Michael Koelle
OCDE
Paula Garda
OCDE
Estudios Económicos de la OCDE: Colombia 2024
OECD Economic Surveys: Colombia
Resumen
El estancamiento de la productividad ha sido durante mucho tiempo un reto para el crecimiento inclusivo en Colombia. Las diferencias de productividad entre las regiones son grandes y persistentes. El Acuerdo de Paz, la urbanización, la transición verde mundial y los cambios en los patrones del comercio mundial ofrecen oportunidades para el desarrollo de las regiones colombianas. Convertir estas oportunidades en una transformación productiva duradera y sostenible requiere reformas para mejorar la competitividad de cada región. Estas reformas incluyen la mejora de las condiciones marco generales, como la reducción del coste de hacer negocios de manera formal y la lucha contra la corrupción, además de políticas que promuevan explícitamente la convergencia y el desarrollo regionales, como una mejor interconectividad del transporte y una reforma integral de la descentralización fiscal.
Las diferencias de productividad y nivel de vida entre las regiones colombianas se encuentran entre las más altas de la OCDE (Gráfico 3.1). Las brechas en el ingreso per cápita entre regiones han persistido durante siglos (Fergusson et al., 2017[1]). Décadas de conflicto han exacerbado aún más las brechas regionales de ingresos al interrumpir las actividades económicas, desplazar a las poblaciones y estrangular el desarrollo en las zonas afectadas. El Acuerdo de Paz implementado desde 2017 ha abierto nuevas oportunidades para el desarrollo y para mejorar las capacidades productivas y de empleo de las regiones rezagadas. El principal reto ahora radica en asegurar que esas oportunidades beneficien a todos los territorios del país (OECD/UN/UNIDO, 2019[2]).
Nota: El panel A muestra las regiones tipo TL2 (que en Colombia son departamentos) para el 2022 o el último año disponible. El panel B muestra categorías definidas por cuartiles del PIB per cápita en miles de millones (COP en precios constantes de 2015).
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en la base de datos de Estadísticas Regionales de la OCDE y el DANE.
El fuerte crecimiento económico de las dos últimas décadas, con una media cercana al 4% anual, ha beneficiado principalmente a regiones que ya contaban con mejores condiciones iniciales (Gráfico 3.2). Por ejemplo, entre 2005 y 2022, la renta per cápita real en Bogotá, la capital, casi se duplicó. El fuerte crecimiento benefició principalmente a las regiones que contienen las ciudades más grandes - como Bogotá, Antioquia (con Medellín), o Valle del Cauca (con Cali) - y a un grupo de regiones en el centro del país incluyendo Risaralda, Quindío, Caldas y Cauca. En general, la desigualdad regional, medida por el coeficiente de Gini de la renta per cápita, se ha mantenido estable en las dos últimas décadas.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en datos del DANE
La productividad es el principal motor de las diferencias de ingresos promedios entre regiones. El trabajador promedio de Bogotá es más de cuatro veces más productivo que el de Nariño, un departamento predominantemente rural de la costa del Pacífico. Las regiones colombianas tienen estructuras productivas muy diferentes (Gráfico 3.3). Las regiones con las ciudades más grandes del país generan la mayor parte de su producción a partir de la industria y los servicios avanzados, como los servicios profesionales, de TIC, financieros y otros servicios empresariales. Otras regiones del centro del país como Caldas, Cauca o Risaralda han experimentado un grado similar de transformación estructural, lo que podría ser uno de los motores de su fuerte crecimiento (ver Gráfico 3.2). Por el contrario, departamentos predominantemente rurales como Vichada, Vaupés o Chocó -que se encuentran entre las regiones más pobres y han experimentado una mejora nula de los niveles de vida- se especializan en la agricultura, con una escasa presencia de la industria y los servicios empresariales y una gran parte de la actividad recae en el sector público. Por último, varias regiones como Casanare, Cesar, La Guajira, Meta y Putumayo generan más de la mitad de su producción a partir de la extracción de recursos naturales, creando poco valor añadido o empleo formal.
Las regiones de los Andes y de la costa del Caribe albergan la mayoría de los centros urbanos del país, que concentran la actividad económica (véase el Gráfico 3.1, Panel B). Por el contrario, la costa periférica del Pacífico, la Amazonía y la Orinoquía están escasamente pobladas y carecen en su mayoría de empresas e industrias altamente productivas, grandes y formales que generarían empleos de alta calidad para sus poblaciones (Recuadro 3.1). Aunque la geografía económica de Colombia presenta un número relativamente elevado de áreas metropolitanas, una geografía difícil y la falta de infraestructuras de transporte adecuadas impiden una mejor integración entre los distintos centros económicos, así como entre las zonas urbanas y las zonas rurales cercanas. Además, las zonas rurales periféricas albergan a la mayoría de los grupos étnicos minoritarios del país, incluidos los indígenas que predominan en la Amazonía y los afrocolombianos, la mayoría de los cuales viven en regiones de la costa Pacífico.
Impulsar la productividad en todas las regiones es crucial para abordar la persistente baja productividad agregada de Colombia. Durante las tres décadas transcurridas desde 1990, la productividad laboral se ha estancado en su mayor parte, creciendo sólo un 1% anual de media (Gráfico 3.5, Panel A). Esta tasa es aproximadamente la mitad de la tasa media de crecimiento de la productividad entre los países de la OCDE y sus homólogos latinoamericanos. Algunos países de la región, como Brasil, Chile y Perú, han duplicado su productividad en el mismo periodo. Como resultado, Colombia sigue siendo el país de la OCDE con el PIB por hora trabajada más bajo, incluso después de considerar las diferencias en el poder adquisitivo (Gráfico 3.5, Panel B).
Nota: El PIB regional no incluye impuestos. La industria incluye las manufacturas, el suministro de agua, gas y electricidad y la construcción. Los servicios personales incluyen el comercio minorista y mayorista, el transporte, la hostelería y otros servicios. Los servicios a las empresas incluyen las TIC, las finanzas, el sector inmobiliario y los servicios profesionales y científicos. Los servicios públicos incluyen salud, educación, administración pública y defensa.
Fuente: Cálculos de la OCDE basados en datos del DANE.
La baja productividad -a nivel nacional y regional- es el resultado de brechas en una serie de factores habilitantes, como el entorno empresarial, la infraestructura, las competencias y las instituciones (WEF, 2019[3]). A nivel nacional, Colombia ocupa el peor lugar entre los países de la OCDE en dichos factores habilitantes (Gráfico 3.6, Panel A) y existen grandes brechas entre las regiones (Gráfico 3.6, Panel B, C). Como en muchos otros países, las ciudades aventajan a la mayoría de los municipios rurales (Gráfico 3.6, Panel D) debido a las economías de escala y aglomeración, la cercanía a los mercados y las instalaciones, y una mayor capacidad de gobernanza (Government of Antioquia, 2021[4]). Para mejorar aún más la competitividad de las regiones colombianas es necesario revertir el declive de largo plazo en la inversión (véase el capítulo 2). La atracción de inversión, en infraestructuras y en sectores que contribuyan a la diversificación de la estructura productiva y de las exportaciones, ayudaría a alcanzar el mayor potencial de crecimiento necesario para una convergencia económica sostenible de Colombia y sus regiones.
Colombia es el noveno país de la OCDE por población (con cerca de 52 millones de habitantes) y el quinto por superficie (con cerca de 1,1 millones de km2). Administrativamente, Colombia es una república unitaria dividida en 33 regiones (llamadas departamentos) que incluyen el Distrito Capital de Bogotá y 1.103 municipios, 18 áreas no municipalizadas y la Isla de San Andrés. Geográficamente, el país se divide en la zona Andina central, la costa del Caribe, la costa del Pacífico, la Amazonía, la Orinoquía y las islas del Caribe. Varios ríos importantes atraviesan los Andes, lo que agrava la desafiante geografía colombiana y contribuye a elevar los costes de transporte. Por ejemplo, aunque la distancia aérea entre Bogotá y Medellín es sólo de unos 250 km, se tarda más de 8 horas en recorrer el trayecto por carretera debido a los grandes desniveles de altitud. La estructura de la población colombiana está igual de concentrada como la de otros grandes países de la OCDE, y menos que la de economías latinoamericanas como Argentina, Chile, Costa Rica o Perú. Colombia es un país muy urbanizado: el 76% de su población vive en ciudades. (OECD, 2022[5]). La población se concentra en varias ciudades importantes, seis de las cuales tienen más de 1 millón de habitantes: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Cartagena y Bucaramanga (véase el Gráfico 3.1, Panel B). Alrededor del 19% de la población vive en el área urbana funcional de Bogotá (Gráfico 3.4).
Nota: Los datos corresponden al 2022 ó el año más reciente disponible. Las áreas urbanas funcionales están definidas en (Dijkstra, Poelman and Veneri, 2019[6])
Fuente: Estadísticas de Ciudad de la OCDE (Base de datos).
Las disparidades regionales de Colombia suelen describirse siguiendo un modelo centro-periferia. La mayoría de las áreas metropolitanas están situadas en los Andes y a lo largo de la costa caribeña. Del mismo modo, existen grandes brechas urbano-rurales, y las zonas rurales del interior suelen estar mal conectadas con los centros administrativos y económicos regionales (OECD, 2014[7]). Sin embargo, también se dan grandes desigualdades dentro de las ciudades y áreas metropolitanas, en cuya periferia se asentaron muchos colombianos desplazados internamente por el conflicto, a menudo en malas condiciones de vivienda y rodeados de infraestructuras inadecuadas (World Bank Group, 2021[8]).
Mejorar el desempeño y la productividad de las regiones y catalizar un proceso de convergencia regional ha estado en la agenda de los sucesivos gobiernos. El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 del Gobierno tiene como objetivo la convergencia regional, entre otras prioridades. Del mismo modo, uno de los cinco pilares de la Política Nacional de Reindustrialización del Gobierno -cuyos objetivos son cerrar las brechas de productividad regional, desarrollar cadenas de valor, profundizar en la internacionalización, promover la diversificación y reforzar el marco institucional- está diseñado para identificar y apoyar las prioridades y necesidades de desarrollo productivo definidas localmente para integrar mejor las regiones en las cadenas de valor mundiales (véase el recuadro 3.2). El Gobierno prevé una estrecha articulación entre las políticas de fomento del desarrollo, la sofisticación y la diversificación de la base productiva de la economía y la transición energética, que, en el caso de Colombia, como país exportador de petróleo, requiere no sólo la transformación de la matriz energética nacional sino también la diversificación de sus exportaciones. Las autoridades ven en la transición verde global una oportunidad para que Colombia aproveche su especialización en energías limpias y se posicione dentro de las cadenas globales de valor como fuente de bienes y servicios producidos de manera sostenible.
Impulsar la productividad de las regiones colombianas requiere una amplia estrategia de políticas económicas basada en dos pilares. El primer pilar consiste en políticas destinadas a mejorar las condiciones marco generales para aumentar la productividad en general, independientemente de la ubicación, incluidas medidas para mejorar el clima empresarial, fomentar la innovación, la diversificación, la inversión y el comercio, mejorar el acceso a la financiación, nivelar la educación y luchar contra la corrupción en todo el país. El segundo pilar está compuesto por políticas genuinamente regionales y territoriales, que difieren en función de las necesidades regionales específicas y se dirigen explícitamente a mejorar la productividad de las regiones más rezagadas. Incluye la reducción de las brechas en infraestructuras, especialmente en las zonas rurales, el fomento del desarrollo rural y la mejora de la capacidad del marco de descentralización fiscal para reducir las diferencias en las condiciones de vida en todo el país.
Nota: En el panel A, los datos se muestran en dólares de 2017 por PPA, y la productividad laboral se define como PIB por trabajador. América Latina y el Caribe y la OCDE corresponden a promedios ponderadas según el PIB de los países con datos disponibles. En el panel B, los datos se presentan en dólares americanos en precios constantes de 2015 PPA, y América Latina es un promedio de Chile, Costa Rica, and México.
Fuente: Feenstra, Robert C., Robert Inklaar and Marcel P. Timmer (2015), “The Next Generation of the Penn World Table”, American Economic Review, 105(10), 3150-3182, disponible para descargar en www.ggdc.net/pwt; y de la Base de datos de Productividad de la OCDE.
Nota: Los indicadores de competitividad de este cuadro se basan en el marco del WEF (2019[3]), Consejo Privado de Competitividad, Universidad del Rosario SCORE, y la Universidad de Antioquia. Están compuestos por variables que representan el dinamismo empresarial, el acceso a la financiación, el capital humano, la digitalización, la infraestructura, la innovación, el funcionamiento del mercado laboral, la apertura comercial y las instituciones.
Fuente: Foro Económico Mundial (WEF), conjunto de datos del Índice Global de Competitividad 4.0 2019; Consejo Privado de Competitividad, Índice Departamental de Competitividad 2023; DANE; y Gobernación de Antioquia, Índice Municipal de Competitividad 2021.
La Política Nacional de Reindustrialización es una política de base amplia destinada a apoyar la transformación del sector productivo para hacer frente a los retos del cambio climático, la aceleración del cambio tecnológico y la evolución del entorno geopolítico. A pesar de su nombre, la estrategia incluye tanto el sector de bienes como el de servicios y su objetivo no es proteger industrias específicas, sino apoyar el desarrollo de cadenas de valor elegidas por sus eslabonamientos hacia delante y hacia atrás, así como por su importancia para el interés nacional.
La estrategia se basa en cinco pilares, cuatro de los cuales se dirigen a amplios sectores económicos: (1) la Transición Energética Justa, incluidas las energías renovables y la electromovilidad; (2) la agroindustria y la soberanía alimentaria; (3) la sanidad, los farmacéuticos y la biotecnología; (4) las industrias relacionadas con la defensa, incluidas la construcción naval y la ingeniería de defensa civil. Un quinto pilar horizontal pretende reforzar las economías regionales y locales en función de sus respectivas ventajas comparativas y estructuras económicas.
Se supone que, en un horizonte de 10 años, hasta 2034, la Política alcance los siguientes objetivos: (a) cerrar las brechas de productividad, (b) aumentar la diversificación y sofisticación de la estructura económica, (c) reforzar las cadenas de valor, (d) profundizar y equilibrar la integración comercial regional y mundial y atraer flujos de IED, y (e) mejorar el marco institucional y los incentivos para aumentar el valor añadido y, con él, la productividad, la competitividad y la innovación.
La Política Nacional de Reindustrialización está flanqueada por otras estrategias económicas en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, incluida una estrategia de desarrollo rural construida en torno al Acuerdo de Paz (véase más adelante) y un fortalecimiento de la economía popular y su integración con la actividad económica formal (véase el recuadro 3.3).
Fuente: Documento CONPES No. 4129, Política Nacional de Reindustrialización, Diciembre 2023
3.2.1. Creación de un ambiente de negocios atractivo en todas las regiones
Un factor que contribuye a una productividad baja y muy dispersa son las onerosas normativas (Gráfico 3.7), que son especialmente estrictas en el caso de las licencias y permisos y otros requisitos administrativos para las empresas (Panel B). La Ley de Emprendimiento de 2020 redujo los costes de registro y simplificó algunos requisitos administrativos, pero muchas de sus disposiciones aún no se han elaborado ni aplicado (Global Entrepreneurship Monitor, 2023[9]). Acelerar la aplicación de las medidas ya legisladas para facilitar el emprendimiento mediante la simplificación normativa mejoraría aún más el entorno empresarial y apoyaría el objetivo del Gobierno de crear una economía empresarial diversificada, de base amplia y emprendedora, como se prevé, por ejemplo, en la Política Nacional de Reindustrialización y en la estrategia para impulsar la economía popular (véase más adelante). Los programas piloto para crear espacios protegidos normativos, tal como se prevé en la Ley de Emprendimiento y en la Política Nacional de Reindustrialización, son un paso positivo y deben ser supervisados y evaluados con vistas a la aplicación permanente de lo que ha funcionado bien.
La creación de ventanillas únicas en línea es un paso importante para reducir las diferencias regionales en la carga que supone la creación de empresas. Colombia introdujo la Ventanilla Única Empresarial (VUE) después de 2018, lo que resultó en una mejora significativa en el cargo de requisitos administrativos para nuevas empresas (Gráfico 3.7, Panel C). Uno de los requisitos administrativos para crear una empresa es registrarse en la cámara de comercio local, lo que solía requerir una visita en persona a las oficinas de la cámara. Desde 2022, las 57 cámaras de comercio han integrado estos trámites en la VUE, que ahora ofrece una verdadera ventanilla única y virtual para crear una empresa y que está disponible en 84 municipios. Aunque se trata de un avance bienvenido, aún significa que el 92% de los municipios no ofrecen todavía ventanillas únicas plenamente integradas para crear una empresa. Las autoridades deben seguir ampliando la cobertura geográfica, así como el número de procedimientos disponibles a través de la VUE, e incluir gradualmente opciones de pago digital. Del mismo modo, las ventanillas únicas pueden aprovecharse como punto único de información para los emprendedores, más allá del mero cumplimiento de los trámites. Por ejemplo, en Suecia la ventanilla única está gestionada por un consorcio que incluye la agencia para el crecimiento económico y regional, y orienta a los emprendedores para navegar por las ayudas públicas disponibles a nivel local, tanto en operaciones empresariales como finanzas y contabilidad, como en asuntos personales como pensiones. Un paso en esta dirección en Colombia podría ser vincular la ventanilla única a otros portales de información para empresarios, como el Portal Innovamos para la política de innovación.
Nota: En los paneles A y B, ALC es un promedio simple de Brasil, Chile, Costa Rica, México, y Perú. En el Panel B, LLCs = Sociedades de responsabilidad limitada y POEs = Empresas de propiedad personal.
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre Regulación del Mercado de Productos 2023.
La alta informalidad afecta el entorno de negocios y la competencia en Colombia, como en otros países de América Latina (Eslava, Meléndez and Urdaneta, 2021[10]). Al no cumplir las costosas normativas e impuestos, las empresas informales crean una competencia desleal para las formales, reduciendo el número de empresas formales que operan en cada mercado. Al mismo tiempo, la informalidad suele ser una respuesta a un entorno empresarial complejo en el que las normativas son onerosas y su cumplimiento imperfecto (Ulyssea, 2018[11]). La Política de Formalización Empresarial de 2019 preveía reducir el coste del cumplimiento de la normativa, aumentar los beneficios de la formalización, intensificar el monitoreo y el control, y mejorar la evidencia para la formulación de políticas públicas con mejores estadísticas y evaluaciones de impacto. La puesta en marcha de las ventanillas únicas antes mencionadas, así como la reducción de las tasas anuales de renovación del registro de empresas a las cámaras de comercio, son algunas de las medidas aplicadas en el marco de esta política. Incentivar una mayor formalización es también un componente del enfoque actual de las autoridades sobre la economía popular (Recuadro 3.3) a través de una óptica que considera la formalidad como un fenómeno multidimensional, con diferentes tipos de informalidad con dimensiones administrativas, de seguridad social, reglamentarias y fiscales (Recuadro 3.4).
Un reto de larga data para evaluar el éxito de las políticas de formalización es la falta de información confiable y actualizada sobre la economía informal (CONPES, 2019[12]). El censo económico previsto para 2024, el primero en tres décadas, es un paso bienvenido para comprender mejor el alcance y el tamaño de la economía informal y popular. México, por ejemplo, lleva realizando un censo económico de todos los establecimientos comerciales fijos (formales e informales) cada cinco años desde principios de la década de 1990. Los microdatos son vinculables a lo largo del tiempo, así como con otras estadísticas empresariales, lo que permite obtener una imagen detallada y completa de las empresas informales y su dinámica, incluso a niveles geográficos muy desagregados. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México (INEGI) pone estos datos a disposición de los investigadores en un entorno seguro que garantiza la confidencialidad y la protección de los datos.
La “economía popular”, como se conoce en Colombia, engloba una gran variedad de organizaciones económicas, tanto individuales como comunitarias, a menudo informales y basadas en redes de parentesco y vecinales. Las autoridades reconocen la persistencia y la importancia de estas estructuras económicas, que a menudo se han desarrollado a lo largo de décadas de conflicto violento con una presencia estatal limitada. Se espera una estrategia nacional detallada sobre la economía popular para finales de 2024.
Según el Plan Nacional de Desarrollo, los principales elementos de la estrategia para impulsar la economía popular incluyen:
Reconocimiento y visibilidad de la economía popular, incluso en las estadísticas nacionales, y promoción a través de un nuevo órgano consultivo y asesor, el Consejo Nacional de la Economía Popular.
Formación vocacional y mapeo de las competencias para las ocupaciones de la economía popular, por ejemplo, a través del Marco Nacional de Cualificaciones.
Inclusión gradual de los trabajadores informales en los regímenes de protección social y salud laboral
Simplificación de los procedimientos administrativos para crear y gestionar una empresa.
Prestación de apoyo directo e indirecto a las unidades económicas, por ejemplo, mediante contratación pública, servicios de formación y extensión tecnológica, acceso al crédito y una mejor infraestructura digital y financiera para atender las necesidades específicas de los participantes en la economía popular.
Promoción del acceso a empleos formales a través de la formación, la certificación y los servicios públicos de empleo.
Fuente: Gobierno de Colombia (2022) “Colombia, Potencia Mundial de la Vida. Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 2022-2026.”
Una forma de aumentar la participación de las empresas en la economía formal es ofrecer regímenes tributarios y normativos simplificados a las pequeñas empresas, o al menos ofrecer procedimientos administrativos simplificados para cumplir con los regímenes generales (Mas-Montserrat et al., 2023[13]). El Plan Nacional de Desarrollo prevé sensibilizar y promover el uso del régimen tributario simplificado para las pequeñas empresas y crear un régimen de insolvencia simplificado.
El régimen de insolvencia de Colombia es más favorable para el crecimiento de la productividad y la reasignación que los de otras economías latinoamericanas o de mercados emergentes, pero aún hay margen de mejora con respecto a las mejores prácticas de los países de la OCDE (André and Demmou, 2022[14]; Adalet McGowan and Andrews, 2016[15]). Las insolvencias y las reestructuraciones empresariales tienden a ser lentas y engorrosas y, sin embargo, dan lugar a una baja tasa de recuperación (CONPES, 2020[16]). La introducción de un régimen de insolvencia simplificado para las pequeñas empresas durante la pandemia fue un paso en la dirección correcta, pero el régimen se interrumpió tras una sentencia judicial. Deberían evaluarse las experiencias con el régimen e integrar sus características útiles en la legislación permanente.
El Régimen Simple de Tributación se introdujo en 2019 para algunos sectores de actividad y se amplió a más sectores en la reforma de 2022. Este régimen está abierto a las microempresas y pequeñas empresas y a las personas naturales que desarrolla empresa o profesión liberal y cubre hasta siete categorías diferentes de impuestos, incluidos el impuesto sobre la renta corporativa, el impuesto sobre la renta de las personas físicas (para los empresarios autónomos) y algunos impuestos subnacionales a través de una declaración tributaria única y simplificada. A mediados de 2023, unos 118.000 contribuyentes habían optado por el nuevo régimen, repartidos aproximadamente a partes iguales entre particulares y empresas, y la mitad de esos contribuyentes no disponían previamente de número de identificación fiscal. También hay indicios de que el régimen simplificado está ayudando a las entidades subnacionales a ampliar su base impositiva, puesto que las empresas ya no tienen que registrarse por separado en las distintas autoridades tributarias, sino que sólo tienen que inscribirse una vez en el régimen simplificado. Ampliar el régimen a todas las actividades económicas e incluir gradualmente las de la economía popular sería útil para reducir la informalidad y apoyar el crecimiento empresarial (capítulo 2). También sería útil mejorar su diseño para facilitar el cumplimiento tributario de las microempresas y las Pymes, por ejemplo, definiendo la base gravable como ingresos netos. Una base gravable de ingresos netos incentivaría a las empresas a declarar sus costes, que son al mismo tiempo ingresos de otras empresas, facilitando el cruce de información, que puede utilizarse para mejorar el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Facilitar una transición fluida entre los regímenes simple y general será esencial para incentivar a las empresas de alto crecimiento a pasarse al régimen general. En términos más generales, la ampliación de la base gravable del impuesto de sociedades y la reducción de la elevada tasa nominal del impuesto corporativo, así como la supresión de otros impuestos empresariales distorsionadores, fomentarían la formalidad y el aumento de la productividad (Capítulo 2).
La Política de Formalización Empresarial (CONPES, 2019[12]) reconoce cuatro dimensiones de la formalidad empresarial: el registro al iniciar una empresa, el cumplimiento de las cargas sociales de los trabajadores, la formalidad en los procesos productivos y la formalidad tributaria.
Los datos de la Encuesta de Micronegocios (EMICRON) revelan diferencias significativas en el grado de cumplimiento de estas distintas dimensiones (Tabla 3.1). Mientras que alrededor de una cuarta parte de las pequeñas empresas se registran, menos del 10% y el 5% cotizan a salud y pensión en nombre de sus trabajadores, respectivamente. Alrededor del 20% cumplen con los impuestos locales sobre las empresas. La mayoría de las microempresas no alcanzan los umbrales obligatorios de declaración del impuesto sobre la renta de sociedades (ISR) y del impuesto sobre el valor añadido (IVA).
Porcentaje de empresas informales por indicador, 2022
Fuente: DANE, Índice multidimensional de informalidad empresarial (IMIE).
3.2.2. Seguir eliminando barreras al comercio
Una fuerte participación en el comercio internacional y en los flujos de inversión desempeña un papel clave en el impulso de la productividad, por varias razones. En primer lugar, el comercio fomenta la adopción de técnicas de producción competitivas a escala internacional a través de presiones competitivas y de la tecnología avanzada y las prácticas de gestión y organización que las filiales extranjeras suelen traer consigo (Javorcik, 2004[17]; Arnold and Javorcik, 2009[18]). En segundo lugar, el tamaño del mercado mundial de exportación ofrece oportunidades para explotar economías de escala, especialmente cuando el mercado doméstico es relativamente pequeño, lo que aumenta los incentivos para innovar (Aghion et al., 2022[19]). En tercer lugar, las importaciones de bienes intermedios sofisticados y maquinaria moderna pueden facilitar la adopción de tecnología (Amiti and Konings, 2007[20]; Caunedo and Kala, 2021[21]).
Colombia y sus regiones no aprovechan al máximo el comercio internacional y la inversión extranjera directa. Las exportaciones de bienes se concentran en unos pocos destinos y algunos productor básicos de recursos naturales (Gráfico 3.8, Panel B), con el petróleo y otros minerales representando cerca de la mitad de la canasta exportadora (44%), y una participación total de las exportaciones primarias (incluyendo petróleo, carbón, y exportaciones agrícolas sin procesamiento industrial) del 60%. Estados Unidos es el principal destino de las exportaciones. Otros países de la región son también mercados importantes (Gráfico 3.8, Panel A). La exposición al comercio es una de las más bajas de la OCDE y menor que en otros países medianos y grandes como Perú, Chile, México, Francia o España (Gráfico 3.9, Panel A), y no ha mejorado mucho con el tiempo (OECD, 2019[22]). Las disparidades de integración comercial regionales son significativas: Antioquia, Cesar y Bogotá representaron más del 50% de las exportaciones de recursos no naturales de Colombia en 2023. Las microempresas y las pequeñas y medianas empresas contribuyen colectivamente sólo en un 18% a las exportaciones totales del país. Avanzar en la diversificación de las exportaciones es una recomendación de larga data de la OCDE a Colombia (OECD, 2013[23]; OECD, 2019[22]; OECD/UN/UNIDO, 2019[2]). También es esencial en la doble estrategia del país de iniciar de la transición verde lejos de los combustibles fósiles, que requiere el desarrollo de motores alternativos de exportación y crecimiento, y la transformación productiva encarnada por la Política Nacional de Reindustrialización, que prevé el desarrollo de una estructura industrial y exportadora más amplia.
Fuente: UN Comtrade (Base de datos).
Colombia se beneficia relativamente poco de la tecnología incorporada, la mejor calidad y los precios más bajos que conllevan los insumos intermedios sofisticados. Sólo alrededor del 10% del valor añadido de las exportaciones colombianas es de origen extranjero, el segundo porcentaje más bajo de la OCDE, sólo por detrás de Estados Unidos, con su enorme mercado nacional (Gráfico 3.9, Panel B). Esta baja participación hacia atrás en las cadenas de valor mundiales también refleja el hecho de que las exportaciones siguen estando dominadas por los productos básicos de recursos naturales, especialmente el petróleo. En términos más generales, el país puede aprovechar mejor el acceso a los mercados extranjeros facilitado por sus acuerdos de libre comercio vigentes para lograr una mayor diversificación de las exportaciones en términos de productos y mercados. En 2023 se puso en marcha una nueva política de comercio exterior con los objetivos de apoyar la internacionalización de las regiones de Colombia, la integración con la región de ALC y el Sur Global, y la transición energética.
Las importantes barreras comerciales son una de las explicaciones de la tibia acogida de la internacionalización por parte de Colombia, como se analizó en detalle en un anterior Estudio Económico de la OCDE (OECD, 2019[22]). Los aranceles son más altos que en otros países de la región como Chile o Perú. Aunque los aranceles medios han disminuido y el número de productos libres de aranceles ha aumentado, la dispersión arancelaria ha incrementado (Rivera Perez et al., 2021[24]; Garcia Guzmán, Rivera and Robledo, 2021[25]). Esto significa que los aranceles restantes se concentran en sectores específicos, donde a menudo se aplican solo a líneas arancelarias para productores nacionales específicos (Echevarria, Giraldo and Jaramillo, 2019[26]; Garcia Guzmán, Rivera and Robledo, 2021[25]). Esto limita la exposición a la competencia global y el acceso a insumos para estos sectores, especialmente dentro de las cadenas de valor (es decir, si un sector de fases anteriores está altamente protegido). Además, las barreras comerciales no arancelarias son altas, especialmente en los sectores de alimentos, agricultura y textiles, y su prevalencia ha ido en aumento mientras los aranceles se reducían (Echevarria, Giraldo and Jaramillo, 2019[26]).
Nota: El panel A es el promedio de 2016-2022. El panel B muestra el 2020 o el último año disponible, y ALC es un promedio de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Perú.
Fuente: Base de datos de la OCDE sobre comercio en valor añadido (TiVA).
Tal y como recomendó la OCDE anteriormente (OECD, 2022[27]; OECD, 2019[22]), Colombia podría empezar a reducir sus elevadas barreras arancelarias y no arancelarias. Empezar por aquellos artículos con las mayores protecciones actuales reduciría de forma más significativa la dispersión arancelaria. Debería llevarse a cabo una revisión de las barreras comerciales en artículos específicos, especialmente los bienes intermedios que son esenciales para cadenas de valor específicas, como los materiales para la construcción y la astillería naval y las importaciones temporales de buques para su reparación en muelles, ya que podrían ser importantes cuellos de botella para la Política Nacional de Reindustrialización y, en términos más generales, para una mayor participación de Colombia en las cadenas de valor mundiales y en sectores de alto valor añadido.
Muchos bienes de importación deben pasar a través de un pequeño número de puertos de entrada autorizados, lo que crea barreras no arancelarias especialmente onerosas para las regiones alejadas del puerto autorizado correspondiente. La designación de esos puertos no siempre responde estrictamente a criterios técnicos, como la capacidad logística o la capacidad para impedir el contrabando. Colombia utiliza las designaciones de puertos de entrada más ampliamente que cualquier otro país de la región de ALC, afectando a más de 1.700 productos diferentes (Kee and Forero, 2021[28]). Por ejemplo, el azúcar sólo puede importarse a través de un puerto del Pacífico (OECD, 2022[27]). Tales restricciones, junto con los elevados costes del transporte nacional, dan lugar a una logística ineficiente y a dispersiones de precios entre regiones. Las restricciones que se aplican a los puertos de entrada autorizados deberían revisarse según criterios técnicos y reducirse. Paralelamente, también debería ser prioritario ampliar la capacidad de los puertos, incluidas las instalaciones técnicas y los procedimientos aduaneros para manipular una mayor variedad de productos.
Una fuente notable de diversificación de las exportaciones son los servicios, que representan casi el 20% de las exportaciones totales (véase el Gráfico 3.8). El turismo, 60% del total de las exportaciones de servicios, es una fuente importante y en rápido crecimiento de ingresos en divisas y su promoción es una prioridad para el Gobierno. En la actualidad, el turismo beneficia principalmente a zonas urbanas como Medellín y la costa caribeña. Por el contrario, todavía existe un gran potencial sin explotar para atraer el turismo a las zonas rurales, que el Gobierno está intentando fomentar (Recuadro 3.5). La aplicación continuada del Acuerdo de Paz, la reducción de la violencia y el desarrollo de las infraestructuras rurales son factores importantes para atraer turistas extranjeros a las zonas rurales, aprovechando los numerosos encantos naturales de las regiones colombianas, en ámbitos como el ecoturismo y el turismo comunitario, que podrían convertirse en importantes fuentes de empleo de cualificación media para las regiones periféricas. Al mismo tiempo, hay espacio para aumentar las exportaciones de servicios intensivos en conocimiento, principalmente basados en áreas urbanas, como se discutió en un Estudio Económico anterior de la OCDE (OECD, 2019[22]). El caso de Costa Rica podría servir como ejemplo útil. A lo largo de dos décadas Costa Rica pasó de una estructura de la industria de servicios basada en gran medida en el turismo a una sostenida por servicios intensivos en conocimiento a través de la atracción estratégica de inversión extranjera directa.
El gobierno planea aprovechar el turismo para promover la paz y fomentar el desarrollo territorial, así como para crear oportunidades de crecimiento y reconciliación en las comunidades afectadas por el conflicto, poniendo de relieve las culturas locales y los paisajes naturales.
Según el Plan Sectorial de Turismo 2022-2026, hay tres programas principales para impulsar el desarrollo económico local con el turismo y mejorar la capacidad de los proveedores de servicios turísticos:
“Turismo para una cultura de paz” se dirige a grupos como las víctimas del conflicto, los firmantes de los acuerdos de paz, los excombatientes, los implicados en la sustitución de cultivos ilícitos y otros actores de la construcción de la paz, y prioriza 90 territorios históricamente afectados por el conflicto.
El Programa Nacional de Estímulos, Incentivos y Fomento para el Sector Turístico (EMPRETUR) es un programa de fomento de las capacidades, la innovación, los estándares de calidad y la productividad en el sector turístico, cuya participación se otorga por concurso. Las regiones del Pacífico, históricamente afectadas por el conflicto armado y donde el turismo está subdesarrollado en relación con el Caribe, son priorizadas por el programa.
Colegios Amigos del Turismo es un programa para desarrollar habilidades y capacidades, fortalecer la cultura turística y promover la construcción de la paz, implementado en 302 escuelas secundarias.
Fuente: Gobierno de Colombia (2022) “Turismo en armonía con la vida. Plan Sectorial de Turismo 2022-2026.”
3.2.3. Aprovechar las oportunidades del nearshoring para ascender en la cadena de valor mundial
Los flujos de inversión extranjera directa (IED) se han recuperado hasta su promedio histórico de alrededor del 5% del PIB, tras un descenso desde 2015 y una nueva caída durante la pandemia. Al mismo tiempo, la IED ha seguido diversificándose, como ya se señaló en el Estudio Económico de la OCDE para Colombia del 2019 (OECD, 2019[22]). Mientras que el sector petrolero atrajo un tercio de todas las entradas de IED entre 2006 y 2015, su contribución se ha reducido a alrededor del 16% en los últimos dos años (Gráfico 3.10). Los servicios financieros y empresariales y la industria manufacturera figuran ahora entre los principales sectores de destino de la IED. Las empresas de propiedad extranjera en estos sectores superan a empresas colombianas similares y generan efectos indirectos positivos (Li and Aranda Larrey, 2021[29]). Sin embargo, aún hay espacio para hacer un mejor uso de la IED para mejorar la participación y posición de Colombia en las cadenas globales de valor (CONPES, 2023[30]). Al igual que las exportaciones, la IED está altamente concentrada en las regiones más desarrolladas, ya que seis regiones concentran el 85% del total de la IED en el país (Li and Aranda Larrey, 2021[29]).
Nota: En el panel A, ALC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, y México.
Fuente: Centro de Datos UNCTAD STAT; y Banco de la República.
Colombia está bien situada geográficamente para aprovechar las oportunidades del nearshoring. Sus puertos caribeños están a menos de una semana de Estados Unidos y a sólo unos días de México. Además, Colombia tiene acuerdos de libre comercio con la mayoría de los países de América. Existen oportunidades específicas en la deslocalización de actividades de servicios, dado que Colombia se encuentra en una zona horaria similar a la de otras economías importantes del continente americano, incluidos Estados Unidos, México y Canadá. Sin embargo, con la excepción de los call centers, pocas oportunidades de este tipo se han materializado, a pesar de un gran potencial (Baldwin, Cárdenas and Fernández, 2021[31]) impulsado por el auge global del trabajo remoto (Adrjan et al., 2024[32]). Países como Costa Rica han logrado convertirse en un centro de actividades de deslocalización de servicios informáticos y empresariales. Algunas ciudades de Colombia, en particular Medellín, se han convertido desde la pandemia en importantes destinos para los "nómadas digitales", es decir, trabajadores expatriados cien por ciento remoto que trabajan o contratan por empresas en el país de origen del trabajador, normalmente Estados Unidos. Esta tendencia aún no se ha transformado en oportunidades significativas para los colombianos residentes en Colombia, a pesar de las grandes diferencias salariales, incluso en profesiones especializadas y altamente cualificadas.
Las políticas para aumentar el atractivo de Colombia como destino de IED y nearshoring consisten, en primer lugar, en mejorar el clima de inversión y de negocios. Esto incluiría aumentar la certidumbre regulatoria y política para los inversionistas, salvaguardar la estabilidad macroeconómica y el sólido marco de política macroeconómica, mejorar las regulaciones y mejorar el desempeño de la infraestructura y la logística. En otras palabras, las mismas políticas que fomentarían la inversión y la productividad en general también contribuirían a aumentar el atractivo de Colombia para el nearshoring. Además, existe evidencia a nivel regional de que una mejor eficiencia institucional, regulaciones e infraestructuras están asociadas a una mayor entrada de empresas multinacionales (Li and Aranda Larrey, 2021[29]). Existe una gran heterogeneidad en las oportunidades de nearshoring en todo el país, como los servicios en las ciudades y la manufactura sostenible en regiones con un alto potencial de energías renovables. Seguir mejorando la coordinación entre la agencia nacional de promoción de la inversión ProColombia, las agencias regionales (como Invest in Bogotá), las comisiones departamentales de competitividad y otros actores como las gobernaciones y las alcaldías, podría llevar la IED a más regiones. La Política Nacional de Reindustrialización ofrece otro punto de anclaje para la atracción estratégica de IED con el fin de mejorar la productividad y el posicionamiento en las cadenas de valor mundiales. Por último, los enfoques para mejorar el atractivo regional de forma más amplia, incluidos los indicadores sociales que son tan dispersos como los económicos (IADB, 2024[33]), mejorarían su imagen de cara a los inversores (OECD, 2023[34]).
El impacto de la IED en las regiones receptoras de inversión se amplifica si genera efectos indirectos sobre la productividad, ya sea a través de las cadenas de suministro o de los movimientos de trabajadores en el mercado laboral local (Greenstone, Hornbeck and Moretti, 2010[35]; Abebe, McMillan and Serafinelli, 2022[36]). Existe sólida evidencia empírica de los efectos indirectos positivos de la IED en Costa Rica (Alfaro-Ureña, Manelici and Vasquez, 2022[37]) donde la aplicación de políticas explícitas para promover los vínculos entre las empresas extranjeras y locales es de larga data. Estas políticas incluyen la selección de posibles proveedores locales, la facilitación de intercambios y el establecimiento de contactos con filiales extranjeras. Colombia podría aprender de la experiencia de Costa Rica, por ejemplo, evaluando y ampliando el proyecto de desarrollo de proveedores introducido por Colombia Productiva en 2023 y continuando el fortalecimiento de los servicios de facilitación de la IED y la Ventanilla Única de Inversión.
Una fuente de potencial no aprovechada para una mejor inserción internacional es la diáspora colombiana (CONPES, 2022[38]). Alrededor del 10% de la población -unos cinco millones de colombianos- reside en el extranjero, con el grupo más numeroso en Estados Unidos y poblaciones considerables en Canadá, Chile, México y España (Nedelkoska et al., 2021[39]). Muchos mantienen estrechos lazos con su región o ciudad de origen y visitan con frecuencia Colombia. Aunque actualmente el principal papel económico de la diáspora son las remesas -alrededor del 2,7% del PIB en 2022-, existe un gran potencial para que los colombianos de la diáspora sean facilitadores del comercio y la inversión extranjera directa. Colombia podría seguir el ejemplo de otros países con una fuerte diáspora - por ejemplo, Irlanda con su programa Global Irish, Escocia con su programa GlobalScot, y los programas de las regiones españolas de Cantabria y Valencia - y promover activamente la creación de redes, oportunidades de inversión, y oportunidades para el intercambio con los empresarios y las empresas colombianas. Tales iniciativas también podrían ser lideradas por regiones o ciudades para fomentar los lazos regionales de sus diásporas específicas.
3.2.4. Fomentar la innovación y la diversificación
La innovación y la adopción de nuevas tecnologías son fundamentales para mejorar la productividad de los sectores y las empresas, así como para introducir transformaciones estructurales y aprovechar las oportunidades que ofrecen la deslocalización y la transición energética mundial. La innovación también es necesaria para avanzar en la transición verde de la economía doméstica colombiana (Capítulo 5). El gasto público y privado en investigación y desarrollo (I+D) es bajo (Gráfico 3.11). En 2020, Colombia sólo gastó el 0,3% del PIB en I+D, menos que la mayoría de los demás países de la región y un orden de magnitud inferior a la media de los países de la OCDE. El gasto en I+D debe aumentar rápidamente para alcanzar el objetivo del 0,5% que el gobierno se ha fijado para 2026. La I+D y la innovación son escasas en el sector privado: más del 80% de las empresas nunca invierten en I+D (DANE, 2023[40]).
Existen grandes desigualdades regionales en innovación (Gráfico 3.12). Los líderes son Bogotá y su región circundante (Cundinamarca) y Antioquia, que albergan las principales universidades, centros de investigación y empresas innovadoras del país. En cambio, se innova muy poco en muchas regiones periféricas como, por ejemplo, La Guajira, que tiene el mayor potencial de energía solar y eólica de Colombia y, por tanto, un gran potencial para ser líder en la transición energética. La innovación es particularmente baja en el sector agrícola, donde sólo el 2% de las grandes explotaciones utilizan tecnologías avanzadas como drones, sensores o sistemas automatizados (CONPES, 2023[30]). Uno de los resultados de estas desigualdades en la innovación es que las actividades altamente productivas y competitivas se concentran en un pequeño número de empresas superestrella (Gráfico 3.13).
Los programas de innovación, como los créditos tributarios a la I+D, pueden apoyar el gasto empresarial en I+D y estimular la innovación con resultados positivos (OECD, 2023[41]; Millot and Rawdanowicz, 2024[42]). La elegibilidad de las empresas para optar a los créditos fiscales a la I+D se amplió hace unos años (OECD, 2019[22]) y ahora atrae a empresas de un amplio abanico de sectores. No hay criterios de elegibilidad según el sector y el tamaño de la empresa; sin embargo, la mayoría de los créditos tributarios tienden a concederse a grandes empresas, aunque las pequeñas empresas se benefician de mayores tasas de deducción. Los créditos tributarios a la I+D constituyen la mayor parte (alrededor del 90%) de las ayudas públicas a la I+D empresarial, mientras que las subvenciones directas sólo desempeñan un papel secundario. La cuantía máxima de las subvenciones se ha reducido recientemente, y los proyectos subvencionables pueden incluir ahora la transferencia de conocimientos de las grandes empresas a las pequeñas. Otros instrumentos de la política de I+D son el desarrollo de capacidades de los gobiernos regionales (que se prevé que asuman más responsabilidades a la hora de orientar el apoyo a la I+D en su región), el fomento de alianzas entre programas nacionales y regionales de apoyo a la innovación y una parte del Sistema General de Regalías reservada a la I+D (véase más adelante). En términos más generales, el Gobierno intenta fomentar una fuerte complementariedad de la política de innovación con la Política Nacional de Reindustrialización y la transición energética.
Nota: ALC es la media no ponderada de Argentina, Chile, Costa Rica, y México.
Fuente: Principales Indicadores de Ciencia y Tecnología de la OCDE (MSTI) (Base de datos).
Nota: El Índice de Innovación mide el desempeño en innovación por regiones mediante siete pilares: (1) Instituciones; (2) Capital humano e investigación; (3) Infraestructura de innovación; (4 y 5) Sofisticación del mercado y de las empresas, (6) Producción de conocimiento y tecnología; y (7) Producción creativa.
Fuente: Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología.
Podría mejorarse el proceso de priorización para proporcionar apoyo para el desarrollo industrial y productivo, incluidas las subvenciones a la I+D, la promoción de las inversiones, la promoción de las exportaciones y los servicios de extensión tecnológica. Una dirección podría ser seguir las mejores prácticas y formular prioridades en términos de retos nacionales -como la transición energética o la internacionalización- en lugar de productos o industrias específicos (OECD/UN/UNIDO, 2019[2]). Otro serían los enfoques territoriales, que se centran en determinadas zonas. Estos enfoques territoriales también podrían ayudar a coordinar las intervenciones en diferentes ámbitos políticos, centrando las intervenciones complementarias en las mismas zonas geográficas. La focalización geográfica debería centrarse en áreas funcionales y no en los límites impuestos por divisiones territoriales administrativas para tener en cuenta las economías espaciales; para ello se han elaborado nuevas guías metodológicas. La focalización podría implicar modelos de cooperación interregional e interdepartamental, como las Regiones Administrativas de Planificación y los Esquemas Asociativas de Entidades Territoriales (véase más adelante). Una herramienta para aplicar enfoques territoriales son los "corredores industriales", como los de México, en los que el Gobierno concentra la inversión en infraestructuras, la creación de parques industriales y la promoción de la inversión en un lugar con el objetivo de crear nuevas cadenas de valor regionales. Sin embargo, hay que tener en cuenta las ventajas y desventajas respectivas de las políticas focalizadas y las más generales. Por ejemplo, la evidencia de Estados Unidos sugiere que los incentivos financieros a empresas individuales pueden ser más costosos y menos eficaces en comparación con políticas más generales como las infraestructuras, los servicios de extensión en la manufactura o la formación laboral personalizada (Bartik, 2020[43]).
Fuente: OECD/UN/UNIDO (2019), Production Transformation Policy Review of Colombia: Unleashing Productivity.
Colombia cuenta con una amplia gama de programas de servicios de transferencia de tecnología y conocimiento. Fábricas de Productividad, un programa que ofrece servicios de consultoría a las empresas, se asoció con grandes aumentos de productividad en las empresas participantes (Fedesarrollo, 2021[44]). Una evaluación de un programa piloto previo mostró mejoras significativas en las prácticas de gestión, la productividad, las ventas y las utilidades (Iacovone, Maloney and McKenzie, 2021[45]). Otros programas gestionados por la agencia de promoción de las exportaciones ProColombia, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Departamento Nacional de Planeación y otras agencias proporcionan apoyo y servicios de consultoría para desarrollar nuevos productos para mercados de exportación y para transformar el conocimiento y las patentes en innovación práctica. Los centros de formación Zasca ofrecen servicios integrados de formación, consultoría, extensión tecnológica y búsqueda de socios a los microempresarios como parte de las estrategias gubernamentales de reindustrialización y economía popular. Sin embargo, los programas de desarrollo productivo y empresarial siguen bastante concentrados, con el 65% de los recursos destinados al SENA. Valdría la pena reevaluar de vez en cuando la mezcla de programas y la financiación asignada y continuar con los programas que resultaron exitosos en las evaluaciones, descontinuar los que no lo fueron y experimentar con la adición de nuevos programas.
Las políticas industriales, de innovación y comerciales podrían coordinarse mejor (OECD/UN/UNIDO, 2019[2]). Existen importantes sinergias entre estos ámbitos políticos. Por ejemplo, las políticas de desarrollo de la producción podrían identificar mecanismos para aumentar la productividad, como el aprendizaje de la exportación. Esto, a su vez, exigiría una coordinación con las políticas de promoción de las exportaciones y la inversión, y de apoyo a la I+D. Los programas de formación profesional y técnica funcionan mejor en colaboración con el sector privado y teniendo en cuenta la demanda local de cualificaciones (véase más adelante). Otro ámbito para una mejor coordinación son los programas de apoyo a las empresas, que podrían convertirse en una herramienta para aplicar el componente regional de la Política Nacional de Reindustrialización. Las comisiones departamentales de competitividad podrían desempeñar una función de coordinación reforzada de las iniciativas de desarrollo productivo y empresarial entre las gobernaciones y alcaldías, el sector privado, las cámaras de comercio y las universidades y otros centros de investigación (OECD, 2023[34]). La coordinación también podría mejorarse a través de mejores vínculos entre los planes de desarrollo regionales y nacionales, por ejemplo aprovechando las recientes iniciativas del Departamento Nacional de Planeación. Un reto clave en este sentido consiste en lograr un equilibrio entre los enfoques descendentes, que garantizan la aplicación de las estrategias del gobierno nacional en todo el territorio, y las iniciativas ascendentes, que potencian las prioridades y políticas identificadas localmente y defendidas por las autoridades regionales y locales electas, un reto común a muchos países de la OCDE. Türkiye, por ejemplo, formuló una estrategia nacional decenal de desarrollo regional que proporcionó un marco unificado para las numerosas iniciativas de desarrollo regional y ayudó a coordinar el trabajo de las agencias independientes de desarrollo regional (OECD, 2018[46]).
3.2.5. Garantizar un acceso inclusivo a la financiación
El acceso a la financiación ha mejorado significativamente en los últimos años, aunque persisten importantes brechas regionales. En 2022, más del 90% de los colombianos tenían acceso a financiación - definido como tener al menos un producto financiero - mientras que, en 2008 sólo lo tenía alrededor de la mitad de la población (Gráfica 3.14, Panel A). Sin embargo, sigue habiendo grandes brechas en el acceso financiero entre territorios y regiones (Gráfica 3.14, Panel B). El acceso a la financiación es del 100% en las ciudades -aunque el uso es algo menor-, pero disminuye en las zonas más rurales, ya que sólo el 55% de los colombianos de zonas remotas dispone de algún producto financiero. En algunas regiones del Amazonas, el acceso a la financiación llega solo al 30% (Banca de las Oportunidades, 2023[47]).
Mejorar el acceso a la financiación es importante para eliminar las limitaciones que frenan la productividad, especialmente en regiones con bajo acceso financiero. Los datos empíricos de Colombia señalan varias formas en que esto puede ocurrir. Las empresas que experimentaron un aumento en el acceso a la financiación tuvieron una mayor productividad, inversión, empleo y exportaciones (Eslava, Maffioli and Meléndez, 2012[48]). Por el contrario, las empresas que se enfrentan a mayores restricciones financieras importan menos (Restropo Angle, Niño Cuervo and Montes Uribe, 2012[49]). Esto podría frenar el crecimiento de la productividad porque reduce la transferencia de tecnología incorporada en los insumos intermedios importados (Amiti and Konings, 2007[20]; Gebrewolde et al., 2022[50]). En las zonas rurales, el acceso al crédito permite a los productores -como los caficultores- aumentar la producción, el uso productivo de la tierra y el rendimiento, lo que a su vez mejora su nivel de vida (Echavarría, Villamizar-Villegas and McAllister, 2017[51]). Un mejor acceso a la financiación es crucial en el contexto del cambio climático, tanto para los esfuerzos de adaptación como de mitigación, como se destaca en el Capítulo 5. Por último, el Gobierno considera la inclusión financiera, especialmente para la economía popular, como una piedra angular hacia una mayor formalización de la economía.
La penetración bancaria es baja: menos del 60% de los adultos tienen una cuenta bancaria (Gráfico 3.14, Panel C). Varios países latinoamericanos, entre ellos México y Brasil, han mejorado la penetración bancaria vinculando el pago de prestaciones sociales a la tenencia de una cuenta o tarjeta bancaria, a menudo proporcionada por bancos estatales. Los datos internacionales demuestran que esto no sólo aumentó la penetración bancaria, sino que también mejoró la competitividad de los comercios minoristas tradicionales y el cumplimiento tributario al incorporar más actividades al sector formal (Higgins, forthcoming[52]). En Colombia, una innovación clave del programa de ayuda de emergencia durante la pandemia, Ingreso Solidario, fue el desembolso de pagos directamente en cuentas bancarias y billeteras digitales (OECD, 2022[27]). Aunque esto incrementó en cierta medida la penetración bancaria y la adopción de tecnologías de pago digital, todavía hay margen de mejora. Por ejemplo, los beneficiarios que no cuenten con cuenta bancaria o billetera digital podrían recibir automáticamente un producto de este tipo, como ocurrió en México y Brasil.
Nota: En los paneles A y B, el acceso a los productos financieros se define como el porcentaje de adultos que disponen de al menos un producto financiero. El panel C muestra la proporción de personas mayores de 15 años con una cuenta en una institución financiera, una cuenta de dinero móvil, o ambas. El panel D muestra la proporción de activos en manos de los tres mayores bancos.
Fuente: Banca de las Oportunidades (2022), Reporte de Inclusión Financiera; Banco Mundial, Global Findex (Base de datos); y Banco Mundial, Desarrollo Financiero Global (Base de datos).
La competencia bancaria es baja (Gráfico 3.14, Panel D), y los bancos han disfrutado históricamente de márgenes elevados, como se analizó en un anterior Estudio Económico de la OCDE (OECD, 2019[22]). Aunque hay una gran cantidad de bancos nacionales y extranjeros que operan en el mercado, los tres principales bancos tienen una cuota de mercado combinada superior al 70 por ciento, más que en otros países pares de la región. Además, los conglomerados financieros, que incluyen bancos y empresas no bancarias como aseguradoras, tiendas minoristas y hospitales, son muy importantes en el sector bancario colombiano (World Bank, 2021[53]). Su presencia en diferentes mercados de bienes y servicios de consumo da a los conglomerados acceso a grandes cantidades de datos sobre los consumidores que les ayudan a obtener una ventaja competitiva en muchos mercados. Es necesario vigilar de cerca la evolución de la competencia entre los conglomerados bancarios para desalentar las prácticas anticompetitivas. Para ello es necesario reforzar la cooperación interinstitucional entre la autoridad de competencia, el regulador bancario y la superintendencia financiera, incluso en el control de fusiones.
El conglomerado financiero estatal, Grupo Bicentenario, se ha convertido en el tercer grupo financiero más grande de Colombia (World Bank, 2021[53]). Si bien esto podría ser positivo para la inclusión financiera, en especial en áreas actualmente desatendidas por la banca comercial, la posición dominante de Grupo Bicentenario plantea desafíos. Además, el gobierno prevé un papel central del Grupo Bicentenario para canalizar el acceso a la financiación hacia sectores prioritarios en sus estrategias para la economía popular y la reindustrialización. Las actividades y la gobernanza de Grupo Bicentenario deben ser monitoreadas y evaluadas regularmente por las autoridades competentes en materia de competencia bancaria, incluidas la autoridad de competencia y los supervisores bancarios, para garantizar que el papel del Gobierno se limite al de accionista, manteniendo la plena independencia operativa de la entidad.
Las áreas rurales están especialmente desatendidas por la banca comercial, lo que resulta en una alta concentración bancaria y baja competencia. Muchos municipios rurales solo cuentan con los servicios de Banco Agrario, el banco minorista más grande dentro de Grupo Bicentenario (World Bank, 2021[53]). El crédito informal basado en contratos relacionales es otra fuente importante de financiamiento para muchos agricultores. Colombia tiene un mercado formal de microcrédito que es activo y que desembolsó un poco más de 1 millón de préstamos (aproximadamente 1 por cada 50 habitantes) en 2019 (Asomicrofinanzas & Banco de la República, 2023[54]). Si bien este mercado ha mostrado un fuerte crecimiento, es más pequeño y menos dinámico que los de otros países de la región como Perú, donde 15 ONG desembolsan microcréditos en comparación con 6 entidades en Colombia. Asimismo, más del 40% de la cartera de microcrédito colombiana pertenece a Banco Agrario (Asomicrofinanzas & Banco de la República, 2023[54]).
Incentivar la creación de un ecosistema vibrante de instituciones financieras privadas en las zonas rurales mejoraría el acceso de estas zonas a la financiación. Crear incentivos para que las instituciones financieras rurales se unan a federaciones más grandes, al tiempo que se mejora su gobernanza y supervisión regulatoria, ayudaría en este sentido. En varios países de la OCDE, como Austria, Alemania y los Países Bajos, las asociaciones federativas de crédito y ahorro se encuentran entre las instituciones financieras más grandes en términos de clientes y son un pilar de las finanzas rurales y agrícolas. Crear incentivos para la innovación financiera, incluso mediante programas piloto para crear espacios protegidos normativos para fomentar la experimentación, es otra palanca política para fomentar los ecosistemas financieros, y las políticas recientes han ido en esta dirección.
Una fuente importante de crédito informal en Colombia proviene de organizaciones criminales, con graves consecuencias sociales. Estos préstamos, conocidos como “gota a gota”, suelen ser por montos bajos, disponibles inmediatamente sin ninguna documentación, y se reembolsan diaria o semanalmente a tasas de interés anuales implícitas muy altas (Padrón Jaramillo, 2023[55]). Si no se paga, los prestamistas recurren a la violencia contra el prestatario y sus familiares para recuperar el préstamo y los intereses. Según estimaciones basadas en encuestas, el 20% de los colombianos recurre a los préstamos gota a gota. Este mercado ilegal se ha convertido en una importante fuente de ingresos y lavado de dinero para los grupos criminales y armados.
Para combatir los mercados de gota a gota, el Gobierno planea aumentar el acceso al crédito a través de diversos canales, incluido el crédito al consumo a través del Banco Agrario y préstamos y garantías de segundo nivel del Grupo Bicentenario a instituciones financieras privadas. Será importante salvaguardar la competencia en los mercados de crédito al consumo manteniendo condiciones de igualdad entre los prestamistas estatales y privados y definiendo criterios objetivos para la asignación de crédito que privilegien el reembolso. El programa emblemático del Gobierno, CREO, va en esta dirección. Consiste en una línea de microcrédito subsidiada de hasta alrededor de USD 500 (USD 1,000 para préstamos agrícolas) respaldada por una garantía pública de hasta el 70% del monto del préstamo. El crédito está dirigido a hogares vulnerables sin historial de crédito previos y ofrecido a través de todos los principales bancos comerciales, tanto públicos como privados. Además, revisar las tasas de interés máximas que las instituciones financieras pueden cobrar por el crédito al consumo y microcrédito ("tasas de usura") podría ayudar a evaluar si esta política que apunta a prevenir costos excesivos para quienes acceden a productos y servicios financieros está estimulando de hecho el acceso al crédito informal. Límites más altos de las tasas de usura también podrían estimular la competencia bancaria al incentivar la entrada de nuevos participantes en segmentos de mercado de alto riesgo o costo.
Simplificar los requisitos de documentación para los préstamos, especialmente para los de pequeño monto y los que se desembolsan a través de sistemas de pago digital, es otro elemento esencial para ofrecer alternativas legales viables al gota a gota. La reciente acción política del banco central y del Gobierno para hacer interoperables las billeteras digitales es un paso en la dirección correcta. En Brasil y México, las billeteras digitales e integradas fueron fundamentales para el desarrollo de los microcréditos basados en dispositivos móviles, dos tercios de los cuales benefician a clientes con bajo acceso a la financiación (Sumlinski et al., 2023[56]). Las autoridades deberían emprender una revisión de las posibles barreras regulatorias para el acceso al crédito, especialmente para las soluciones de préstamos pequeños basadas en tecnologías digitales.
La falta de historiales de crédito con una de las principales centrales de riesgo es otro obstáculo importante para la inclusión financiera de segmentos de población previamente no bancarizados. Garantizar la preservación de la información de los historiales en las centrales de riesgo mejoraría el contenido informativo de estos datos y potenciaría su papel en la ayuda a la asignación de crédito y la ampliación de la inclusión financiera. El programa CREO ayudará a las personas a comenzar a construir un historial crediticio, y debería complementarse con el desarrollo de un enfoque alternativo de credit scoring que utilice bases de datos públicas para recopilar información individual, por ejemplo, del registro mercantil, el registro social y los registros de transacciones, como las de billeteras digitales y teléfonos móviles. En este sentido, el Gobierno está trabajando hacia una metodología de credit scoring alternativa, que planea implementar en colaboración con las centrales de riesgo privadas. Además, recientemente se han emitido regulaciones de finanzas y datos abiertos que pueden apoyar la innovación en esta área.
Educar al público sobre los riesgos asociados con el microcrédito informal y las ventajas de utilizar instituciones financieras reguladas sería otro elemento importante para canalizar la demanda de crédito desde el gota a gota hacia el sistema financiero formal. Los consumidores pueden sentirse atraídos por los préstamos gota a gota porque no saben comparar lo que parece una tasa de interés nominal baja (por ejemplo, una tasa de interés semanal del 10% o del 20% mensual) con las tasas efectivas anuales ofrecidas por el sistema financiero formal. Mejorar la educación financiera tanto para los jóvenes en el colegio como a través de programas de formación para adultos, por ejemplo, a través de la formación complementaria del SENA y los programas de educación financiera de la Banca de las Oportunidades, debería ser una prioridad. Esto podría complementarse con una revisión de las regulaciones financieras para hacer que la información legal de cada producto sea simple y comprensible, especialmente para las poblaciones vulnerables. Por ejemplo, la Autoridad de Conducta Financiera del Reino Unido ha establecido una guía para el trato justo de los consumidores vulnerables y en 2023 introdujo un "deber hacia el consumidor" que deben cumplir los proveedores de servicios financieros.
3.2.6. Nivelar la educación y la formación para el mercado laboral en todas las regiones
Bajos niveles de habilidades y capital humano, así como una falta de correspondencia entre las habilidades demandas y ofertadas, son factores importantes para las disparidades regionales en productividad e ingresos. Estos mismos factores generan una de las tasas más altas de jóvenes que no estudian ni trabajan (“NiNi”) entre todos los países de la OCDE, con importantes diferencias regionales (Gráfico 3.15). Por ejemplo, más de la mitad de todos los jóvenes adultos en Chocó son NiNis, en comparación con menos del 30% en Bogotá. Proporcionar a los colombianos de todas las regiones las habilidades que necesitan para aprovechar las oportunidades en el mercado laboral requiere nivelar las diferencias en la provisión de habilidades entre las regiones. Además, desarrollar las habilidades adecuadas es fundamental para lograr la transformación estructural prevista en la Política Nacional de Reindustrialización y promover la formalización, el crecimiento y el acceso a empleos de calidad para la economía popular.
Nota: En el Panel A, ALC es un promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y México.
Fuente: OCDE Transición de la Escuela al Trabajo (base de datos); y OCDE Educación Regional (base de datos).
La educación técnica y vocacional (ETV) es una herramienta poderosa para facilitar las transiciones de la escuela al trabajo para los jóvenes y reducir así las tasas de NiNis (OECD, 2023[57]). En Colombia, existe un fuerte componente regional en este sentido, ya que los programas de formación técnica ofrecidos por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) son en muchas zonas rurales la única opción educativa al nivel de secundaria superior (media) para jóvenes que ya han cumplido la edad de escolaridad obligatoria. El SENA ofrece títulos técnicos a unos 1,3 millones de jóvenes, principalmente a nivel de secundaria y técnico superiores, y en su mayoría orientados a profesiones técnicas en el sector servicios, como asistencia administrativa, sistemas informáticos, tecnología y programación, análisis de datos y contabilidad (SENA, 2022[58]). Ampliar los programas técnicos y vocacionales de secundaria superior por parte del SENA, comenzando por las regiones donde existen pocas alternativas de secundaria superior y donde las tasas de NiNis son las más altas, parece una de las formas más inmediatas en que las autoridades podrían abordar el problema. El rendimiento de los estudiantes de formación técnica es relativamente bueno en comparación con el de los estudiantes de educación secundaria general. Por ejemplo, en las pruebas de aptitud PISA 2022, Colombia es uno de los pocos países de la OCDE donde los alumnos de la educación superior técnica superan a los de educación general, obteniendo una puntuación promedio 20 puntos más alta en matemáticas (Gráfico 3.16). Estas diferencias de rendimiento hacia el comienzo de la educación secundaria superior aún se trasladan a las calificaciones finales de los exámenes al graduarse. Sin embargo, la matrícula de alumnos en programas vocacionales de secundaria superior es una de las más bajas entre los países de la OCDE (OECD, 2019[22]).
Diferencia de rendimiento en matemáticas entre estudiantes matriculados en un programa vocacional y uno general
Nota: Los datos se refieren a la puntuación PISA en matemáticas después de tener en cuenta el perfil socioeconómico de los estudiantes y las escuelas.
Fuente: OCDE PISA 2022 (base de datos).
Sin embargo, una consideración importante es que la formación técnica, y especialmente los programas de tiempo completo que conducen a un título o certificado, deben ofrecerse en línea con las necesidades de habilidades locales y regionales. Estos programas requieren una inversión de tiempo sustancial por parte de los estudiantes, así como recursos docentes, y deben diseñarse en consecuencia. La movilidad laboral es baja, lo que refleja una infraestructura deficiente y un alto costo de la vivienda en relación con los salarios. La falta de correspondencia entre las habilidades ofertadas y demandadas es alta, y muchos empleadores citan una fuerza laboral insuficientemente capacitada como un importante impedimento para sus operaciones (OECD, 2019[22]). Además, la capacidad de absorción de los mercados laborales formales para los graduados de formación técnica es muy diferente entre regiones (Gráfico 3.17). Por lo tanto, la ampliación de la formación técnica de secundaria superior debe estar alineada a nivel local y regional tanto con las necesidades de habilidades como con la estructura de las industrias y los mercados laborales. También debe coordinarse con otras políticas económicas, como la Política de Reindustrialización. Si bien las mesas sectoriales son en principio el foro para que los empleadores locales aporten insumos para la oferta de cursos, parecen no ser muy efectivas (Gonzalez-Velosa and Rosas Shady, 2016[59]).
Un canal a través del cual podría tener lugar la coordinación y participación del sector empresarial local son las comisiones departamentales de productividad, así como una estrecha coordinación con las cámaras de comercio locales. En Suiza, por ejemplo, las organizaciones profesionales - asociaciones empresariales, asociaciones de empleadores y sindicatos - tienen un papel líder en la definición del contenido y el proceso de examinación de los programas. En Suecia, las asignaciones de fondos a los proveedores de formación profesional están condicionadas a demostrar la demanda del mercado de las habilidades enseñadas e involucrar a los empleadores. En Dinamarca, cada institución de formación profesional de secundaria superior debe trabajar con al menos un comité de formación local, que sirve de enlace tanto con los empleadores locales como con el comité de formación nacional. En Francia, los subsidios a los empleadores de aprendices se diferencian por región, lo que permite apuntar a regiones específicas con una necesidad particular de ampliar dichos programas de formación profesional.
Aumentar el alcance de la formación dual a más regiones y ciudades podría ser una forma de aumentar tanto la relevancia de la formación profesional para las empresas locales como mejorar la tasa de absorción de los graduados de formación profesional en el sector formal. Muchos aprendices son contratados con contratos regulares por su empresa una vez terminada su formación. Existe un sistema de formación dual en Colombia, pero su cobertura es muy limitada. Sólo unos 2.000 aprendices estaban matriculados en un programa dual en 2021 (SENA, 2022[58]), principalmente para formar operadores de máquinas para el sector textil. Además, alrededor del 80% de las plazas de formación dual se ofrecieron en las regiones de las tres ciudades más grandes, Bogotá, Medellín (Antioquia) y Cali (Valle del Cauca).
La capacitación en el trabajo y el aprendizaje permanente son elementos importantes para desarrollar y mantenerse al día con las necesidades de habilidades de un mundo laboral cambiante, con ventajas tanto para los trabajadores como para las empresas. Esto es especialmente importante en Colombia, donde las brechas de habilidades son un factor que mantiene a las personas atrapadas en trabajos informales y les impide pasar a roles más productivos en el sector formal (OECD, 2022[27]; OECD, 2019[22]). El principal programa de formación en el trabajo lo ofrece el SENA a través de su modalidad de formación complementaria en la que participan más de 8 millones de colombianos cada año. Esta modalidad incluye programas y cursos de corta duración que enseñan habilidades técnicas y generales específicas. Por ejemplo, entre los cursos más populares en 2021 estuvieron inglés, preparación e higiene de alimentos, Microsoft Excel y administración de vacunas COVID-19 (SENA, 2022[58]). Otros programas son ofrecidos por una multitud de organizaciones, incluyendo fondos de compensación, organizaciones no gubernamentales y empresas privadas. Muchos de estos programas y proveedores de formación carecen de certificados de calidad. Además, los programas están fragmentados y carecen de integración en un marco común de vías de aprendizaje. Finalmente, los trabajadores que no enfrentan dificultades en el mercado laboral y aquellos con más educación formal tienen muchas más probabilidades de recibir capacitación que los trabajadores más vulnerables (OECD, 2019[22]).
Nota: Los datos muestran la proporción de graduados de SENA que tenían un empleo formal registrado en el sistema de seguridad social dentro del año posterior a su graduación.
Fuente: SENA (2022), “Reporte de datos de la formación integral para el trabajo 2022”.
Para seguir mejorando la calidad y la pertinencia de la formación y capacitación, se debería establecer un marco normativo nacional para acreditar a los proveedores de formación y racionalizar y aclarar la oferta de cursos (OECD, 2022[27]). La implementación en curso del Marco Nacional de Cualificaciones es un paso correcto en esta dirección, permitiendo mapear los estándares, competencias y habilidades que una persona debe adquirir de cada unidad de educación. Esto a su vez proporciona una base contra la cual se pueden comparar y evaluar las ofertas de cursos. Como lo demuestran los grandes retornos positivos de un programa de certificación de habilidades administrado por el SENA, los trabajadores colombianos tienen dificultades para señalar sus habilidades, especialmente a los empleadores del sector formal (Mancino, Morales and Salazar, 2023[60]). Las autoridades deben continuar impulsando y monitoreando la implementación del Marco Nacional de Cualificaciones. Otra opción para ayudar a los trabajadores a señalar mejor sus habilidades, incluidas las adquiridas informalmente, sería establecer un sistema de reconocimiento de aprendizaje previo (OECD, 2023[61]).
Las medidas para mejorar la demanda de educación y formación, mediante el establecimiento de incentivos correctos y la reducción de las restricciones financieras, deben complementar las medidas anteriores para mejorar la oferta de programas de educación y formación de alta calidad. Renta Jóven, anteriormente llamado Jóvenes en Acción, es un programa de transferencias monetarias condicionadas para jóvenes vulnerables (14-28 años) que participen de educación vocacional de secundaria superior. Se paga un subsidio para cubrir la matrícula y una beca de mantenimiento, condicionado a asistir a un curso postsecundario en el SENA u otra institución acreditada. El programa ha sido evaluado previamente por un estudio de impacto y se encontró que aumentó la matrícula postsecundaria y disminuyó la no finalización escolar (Gómez Gerena and Sánchez Torres, 2017[62]). Otro programa, Ser Pilo Paga, otorgó becas universitarias basadas en el mérito a los mejores graduados de secundaria superior e incrementó la matrícula universitaria de jóvenes elegibles, especialmente en instituciones de alta calidad (Londoño-Vélez, Rodríguez and Sánchez, 2020[63]). Aunque estos programas no tienen un enfoque geográfico específico, dado la focalización en jóvenes de hogares pobres y vulnerables, estaban implícitamente orientados a jóvenes de zonas más rurales.
3.2.7. Continuar la lucha contra la corrupción
La corrupción reduce el atractivo del entorno empresarial de Colombia y afecta la capacidad de su Estado para proporcionar infraestructura y servicios de alta calidad a todos sus ciudadanos. La corrupción afecta especialmente a las regiones más pobres y rurales (Gráfico 3.18). Un fuerte Estado de Derecho protege los derechos de propiedad privada y sustenta la aplicación de contratos, incentivos necesarios para la inversión, la innovación y el crecimiento sostenible (Acemoglu, Johnson and Robinson, 2001[64]; Johnson, McMillan and Woodruff, 2002[65]). Por el contrario, la corrupción obstaculiza el crecimiento al afectar la provisión de bienes y servicios públicos, desviar recursos públicos, distorsionar la asignación de capital y mano de obra en la economía, reducir la capacidad del gobierno para hacer cumplir la ley y socavar la confianza en las instituciones públicas (Olken and Pande, 2012[66]). La corrupción genera competencia desigual que favorece a las empresas e individuos que participan en prácticas corruptas o tienen relaciones privilegiadas, en lugar de aquellos con un fuerte desempeño en el mercado. Los intereses creados excesivamente fuertes también pueden amplificar la oposición política a las reformas. A través de décadas de conflicto en Colombia, la corrupción sistémica, la captura del Estado y el crimen organizado pudieron extenderse y conectarse, socavando aún más la legitimidad y capacidad del Estado (OECD, 2017[67]).
Nota: Para Bogotá los datos del Índice de Transparencia se refieren al año 2017.
Fuente: Cálculos de la OCDE con base en DANE; y Transparencia por Colombia.
A lo largo de los años, Colombia ha logrado avances significativos en materia de esfuerzos e iniciativas para fomentar la integridad y combatir la corrupción en el sector público (OECD, 2017[67]). La reciente introducción del control concomitante y preventivo en la entidad fiscalizadora superior representa otro avance en la construcción de un sistema de integridad moderno (OECD, 2021[68]). Sin embargo, según los indicadores de percepción de la corrupción, todavía queda por mejorar en comparación con los países con mejor desempeño de la región, como Chile y Costa Rica, y muchos otros países de la OCDE (Gráfico 3.19).
La regulación de las contribuciones financieras de individuos y empresas a los partidos y candidatos políticos puede ayudar a evitar que intereses especiales se apropien de las políticas, y así mejorar la inclusión y la equidad en la toma de decisiones públicas (OECD, 2021[69]; OECD, 2017[70]). Dada la limitada financiación pública, las campañas electorales dependen en gran medida de fondos privados y la aplicación de los límites legales a las contribuciones es débil (Transparencia por Colombia, 2019[71]). Además, no hay límites a los montos que los candidatos individuales pueden aportar de forma privada, lo que abre la posibilidad de contribuciones de terceros directamente al candidato. Los candidatos y los partidos también incurren en elevados montos de deuda (Saavedra, Soto and Carvajal, 2023[72]). La financiación privada predomina especialmente en las elecciones regionales y locales, lo que abre la puerta al nepotismo y la corrupción cuando los candidatos empiezan a devolver las contribuciones de campaña con favores políticos una vez en el cargo (Fedesarrollo, 2021[73]). Una aplicación más estricta de los límites y de los requisitos de transparencia para las contribuciones privadas a las campañas reduciría la dependencia de los candidatos políticos de intereses especiales y, por lo tanto, reduciría los incentivos a la corrupción. Gradualmente, la financiación privada a las campañas debería ser reemplazada por una financiación pública, asignada de manera transparente y con estricta rendición de cuentas.
Nota: El Panel B muestra la estimación puntual y el margen de error. El Panel D muestra los subcomponentes sectoriales del indicador "Control de la Corrupción" del Proyecto Variedades de Democracia. El Panel E resume la evaluación general sobre el intercambio de información en la práctica a partir de las revisiones por pares del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información Tributaria. Las revisiones por pares evalúan la capacidad de las jurisdicciones miembros para garantizar la transparencia de sus entidades y arreglos legales y para cooperar con otras administraciones tributarias de acuerdo con el estándar acordado internacionalmente. El gráfico muestra los resultados de la segunda ronda en curso cuando están disponibles, de lo contrario se muestran los resultados de la primera ronda. El Panel F muestra las calificaciones de las revisiones por pares del GAFI de cada miembro para evaluar los niveles de implementación de las Recomendaciones del GAFI. Las calificaciones reflejan el grado en que las medidas de un país son efectivas contra 11 resultados inmediatos. "Investigación y enjuiciamiento1" se refiere al lavado de dinero. "Investigación y enjuiciamiento2" se refiere a la financiación del terrorismo.
Fuente: Panel A: Transparencia Internacional; Paneles B y C: Banco Mundial, Indicadores de gobernanza mundial; Panel D: Proyecto Variedades de la democracia, V-Dem Dataset v12. Paneles E y F: Cálculos propios de la Secretaría de la OCDE basados en los materiales del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información Tributaria; y OCDE, Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).
Para combatir la corrupción se necesita una sociedad civil activa y eficaz que haga oír su voz. Lamentablemente, a pesar de los grandes avances logrados desde el punto álgido del conflicto interno, los dirigentes y activistas sociales, comunitarios, sindicales y de derechos humanos siguen enfrentándose a grandes riesgos. La reducción de la violencia contra los sindicalistas es reconocida como una cuestión clave para mejorar los derechos sociales y laborales en Colombia (OECD, 2022[74]; OECD, 2016[75]). A pesar de los importantes aumentos en las medidas de protección por parte de las autoridades y de la priorización de la investigación de la violencia contra sindicalistas por parte de la Fiscalía General de la Nación (OECD, 2022[27]) entre 8 y 16 sindicalistas –según la definición– fueron asesinados en Colombia en 2023 (OECD, 2024[76]). La resolución de casos por estos delitos sigue siendo baja. Además, la violencia afecta a movimientos y líderes sociales en las zonas rurales, muchos de ellos de ascendencia indígena o africana. En 2023, según la Defensoría del Pueblo, 181 líderes sociales fueron víctimas de homicidio. Esto representa un marcado aumento de la violencia desde la firma del Acuerdo de Paz. Los asesinatos se concentran en regiones rurales, especialmente en zonas de postconflicto donde aún están presentes grupos armados (INDEPAZ, 2023[77]).
Una vigilancia eficaz por parte de la sociedad civil exige además un mayor grado de transparencia en el uso de los fondos públicos. En la actualidad, el acceso a la información sobre los presupuestos y el gasto públicos se ve dificultado por la falta de formatos de datos fáciles de utilizar (Transparencia por Colombia, 2023[78]). El acceso a algunos datos, especialmente a niveles desagregados, está restringido debido a preocupaciones sobre la privacidad. Mejorar la difusión de la información tributaria y financiera, incluso a niveles muy desagregados y por región, sería un paso acertado en esta dirección. Se podría avanzar, por ejemplo, modernizando el Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los flujos financieros ilícitos -dinero proveniente de la corrupción, el crimen, el terrorismo y la evasión tributaria despojan a los países de recursos importantes y contribuyen a la proliferación de actividades ilegales y dañinas. El primer programa voluntario de declaración de activos en el exterior organizado por las autoridades tributarias colombianas reveló activos ocultos en el extranjero por valor de casi el 2% del PIB (Londoño-Vélez and Ávila-Mahecha, 2021[79]). Colombia participa plenamente en el intercambio internacional de información con fines tributarios (Gráfico 3.19, Panel E) incluso con países que históricamente han sido paraísos fiscales para los colombianos. Colombia estableció su convención contra el lavado de dinero temprano, en 1995, y toma medidas efectivas contra el lavado de dinero en muchas áreas (Gráfico 3.19, Panel F). Sin embargo, se podrían lograr avances en la aplicación de la ley, específicamente en investigación y enjuiciamiento, y en la aplicación de sanciones financieras. Además, una mejor implementación de los estándares que exigen la divulgación de beneficiarios finales de transacciones financieras, incluido el intercambio de información entre diferentes entidades gubernamentales, podría mejorar la transparencia de los flujos financieros y ayudar a combatir la corrupción (Transparencia por Colombia, 2023[78]) incluso facilitando la debida diligencia de los posibles proveedores y socios contratistas por parte de las entidades públicas.
3.3.1. Conectando ciudades y regiones a través de una mejor infraestructura
La calidad de la infraestructura de transporte de Colombia es baja en comparación internacional (Gráfico 3.20). La infraestructura vial y especialmente ferroviaria es mala incluso en comparación con países de la región, donde la infraestructura ya suele estar menos desarrollada que en otros países de la OCDE. Esto restringe la actividad económica, el comercio, la especialización regional y el desarrollo de cadenas de valor nacionales e internacionales. Los costos de transporte son altos. Según la última Encuesta Nacional Logística, el costo de la logística (en gran parte compuesta por transporte) asciende al 18% del valor total del envío. Las ciudades de Colombia están mal integradas con su área de influencia, lo que se explica en gran medida por la mala calidad de las carreteras y conexiones de transporte rurales (OECD, 2022[80]). Como resultado, existe una gran dispersión en los costos logísticos, que puede alcanzar el 30% en algunas regiones.
Nota: En el Panel A y B, LAC es el promedio simple de Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Perú.
Fuente: Foro Económico Mundial (WEF), conjunto de datos del Índice de Competitividad Global 4.0 2019; y Banco Mundial, Índice de Desempeño Logístico 2023.
La geografía montañosa contribuye a los altos costos logísticos, pero cerrar las grandes brechas en la infraestructura vial puede ayudar a reducir los costos de transporte. Si bien programas público-privados de construcción de carreteras están bien establecidos y han ayudado a mejorar muchas carreteras troncales nacionales, la infraestructura de transporte y la conectividad son especialmente deficientes en las regiones rurales. La mayoría (94%) de las carreteras rurales, que constituyen el 70% de la red vial del país, son no pavimentadas y, a menudo, están en mal estado (OECD, 2022[80]; CONPES, 2023[30]). Algunas zonas rurales del interior sólo son accesibles por transporte fluvial. El prolongado conflicto interno ha dejado las carreteras rurales de las zonas más afectadas subdesarrolladas. Desarrollar carreteras rurales ayudaría a conectar las zonas vulnerables con los servicios públicos, incluidos salud, educación, seguridad y justicia, y con los mercados. Esto también ayudaría a proponer alternativas al cultivo ilícito que todavía prevalece en muchas antiguas zonas de conflicto. La falta de conectividad en las regiones rurales ha ampliado aún más la brecha de desarrollo con las zonas urbanas y una sensación de abandono (OECD, 2022[80]). La baja inversión pública (Gráfico 3.21), que representa solo el 2,3% del PIB en comparación con el promedio de la OCDE del 3,3%, puede explicar la persistente brecha de infraestructura de Colombia (Ramírez-Giraldo et al., 2021[81]).
Mejorar las carreteras rurales debería ser una prioridad para la política de infraestructura. Dado que la construcción y el mantenimiento de las carreteras rurales, que conectan las cabeceras municipales con los pueblos circundantes, dependen principalmente de los gobiernos municipales, mejorar la capacidad de estos para implementar, gestionar y supervisar proyectos (ver más abajo) contribuiría a mejorar el transporte por carretera rural. Esto puede incluir la participación de la comunidad local (OECD, 2022[80]). Como parte de su estrategia de economía popular, el Gobierno promueve las "asociaciones público-populares" para involucrar a las comunidades rurales y las asociaciones comunitarias de base en el mantenimiento y mejora de las carreteras rurales y otros proyectos de contratación pública. Para que esta iniciativa tenga éxito, el Gobierno deberá verificar que las comunidades tengan las capacidades para ejecutar proyectos, mantener la calidad y los estándares técnicos, salvaguardar la gobernanza y la competencia, y prevenir la corrupción. Considerando experiencias previas con los "contratos sindicales" en Colombia, donde algunos sindicatos se formaron específicamente para eludir la contratación bajo las leyes laborales estándar (OECD, 2016[75]), se requerirá una debida diligencia sobre las organizaciones comunitarias para garantizar que sean asociaciones genuinas y democráticas formadas de miembros de la comunidad y con buena rendición de cuentas. Además, la evidencia empírica sugiere que los contratos viales asignados de manera no programática incurrieron en un costo más alto que los adjudicados de manera competitiva (Bonilla-Mejía and Morales, 2024[82]). Para aprovechar al máximo la contribución de las cooperativas a la mejora de la infraestructura rural, es esencial potenciar su cumplimiento con normativas técnicas y mitigar los riesgos de fracaso o mal uso fortaleciendo la supervisión (OECD, 2022[83]). Además, las decisiones sobre inversión en infraestructura, especialmente los proyectos financiados de inversión pública que no cuenten con una referente basado en precios del mercado o en tarifas de usuario, deberían guiarse por un sólido análisis costo-beneficio.
Nota: LAC es el promedio simple de Brasil, Chile, Costa Rica, México y Perú.
Fuente: OCDE (2023), Panorama de las Administraciones Públicas 2023.
El transporte ferroviario y fluvial ofrece un gran potencial para complementar el transporte vial. También contribuiría a los planes de descarbonización y reducción de emisiones. Sin embargo, el transporte ferroviario y fluvial, excepto los corredores de transporte para minerales y combustibles, rara vez es autosuficiente para conectar mercados. De lo contrario requiere conectividad con otros modos de transporte para completar la cadena logística. El desarrollo ferroviario ha sido descuidado a expensas de las carreteras desde al menos la década de 1980. Como resultado, la infraestructura ferroviaria de Colombia es deficiente, con el 49% de la red ferroviaria inactiva y el 5% dedicado exclusivamente al transporte de carbón (OECD, 2022[80]). El Plan Maestro Ferroviario de 2020 promete mejoras en la infraestructura ferroviaria, y la cartera de la próxima generación de proyectos de infraestructura público-privada (ver abajo) se ha ampliado para incluir también proyectos ferroviarios. Las autoridades deben estar vigilantes para que estos planes resulten en una transformación significativa y mejoras en la infraestructura ferroviaria del país.
Los ríos de Colombia brindan una alternativa de transporte de pasajeros y carga con un gran potencial de uso. De los casi 25.000 km de ríos, el 74% es navegable y menos del 20% permite la navegación permanente durante todo el año. Sin embargo, importantes secciones de ríos principales, incluido el Magdalena, que proporciona una conexión desde el mar a menos de 100 km de Bogotá y Medellín, no son totalmente navegables durante todo el año para embarcaciones más grandes sin obras de ingeniería adicionales, y la infraestructura portuaria fluvial suele carecer de renovaciones.
Mejorar la interacción fluida entre los diferentes modos de transporte es una prioridad para el desarrollo de la infraestructura de transporte (OECD, 2022[80]). Si bien el 99% de todas las importaciones (por peso) se realiza por vía marítima, el 77% de todos los envíos de mercancía domésticos se realiza por carretera, y solo el 18% por ferrocarril y el 5% por ríos, según el Registro Nacional de Despachos de Carga del Ministerio de Transporte. Además, entre 2015 y 2021, más del 80% de la inversión en transporte público se destinó a carreteras, el 9% a aeropuertos y solo el 1% a ferrocarriles y el 0,2% a transporte fluvial. La actualización en 2023 del Plan Maestro de Transporte Intermodal prevé una mayor conectividad entre las diferentes formas de transporte, con el desarrollo vial concebido cada vez más como un complemento de la infraestructura ferroviaria y fluvial, especialmente para los primeros o últimos kilómetros de un envío de mercancía. Sin embargo, esta bienvenida visión requiere la implementación exitosa de los planes maestros de transporte ferroviario y fluvial, que deberían ser una prioridad para las autoridades; incluyendo velar por la implementación de los proyectos de transporte multimodal incluidos en el Plan Plurianual de Inversiones 2022-2026. También requiere recursos: la implementación del Plan Maestro necesitaría fondos equivalentes a cerca del 20% del PIB, distribuidos hasta 2045 (DNP, 2023[84])
El sector privado juega un papel importante en el desarrollo de infraestructura (Gráfico 3.22). Colombia cuenta con un marco bien establecido para las asociaciones público-privadas (APP). El marco se remonta a la década de 1990 y ha logrado mejorar las carreteras primarias (OECD, 2019[22]). Los proyectos en ejecución, principalmente autopistas y otras carreteras troncales nacionales, pertenecen a la cuarta generación del programa (“4G”). La inversión en proyectos 4G se ha desacelerado significativamente en 2023, contribuyendo a la disminución de la inversión privada. Según las autoridades, esto se debe en gran medida a que los proyectos 4G están completamente o en gran parte terminados (y por lo tanto el margen para inversiones adicionales es menor) o aún están en la fase de preconstrucción, retrasados por permisos ambientales, retrasos en la consulta previa con comunidades indígenas, y temas similares. Además, las estrechas condiciones financieras y las altas tasas de interés inducen a los bancos y constructores a esperar antes de cerrar los contratos de financiación de proyectos, y la incertidumbre sobre el compromiso del Gobierno con los aumentos contractualmente acordados de peajes viales podría hacer que las empresas sean más cautelosas. Los proyectos de la quinta fase (5G) se encuentran actualmente en proceso de adjudicación, y algunos primeros proyectos ya han sido adjudicados. Incluyen no solo carreteras sino también otras formas de transporte (por ejemplo, rehabilitación de un canal). Las APP también se han extendido recientemente para cubrir infraestructura no relacionada con el transporte, como plantas de tratamiento de agua y hospitales, y se planea que cubran otra infraestructura social como instituciones educativas. Expandir las APP a las energías renovables ayudaría aún más a avanzar en la transición energética.
Fuente: Consejo Privado de Competitividad, Informe Nacional de Competitividad 2023-2024.
Ambiciosos planes para mejorar la infraestructura de transporte e iniciar la transición verde dependen de la capacidad de atraer inversión privada. Si bien el marco institucional para las APP de Colombia ya es sólido, hay margen de mejora en varias dimensiones para aumentar la eficiencia y agilidad de la implementación de proyectos. Las medidas planificadas por las autoridades, incluido el fortalecimiento institucional de la secretaría técnica en el Departamento Nacional de Planeación, y el aumento de la aplicación de criterios de valor por dinero para fortalecer el análisis costo-beneficio de los proyectos, el fortalecimiento de la capacidad en entidades territoriales y el apoyo a la estructuración de proyectos, son todos pasos apropiados en esta dirección. A pesar del potencial de las APP para avanzar en la inversión en infraestructura tan necesaria considerando las limitaciones en el espacio fiscal, se requieren marcos normativos cuidadosamente diseñados para mitigar algunos de los riesgos inherentes en APP (Recuadro 3.6). Existe además la necesidad de una mayor estandarización de los contratos para mejorar tanto la seguridad jurídica como la previsibilidad para los inversores y armonizar las condiciones para el uso público de la infraestructura, por ejemplo, las tarifas de peaje para las carreteras, que pueden variar mucho. Otra área de mejora es la asignación de derechos de la propiedad de la tierra sobre la que se construye la infraestructura. Los conflictos por la tierra son una de las principales razones de los retrasos en el inicio de la fase de construcción. El despliegue planificado del catastro multipropósito (ver más abajo) promete mejoras en esta área. Involucrar sistemáticamente a las comunidades en las primeras etapas de los proyectos de infraestructura, especialmente cuando se requiere una consulta previa formal, reduciría aún más la incidencia o intensidad de los conflictos por la tierra.
Las APP ayudan a los gobiernos a desarrollar proyectos de infraestructura a largo plazo a pesar del limitado espacio fiscal y las limitadas capacidades administrativas, aprovechando la experiencia en gestión de proyectos y la financiación del sector privado. Sin embargo, la naturaleza compleja y a largo plazo de los contratos de APP, que son inherentemente incompletos y no pueden predecir completamente las condiciones futuras, crea riesgos que los gobiernos deben gestionar.
Los riesgos fiscales involucran garantías gubernamentales por insuficiencia de demanda, riesgo cambiario o terminación anticipada. Por otro lado, el hecho de que los proyectos de APP suelen cubrir infraestructuras o servicios críticos crea un riesgo para el gobierno de aceptar una renegociación o incluso hacerse cargo del proyecto y todas sus contingencias en caso de dificultades. Una buena práctica para hacer transparentes los riesgos fiscales contingentes es incorporarlos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del país; una práctica a la que Colombia adhiere. Además, Colombia opera un fondo para cubrir las contingencias de pasivos del sector público de las APP.
Los riesgos a largo plazo de los proyectos APP dificultan garantizar que haya una relación favorable costo-beneficio ex post incluso si cambian las condiciones. El compromiso por adelantado, tanto de la parte pública como del operador privado, con todos los costos del proyecto a lo largo del ciclo de vida, junto con el pago por rendición de cuentas, es clave. El pago por rendición de cuentas significa que los pagos del gobierno están condicionados a que la parte privada proporcione los productos especificados con la calidad, cantidad y plazo acordados. En la mayoría de los países europeos, los motivos de rescisión de contrato por culpa de la parte privada están claramente definidos, lo que aumenta la previsibilidad de los contratos de APP y mejora las condiciones de financiación al aumentar la aceptabilidad de los futuros flujos de pago de las APP como garantía (Allan & Ovary, 2013[85]).
Fuente: OCDE (2012) Recomendación del Consejo sobre los principios para la gobernanza pública de las asociaciones público-privadas; Banco Mundial (2017) Guía de referencia sobre asociaciones público-privadas, versión 3.
La infraestructura digital es otra área donde el sector privado lleva a cabo una parte importante de la inversión. Sin embargo, los costos de construcción más altos y las menores economías de escala en las áreas rurales de baja densidad a menudo reducen los incentivos para los proveedores del sector privado. Como señalaron un Estudio Económico de la OCDE anterior y la Rural Policy Review de 2022, Colombia es el país de la OCDE con la mayor brecha rural-urbana en conectividad digital (OECD, 2022[80]; OECD, 2019[22]). Si bien hubo anteriormente una política que logró crear una columna vertebral pública de banda ancha para conectar cada cabecera municipal, persiste un problema de "última milla" para conectar a los usuarios individuales a la red. Mejorar la conectividad individual a Internet requiere una combinación de soluciones que incluyen abordar los cuellos de botella regulatorios y mejorar la coordinación entre las partes interesadas para establecer conexiones locales, explorar soluciones basadas en redes de datos satelitales o móviles, acelerar la implementación de puntos de acceso y quioscos de Wi-Fi públicos, y mejorar el marco regulatorio para facilitar la creación de redes comunitarias con fines no lucrativos, que en otros países como México y Brasil facilitan el acceso en áreas rurales donde el servicio ofrecido por los principales proveedores comerciales está ausente o es prohibitivamente costoso (OECD, 2022[80]). El costo es un impedimento importante para la conectividad a Internet de los hogares pobres, ya que solo el 40% de los hogares del quintil más pobre están conectados a Internet en comparación con el 93% en el quintil más rico. La compleja geografía de Colombia es otro factor.
Los índices de desempeño logístico sugieren que, además de mejorar la infraestructura, Colombia también tiene margen para mejorar la calidad de los servicios logísticos (Gráfico 3.20, Panel B). Como se analizó en un Estudio Económico anterior de la OCDE (OECD, 2019[22]), el desempeño logístico ha disminuido con el tiempo y la evidencia sugiere que esto tuvo un impacto negativo en las exportaciones. Un área donde Colombia tiene un desempeño particularmente malo es el proceso de despacho aduanero. Los tiempos de despacho son altos. Se necesitan diez veces más horas para cumplir con los requisitos documentarios para importar y exportar en Colombia que en el país promedio de la OCDE (World Bank, 2023[86]). Según los Indicadores de Facilitación del Comercio de la OCDE de 2022, el desempeño aduanero podría mejorarse ampliando la aceptación de copias de documentos, ampliando la cobertura de los programas de Operador Económico Autorizado, haciendo un mayor uso de las resoluciones anticipadas y adoptando un enfoque más basado en riesgos para los controles.
3.3.2. Reforma de la descentralización fiscal y de los mecanismos de gobernanza subnacional
Los gobiernos subnacionales de Colombia –las gobernaciones de las regiones (llamadas departamentos) y las alcaldías de los municipios– tienen importantes recursos financieros y responsabilidades de gasto (OECD, 2015[87]). Aproximadamente la mitad de los ingresos de los gobiernos subnacionales proviene de transferencias intergubernamentales (Gráfico 3.23). Sin embargo, los gobiernos subnacionales tienen poca autonomía para decidir sobre el uso de los fondos transferidos. Existen dos sistemas principales de transferencia: el Sistema General de Participaciones (SGP), que redistribuye ingresos tributarios principalmente para destinarlos a sectores específicos -esencialmente salud, educación y saneamiento de agua-, y el Sistema General de Regalías (SGR), la principal fuente de financiación para la inversión pública de los gobiernos subnacionales (Recuadro 3.7).
Una comisión de alto nivel (la Misión de Descentralización) revisó los arreglos de gobernanza subnacional y proporcionó recomendaciones de reforma para redefinir los mecanismos y responsabilidades de los gobiernos subnacionales que hizo públicas en junio 2024 (Recuadro 3.8). En todos los aspectos principales, los hallazgos y recomendaciones de esta subsección están alineados con los de la Misión. Estos incluyen la necesidad de clarificar las competencias y diferenciarlas según las características y capacidades de los territorios y sus administraciones; una simplificación del Sistema General de Participaciones con un mayor papel para la igualación fiscal; una revisión completa de los mecanismos de asignación de recursos del Sistema General de Regalías; y la creación de un fondo de convergencia regional.
Nota: Los datos se refieren a operaciones de caja efectiva, es decir, al gasto ejecutado a partir de diferentes fuentes de ingresos, que pueden referirse a las asignaciones presupuestarias definidas ex ante.
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP).
Colombia es uno de los países unitarios más descentralizados de América Latina (SNG-WOFI, 2022[88]). Aproximadamente la mitad de los ingresos de los gobiernos subnacionales provienen de transferencias, una proporción muy similar al promedio de los países de la OCDE.
El Sistema General de Participaciones (SGP) regula las transferencias fiscales del gobierno nacional a las autoridades subnacionales para financiar el gasto corriente. La mayoría de las transferencias en el SGP están asignadas por la Constitución a sectores como educación, salud y saneamiento como una proporción fija de las transferencias agregadas. La asignación de las transferencias totales de cada sector a cada entidad territorial se basa en una fórmula compleja definida por ley que incluye diferentes variables (por ejemplo, puntajes de pruebas de aprendizaje, tasas de matrícula, tasas de deserción escolar) e indicadores de desarrollo. Solo alrededor del 10% de los ingresos por transferencias no está preasignado a sectores. Esto deja a los gobiernos subnacionales con el papel de implementar planes y presupuestos decididos en otros lugares.
Las transferencias del Sistema General de Regalías (SGR) son la principal fuente de financiación para las inversiones públicas en los gobiernos subnacionales. El sistema distribuye las regalías de la extracción de recursos naturales no renovables, que según la Constitución pertenecen a la nación. Después de una reforma en 2011, todos los gobiernos subnacionales pueden recibir transferencias del SGR, pero aquellos con una participación directa en la extracción de recursos naturales reciben una mayor proporción. Una parte las regalías están preasignadas a fines específicos. Para recibir regalías, las entidades subnacionales deben presentar proyectos de inversión específicos, que deben formar parte de sus respectivos planes de desarrollo. Si bien las regiones más pobres suelen beneficiarse de mayores regalías, tanto para gobiernos regionales como municipales, esas mayores regalías no resultado en una reducción de la pobreza en la última década (Gráfico 3.24).
Nota: Cada punto corresponde a una región. Las regalías per cápita de una región representan todos los ingresos provenientes del Sistema General de Regalías (incluyendo los ingresos departamentales y municipales) en términos reales (miles de pesos colombianos, precios de 2012).
Fuente: Cálculos de la OCDE con base en datos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación (DNP), y DANE.
Existe un alto grado de duplicidad de funciones entre los distintos niveles de gobierno (Bonet, Pérez V. and Ayala, 2014[89]; OECD, 2019[90]). Esto refleja un proceso de descentralización incompleto, que en ocasiones se ha revertido (López-Murcia, 2022[91]). Algunas competencias como la educación, la salud, el agua, el alcantarillado y la asistencia social, que representan la mayor parte del gasto de los gobiernos subnacionales, se comparten entre todos los niveles de gobierno (SNG-WOFI, 2022[88]; OECD, 2019[90]). Si bien estas duplicidades son frecuentes en los países de la OCDE, la falta de una delimitación clara de responsabilidades puede conducir a fragmentación, superposición ineficiente y pobres incentivos para cada nivel de gobierno que puede tratar de pasar la culpa de la mala calidad del servicio a otras entidades (OECD, 2021[92]).
Una clarificación productiva de competencias requiere una división transparente del poder, un nivel de ingresos que corresponda a las responsabilidades, y una asignación de competencias al nivel de gobierno que mejor corresponda al grupo de usuarios previsto y al alcance geográfico (OECD, 2019[93]). Por ejemplo, durante la reforma de 2007 de las administraciones subnacionales en Dinamarca, se otorgaron a las regiones competencias sobre los servicios de salud más complicados, mientras que a los municipios se les asignaron competencias sobre la promoción de la salud, el bienestar social y la educación en materia de salud pública. Para reducir los incentivos para pasar los costos a otros, los municipios cofinancian recursos compartidos a nivel regional, como los centros de rehabilitación.
La Misión de Descentralización, creada en 2021, tenía como objetivo realizar análisis técnicos y presentar propuestas para redefinir los mecanismos y responsabilidades de la gobernanza subnacional. La comisión estuvo integrada por expertos académicos, altos funcionarios públicos y funcionarios electos y presentó su informe preliminar al Congreso en febrero de 2024.
Sus principales propuestas de reforma son:
1. Una nueva tipología de entidades territoriales que lleve a una redefinición de competencias, la asignación de asistencia técnica y la focalización de políticas públicas.
2. Una reforma a la ley que define los mecanismos de gobernanza subnacional (Ley de Ordenamiento Territorial) para aclarar responsabilidades, fortalecer la colaboración y permitir la diferenciación.
3. Simplificación del SGP, con la igualación fiscal como criterio principal.
4. Establecer un fondo de convergencia regional.
5. Definir un marco fiscal subnacional.
6. Fortalecer los sistemas de información y los mecanismos de colaboración entre entidades.
7. Fortalecer la gobernanza abierta y la participación ciudadana.
8. Crear una nueva entidad territorial para los territorios indígenas.
Fuente: Misión de Descentralización (2024), “La misión de descentralización: Una oportunidad para el desarrollo regional.”
La asignación de competencias entre los diferentes niveles de gobierno se beneficiaría de una mayor clarificación, considerando tanto la subsidiariedad, es decir, el principio de que los problemas locales se resuelven mejor a nivel local, como la capacidad. A menudo puede haber un círculo vicioso que impide el desarrollo de capacidades: las responsabilidades no se delegan a las autoridades locales y regionales debido a la falta de capacidad, lo que a su vez impide que esas autoridades adquieran experiencia para fortalecer su capacidad. Las competencias deben estar vinculadas al desarrollo de capacidades, incluso a través de mecanismos que permitan que la delegación de responsabilidades y el desarrollo de capacidades ocurran gradualmente y en conjunto (ver más abajo). Dada la gran heterogeneidad del territorio colombiano, existe margen para una descentralización asimétrica (OECD, 2019[90]). Esto significa diferenciar la delegación de competencias y la toma de decisiones según las características de cada municipio y región. Las áreas metropolitanas podrían recibir mayores responsabilidades y autonomía, por ejemplo, para crear autoridades de transporte metropolitano, un modelo que se está pilotando en Cali, mientras que, en las áreas rurales remotas, la distribución de capacidades y economías de escala implicaría que las regiones asuman más responsabilidades de los municipios. El desarrollo de tipologías para entidades territoriales, como la desarrollada recientemente por el Departamento Nacional de Planeación, proporcionaría una herramienta administrativa para apoyar tales cambios de política.
Los múltiples sistemas paralelos de transferencias fiscales de Colombia y su diseño (Recuadro 3.7) contribuyen a la complejidad de las finanzas de los gobiernos subnacionales. Las reglas para asignar transferencias de ingresos son complejas, se basan en diferentes bases de ingresos y, en muchos casos, se asignan a gastos detalladamente especificados. Estas rigideces de gasto restringen la posibilidad de que los gobiernos locales planifiquen y financien proyectos e iniciativas que respondan a las necesidades y prioridades locales, como en infraestructura y otros servicios públicos, o para atender a los migrantes. Al mismo tiempo, las rigideces del gasto y los complejos mecanismos de asignación limitan la focalización de recursos de acuerdo con criterios de desarrollo. Además, el SGP, que en principio podría desempeñar el papel de un mecanismo de igualación fiscal, logra una igualación limitada. La desigualdad en los ingresos per cápita antes de las transferencias es muy alta en Colombia, con un coeficiente de Gini superior a 40 (Tabla 3.2), en comparación con alrededor de 20 en promedio en los países de la OCDE. El SGP reduce a la mitad la dispersión de los ingresos municipales per cápita, pero apenas cambia la dispersión de los ingresos de las regiones.
Los sistemas de transferencias fiscales deberían reformarse teniendo en mente varios objetivos simultáneos: mejorar los mecanismos de igualación fiscal, fortalecer los mecanismos para atender las necesidades de desarrollo y promover la convergencia, y simplificar el sistema (OECD, 2019[90]). Estos objetivos podrían lograrse de varias maneras, incluida la consolidación en un solo sistema o, alternativamente, la reforma de los sistemas paralelos existentes, pero mejorando la coordinación entre ellos (OECD, 2015[87]).
Las fórmulas para asignar transferencias en el Sistema General de Participaciones podrían simplificarse y considerar la igualación de ingresos tributarios y el cierre de brechas en los niveles de vida o los servicios públicos como educación y cobertura de salud. Por ejemplo, el sistema suizo de igualación fiscal combina la igualación horizontal de ingresos tributarios con asignaciones especiales de fondos para regiones con baja capacidad recaudatoria de impuestos o altas necesidades de gasto debido al perfil sociodemográfico o geográfico desafiante de una región. El sistema sueco combina un sistema de igualación de ingresos con subvenciones de igualación de costos que equilibran las diferencias de costo en la prestación de un servicio público en áreas rurales o remotas.
Coeficiente de Gini de los ingresos per cápita de los gobiernos subnacionales, 2022
Fuente: Cálculos de la OCDE con base en datos del Departamento Nacional de Planeación (DNP).
Permitir a los gobiernos subnacionales reutilizar fondos no utilizados de un sector en otro haría que el SGP sea más flexible y adaptable a las necesidades locales, y mejoraría la ejecución presupuestaria en los gobiernos subnacionales. Sin embargo, estas consideraciones deben equilibrarse cuidadosamente con los posibles incentivos para que los gobiernos subnacionales subejecuten sus fondos asignados a sectores para liberar recursos para otros fines. Al mismo tiempo, el sistema debería ofrecer una mayor flexibilidad para adaptar el gasto a las necesidades y prioridades locales, por ejemplo, combinando una asignación básica con fondos adicionales que podrían otorgarse de manera competitiva en función de las necesidades y la calidad de las propuestas. Una reforma de las finanzas subnacionales también podría crear mayores incentivos para que los municipios inviertan en su propia recaudación de ingresos, por ejemplo, ofreciendo recompensas como subvenciones complementarias vinculadas a una recaudación de ingresos superior al promedio. Una reforma también podría condicionar algunos subsidios al logro de objetivos, como mejoras en la cobertura o la calidad.
Los instrumentos para las transferencias fiscales a las entidades subnacionales también pueden diseñarse con el objetivo específico de la convergencia regional. Por ejemplo, la política de cohesión de la Unión Europea (UE) apunta a un desarrollo territorial equilibrado, con tres cuartas partes de los recursos para inversión asignados a regiones con un PIB per cápita inferior al 75% del promedio de la UE (OECD, 2021[94]). La mayoría de las políticas europeas territoriales contienen criterios de elegibilidad definidos de manera transparente, por ejemplo, la asignación de los subsidios a la inversión empresarial que se basa en criterios locales (es decir, la tasa de desempleo local o el PIB per cápita). Una evaluación de tales políticas en el Reino Unido encontró que aumentan el empleo, especialmente en pequeñas empresas en áreas elegibles para subsidios, pero no la productividad (Criscuolo et al., 2019[95]). Colombia podría adaptar estos ejemplos y proporcionar algunas transferencias fiscales o subsidios directos de acuerdo con los indicadores de desarrollo regional. El fondo de convergencia regional propuesto es de hecho un paso en esta dirección. Las políticas de cohesión bien diseñadas podrían incluir además incentivos para la transformación estructural y la modernización institucional, como condicionar el desembolso a la transparencia y la competencia en la contratación pública (OECD, 2021[94]).
La capacidad de los gobiernos subnacionales para recaudar ingresos directamente puede mejorarse. Los ingresos tributarios de gobiernos subnacionales ascienden a alrededor del 3-4% del PIB, o aproximadamente un tercio de sus ingresos totales (véase el Gráfico 3.23), similar al promedio de la OCDE (OECD, 2023[96]). Existen diferencias importantes en la generación de ingresos entre departamentos y municipios. Las fuentes más importantes de ingresos tributarios para los municipios son los impuestos locales a las empresas (Impuesto de Industria y Comercio) y los impuestos recurrentes a la propiedad (impuestos prediales), que juntos representaron alrededor del 70% de los ingresos tributarios municipales totales en 2023. Si bien esos ingresos han crecido con el tiempo, a menudo siguen siendo bajos para el 90% de todos los municipios clasificados como pequeños (Bonet, Pérez V. and Ayala, 2014[89]). Muchos de estos municipios ni siquiera pueden cubrir sus gastos de funcionamiento con sus propios ingresos, dependiendo en cambio de las transferencias. El despliegue del catastro multipropósito mejorará la recaudación del impuesto predial municipal, pero la pequeña base imponible en los municipios más pequeños y pobres limita la cantidad de ingresos que se pueden recaudar. Los ingresos por impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles (0,8% del PIB) ya son los más altos entre los países latinoamericanos y cercanos al promedio de la OCDE (Capítulo 2).
La base tributaria de los departamentos es especialmente limitada. La mayor parte de los ingresos tributarios propios de las gobernaciones proviene de los llamados “impuestos al pecado” (impuestos sobre el alcohol, el tabaco, etc.), además de los impuestos de timbre y a vehículos. El contrabando y otras actividades ilegales reducen significativamente la base tributaria de la que pueden depender los departamentos. En general, los ingresos tributarios de los departamentos representan solo el 0,7% del PIB, y sus presupuestos totales el 2,6% del PIB. Esto parece insuficiente para que los departamentos cumplan con sus funciones, especialmente si se espera que asuman un papel más activo en el apoyo a los municipios rurales, como recomendó anteriormente la OCDE (OECD, 2019[90]; OECD, 2016[97]). Existen varias opciones para aumentar los ingresos tributarios regionales, incluyendo mayores esfuerzos para combatir el comercio ilícito de productos de tabaco y alcohol, promoviendo la tributación compartida entre los gobiernos nacional y subnacional, u optimizando los ingresos por tarifas y tasas de usuarios y optimizando los ingresos por propiedades (OECD, 2019[90]; OECD, 2016[97]).
La capacidad en muchos gobiernos subnacionales sigue siendo baja. Típicamente, los grandes municipios urbanos y los departamentos ricos con una sólida base económica y una concentración de población, empresas y demás actores económicos, tienen una buena capacidad para recaudar impuestos, crear programas y proyectos impactantes y administrar sus recursos. El sistema de certificación asegura que una mayor proporción de competencias sea delegada hacia ellos. Por el contrario, para muchos municipios más pobres y a menudo rurales, el departamento asume muchas responsabilidades de implementación y ejecución de programas. Si bien estos arreglos son generalmente sensatos, perpetúan las grandes diferencias de capacidad existentes. Por lo tanto, Colombia necesita mecanismos para delegar gradualmente responsabilidades al mismo tiempo que desarrollar capacidades para cumplirlas.
Un buen ejemplo que reúne estos principios y que Colombia podría considerar incorporar a otras áreas son los Pactos Territoriales (anteriormente llamados Contratos Plan) utilizados para el desarrollo de infraestructura. Estos pactos son acuerdos vinculantes entre el gobierno nacional y las autoridades subnacionales para coordinar su agenda de inversión y ejecutar conjuntamente una lista definida de intervenciones (OECD, 2016[98]; OECD, 2014[7]). En el marco del pacto, los gobiernos subnacionales tienen cierta autonomía para decidir cómo asignar el presupuesto para lograr los objetivos del plan, trabajando en conjunto con los funcionarios nacionales. Esto contribuye a desarrollar capacidades de implementación y ejecución de gasto a nivel subnacional.
El nuevo catastro aumenta las oportunidades para que los municipios aumenten sus propios ingresos tributarios. Esto, sin embargo, requiere suficiente capacidad administrativa y de recursos humanos en los gobiernos municipales, que de ahora en adelante van a ser responsables de administrar el catastro y mantenerlo actualizado. Las autoridades deben garantizar que se lleve a cabo una capacitación suficiente. Las gobernaciones departamentales podrían además ayudar a los municipios con algunas tareas que se centralicen, por ejemplo, identificando propiedades basadas en el registro y determinando los impuestos aplicables.
La descentralización también se beneficiaría de buenos mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y de la cooperación entre jurisdicciones (OECD, 2019[93]). El Pacto por la Descentralización de 2019 promueve proyectos conjuntos entre entidades administrativas subnacionales individuales. El Pacto fortaleció las Regiones Administrativas de Planificación creadas por la Constitución de 1991, que son asociaciones de varios departamentos y municipios, y que desde un cambio legal de 2022 son ahora entidades jurídicas independientes. Además, los municipios pueden unirse a Esquemas Asociativas de Entidades Territoriales para licitar conjuntamente proyectos intermunicipales financiados por el Sistema General de Regalias. Estos dos mecanismos innovadores de gestión territorial son pasos en la dirección correcta, y complementan iniciativas anteriores de cooperación intermunicipal, por ejemplo en transporte urbano, para crear proyectos con un impacto económico regional más allá de los límites impuestos por las divisiones administrativas. Sin embargo, se podrían mejorar los incentivos para la participación y cooperación en estos esquemas (OECD, 2023[34]). En Finlandia, por ejemplo, donde los municipios fueron hasta una reforma de 2023 el único nivel de gobierno subnacional, la cooperación intermunicipal, facilitada en parte por los consejos regionales que están formados por asociaciones de municipios, es muy común, con una tendencia hacia unidades cooperativas más grandes para beneficiarse de las economías de escala y alcance. Colombia podría considerar proporcionar incentivos financieros para apoyar asociaciones horizontales entre municipios y departamentos (OECD, 2016[97]).
3.3.3. Implementar el Acuerdo de Paz para impulsar el desarrollo rural
El conflicto armado que Colombia sufrió durante muchas décadas tuvo graves consecuencias para las vidas de su gente y la capacidad productiva del país, especialmente en las zonas afectadas por el conflicto. La infraestructura fue destruida, la confianza de los inversores disminuyó y 8,5 millones de colombianos fueron desplazados forzosos, según el Registro Nacional de Víctimas, muchos de ellos agricultores rurales. La concentración de la tierra en Colombia es mayor que en cualquier otro país de la región, con el 1% superior de las fincas concentrando más del 80% de la tierra (World Bank Group, 2021[8]) y es a la vez fuente y resultado de conflictos violentos (OECD, 2022[80]). El Acuerdo de Paz que entró en vigor en 2017 entre el gobierno y el principal grupo armado FARC marcó un hito importante para el avance de la paz y el desarrollo. Hay margen para avanzar y mejorar la implementación del Acuerdo de Paz y su impacto en la recuperación económica y la convergencia de las zonas rurales (OECD, 2022[80]). La evidencia apunta a efectos amplios y duraderos de los programas relacionados con el proceso de paz, como las reparaciones a las víctimas (Guarin, Londoño-Vélez and Posso, 2023[99]) y los beneficios económicos de la paz, como una mayor confianza, una mayor demanda agregada y más inversiones, especialmente del exterior. (Gaviria et al., 2015[100]).
La estrategia de desarrollo establecida en el Acuerdo de Paz tiene un fuerte carácter territorial. Las zonas de desarrollo prioritario, PDET (Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial), han sido históricamente las más afectadas por el conflicto armado, la pobreza, las debilidades institucionales y la presencia de cultivos ilícitos, y reciben fondos y asistencia específicos. Los 170 municipios con PDET representan el 36% del territorio nacional y contienen una cuarta parte de la población rural. Se concentran en las cordilleras rurales y la cuenca del Amazonas (Gráfico 3.25, Panel A). Sin embargo, desde la firma del Acuerdo de Paz, la incidencia del conflicto no ha registrado ninguna reducción sostenible debido a la continua presencia de diferentes grupos armados en el territorio (Gráfico 3.25, Panel B).
La Reforma Rural Integral, piedra angular de la estrategia de desarrollo rural del Acuerdo de Paz, busca mejorar el acceso a la tierra, promover la productividad y competitividad rural, fortalecer las instituciones rurales y mejorar el bienestar de las poblaciones rurales, particularmente los pequeños agricultores, los pueblos Indígenas y las comunidades Afrocolombianas. Esta reforma aborda desafíos de larga data en el sector agrícola resultantes de décadas de conflicto y malas decisiones políticas (OECD, 2015[101]). La reforma agraria busca proporcionar más de 3 millones de hectáreas de tierra agrícola a los habitantes rurales sin tierra o con insuficiente tierra, y la formalización (a través de títulos de propiedad) de otros 7 millones de hectáreas. Otros componentes de la Reforma Rural Integral se centran en fomentar las inversiones productivas de los agricultores e incluyen la provisión de crédito y servicios de extensión agrícola a los agricultores recién formalizados, programas de sustitución de cultivos ilícitos y una integración horizontal sistemática de los PDET en las políticas nacionales, especialmente los planes de infraestructura y las políticas de protección social. El Plan Plurianual de Inversiones 2022-2026 asigna COP 50 billones (alrededor del 3% del PIB) para la implementación del Acuerdo de Paz, de los cuales aproximadamente el 80% está destinado al desarrollo rural, en particular educación, salud e infraestructura.
Nota: Los PDET son zonas especiales de desarrollo designadas por el Acuerdo de Paz, conformadas por municipios que históricamente han sido los más afectados por el conflicto armado, la pobreza, las debilidades institucionales y la presencia de cultivos ilícitos.
Fuente: Agencia de Renovación del Territorio (ART), Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET); y Departamento Nacional de Planeación (DNP).
La aplicación de la reforma agraria ha sido lenta y no siempre ha producido la transformación estructural deseada en las zonas postconflicto (CGR, 2023[102]). Para marzo de 2023, solo alrededor de 20,000 ha (menos del 1% del objetivo final) de tierra habían sido restituidas y solo alrededor de 3 millones de ha (45% del objetivo) habían sido formalizadas. Acelerar este ritmo requiere un presupuesto adecuado para la adquisición de tierras, así como permitir a las autoridades identificar tierras agrícolas adecuadas, así como sus propietarios. El presupuesto de 2024 contiene un aumento significativo del gasto corriente para la implementación del Acuerdo de Paz, con el objetivo de adquirir 500.000 ha de tierra para redistribuir en 2024. Se han asignado COP 5 billones (0,3% del PIB) para este propósito del Presupuesto General de la Nación y fondos especiales. Formalizar la propiedad de la tierra ayudaría a eliminar las distorsiones introducidas por la tenencia informal y el desplazamiento, ayudaría a desarrollar mercados de tierras para una asignación más eficiente de la tierra productiva y brindaría una mejor información para las políticas públicas relacionadas con la tierra y la seguridad alimentaria (OECD, 2023[34]).
El desarrollo de un sistema catastral moderno ayudaría a avanzar en la implementación de la reforma agraria. Los registros catastrales, especialmente en las zonas rurales afectadas por el conflicto y en las que la tierra puede haber cambiado de manos con frecuencia de manera informal o ilegal, están incompletos y desactualizados. Esto plantea no solo una limitación para el componente de formalización de la reforma agraria, que implica crear un título de propiedad para el legítimo propietario, sino también en otras áreas. Los proyectos de infraestructura suelen verse retrasados por incertidumbres o litigios sobre la propiedad de los terrenos sobre los que deben construirse. Además, la información sobre la valoración de la tierra suele estar desactualizada, distorsionando la recaudación de impuestos prediales y otros servicios públicos. Un catastro rural funcional y completo sería el punto de partida para promover un mejor uso de la tierra, ya que mejoraría la seguridad jurídica y facilitaría las transacciones, daría incentivos para un mejor uso de la tierra y ayudaría a atraer inversión privada (OECD, 2019[22]). Además, el catastro multipropósito incluye información sobre el uso real y potencial de cada predio, lo que ayudaría a implementar el programa de adquisición de tierras agrícolas a gran escala.
Colombia está introduciendo un catastro multipropósito y debería acelerar su implementación. A diferencia de los catastros tradicionales, que suelen estar diseñados para fines específicos (por ejemplo, tributarios), el catastro multipropósito es un registro de tierras unificado para cualquier propósito (legal, fiscal, estadístico, etc.) que se ofrece como un servicio público a los ciudadanos. El registro cubría 45,9 millones de hectáreas en junio de 2022, un aumento significativo con respecto a 2019, cuando solo se registraron 2,5 millones de hectáreas (CPC, 2023[103]). Las autoridades se han comprometido a actualizar al menos el 70% del catastro multipropósito para 2026, desde el 12,4% actual. El desarrollo del catastro multipropósito requiere armonizar la información entre fuentes, por ejemplo, la base de datos del impuesto predial y el registro de tenencia de la tierra, que pueden no estar alineados. Para mantener actualizado el catastro, se necesita interoperabilidad entre diferentes sistemas y diferentes grupos de usuarios. Fortalecer las capacidades de los gobiernos locales con asistencia técnica, asegurar recursos humanos y financieros permanentes dedicados al catastro, y fomentar una estrecha coordinación con el Gobierno Nacional y entre los gobiernos locales son otras medidas esenciales para sostener un catastro efectivo (OECD, 2022[80]). En el pasado, la economía política de un mejor catastro que podría conducir a impuestos más altos para los grandes terratenientes también ha resultado un desafío (Vargas and Villaveces, 2016[104]).
La asignación de fondos relacionados con el Acuerdo de Paz podría mejorarse. Una parte de los fondos del SGR está destinada a los municipios PDET, y la asignación es decidida por el comité OCAD PAZ. Históricamente, las solicitudes para acceder a estos fondos se decidían por orden de llegada, lo que resultó en una concentración de fondos en algunos municipios, mientras que muchos de los municipios más pobres quedaron fuera. En 2023, la metodología para asignar fondos cambió a un enfoque de puntuación más técnico basado en brechas en indicadores de desarrollo. Las autoridades deben monitorear si el cambio de metodología acerca los planes PDET locales y la asignación de fondos a las necesidades locales.
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