobreza y sin pensión.
Fuente: (Fedesarrollo, 2021[21]).
Los subsidios a los servicios públicos son uno de los rubros peor focalizados, ya que el 80% del gasto se destina a hogares no pobres. Estos subsidios representaron alrededor del 0.8% del PIB en 2022. Además, los subsidios reducen los incentivos para un menor uso de energía y distorsionan las señales de precios, lo que va en contra de las ambiciones del gobierno de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (véase el capítulo 5). Por ejemplo, el 90% de los hogares reciben subsidios para la electricidad y el 60% para el gas (Eslava, Revolo and Ortiz, 2020[22]). En lugar de utilizar subsidios, sería mejor apoyar a los hogares vulnerables mediante transferencias monetarias focalizadas. Si no se pueden eliminar los subsidios a los servicios públicos, es necesario mejorar su focalización. En lugar de utilizar el sistema actual, que no considera la vulnerabilidad de los ingresos y carece de estratos actualizados, sería mejor utilizar el registro social de hogares (Sisbén), recientemente mejorado, como se hizo para los subsidios de vivienda en 2023.
Continuar con la bienvenida eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles ahorraría recursos públicos escasos y apoyaría el objetivo de Colombia de reducir la dependencia de los combustibles fósiles. En 2023, el gobierno eliminó de manera encomiable los subsidios a la gasolina, mejorando la eficiencia del gasto. Desde octubre de 2022, los ajustes mensuales de los precios de los combustibles líquidos han cerrado la brecha entre los precios internacionales y locales de la gasolina. El gobierno anunció que los precios de la gasolina estarán vinculados a los precios internacionales para evitar futuros subsidios. La implementación del anuncio de la eliminación gradual de los subsidios al diésel está justificada, aunque la economía política de esta medida está resultando difícil. Recientemente, el gobierno anunció la eliminación de los subsidios al diésel para los grandes consumidores, y una leve reducción para los conductores de camiones. Esfuerzos adicionales para cerrar la brecha entre el precio del diésel y su precio internacional podrían generar ahorros del 0.6%-0.7% del PIB en el gasto público para 2025 (MinHacienda, 2024[11]), lo que permitiría reasignar el gasto público hacia áreas más productivas y sostenibles y alentar la inversión en tecnologías más limpias y energía renovable.
2.5.3. Reducción de las rigideces presupuestarias
La excesiva inflexibilidad presupuestaria de Colombia socava la capacidad del gobierno para asignar el gasto a necesidades y prioridades cambiantes y plantea desafíos cuando los ingresos son insuficientes, lo que lleva a un aumento de la deuda o a recortes de la inversión pública. Históricamente, también debido a las rigideces del gasto, la inversión pública ha fluctuado con los ingresos en un patrón altamente procíclico (Arbelaez et al., 2021[10]). Alrededor del 90% del gasto primario del gobierno central de Colombia está preestablecido, debido a gastos operativos, transferencias ordenadas por ley, la asignación de fondos a entidades subnacionales y los programas sociales (CARF, 2023[23]). Colombia implementó medidas de flexibilización presupuestaria en la década de 2000, incluidas reformas constitucionales y legales para reducir la inflexibilidad presupuestaria heredada, pero algunas medidas se han revertido desde entonces (Herrera and Olaberria, 2020[24]). Una preocupación notable es el alto nivel de rigidez del gasto derivado de las disposiciones constitucionales que asignan porcentajes fijos de ingresos a las entidades subnacionales a través del Sistema General de Participaciones. Estas transferencias están vinculadas al crecimiento de los ingresos corrientes del gobierno central durante los últimos cuatro años, independientemente de las necesidades reales. Por ejemplo, el 40% de los ingresos obtenidos con las dos últimas reformas tributarias, en 2021 y 2022, deben asignarse a este sistema de transferencias (CARF, 2023[23]). El gasto obligatorio y la asignación de ingresos deben reevaluarse para reducir las rigideces presupuestarias, como se recomienda en la Estudio Económico de la OCDE para Colombia (2019[25]). Por ejemplo, la implementación de un enfoque basado en las necesidades, en lugar de vincular las transferencias al crecimiento de los ingresos, garantizaría que los recursos se asignen donde más se necesitan. Además, los municipios y los departamentos regionales dependen en gran medida de las transferencias del gobierno central, lo que pone de relieve la necesidad de reformas para fomentar la prestación de servicios públicos de calidad y reforzar las capacidades subnacionales, como se analiza en el Capítulo 3 y en línea con las sugerencias de la misión de descentralización.
También será necesario aumentar los ingresos tributarios para abordar las necesidades de gasto y mantener el compromiso de Colombia con la prudencia fiscal y la sostenibilidad de la deuda. Colombia ha experimentado 21 reformas fiscales entre los años 1990 y 2022 (Gráfico 2.14, panel A), una cada año y medio, como se describe en los últimos seis Estudios Económicos de la OCDE (OECD, 2022[20]; OECD, 2019[25]; OECD, 2017[26]; OECD, 2015[27]; OECD, 2013[28]), que han aumentado gradualmente los ingresos tributarios. Sin embargo, en lugar de simplificar el sistema y mejorar la combinación impositiva, estas reformas fiscales frecuentes y fragmentadas han generado una mayor complejidad y desigualdades que a menudo han adoptado la forma de gastos tributarios, haciendo que el sistema tributario recaiga de forma particular en las empresas (Gráfico 2.14, panel B). La reforma tributaria de 2022 es un paso en la dirección correcta para reducir algunos de estos gastos tributarios y aumentar la recaudación de los ingresos del impuesto de renta a las personas físicas. Las reformas frecuentes también han generado incertidumbre e inseguridad jurídica para la inversión privada.
Una reforma tributaria integral, debidamente secuenciada e implementada gradualmente, no solo podría aumentar los ingresos para financiar las necesidades sociales, de infraestructura y de cambio climático, sino también mejorar la productividad y reducir las desigualdades. La reforma debería reequilibrar la carga tributaria del impuesto corporativo al impuesto sobre la renta personal, simplificar el sistema tributario, reducir gastos tributarios y disminuir la evasión fiscal, como se describe en los Estudios Económicos de la OCDE sobre Colombia anteriores y el Informe de Gasto Tributario de 2021 (OECD, Dian and Ministerio de Hacienda, 2021[29]; OECD, 2022[30]). La implementación de esa reforma podría generar ingresos adicionales sustanciales de hasta el 4.3% del PIB (Tabla 2.3).
Nota: ALC es un promedio simple de ARG, BRA, CHL, CRI, MEX y PER. En el Panel A, la estimación para 2023 de Colombia se basa en cálculos del Ministerio de Hacienda de Colombia. En el Panel B, la OCDE se refiere a 2022 o al último año disponible.
Fuente: Estadísticas de Ingresos de la OCDE en América Latina (base de datos); Estadísticas de ingresos de la OCDE (base de datos); y Ministerio de Hacienda de Colombia.
2.6.1. Reducir la carga tributaria de las empresas y racionalizar el impuesto corporativo
La tasa impositiva corporativa legal del 35% en 2023 es muy alta en relación con el promedio de la OCDE del 23% (Gráfico 2.15, panel A). En 2018 se legislaron reducciones graduales de la tasa, mientras que una reforma fiscal de 2021 aumentó la tasa nuevamente al 35%. Otros impuestos empresariales distorsionantes aumentan la carga impositiva muy por encima de la carga impositiva corporativa legal sobre la renta, como el impuesto local sobre las ventas de las empresas ICA, todos los cuales debilitan los incentivos a la inversión y es probable que tengan efectos negativos sobre el crecimiento (OECD, 2022[20]). Las tasas impositivas corporativas efectivas en Colombia también son altas, con una tasa impositiva efectiva promedio del 29.2% en 2021, superando tanto el promedio latinoamericano del 24%, como el promedio de la OCDE del 22% (Hanappi et al., 2023[31]). Además, la importante dispersión de las tasas impositivas efectivas en diferentes sectores, que van del 33% al 90% en 2019 (Gráfico 2.15, Panel B), junto con las cláusulas de tratamiento especial, los descuentos y las tasas diferenciales hacen que el sistema tributario sea complejo (Gráfico 2.15, Panel C), fomentando la informalidad, especialmente entre las pequeñas y medianas empresas.
Nota: En el Panel A, ALC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Perú. En el Panel B, los datos se refieren a impuestos nacionales y locales, e incorporan todos los impuestos remitidos por las empresas, incluidas las contribuciones a la seguridad social y otros gravámenes corporativos.
Fuente: Base de Datos Tributaria de la OCDE (base de datos); TRR 266 Contabilidad para la Transparencia (2022), “Índice de complejidad fiscal 2022”; Fedesarrollo (2021), “Reformas para una Colombia post-covid-19: Hacia un nuevo contrato social”.
Colombia debería considerar la posibilidad de eliminar gradualmente las exenciones, descuentos o tasas diferenciales, al tiempo que reduce la tasa impositiva corporativa legal y elimina gradualmente otros impuestos distorsionantes que las empresas deben pagar. La ampliación de la base impositiva sobre la renta corporativa debería ir de la mano con la abolición de otros impuestos empresariales distorsionantes. Esa reducción de la carga fiscal sobre las empresas puede promover la equidad entre las firmas, fomentar la inversión y la formalización empresarial y mejorar la recaudación de impuestos (Comité de Expertos, 2016[32]). El impacto de la reducción de los gastos tributarios en la recaudación de impuestos es incierto y difícil de medir debido a la falta de un sistema tributario de referencia claro y a la recopilación inadecuada de datos por parte de las autoridades fiscales (OECD, Dian and Ministerio de Hacienda, 2021[29]; OECD, 2022[20]). La autoridad fiscal está trabajando en un nuevo informe independiente que proporcione un sistema de referencia claro siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Incentivos Fiscales de la OCDE de 2021. Estimaciones muy conservadoras sugieren que una reforma que elimine los gastos tributarios y reduzca la tasa corporativa legal al 30% podría tener un impacto neutral en los ingresos tributarios o ligeramente positivo (Fergusson and Hofstetter, 2022[33]). Sin embargo, los ingresos no percibidos por los gastos tributarios probablemente estén subestimados dadas las limitaciones de los datos (OECD, 2022[30]).
La reforma tributaria de 2022 eliminó apropiadamente algunos de los 146 tratamientos especiales identificados en Colombia (MinHacienda, 2022[34]) al reducir los topes nominales a los ingresos y deducciones exentos de impuestos, eliminando aproximadamente 60 gastos tributarios e imponiendo límites a otros 20. Es fundamental evaluar su impacto en la recaudación de ingresos y la equidad horizontal de la reforma para orientar las reformas futuras. Por ejemplo, la disponibilidad de un crédito tributario para que las empresas compensen el IVA pagado sobre la inversión en activos, aunque poco común, aborda una deficiencia en el sistema del IVA. Por lo general, las empresas deberían tener derecho a recuperar el IVA de entrada pagado sobre los activos, sin embargo, esta funcionalidad no existe en Colombia.
Muchas de las exenciones o gastos tributarios actuales podrían reconsiderarse y se podría poner en marcha un nuevo proceso riguroso para introducir nuevos gastos tributarios. Se estimó que el gasto tributario por ingresos corporativos sería del 1.4% del PIB en 2022, con una reducción de alrededor del 0.18% del PIB gracias a la reforma tributaria de 2022. Antes de introducir nuevos gastos tributarios, es necesario evaluar la eficacia de los existentes; se podrían conservar aquellos que tengan impactos positivos y efectivos en términos de costos en la consecución de objetivos de política bien definidos y eliminar el resto. Los beneficios de esta reforma podrían reorientarse hacia transferencias específicas para las poblaciones vulnerables afectadas por el cambio (OECD et al., 2023[35]).
Se necesitan medidas para reducir la informalidad empresarial a fin de impulsar los ingresos tributarios, lo que requiere una estrategia integral en diversas áreas de política, como la simplificación de los procedimientos administrativos y la mejora del acceso al sistema financiero, como se analiza en el capítulo 3, así como una reforma integral del impuesto corporativo y una aplicación de la legislación tributaria más estricta en consonancia con una recopilación de datos tributarios más detallados por parte de la administración tributaria. Desde 2019, un régimen fiscal simplificado (Régimen Simple de Tributación) para los trabajadores autónomos y las microempresas y pymes tiene por objeto facilitar la formalización. En 2022, el régimen se modificó para incluir tarifas reducidas y ampliar la elegibilidad. Garantizar la integración de la economía popular, que abarca una amplia gama de entidades económicas, incluidos los esfuerzos individuales y comunitarios, a menudo informales y apoyados por redes de parentesco y de comunidades locales (véase el capítulo 3), en el régimen simplificado sería clave para la formalización. Además, mejorar su diseño para facilitar el cumplimiento tributario de las microempresas y pymes es clave para reducir la informalidad y apoyar el crecimiento empresarial. Facilitar una transición fluida entre el régimen simplificado y el general, ayudando y guiando a las empresas, incentivaría a las empresas a crecer y cambiar al régimen general. La simplificación del régimen general, como se mencionó anteriormente, sería clave para esta transición fluida. Por ejemplo, el régimen Simples Nacional en Brasil proporciona un régimen tributario unificado (que cubre una amplia gama de impuestos) para micro y pequeñas empresas, simplificando el cumplimiento y permitiendo que las empresas hagan la transición al régimen general a medida que crecen. Un aumento gradual de las obligaciones tributarias y los requisitos administrativos prepara a las empresas para las complejidades del régimen tributario general. Las campañas de divulgación para educar a las micro y pequeñas empresas sobre las oportunidades y los beneficios del régimen tributario simplificado son esenciales para promover el cumplimiento voluntario. También es necesaria una evaluación continua del régimen simplificado para evitar cualquier desincentivo no deseado al crecimiento empresarial impulsado por las discontinuidades en las tasas impositivas. Además, para mejorar los incentivos a la formalización, las tasas de impuestos corporativos podrían basarse en los ingresos netos para generar incentivos para que los contribuyentes declaren sus costos y gastos (Mas-Montserrat et al., 2023[36]).
2.6.2. Hacia una tributación más progresiva de la renta personal
El impuesto sobre la renta de las personas representa una proporción baja de los ingresos fiscales, tanto en comparación con otros países de la región como con otros países de la OCDE (Gráfico 2.14, panel B), debido a la alta informalidad laboral y a que pocos colombianos pagan impuestos sobre la renta de las personas. La reforma tributaria de 2022 ha mejorado marginalmente la naturaleza redistributiva de los impuestos sobre la renta de las personas y ha hecho permanente un impuesto a la riqueza introducido durante la pandemia, lo que ha contribuido a reducir la desigualdad (Baquero, Dávalos and Monroy, 2023[37]), pero se puede hacer más.
La base imponible del impuesto sobre la renta de las personas podría ampliarse significativamente sin afectar a la mitad inferior de la distribución del ingreso. Solo el 5% de los trabajadores formales paga el impuesto sobre la renta de las personas físicas debido a un alto umbral de ingresos laborales por debajo del cual no es necesario pagar dicho impuesto (Gráfico 2.16, panel A), como se analiza en el Estudio Económico de Colombia de 2022. Una reforma complementaria en dos pasos aumentaría la base imponible y haría que el sistema fuera más progresivo. El primer paso implicaría reducir gradualmente el umbral básico del impuesto sobre la renta de las personas físicas y, al mismo tiempo, reducir la tasa impositiva de entrada. En un segundo paso, para reducir la informalidad, se deberían reducir las tasas de contribución a la seguridad social para los trabajadores de bajos ingresos, ya que la evidencia sugiere que la reducción de la cuña fiscal, como lo demuestra la reforma fiscal de 2012, contribuiría a reducir la informalidad, aunque no es el único factor impulsor de la informalidad (como se analiza en el capítulo 4). El efecto combinado de estos cambios sería progresivo porque los trabajadores sujetos al impuesto sobre la renta de las personas tendrían ingresos más altos que los que se benefician de contribuciones reducidas a la seguridad social, lo que garantizaría la progresividad general de la reforma. Al reducir la informalidad, esta reforma también impulsaría la productividad y el crecimiento. La introducción de un crédito tributario por ingresos del trabajo (EITC, por las siglas en inglés) mejoraría aún más la progresividad y promovería una mayor participación en el mercado laboral formal entre los trabajadores poco calificados (Pessino et al., 2021[38]).
La brecha entre las tasas impositivas legales y efectivas sigue siendo significativa, en particular para los deciles de altos ingresos (Gráfico 2.16, panel B) (Fergusson and Hofstetter, 2022[33]; CPC, 2022[39]; Fedesarollo, 2021[19]). Una mayor racionalización y reducción de las exenciones y deducciones que amplían esta brecha y complican el código tributario podría ayudar (Baquero, Dávalos and Monroy, 2023[37]). Algunos ejemplos son la exención de los ingresos por pensiones, la exención de las contribuciones voluntarias a las pensiones y la deducción de los intereses hipotecarios. Las deducciones y exenciones tributarias de ciertas rentas causan pérdidas de ingresos de alrededor del 0.7% del PIB y reducen significativamente la progresividad fiscal (MinHacienda, 2024[11]). Es probable que esta estimación esté subestimada debido a problemas de recopilación de datos similares a los relacionados con el impuesto a las ganancias corporativas (OECD, 2022[30]).
2.6.3. Continuar reduciendo la evasión y la elusión tributaria
Los avances de Colombia contra la evasión y la elusión fiscal, impulsados por las reformas recientes, deben persistir. Los esfuerzos en curso incluyen medidas para reforzar la administración tributaria mediante mayores recursos y esfuerzos de creación de capacidad y digitalización. El desafío ahora radica en aprovechar eficazmente estos recursos para mejorar la aplicación de la ley. Si bien las reformas tributarias de 2021 y 2022 han introducido medidas significativas para reducir la evasión tributaria, todavía hay un margen significativo para reducirla. Las estimaciones sugieren que la evasión tributaria conduce a pérdidas de ingresos que superan el 5% del PIB (Benítez et al., 2021[41]).
Las autoridades fiscales deben aplicar más procesos basados en datos para evitar abusos, incluso mediante auditorías basadas en riesgos y cotejos de diferentes flujos de datos. Colombia ha modernizado su proceso de declaración de impuestos al incluir valores sugeridos en las declaraciones del impuesto a la renta de las personas a partir de datos de terceros, lo que ayuda a fomentar la presentación adecuada y reducir la evasión. Todavía hay un margen significativo para mejorar la presentación de declaraciones de impuestos para mejorar la granularidad de los datos, ya que actualmente las declaraciones de impuestos sobre la renta de las empresas y las personas no son lo suficientemente detalladas para identificar adecuadamente los ingresos no percibidos por los gastos tributarios (OECD, 2022[20]), lo que dificulta la auditoría de la evasión tributaria. A medida que la base imponible del impuesto sobre la renta se amplía, una declaración de renta universal obligatoria fomentaría una cultura tributaria positiva, promoviendo la transparencia y el cumplimiento, reduciendo la evasión, especialmente si va acompañada de medidas para hacer que el proceso de declaración de la renta sea más sencillo y eficiente. En Colombia, solo el 10% de la población declaró algún ingreso en 2020, mientras que países como Austria y Finlandia alcanzaron tasas de hasta el 98% (CPC, 2023[42]). Algunos países, como Canadá, Estados Unidos, Reino Unido y Australia, tienen sistemas tributarios que exigen que las personas, incluidas aquellas con ingresos bajos o nulos, presenten declaraciones de impuestos por diversos motivos, como acceder a créditos tributarios, programas de asistencia social o para mantener actualizada la información fiscal. En Estados Unidos, por ejemplo, incluso si una persona no tiene ingresos, puede necesitar presentar una declaración de impuestos para acceder a ciertos créditos tributarios o al crédito tributario por hijo.
Una vez que las capacidades de recopilación de datos hayan mejorado, Colombia podría aprovechar tecnologías como la inteligencia artificial y blockchain para agilizar los procesos y mejorar el cumplimiento tributario (Recuadro 2.3), siguiendo el ejemplo de Estonia. Utilizando tecnologías como la inteligencia artificial, Estonia mejora la verificación cruzada de datos, automatiza los flujos de datos, reconoce patrones y anomalías tributarias y simplifica las declaraciones de impuestos (e-estonia, 2023[43]). La tecnología de blockchain evita la duplicación de información entre autoridades gubernamentales y automatiza los pagos de impuestos, como las deducciones de la seguridad social, a través de contratos inteligentes. Además, los sistemas de información en tiempo real pueden mitigar los riesgos de fraude al calcular los impuestos al valor agregado a lo largo de la cadena de suministro. Otras recomendaciones para reducir la evasión son limitar el uso de efectivo, que representa el 90% de todas las transacciones privadas, y seguir avanzando en la facturación electrónica, como se recomendó en anteriores Estudios Económicos de la OCDE (OECD, 2022[20]; OECD, 2019[25]).
Sistema de impuestos electrónicos: El sistema de impuestos electrónicos de Estonia permite que tanto particulares como empresas presenten sus impuestos en línea con facilidad. Este sistema ha simplificado el cumplimiento tributario, reducido el papeleo y minimizado las cargas administrativas.
Plataforma X-Road: La plataforma X-Road de Estonia funciona como un sistema seguro de intercambio de datos que facilita la comunicación fluida entre diferentes agencias y entidades gubernamentales. Esta interoperabilidad ha agilizado la administración tributaria y mejorado la eficiencia.
Identidad digital: Los ciudadanos tienen documentos de identidad digitales que les permiten acceder de forma segura a diversos servicios electrónicos, incluidas las transacciones relacionadas con los impuestos. Este sistema de autenticación ha mejorado la seguridad y ha reducido el riesgo de fraude de identidad.
Automatización e inteligencia artificial: Estonia ha aprovechado la automatización y la inteligencia artificial (IA) para agilizar los procesos tributarios, como la verificación de datos y los cálculos de impuestos. Esto ha aumentado la precisión, reducido los errores y mejorado la eficiencia general de la administración tributaria.
Transparencia y rendición de cuentas: Estonia prioriza la transparencia y la rendición de cuentas en su sistema tributario, con regulaciones claras y requisitos de presentación de informes. Esto fomenta la confianza entre los contribuyentes y ayuda a combatir la evasión y la elusión fiscales.
Cooperación internacional: Estonia participa activamente en los esfuerzos internacionales para combatir la evasión y la elusión fiscal, incluidos los acuerdos de intercambio de información y la colaboración.
Cada año, alrededor del 99% de todas las declaraciones de impuestos en Estonia se presentan electrónicamente (e-Estonia, 2023), el 99% de los impuestos se presentan en línea y el tiempo promedio para completar una declaración de impuestos en el país es de tres minutos.
E-Estonia. (2023). Servicios de interoperabilidad. https://e-estonia.com/solutions/interoperability-services/
2.6.4. Ampliación de la base del impuesto sobre el valor agregado
Los ingresos por IVA podrían aumentar significativamente si se limitan las exenciones y las tasas reducidas del IVA, junto con una mejora del cumplimiento, como se analiza en el Estudio Económico de la OCDE sobre Colombia de 2022. Las exenciones y las tasas reducidas afectan a diversos bienes y servicios, como la salud, la educación y la alimentación, y benefician desproporcionadamente a los hogares de mayores ingresos. La tasa del IVA en Colombia es del 19%, pero las tasas cero y reducidas y las exenciones afectan no solo a los artículos de consumo básico, sino a una amplia gama de bienes y servicios en los ámbitos de la salud, la educación, la alimentación, los medicamentos y el transporte, además de las computadoras, las tabletas y los teléfonos móviles hasta un precio máximo. La pérdida de ingresos tributario asciende al 5.3% del PIB en 2023 (MinHacienda, 2024[11]). Para mitigar el impacto de estas reformas en los hogares más pobres, se podrían mejorar los mecanismos de compensación, como los beneficios o transferencias monetarias sujetos a prueba de recursos, como el programa existente de Compensación del IVA, una transferencia monetaria para los hogares pobres, e integrarlos con otros programas de asistencia.
2.6.5. Aumentar los ingresos provenientes de la propiedad inmobiliaria actualizando y completando el catastro
Los impuestos recurrentes sobre la propiedad inmueble (predial) son cruciales para los municipios, ya que constituyen su principal fuente de ingresos y generaron ingresos de alrededor del 0.7% del PIB en 2022, una de las proporciones más altas de América Latina, pero por detrás de algunos otros países de la OCDE (Gráfico 2.17). El gobierno está actualizando el catastro multipropósito para abordar cuestiones de gestión de tierras, garantizar la seguridad jurídica de la propiedad y mejorar la gestión territorial y financiera de los municipios, lo que marca un avance significativo en la mejora de la cobertura del catastro, como se analiza en el capítulo 3. Esto es positivo, ya que los municipios con catastros actualizados han tenido aumentos de ingresos que oscilaron entre el 11% y el 30%. A largo plazo, las estimaciones conservadoras sugieren que la recaudación de impuestos sobre la propiedad inmueble podría aumentar en un 0.3% del PIB.
Nota: Año 2022, excepto Australia (2021). ALC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Perú.
Fuente: Estadísticas de Ingresos de la OCDE en América Latina y el Caribe (base de datos); y Estadísticas de Ingresos de la OCDE (base de datos).
Por último, como se destaca en el capítulo 5, hay un margen considerable para ajustar el impuesto al carbono aumentando su tasa y ampliando su base para que se ajuste mejor a los objetivos de mitigación. Los ingresos adicionales generados pueden respaldar inversiones sostenibles y ayudar a las poblaciones vulnerables. Además, la integración de las previsiones y los riesgos climáticos y ambientales en el marco fiscal de mediano plazo garantizaría la alineación con los objetivos y una mitigación y adaptación eficaces a los riesgos económicos relacionados con el clima.
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