Este capítulo describe las mejoras recientes y las principales características del sistema de gestión de las finanzas públicas en el Perú. Presenta un análisis transversal de las principales conclusiones del informe y las áreas con mayor potencial para mejora en la gestión financiera pública en el Perú.
Gestión de las Finanzas Públicas en el Perú
Una revisión de pares de la OCDE
1. Principales características y desafíos transversales para la gestión de las finanzas públicas en el Perú
Abstract
1.1. Introducción
El sistema de gestión de finanzas púbicas que se ha desarrollado en el Perú desde la década de 1990 ha tenido éxito en asegurar la sostenibilidad fiscal del sector público. Los buenos resultados obtenidos se ven reflejados en un reconocimiento internacional, tal como lo muestra la invitación en 2022 a empezar el proceso de acceso a la OCDE. Esto significa que las prácticas en el Perú son hoy en día analizadas a la luz de las mejores prácticas en la OCDE.
Estos logros resultan de transformaciones institucionales y, en particular, de mejoras en los procesos de gestión financiera pública. Este estudio analiza los principales sistemas de gestión financiera pública actuales en el Perú, a la luz de las mejores prácticas de los países de la OCDE, y propone recomendaciones para alinear las prácticas en el Perú con estas mejores prácticas de la OCDE.
Las cuatro áreas analizadas son:
1. las prácticas presupuestales y gobernanza presupuestal;
2. el manejo del Tesoro y los sistemas de gestión de caja;
3. la gestión fiscal de recursos humanos; y
4. la programación, presupuestación y gestión de la inversión pública.
Las recomendaciones presentadas en este informe para la transición desde el sistema actual hacia un sistema alineado con las prácticas de la OCDE implican un cambio importante, y se deben implementar de forma gradual. Para ello, es importante crear las condiciones necesarias, en particular en términos de capacidades de todos los actores, antes de asumir nuevas responsabilidades. Este estudio también reconoce que los cambios que se produzcan deben preservar los logros en materia de estabilidad fiscal y control de los niveles de déficit y de gasto público vigentes. Las recomendaciones que propone podrían llevar a modificar los mecanismos de control existentes, pero no deben llevar a eliminar los controles existentes sin haber creado antes las condiciones necesarias para asegurar que la estabilidad financiera no se ponga en peligro.
1.2. El Perú ha tenido éxito en términos de crecimiento y control de las finanzas públicas
1.2.1. El crecimiento económico ha sido mayor que el promedio de la región
El éxito de la economía peruana es el resultado de una combinación de buenas políticas domésticas y de un contexto externo favorable. El crecimiento de la economía ha sido estable en las últimas décadas. Durante 2002-2019, la economía peruana registró una tasa de crecimiento anual del 5.1 %, superior al promedio del 3.5 % de América Latina y de otros países de la región como Chile (3.7 %), Colombia (4.0 %) y México (2.1 %) (Figura 1.1). El aumento de los ingresos per cápita1 permitió que en 2008 el Perú alcanzara el estatus de país de ingreso medio-alto. Las proyecciones para 2027 destacan el buen dinamismo de la economía peruana, con una tasa de crecimiento pronosticada del 3 %, cifra superior al promedio de América Latina del 2.4 % y a la de los países de la OCDE (IMF, 2022[1]).
Figura 1.1. Tasa de crecimiento del PIB en el Perú y selección de países, 2014-21
Fuente: OECD stat
1.2.2. Los niveles de déficit fiscal y de deuda pública en el Perú han sido mejores que los de la región
A nivel doméstico, se destaca la estabilidad macroeconómica en términos del control del déficit fiscal y de la deuda pública. Estos buenos resultados permitieron, por ejemplo, la adopción de medidas para manejar la crisis generada por la pandemia. Pese a registrar una de las mayores tasas de mortalidad2 en 2020, el Perú diseñó programas transitorios que le permitieron estimular la economía y mitigar los efectos de las medidas adoptadas para frenar el contagio del virus COVID-19. La economía peruana alcanzó un crecimiento del 13.3 % en el año 2021, lo que se explica en gran parte gracias a dichas medidas.
El endeudamiento público de Perú durante los últimos años se ha mantenido en niveles inferiores al promedio de la región. Los niveles de deuda pública de Perú durante 2010-2019 permanecieron con una tendencia constante oscilando entre el 18 % y el 22 % del PIB, mientras que el promedio de la región América Latina y Caribe fue del 42 % en el mismo período (Figura 1.2). En el mismo periodo, el déficit fiscal se mantuvo en un promedio del -0.7 % del PIB, inferior al déficit fiscal promedio del -2.2 % en América Latina y del -1.8 % en los países de la OCDE. Este valor incrementó más de 7 puntos porcentuales (pasando de un 1.6 % a un 8.9 %) por las medidas implementadas en 2020 para responder ante la pandemia de COVID-19 (Figura 1.3). En 2021, el déficit fiscal volvió al -2.6 % del PIB gracias al aumento los precios de los recursos naturales3, al incremento de los ingresos tributarios, a la recaudación de deudas tributarias y al repliegue gradual de las medidas de estímulo fiscal adoptadas en 2020 (IMF, 2022[2]).
Figura 1.2. Deuda pública en el Perú y selección de países
Nota: ALC: América Latina y el Caribe.
Fuente: OECD Development Centre con base en IMF (2021[3]), Global Debt Dataset.
Figura 1.3. Ingresos, gastos y déficit del gobierno general en el Perú, 2010-21
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú
1.2.3. El crecimiento económico es muy dependiente del precio de las materias primas
A nivel externo, el buen comportamiento del precio de los recursos naturales permitió que el comercio internacional fuera clave para el buen desempeño económico del Perú. Durante los años 2004–2013, los precios mundiales de los minerales y alimentos aumentaron considerablemente, lo que generó fuertes ingresos por exportaciones. Históricamente, la canasta exportadora del Perú está compuesta por productos mineros, tales como el oro, cobre, estaño, petróleo, y gas natural, que representan en promedio cerca del 66 % de las exportaciones totales (Banco Central de Reserva del Perú, 2020[4]). En la actualidad, esta característica es uno de los mayores desafíos que enfrenta el Perú. La mayor parte de la volatilidad de los ingresos fiscales está asociada al contexto internacional, especialmente a los precios de exportación (Figura 1.4).
Figura 1.4. Ingresos Corrientes del gobierno general, Perú, 2006-22
Fuente: MEF (2022[5]), Marco Macroeconómico Multianual 2023-2026
1.3. Características principales del sistema de gestión de las finanzas públicas en el Perú
Las reformas de gestión de las finanzas públicas desde la década de 1990 han tenido éxito en lograr la estabilidad fiscal del sector público, gracias a reglas fiscales claras y un control muy estricto por el MEF. Sin embargo, hoy en día, algunas de las prácticas de gestión de finanzas públicas complican la gestión operativa y por lo tanto la prestación de servicios. En particular, algunos elementos dificultan la capacidad de gestión de las entidades:
El presupuesto votado por el Congreso (presupuesto institucional de apertura) representa un piso de gastos que se modifica (aumenta) de forma significativa durante la ejecución. Esto no permite a las entidades programar eficientemente sus actividades, adquisiciones y procesos de contratación de personal. Además, genera un proceso de discusión presupuestaria continuo que moviliza importantes recursos humanos en el MEF y en las entidades durante todo el año.
El sistema presupuestario está enfocado en lo micro, basado en insumos y niveles de ejecución, en vez de focalizarse en topes de gastos, resultados y calidad. En particular, los gastos están vinculados a fuentes de financiamiento específicas, lo que no permite la fungibilidad de los fondos públicos. Esto genera dificultades en la estimación de ingresos, el cálculo de líneas de base, y por lo tanto en la asignación de recursos públicos según las prioridades de gobierno.
El desarrollo de capacidades de gestión en las entidades (ministerios y gobiernos subnacionales) es difícil, por la alta rotación del personal.
La respuesta a los distintos retos enfrentados ha sido centralizar responsabilidades en el MEF, con un énfasis en obtener información y controlar el presupuesto a nivel micro, de insumos (proyectos de inversión, planilla de recursos humanos, etc.).
Así, hoy en día, el MEF centraliza varias funciones que en los países de la OCDE son responsabilidades de los ministerios sectoriales o de los gobiernos subnacionales.
Esto lleva a que el enfoque de la gestión de las finanzas públicas en el Perú sea de corto plazo y carezca de credibilidad, con un horizonte de planeación inferior a un año, que responde a las prioridades que establecen o modifican los titulares de las entidades. El presupuesto se convierte en un instrumento reactivo cuyo rol consiste en “estimar” los gastos y “registrar” las modificaciones propuestas por las entidades, en vez de ser el instrumento central de planeación y de “autorización” de gastos por parte del MEF.
El presente estudio de la OCDE de la gestión de las finanzas públicas a la luz de las mejores prácticas en los países de la OCDE propone identificar y solucionar los problemas en la raíz, para que no resulte necesario una supervisión tan estricta a nivel de los insumos por parte del MEF, y que cada entidad esté en condiciones de realizar una planeación creíble de sus gastos durante el año fiscal, y realice así una gestión operativa eficaz y eficiente.
1.4. Áreas con mayor potencial de mejora para la gestión financiera pública en el Perú
Con base en el diagnóstico detallado desarrollado en los capítulos de este informe, se han identificado retos que se ven reflejados en las distintas áreas analizadas: gobernanza presupuestaria, gestión del tesoro, gestión fiscal de recursos humanos y programación, presupuestación y gestión de las infraestructuras públicas. Esta sección presenta un resumen de cada una de estas áreas.
1.4.1. Pasar de un enfoque micro basado en insumos y cantidades a un enfoque más agregado, basado en resultados y calidad
Actualmente, el proceso de gestión de las finanzas públicas en el Perú se basa en un enfoque que va desde lo micro hacia lo agregado. La programación y formulación se caracterizan por estar focalizadas en los insumos de manera muy granular, dejando en un segundo plano los montos globales o los resultados.
Los gastos están vinculados a fuentes de financiamiento
El elemento que más dificulta la presupuestación y el manejo financiero del sector público en el Perú es la vinculación entre gastos y fuentes de financiamiento. El presupuesto no solamente provee estimaciones de los ingresos por las distintas fuentes de financiamiento, sino que también asigna los gastos en función de estas fuentes de financiamiento (véase capítulo 2, sección 2.2.3, 2.5.3, 2.7.2, 2.7.3; capítulo 3 sección 3.2.2). Las complicaciones que genera esta relación son múltiples, y las de mayor impacto son:
Genera un alto nivel de rigidez, ya que necesita realizar una modificación presupuestaria para transferir gastos desde una fuente hacia otra si hubiera, por ejemplo, un error de estimación de ingresos por fuente.
Genera complicaciones en el manejo de la tesorería y de las cuentas (véase capítulo 3, sección 3.2.2, 3.2.3), puesto que no es suficiente estimar la evolución global de los ingresos en cada tipo de fuente, sino que se necesita tener una estimación muy precisa de cada tipo de recursos para cada una de las entidades.
Se vulnera el principio de fungibilidad del dinero, característica imprescindible para poder llevar a cabo una gestión del tesoro eficiente en sus tres áreas: previsión, ejecución y rentabilización.
Se pueden generar incentivos a las entidades para sub o sobrestimar las distintas fuentes de ingresos, debido a que el tratamiento de las diferencias entre el monto de ingresos estimado en el presupuesto y el ingreso efectivamente recaudado varía según la fuente de financiamiento.
Proyección de gasto de recursos humanos basada en información micro
En la fase de programación presupuestal, la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) calcula las necesidades financieras en materia de retribución de los servidores públicos a nivel central y regional a partir de las estimaciones proporcionadas por la Dirección General de Gestión Fiscal de Recursos Humanos (DGGFRH). Para realizar estas estimaciones, la DGGFRH agrega las necesidades de personal de cada entidad, tanto a nivel nacional como regional, basándose en los gastos de los años anteriores, así como en los registros de empleados actuales. Para ello, la DGGFRH utiliza una base de datos denominada Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP) (ver capítulo 4, sección 4.9.3). Los gastos de recursos humanos4 son formulados a nivel micro (por empleado) en lugar de un agregado de alto nivel de costos de recursos humanos por entidad. Esto genera varias dificultades, entre las que figuran:
No brinda flexibilidad a las entidades para que estructuren sus gastos de recursos humanos según sus necesidades. Por ejemplo, no facilita que nuevas necesidades de personal se atiendan con una perspectiva de largo plazo a través de una restructuración de la planilla. Por lo tanto, las entidades deben aumentar su planilla. Asimismo, es difícil contratar personal con contratos temporales, y existe el riesgo de que las entidades se vean obligadas a convertir esos contratos en contratos permanentes. En ambos casos, esto genera un aumento permanente del gasto total en recursos humanos.
Reduce la capacidad de realizar proyecciones realistas de costo de mediano y largo plazo de los gastos de recursos humanos, puesto que, por la ley de los grandes números, es posible realizar proyecciones de mediano y largo plazo sobre la masa global de recursos humanos de un país, pero no es posible predecir la evolución de cada uno de los individuos que constituyen esta masa salarial global.
Inversión basada en diagnóstico de brechas anual y no en visión de desarrollo de mediano plazo
Con el sistema de inversiones Invierte.pe, ha habido mejoras en cuanto a la identificación de necesidades, generación de indicadores, definición de criterios de priorización y selección de proyectos. Sin embargo, el ejercicio de diagnóstico de brechas es un proceso que se lleva a cabo anualmente, lo que hace que corra el riesgo de ser usado de una manera mecánica y rutinaria. Esta práctica a corto plazo, que identifica brechas actuales y no futuras, puede representar un uso poco eficiente de los recursos públicos invertidos. Además, al no relacionar la planeación estratégica con la ejecución anual de los proyectos de inversión, su visión a largo o mediano plazo es limitada (véase capítulo 5, sección 5.3.3, 5.4.2). También es característico de un enfoque basado en lo micro (la inversión individual) y no en una visión global de trayectoria para la inversión pública.
Indicador principal utilizado es el nivel de ejecución presupuestaria y no los objetivos realizados
Hoy en día, el principal indicador que se monitorea diariamente es el nivel de ejecución del gasto por cada uno de los pliegos y áreas de gasto. Los gastos en recursos humanos son los que mejor se ejecutan, y los gobiernos subnacionales son identificados como aquellos que tienen menor nivel de ejecución de sus presupuestos. No existe un monitoreo tan riguroso de los objetivos alcanzados.
Sin embargo, como se menciona en la siguiente sección, el presupuesto asignado a cada pliego a principio de año es modificado (aumentado) a lo largo del año. En particular, el presupuesto de apertura de los gobiernos subnacionales se duplica o triplica durante el año presupuestario, y los niveles ejecutados son sistemáticamente superiores a los presupuestos de apertura. Por lo tanto, una de las principales causas del bajo nivel de ejecución es la falta de previsibilidad de los recursos asignados (véase siguiente sección).
Un nivel de ejecución presupuestaria que está sistemáticamente muy por debajo del presupuesto asignado también debería llevar a preguntarse si el presupuesto asignado realmente corresponde a una necesidad y apunta a gastos prioritarios.
1.4.2. Mejorar la previsibilidad y asignación adecuada de los recursos
El enfoque micro mencionado previamente y las dificultades que genera para la estimación de recursos, sumado a la prudencia del MEF en la estimación de los ingresos, resulta en cambios frecuentes del presupuesto que afectan la adecuada asignación de recursos y generan múltiples incentivos negativos. (véase capítulo 2, sección 2.5.5, 2.6).
Estimación de recursos difícil y no creíble
La dependencia de los ingresos públicos respecto a los precios de las materias primas, que son muy volátiles y quedan fuera del control del país, dificulta la estimación de recursos, en particular para gobiernos subnacionales. Sin embargo, más allá de este factor externo, existen dos factores internos que afectan una adecuada estimación de recursos:
1. La responsabilidad respecto al cálculo de ingresos está diluida, ya las muchas unidades responsables del cálculo de ingresos son múltiples.
2. Además, como existe un vínculo entre gastos y fuentes de financiamiento (ingresos), el cálculo debe ser tan detallado que se añade mucha complejidad y se reduce la fiabilidad. Esto obliga a realizar las estimaciones a un nivel muy micro, por pliego y por fuente de financiamiento, lo que reduce la calidad de las estimaciones (por la ley de los grandes números).
Adicionalmente, al vincular las autorizaciones de gastos con los niveles de recaudación de recursos directamente recaudados por cada pliego, la estimación de estos también puede convertirse en un proceso político. La reforma que se implementará a partir del ejercicio fiscal 2023 para considerar los Recursos Directamente Recaudados por los pliegos del gobierno nacional como Recursos Ordinarios es un paso en la buena dirección, y habrá que analizar el impacto de esta reforma después de algunos años. Sin embargo, mientras se vinculen los gastos con las fuentes de financiamiento, se corre el riesgo de que los incentivos para realizar estimaciones de ingresos sinceras no sean suficientes (véase capítulo 2, sección 2.2.3).
Modificaciones frecuentes e importantes del presupuesto
En el Perú, las modificaciones presupuestarias son más significativas y más frecuentes que en los países de la OCDE. El presupuesto discutido y aprobado por el Congreso, denominado “Presupuesto Institucional de Apertura” (PIA), es considerado como un piso de gastos. Todos los actores (MEF, ministerios sectoriales, entidades públicas, gobiernos subnacionales, etc.) saben y esperan que este presupuesto de apertura sea modificado (aumentado) durante el año. Existen varias fuentes de modificaciones presupuestarias: errores importantes y sistemáticos en la estimación de recursos, que llevan a una recaudación efectiva superior a las estimaciones utilizadas en el presupuesto votado; incorporación tardía de saldos de balance; incorporación tardía de recursos por cánones y regalías; y transferencias tardías de partidas, entre otras (véase capítulo 2, sección 2.6).
Las modificaciones presupuestarias frecuentes generan una gran diferencia entre el PIA y el PIM (Presupuesto Institucional Modificado), no permiten tener un debate inclusivo, ni tomar decisiones que reflejen las prioridades de gobierno. De igual forma, dificultan tener una visión global del gasto, discutir y decidir a qué institución y para qué propósito se asignan los recursos. Por tanto, pueden generar problemas de equidad, puesto que el presupuesto modificado (y ejecutado) puede no tener en cuenta los equilibrios discutidos en la formulación inicial del presupuesto. Esto reduce la utilidad del presupuesto como instrumento para priorizar gastos de forma estratégica, ya que termina siendo tratado como un piso de gastos, y no como la imagen sincera y creíble de lo que se va a gastar (véase capítulo 2, sección 2.6).
Falta de instrumento presupuestario para comprometer recursos sobre varios años
La mayoría de las inversiones en infraestructuras se realiza a lo largo de varios años. La falta de un instrumento presupuestario para comprometer fondos sobre varios años genera incertidumbre tanto para la autoridad contratante como para el contratista. Además, sin visibilidad a mediano plazo en cuanto a la disponibilidad de recursos presupuestarios, los planificadores de infraestructuras tienen dificultades para desarrollar una cartera de proyectos.
Si bien la Programación Multianual de Inversiones ha permitido grandes avances en el proceso de identificación de necesidades y la forma cómo estas pueden informar el proceso de inversión, se evidencian algunas limitaciones que dificultan alcanzar su objetivo final. Al no tener un carácter vinculante, la programación termina siendo un ejercicio ilimitado de identificación de necesidades y proyectos, y su capacidad para programar efectivamente la inversión es reducida. En efecto, el Invierte.pe indica un orden de prelación para priorizar proyectos, pero se debe volver a incluir proyectos ya autorizados y en ejecución, por falta de un instrumento presupuestario para comprometer fondos sobre varios años (dentro de un sistema de presupuesto que sigue siendo anual). Esto produce una confusión entre las etapas de priorización y de ejecución que pone en riesgo la priorización estratégica de la inversión (véase capítulo 5, sección 5.4.4).
Faltan datos creíbles y oportunos, en particular sobre gobiernos subnacionales
En el proceso presupuestario, tanto para la gestión del tesoro, de los recursos humanos como de la inversión pública, las entidades subnacionales deben proveer información y datos que deben ser precisos y veraces. Por ejemplo, la evaluación de las necesidades actuales y futuras en materia de infraestructura se realiza a través de un levantamiento de datos exhaustivo con el objetivo de dotar al órgano ejecutor de información para planificar en el largo plazo. Sin embargo, en el Perú, algunos actores manifiestan que los datos y la información con que se construyen dichos indicadores presentan vacíos, ya que no son construidos de manera conjunta entre sectores. Tampoco se cuenta con un verdadero diagnostico sectorial, y la programación se lleva a cabo con base en un diagnóstico actual del servicio por proveer (véase capítulo 5, sección 5.3.3).
En cuanto a los recursos humanos a nivel subnacional, las entidades registran dificultades para producir datos sólidos sobre el rendimiento de las políticas y la prestación de servicios, lo que socava la planeación orientada al futuro y la priorización de las políticas. Estos factores dan lugar a un entorno en que los controles y las salvaguardias eficaces son muy débiles, lo que puede crear oportunidades para prácticas de empleo corruptas y debilita las capacidades de la administración pública (véase capítulo 4, sección 4.5.2).
El Perú aún carece de sistemas para la recopilación sistemática de datos pertinentes y para asegurar que se identifique claramente la responsabilidad de la conducción del análisis, la divulgación y el aprendizaje a partir de dichos datos (véase capítulo 4, sección 4.6.3 y capítulo 5, sección 5.6.2).
1.4.3. Pasar de sistemas de supervisión de insumos a sistemas efectivos de control de ejecución del gasto
Hoy en día, el MEF centraliza varias funciones de supervisión que en los países de la OCDE suelen ser responsabilidades de los ministerios sectoriales, gobiernos subnacionales o instituciones de contraloría con capacidades acreditadas. Sin embargo, esta supervisión se enfoca principalmente en las cantidades e insumos, por lo que es necesario contar con instrumentos eficientes para supervisar los niveles de gastos o la calidad del gasto.
Esto se ve reflejado, por ejemplo, en el presupuesto de inversión, que se vota a un nivel inusualmente micro y detallado, puesto que indica cada uno de los proyectos de inversión (algunos con montos menores que 5 000 Soles, es decir, EUR 1 200). Sin embargo, no todos los proyectos inicialmente priorizados en la Programación Multianual de Inversiones y en el proyecto de presupuesto presentado al Congreso se mantienen en el presupuesto de inversión inicial aprobado. No todos los proyectos que están en el presupuesto de inversión inicial aprobado son ejecutados. Y muchos proyectos que se ejecutan no estaban en el presupuesto inicial aprobado ni en la Programación Multianual de Inversiones. Esto significa que, de facto, el detalle de la ley de presupuesto no ayuda a controlar ni la cantidad ni la calidad del gasto en inversión.
Esto mismo se ve reflejado en el gasto en recursos humanos, donde el MEF centraliza la supervisión de cada empleado del sector público, pero donde, sin embargo, las entidades siguen contratando personal fuera de la planilla, y sigue existiendo personal en la planilla que no cumple con los criterios requeridos.
La tendencia en los países de la OCDE es reducir la supervisión sobre los insumos, y establecer instrumentos de control más eficientes sobre montos globales de gastos y requisitos de calidad. Muchos países reforman sus presupuestos para votarlos a niveles más agregados (ministerios, misión o programa), estableciendo techos de gastos estrictos y mecanismos de rendición de cuentas y de control de calidad estrictos.
1.4.4. Desarrollar una cultura de planeación de largo y mediano plazo
El análisis detallado de los cuatro sectores muestra que el Perú tiene una capacidad de planeación estratégica limitada, que podría ser reforzada. Un elemento esencial para permitir la planeación de mediano y largo plazo es contar con techos de gastos creíbles, o recursos previsibles para los gobiernos subnacionales.
Contar con techos de gastos creíbles es esencial para la planeación
Las necesidades son por naturaleza potencialmente infinitas, pero los recursos de los que disponen los Gobiernos son limitados. Sin embargo, existen distintas formas de lograr objetivos, según la cantidad de dinero con la que se cuente. Por lo tanto, es primordial conocer los recursos a disposición para poder realizar una planeación estratégica y optimizar el uso de los recursos.
En el Perú, el “techo de gasto” que el MEF comunica a las distintas entidades al inicio del proceso de formulación presupuestaria es visto por todos como el monto mínimo que les será asignado, y todas las entidades presentan solicitudes presupuestarias superiores a esos “techos de gastos”, y obtienen efectivamente recursos superiores. Por tanto, las entidades perciben esos “techos de gastos” como asignaciones mínimas y no permiten a las entidades realizar una priorización efectiva de sus demandas para políticas nuevas (véase capítulo 2, sección 2.3.2).
Adicionalmente, el presupuesto votado por el Congreso, el Presupuesto Institucional de Apertura, tampoco representa un techo de gasto, puesto que todas las entidades saben y esperan que ese PIA será modificado (aumentado). Esto reduce aún más la predictibilidad de los recursos que estarán disponibles durante el año (véase capítulo 2, sección 2.6).
Esta práctica contribuye a limitar el riesgo fiscal al lograr que el MEF cuente con la información más completa sobre los recursos directamente recaudados por las distintas entidades púbicas, pero reduce la calidad y la eficiencia del gasto público, por las subestimaciones que se pueden presentar.
Esto es particularmente problemático para la programación y presupuestación de las inversiones públicas. Por ejemplo, hasta el año 2021, la Programación Multianual de Inversiones no contaba con techos presupuestarios, lo que significó que las estimaciones de necesidades se hicieran sobre demandas sin tener en cuenta la capacidad para financiar estas necesidades. Esto se ha identificado como una de las deficiencias más notorias del sistema de inversiones. En 2022, se realizaron pruebas piloto para la incorporación de los techos presupuestales, que habría que evaluar después de 2 o 3 años de implementación (véase capítulo 5, sección 5.3.4).
En cuanto al techo de gasto de recursos humanos (gastos en ingresos del personal), en la práctica, también se trata de un piso de gasto o cálculo de línea de base, más que de un monto máximo de gastos, ya que cada entidad desarrolla sus necesidades de personal, que pueden superar el techo previamente asignado. Sin embargo, esta es un área donde la ejecución presenta los desvíos más pequeños (véase capítulo 4, sección 4.7, 4.8).
Para los gobiernos subnacionales, esto requiere mejorar la previsibilidad de sus recursos
La falta de techos de gastos creíble también es relevante para gobiernos subnacionales. En este caso, el reto viene de la dificultad de estimar los recursos con los que contarán los gobiernos subnacionales, y la determinación tardía de dichos recursos en el año fiscal. El 90 % de los ingresos de los Gobiernos subnacionales en el Perú son transferencias recibidas del gobierno nacional. Sin embargo, el valor definitivo de estas transferencias recién es conocido cuando se vota el presupuesto del gobierno nacional, el 30 de noviembre. Por lo tanto, el proceso de formulación de los presupuestos de los gobiernos subnacionales está intrínsecamente condicionado al proceso de formulación del presupuesto del gobierno nacional. El 30 de noviembre, al conocerse el monto definitivo de las transferencias, los gobiernos subnacionales pueden ajustar sus presupuestos con la cifra final.
Desarrollar una visión a largo plazo en infraestructura y en recursos humanos
El Perú no cuenta con una visión de infraestructura ni de recursos humanos a mediano o largo plazo y los mecanismos de planeación existentes no han sido suficientes para lograr este objetivo. El país debería desarrollar directrices centralizadas de planeación estratégica, en donde se recojan y reafirmen la vinculación y articulación entre sectores o entre entidades.
En materia de inversión pública, no se cuenta con una visión de infraestructura de largo plazo a nivel sectorial o intersectorial que permita establecer una ruta clara de prioridades con base en una estimación de los recursos disponibles y una evaluación rigurosa de las necesidades de infraestructura, actuales y futuras. En el sistema Invierte.pe, el proceso anual de diagnóstico de brechas y definición de indicadores representa un desgaste para los funcionarios, así como un uso poco eficiente de los recursos públicos invertidos. El ejercicio de cierre de brechas tiende a ser usado de manera mecánica y rutinaria. Por otro lado, no responde a criterios ni objetivos a mediano plazo, sino a necesidades presentes. Incluso, puede no representar una solución a problemáticas intersectoriales que se presentan en el país (véase capítulo 5, sección 5.3.3, 5.6.1). El mayor reto en el sistema de inversiones del Perú es generar estrategias con perspectiva a largo plazo, que prioricen proyectos de inversión con sentido técnico y responsabilidad social.
El objetivo de la planeación prospectiva de la mano de obra es contratar y crear las competencias necesarias a mediano y largo plazo. En el Perú, las capacidades limitadas en materia de gestión de recursos humanos y presupuesto público debilitan dicha planeación prospectiva. Tampoco existe una planeación estratégica de la planilla. Dada la complejidad del sistema de empleo, los procesos administrativos absorben la mayor parte del tiempo de las unidades de recursos humanos, quienes emiten a la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos gran cantidad de solicitudes de asesoramiento y aclaraciones sobre la legalidad de los conceptos de empleo o salario. Esto trae consigo dos consecuencias: la primera es que la Dirección pierde la capacidad de planeación y de análisis de la situación y de las necesidades a satisfacer. La segunda es que repercute en la planeación financiera. Finalmente, las necesidades presupuestarias de recursos humanos se basan en las necesidades inmediatas sin tener en cuenta las necesidades y la evolución futura de la mano de obra (véase capítulo 4, sección 4.3.1, 4.8).
Desarrollar planes sectoriales de infraestructura
El Perú no cuenta con una tradición de planeación estratégica a largo plazo a nivel sectorial que identifique las necesidades actuales y futuras y los recursos disponibles en cada sector. Los mecanismos o iniciativas de planeación sectorial que se desarrollan en el marco del SINAPLAN no están relacionados entre sí y no se vinculan con la Programación Multianual de Inversiones. En este caso en particular, la relación entre el cierre de brechas y una visión más general de país a largo plazo se ve limitada, y se restringe la capacidad estratégica del sistema de inversiones (véase capítulo 5, sección 5.6.1, 5.2.2).
1.4.5. Invertir en factores de apoyo y capacidades
Dificultad de atraer y retener personal calificado
La administración pública en el Perú se caracteriza por una alta rotación de personal. Esta alta rotación repercute negativamente en la capacidad de la administración pública peruana para desarrollar nuevos servicios o mejorar los existentes. También dificulta la construcción de un servicio civil profesional y el fortalecimiento de conocimientos y capacidades a través de la construcción de experiencia o capacitación. Se observan altos niveles de rotación en los funcionarios encargados de la implementación de los procesos y disposiciones de la administración financiera del sector público, como por ejemplo, en el Invierte.pe, y en muchas unidades de recursos humanos. La alta rotación de personal se da especialmente en niveles subnacionales, lo que representa una pérdida de los conocimientos adquiridos en las diferentes áreas (véase capítulo 2, sección 2.7.4; capítulo 4, sección 4.4.3, 4.4.1; y capítulo 5, sección 5.2.3). Esto reduce los beneficios de los esfuerzos llevados a cabo por el MEF y los ministerios sectoriales por implementar procesos de capacitación.
La fragmentación del sistema genera mayores necesidades de personal y de coordinación
El sistema presupuestario en el Perú se encuentra fragmentado. Esto quiere decir que existen múltiples entidades que realizan funciones similares de manera independiente sin que exista una constante comunicación o coordinación entre ellas. Un sistema fragmentado puede traer como consecuencia el desplazamiento de la planeación hacia procesos cotidianos presupuestales, así como la duplicación de los esfuerzos en recursos físicos y humanos.
Para ilustrar la fragmentación del sistema, en el Perú se llega a una situación en la que existen más de 500 normas de empleo público, ningún puesto de trabajo normalizado, más de 400 criterios diferentes para los sueldos, ningún criterio de contratación estandarizado y una planificación limitada de la planilla. La combinación de todos estos factores dificulta la administración del sistema en las entidades, pero también el control financiero desde la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos. Esta situación dificulta la formulación y ejecución presupuestaria del gasto de los empleados públicos, así como las proyecciones a mediano y largo plazo de los costos de personal. Si bien el servicio civil peruano ha dado pasos importantes hacia un sistema de servicio público más coherente con el diseño del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, el régimen sigue siendo sumamente complejo (véase capítulo 4, sección 4.3.1).
Dos ejemplos que ilustran la necesidad de desplegar personal por la fragmentación del sistema son la estimación de recursos por parte de las entidades y las modificaciones del presupuesto. Los pliegos, incluidos los gobiernos regionales y locales, realizan las estimaciones de sus ingresos del año siguiente en enero-febrero. Sin embargo, la asignación de gastos según fuentes de financiamiento implica que este proceso sea muy complicado. Al necesitar una estimación muy precisa de los recursos directamente recaudados, se debe desplegar personal que asuma la responsabilidad de establecer dichas estimaciones, así como sus discusiones con la Dirección General de Presupuesto Público (véase capítulo 2, sección 2.6.1). Por otro lado, las modificaciones presupuestarias deben ser revisadas y autorizadas por el MEF, y esto necesita la movilización de un equipo entero (Dirección de Presupuesto Temático) para realizar este trabajo. Esto genera un costo elevado, y absorbe recursos humanos que podrían estar trabajando en temas más estratégicos relacionados por ejemplo con la calidad del gasto, su eficiencia, etc. (véase capítulo 2, sección 2.6.1).
Duplicación de sistemas operativos
En el marco del desarrollo de los sistemas integrados de administración financiera, el Perú ha modernizado sus sistemas, y ha desarrollado las infraestructuras técnicas y materiales para este proceso. Por ejemplo, el SIAF ha estado en continuo movimiento, el sistema de inversiones se encuentra en proceso hacia la integración con otros sistemas estatales, y la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos ha procurado la interoperabilidad con sistemas de información como RENIEC, MINSA y SERVIR. De igual forma, en el año 2018, se dispuso la integración de los sistemas de programación multianual y gestión de inversiones, presupuesto público, endeudamiento, contabilidad, tesorería, abastecimiento y gestión fiscal de recursos humanos.
A pesar de estos avances, se debe buscar una integración mayor y eficaz de sistemas de información. Actualmente en el Perú se registran ciertas dificultades en cuanto a la interoperabilidad: el SIAF no integra información del Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público, ni del Banco de Inversiones, del Invierte.pe, y tampoco permite obtener información sobre deuda y tesorería en tiempo real; la Programación Multianual de Inversiones y el enfoque de brechas no están articulados con otros sistemas; la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos utiliza varias aplicaciones informáticas que no son interoperables en su totalidad; los sistemas de tesorería y endeudamiento no están integrados y no están en línea (véase capítulo 2, sección 2.9.1; capítulo 3, sección 3.2.3; capítulo 4, sección 4.9.4; capítulo 5, sección 5.2.2).
1.5. Conclusión
El presente estudio, Gestión de las Finanzas Públicas en el Perú: una revisión de pares de la OCDE, presenta un análisis detallado de las prácticas actuales en el Perú en cuatro áreas esenciales de la gestión pública a la luz de las mejores prácticas en los países de la OCDE.
Este estudio muestra que el Perú ha realizado reformas importantes en los últimos años, y ha tenido éxito en asegurar la sostenibilidad fiscal del sector público. Sin embargo, algunas de las características centrales del sistema hoy en día generan retos que reducen la capacidad del sector público de planificar y priorizar sus acciones, y, por tanto, reducen la calidad y la cantidad de bienes y servicios para los ciudadanos y no se aprovechan plenamente oportunidades de desarrollo para el país.
Este estudio propone recomendaciones concretas para mejorar la gestión de las finanzas públicas en el Perú, con el fin de promover el crecimiento sostenible, el desarrollo económico con inclusión social, y la reducción de la pobreza. Algunas de las recomendaciones se pueden implementar inmediatamente, otras necesitarían realizar un análisis más profundo para identificar las acciones concretas por realizar, crear consenso sobre la necesidad del cambio y la dirección que se debe tomar. Todas requieren apoyo político y un grupo de servidores públicos en el MEF que diseñen e implementen esta agenda. Esto implica esfuerzos, aceptar salir de su zona de confort, paciencia y compromiso de largo plazo.
Referencias
[4] Banco Central de Reserva del Perú (2020), Reporte de Inflación: Panorama actual y proyecciones macroeconómicas 2020-2022, https://www.bcrp.gob.pe/docs/Publicaciones/Reporte-Inflacion/2020/diciembre/reporte-de-inflacion-diciembre-2020.pdf.
[6] CAF (2021), Perú: La implementación de una política fiscal eficiente en un contexto post-COVID con notorias dificultades en la estructura social y pública.
[2] IMF (2022), Perú: Declaración final de la misión de la Consulta del Artículo IV correspondiente a 2022, https://www.imf.org/es/News/Articles/2022/03/07/mcs030722-peru-staff-concluding-statement-of-the-2022-article-iv-mission.
[1] IMF (2022), World Economic Outlook: War Sets Back the Global Recovery.
[3] IMF (2021), Global Debt Database, https://www.imf.org/external/datamapper/datasets/GDD.
[5] MEF (2022), Marco Macroeconómico Multianual 2023-2026, Ministerio de Economía y Finanzas, Lima, https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=100869&lang=es-ES&view=article&id=3731.
Notas
← 1. Pasaron de USD 6 653 en 2002 a USD 12 854 en 2019. Datos medidos a PPA (Precios internacionales constantes de 2011). https://datos.bancomundial.org/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.KD?locations=PE
← 2. Con 263 muertes por cada 1 000 personas, seguido de Bulgaria (254 por 1 000 personas), Rusia (245), México (240) y Ecuador (229) (CAF, 2021[6]).
← 3. El índice del IMF incluye la variación del precio del Aluminio, cobalto, cobre, mineral de hierro, plomo, molibdeno, níquel, estaño, uranio y zinc (IMF, 2022[2])
← 4. Notar que la ley de presupuesto de Peru se refiere a “gastos en ingresos del personal”, sin embargo, este informe utiliza la terminología más frecuentemente utilizada en los países de la OCDE: “gastos en recursos humanos”.