Este capítulo comienza con una visión general del marco normativo e institucional para la gestión de los recursos humanos y la masa salarial del sector público en el Perú. Luego, presenta el proceso presupuestario del gasto en gestión de recursos humanos en el Perú y analiza los principales retos asociados. Concluye con una serie de recomendaciones para mejorar la gestión fiscal de recursos humanos en el Perú.
Gestión de las Finanzas Públicas en el Perú
Una revisión de pares de la OCDE
4. Garantizar un régimen salarial competitivo y fiscalmente sostenible para la administración pública en el Perú
Abstract
Las competencias, motivaciones y valores de los funcionarios públicos repercuten directamente en la calidad de los procesos de gobernanza y, por ende, en la calidad de los servicios públicos, el crecimiento económico y el bienestar de los ciudadanos. El Gobierno del Perú trabaja activamente para mejorar la capacidad de la administración pública atrayendo y gestionando una mano de obra profesional a través de instituciones de empleo público y marcos legales basado en evidencia.
Como en la mayoría de los países, el sector público en el Perú es un empleador importante, y el empleo público representa un porcentaje importante del gasto público total y del PIB. En el Perú, el empleo público representaba solo el 8.4 % del empleo total en el Perú en 2018, porcentaje menor al promedio del 12 % en América Latina y el Caribe (ALC) (OCDE, 2020[1]), y el 18% en los países de la OCDE (OCDE, 2021[2]). Sin embargo, los ingresos de personal1 (remuneración de los empleados públicos) representan el 29 % gasto público en el Perú, superior al promedio del 27 % en ALC, y del 24 % en la OCDE (OCDE, 2020[1]). El gasto público en empleo público representa el 5 % del PIB en el Perú, el 8 % en ALC y el 9 % en la OCDE.
Dado este alto gasto en empleo público, la administración pública debe asegurar el mayor valor de este gasto para promover un servicio público profesional y de calidad.
Este capítulo examina las prácticas de gestión presupuestaria y financiera relativas a los ingresos de personal (remuneración de los empleados públicos) en el Perú, y presenta recomendaciones para mantener la sostenibilidad fiscal al tiempo que se garantiza un régimen laboral competitivo que atraiga a los mejores talentos para trabajar en el servicio público.
4.1. Marco normativo e institucional para la gestión de los recursos humanos y el gasto en compensaciones en el Perú
4.1.1. La gestión de recursos humanos públicos en el Perú se rige por el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
En el Perú, el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (SAGRH) establece, desarrolla y ejecuta la política del Estado en materia de servicio público. El SAGRH comprende el conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas que utilizan las entidades del sector público en la gestión de los recursos humanos. El SAGRH está conformado por la Autoridad Nacional de Servicio Civil (SERVIR), la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos (DGGFRH) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y las oficinas de recursos humanos de las entidades o empresas del Estado,
El SAGRH está compuesto por siete subsistemas de gestión de servicio civil (Figura 4.1):
1. planificación de la política de recursos humanos;
2. organización del trabajo y su distribución;
3. gestión del empleo;
4. gestión del rendimiento;
5. gestión de la compensación;
6. gestión del desarrollo y la capacitación; y
7. gestión de las relaciones humanas y sociales.
Figura 4.1. Subsistemas y procesos del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
Fuente: SERVIR (s.f.[3])
4.1.2. SERVIR es el rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
SERVIR es el rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. Emite las directrices que son aplicables a todas las entidades de la administración pública. SERVIR fue creado en junio de 2008. Es un organismo técnico especializado que depende de la Presidencia del Consejo de Ministros. Tiene competencia en los tres niveles del Gobierno y es aplicable a los servidores de los distintos regímenes laborales que existen en la administración pública. Su misión es mejorar la función pública de forma continua e integral para servir a los ciudadanos. Sus principales funciones son formular las políticas nacionales, emitir una opinión técnica vinculante, dictar normas, supervisar su cumplimiento y resolver conflictos sobre los recursos humanos del Estado.
Dentro de SERVIR, el Tribunal del Servicio Civil es un órgano integrante de SERVIR responsable de resolver las controversias individuales que se susciten en el interior del sistema. SERVIR también incluye la Escuela Nacional de Administración Pública, que está encargada de proveer formación para directivos y capacitación para el servicio civil.
Además de SERVIR, las oficinas de recursos humanos de los ministerios y organismos competentes, tanto a nivel central como subnacional, aplican los estatutos, principios, métodos, procedimientos y técnicas del sistema.
4.1.3. Dentro del Ministerio de Economía y Finanzas, la DGGFRH ejerce una función de supervisión de la gestión fiscal de recursos humanos
La DGGFRH es el órgano del MEF responsable de la Gestión Fiscal de los Recursos Humanos, alineada con los principios de Sostenibilidad Fiscal y Responsabilidad Fiscal y responsable del subsistema de compensación del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.
Entre sus principales responsabilidades se encuentran2:
Realizar el análisis financiero y técnico de las políticas de ingresos del personal (remuneración de los empleados públicos).
Proponer medidas y evaluar las propuestas de los sectores en materia de ingresos de personal (remuneración de los empleados públicos), que impliquen el uso de fondos públicos, de acuerdo con las leyes respectivas, incluidos la emisión de opinión sobre el Presupuesto Analítico del Personal (PAP) y el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) de cada entidad del sector público.
Supervisar la aplicación informática de la Planilla Única del Sector Público gestionada a través del Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP).
Brindar información sobre la aprobación de las escalas de ingresos del personal activo (remuneración de los empleados públicos).
4.1.4. La DGGFRH emite opiniones vinculantes sobre los ingresos de los servidores públicos (remuneración de los empleados públicos)
Regímenes laborales de personal activo
Hoy en día, los servidores públicos del Perú se rigen por diferentes regímenes laborales (Figura 4.2). Existen tres regímenes laborales principales que representan un total de aproximadamente 590 000 empleados:
1. Régimen de la función pública según Decreto Legislativo No 276, congelada desde 1992: el 24 % de los servidores públicos.
2. Régimen de actividad privada según Decreto Legislativo No 728: el 19 % de los servidores públicos.
3. Contratación de servicios administrativos "CAS" según el Decreto Legislativo N.º 1057- un régimen especial de contratación temporal con algunos beneficios laborales: el 56 % de los servidores públicos.
Además, existen varias carreras especializadas, por ejemplo, en los sectores de salud o educación. Estos empleados suelen estar únicamente en gobiernos subnacionales, pero solo aparecen en los registros oficiales cuando se trata de empleados de los gobiernos regionales (los empleados a nivel local no están incluido en los registros).
La coexistencia de estos regímenes laborales ha creado un sistema difícil de gestionar. El régimen de cargos públicos según el Decreto Legislativo No 276 está congelado desde 19923, cuando el gobierno nacional restringió los procedimientos de selección mediante normas presupuestarias. Esto significa que la incorporación a este régimen solo es posible cuando un cargo actualmente ocupado queda vacante por cese por límite de edad o por jubilación, renuncia, fallecimiento, destitución, progresión en la carrera. Dado que el régimen de cargos públicos está congelado y el crecimiento de los puestos está cerrado en el régimen de actividad privada debido a las limitaciones de la Ley de Presupuesto, el crecimiento del personal se ha dado principalmente bajo el régimen de contratación de servicios administrativos (CAS) (OCDE, 2016[4]).
Figura 4.2. Principales regímenes laborales en el servicio civil peruano
Fuente: R&C Consulting (s.f.[5])
4.1.5. El régimen de pensiones es fragmentado
El sistema de pensiones es otro elemento clave para tener en cuenta cuando se analiza la gestión financiera de recursos humanos del sector público. Existen tres regímenes principales de pensiones hoy en día en el Perú (Cuadro 4.1).
Cuadro 4.1. Principales regímenes de pensiones en el Perú
Fuente: Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos de Perú (2022[6]).
4.2. Proceso presupuestario para los gastos de recursos humanos
4.2.1. La DGGFRH determina la línea de base del gasto de recursos humanos a partir de la información micro recogida en el AIRHSP
En la fase de programación presupuestal, la Dirección General de Presupuesto Público calcula las necesidades financieras en materia de retribución de los servidores públicos a nivel central y regional a partir de las estimaciones proporcionadas por la DGGFRH. Para realizar estas estimaciones, la DGGFRH agrega las necesidades de personal de cada entidad, tanto a nivel nacional como regional, basándose en los gastos de los años anteriores, así como en los registros de empleados actuales. Para ello, la DGGFRH utiliza una base de datos denominada Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP). La estimación de la línea de base del gasto en recursos humanos luego es transmitida a cada entidad y forma parte del monto de gastos que es transmitido por el MEF a las unidades ejecutoras para que estas realicen sus solicitudes presupuestarias (ver procesos presupuestarios descrito en capítulo 2).
4.2.2. La ejecución del gasto en recursos humanos es supervisada por la DGGFRH con base en la información registrada en el AIRSHP
Las cifras de gastos de recursos humanos varían poco entre el PIA, el PIM y el presupuesto ejecutado (ver capítulo 2 para la discusión sobre las diferencias entre el PIA, PIM y el presupuesto ejecutado).
Durante la fase de ejecución presupuestaria, la DGGFRH es responsable del seguimiento de los gastos de recursos humanos (denominados “gastos de ingresos de personal” en Perú) del sector público (remuneración de los empleados públicos) a nivel nacional y regional: la DGGFRH verifica la disponibilidad presupuestaria y legalidad de los conceptos, y aprueba los nuevos registros sujetos al marco normativo y presupuestal y los conceptos de ingresos (remuneraciones) correspondientes tanto al nivel nacional como regional. Para llevar a cabo esta supervisión, vuelve a recurrir a la aplicación AIRHSP.
A diferencia del nivel central y regional, las autoridades municipales tienen autonomía para establecer su presupuesto de personal siguiendo las normas vigentes relacionados a los regímenes laborales y las medidas de control necesarias sobre la ejecución de sus presupuestos de personal.
Las unidades de control de las entidades ejercen el control de los pagos para garantizar que los pagos de las planillas se calculan correctamente y verifican si los servidores públicos se encuentran activos, etc.
La Contraloría General de la República del Perú (CGRP) puede realizar auditorías sobre los pagos al personal.
4.2.3. Los desembolsos de salarios y pensiones son gestionados a través de la DGTP
La Dirección General del Tesoro Público (DGTP) en el MEF procesa los pagos de los salarios que son autorizados por las Unidades Ejecutoras a través del Sistema Integrado de la Administración Financiera del Sector Público (SIAF-SP). Dichas entidades registran en el Módulo de Control de Pago de Planillas (MCPP) los datos personales del personal activo y pensionistas, información que es remitida electrónicamente, previa validación, para efectos de las operaciones de pago mediante transferencias a cuentas bancarias individuales. El Módulo de Control de Pago de Planillas es responsabilidad de la Dirección General de Tesoro Público. Se ha previsto que, a partir del año 2023, los datos mencionados se proporcionen a través de una solución incorporada en el Aplicativo Informático de Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP) a cargo de la Dirección General de Gestión Fiscal de Recursos Humanos.
4.2.4. El modelo de gestión de recursos humanos públicos en el Perú centraliza más responsabilidades en el MEF que en la mayoría de los países de la OCDE
El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Perú está basado en una clara separación entre la gestión de personal ejercida a través de SERVIR y el control presupuestario ejercido por la DGGFRH en el MEF. Esto permite aprovechar las competencias específicas de SERVIR en materia de gestión de personal y, al mismo tiempo, la experiencia del MEF en materia de gestión financiera de los gastos de recursos humanos, así como garantizar la adecuación de los controles de presupuesto/gasto de esta línea al ciclo presupuestario.
El vínculo entre SERVIR y la DGGFRH a través del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos permite una estrecha coordinación cuando la gestión fiscal de los recursos humanos tiene implicaciones en control de la gestión de servicio civil. De la misma forma, también es útil para la creación de puestos de trabajo o las estructuras salariales por ministerios de línea.
En la mayoría de los países de la OCDE, el control del presupuesto de los gastos de recursos humanos se organiza de forma más descentralizada y no es responsabilidad de una unidad específica dentro del Ministerio de Hacienda, sino que se delega a las entidades. El Ministerio de Hacienda, a través de la Ley de Presupuesto, indica el monto máximo de gastos en recursos humanos en cada entidad del sector público. Los gestores de esas entidades tienen la capacidad, dentro del marco establecido por la ley, de elegir la combinación óptima de recursos humanos, de tal forma que el gasto total en recursos humanos esté debajo del techo asignado. Este es el caso, por ejemplo, de Francia (Recuadro 4.1). Sin embargo, algunos países como España también tienen una unidad separada en el Ministerio de Hacienda responsable exclusivamente de los gastos de recursos humanos (Recuadro 4.1).
Recuadro 4.1. Ejemplos de organización de la gestión de recursos humanos públicos en países de la OCDE
España
En España, la Dirección General de Costes de Personal del Ministerio de Hacienda es responsable de la gestión, análisis y control de las medidas retributivas del personal del sector público, y de la estructura de puestos de trabajo del personal de la Administración del Estado. También es responsable de autorizar la contratación y las retribuciones asignadas al personal laboral del sector público estatal, incluido el personal directivo. Siempre que se prevea, cualquiera de estas responsabilidades debe coordinarse con la Dirección General de la Administración Pública del Ministerio de Hacienda, que es responsable de los aspectos de gestión de la función pública.
Francia
En Francia, cada entidad pública cuenta con un responsable de programa que distribuye el presupuesto de su programa entre las diferentes acciones, y supervisa su ejecución. Cada entidad también cuenta con un responsable que supervisa la ejecución de los gastos de recursos humanos, coordinando con las unidades de ejecución operativa responsables de las acciones específicas del programa. De este modo, la responsabilidad del presupuesto de recursos humanos está muy descentralizada y organizada por nivel jerárquico. Esto significa que existe una responsabilidad ascendente en la ejecución presupuestaria, donde cada nivel jerárquico tiene libertad en el uso de sus recursos en función de sus necesidades, pero debe rendir cuentas sobre del buen uso de estos.
4.3. Reto #1: La complejidad del sistema de empleo público reduce las posibilidades de planeación estratégica y dificulta el control fiscal de recursos humanos
El Perú tiene más de 500 normas de empleo público, más de 400 criterios diferentes para los sueldos, no tiene puestos de trabajo ni criterios de contratación estandarizados, y la planificación de la planilla es limitada. La combinación de todos estos factores dificulta la administración del sistema en las entidades, pero también el control financiero desde la DGGFRH. Esta situación complica la formulación y ejecución presupuestaria del gasto de los empleados públicos, así como cualquier proyección a mediano y largo plazo de los costos de personal.
4.3.1. Existe una multitud de regímenes laborales
El desarrollo de un régimen salarial competitivo y fiscalmente sostenible para los servidores públicos depende, en última instancia, del diseño del sistema de empleo. Si bien el servicio civil peruano ha dado pasos considerables hacia un sistema de servicio público más coherente con el diseño del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, los múltiples regímenes lo hacen sumamente complejo. Esto dificulta tanto la adecuada planeación y ejecución del presupuesto de recursos humanos, especialmente con una perspectiva más a mediano plazo, como la adopción de una planeación más estratégica de la planilla de las organizaciones.
Las entidades y organismos gubernamentales pueden establecer sus propias políticas de RR. HH alineadas al marco normativo, lo que dificulta la supervisión del cumplimiento de las normas de mérito y transparencia. En el CAS o régimen privado que se utiliza principalmente, los términos y condiciones específicos son establecidos por la persona de mayor jerarquía a nivel de la entidad. Esto hace que los servidores públicos contratados según estos regímenes sean altamente dependientes de su superior (OCDE, 2016[4]).
4.3.2. El Perú no cuenta con un sistema de clasificación de puestos bien implementado que permita simplificar los regímenes de empleo público
En la actualidad, la complejidad de los sistemas de empleo público implica que las clasificaciones de los puestos de trabajo sean complejas y no estén estandarizadas en todas las organizaciones del sector público ni en los niveles subnacionales.
Beneficios generales de un sistema de clasificación de puestos de trabajo
Una buena clasificación de los puestos de trabajo contribuye a la estandarización de los procesos de gestión pública. Durante el proceso de contratación, una clasificación de puestos ayuda a realizar las descripciones de puestos publicadas para identificar los perfiles que se necesitan. También se utilizan en las promociones, la carrera profesional y el proceso de evaluación de resultados. Las clasificaciones de puestos pueden ser muy útiles en la planificación estratégica de los recursos humanos y en la identificación de las necesidades de capacitación. Pueden ser utilizados como base para una política remunerativa y contribuir a la estandarización de ingresos. Esto puede facilitar la gestión fiscal de recursos humanos.
Una clasificación de puestos eficaz debe combinar flexibilidad y coherencia. Por un lado, debe ser flexible para adaptarse a las necesidades cambiantes de la organización y a las competencias disponibles en el mercado laboral. Por otro lado, debe ser coherente y estable a lo largo del tiempo para apoyar la gestión de la función pública en ámbitos como las promociones, las necesidades de capacitación, y aplicar la planificación estratégica. Además, proporciona a los empleados transparencia y previsibilidad en relación con su salario y su carrera, por lo que es un componente importante de la atractividad del empleo público (OCDE, 2021[8]).
La introducción de un sistema de clasificación de puestos de trabajo puede contribuir a simplificar los regímenes de empleo, pero también a reducir el número de regímenes. En Francia, el número de cuerpos de la Administración del Estado se redujo en más de la mitad entre 2005 y 2018 (Ministère de la Transformation et de la Fonction Publiques, 2009[9]) (Ministère de l’Action et des Comptes Publics, 2019[10]). Esto se ha hecho a través de la fusión y extinción de cuerpos frente a la propuesta de los distintos ministerios, así como a través de la creación de carreras interministeriales, o transversales. En Portugal, antes de 2008 existían más de 1000 carreras públicas. Una reforma administrativa las redujo a tres y puso fin a la progresión automática de la carrera por antigüedad (Penido, 2019[11]).
Hoy en día, el Perú no cuenta con una adecuada implementación de la clasificación de puestos de trabajo en el sector público
Hoy en día, el Perú no cuenta con una clasificación de puestos de trabajos en el sector público. La transición al Régimen del Servicio Civil bajo la Ley N.º 30057 provee la elaboración del Manual de Perfiles de Puestos para cada entidad basada en el Manual de Puestos Tipo. Eso significa un paso hacia la estandarización de la clasificación de puestos del trabajo en la administración, y aún no incluye los demás regímenes. Asimismo, solo unas pocas entidades se han sometido al proceso de transición, lo que significa que no se trata de un proceso generalizado. El Manual de Puestos Tipo tampoco se utiliza de manera estandarizada en los procesos de gestión de empleo público en el sector público.
4.3.3. El sistema de remuneración en el Perú es muy complejo
El sistema de remuneración en el Perú adolece de varias debilidades en comparación con las prácticas habituales en los países de la OCDE (Recuadro 4.2):
No existe un verdadero sistema de clasificación de puestos dentro del sistema de empleo público peruano y se utiliza una multitud de regímenes y conceptos de empleo público (véase más arriba).
No existe estandarización en la política remunerativa de empleo público. La gran variedad de regímenes de empleo público da lugar a una gran cantidad de conceptos retributivos diferentes, algunos de los cuales no están regulados. De hecho, parece relativamente común, en particular en los niveles subnacionales, que las entidades utilicen conceptos de remuneración que no están formalmente regulados, ya sea por falta de conocimiento o con fines de atraer personal.
La DGGFRH ha estado trabajando en la consolidación y sistematización de estos conceptos a través del Catálogo Único de Conceptos de Ingresos (remuneraciones) correspondientes a los Recursos Humanos del Sector Público (CUC). También se encuentra en proceso de implementación para que la información registrada en el Módulo de Control de Pago de Planillas que se necesita para realizar el pago en el SIAF-SP se valide con la información en el AIRHSP.
Una gran parte de la estructura salarial depende de bonificaciones y no de los salarios. Los salarios del régimen según el Decreto Ley N.º 276 se han congelado sobre todo durante la última década. Esto ha llevado a una situación en la que la estructura salarial del régimen 276 depende en gran medida del pago de bonificaciones para aumentar efectivamente el salario (en 2022, el 77 % del salario total consiste en bonificaciones).
El estudio del sistema de empleo público y de remuneraciones en el Perú está fuera del alcance del presente estudio, pero la OCDE podría, si el Perú lo solicitara, realizar un estudio completo sobre este tema y proponer recomendaciones para mejorar el manejo estratégico y fiscalmente sostenible de los recursos humanos en el sector público. Un estudio de esta naturaleza podría analizar, por ejemplo, la estructura salarial, para garantizar que sea capaz de atraer a funcionarios competentes y competir con el sector privado. Esto estaría acompañado del análisis y de recomendaciones para una política de remuneración fiscalmente sostenible y atractiva para los talentos, que racionalice la relación entre salarios y bonificaciones, y cree una mayor transparencia y equidad salarial en todas las entidades.
Recuadro 4.2. Características frecuentes de los sistemas de remuneraciones públicas en los países de la OCDE
Un elemento clave de cualquier sistema de empleo es el sistema de remuneración y la estructura salarial. En general, la estructura salarial en el sector público puede diferenciarse entre el componente de gestión y el componente financiero. El componente de gestión de la estructura salarial toma en cuenta varios factores. Por ejemplo, el puesto de trabajo, incluido el nivel de responsabilidad, la educación y la experiencia pueden dictar el grado de remuneración. También pueden tenerse en cuenta las variables del puesto, como los factores de incomodidad y las horas de trabajo. Las cualificaciones personales y el rendimiento de la persona contratada para el puesto también pueden influir en la remuneración. Por último, la oferta de mano de obra y la fuerza de los sindicatos también pueden tener un impacto en el salario. Estos componentes de la estructura salarial y la determinación de su adecuada categorización (por ejemplo, la clasificación de los puestos de trabajo o su descripción) no suelen ser gestionados por las autoridades presupuestarias, sino por las oficinas centrales de gestión de personal.
La mayoría de los países de la OCDE estructura la remuneración de los empleados públicos de manera que el salario base constituya la mayor proporción posible, permitiendo algunos pagos adicionales para compensar características especiales de algunos puestos de trabajo y permitir así cierto nivel de flexibilidad en las escalas salariales de forma excepcional. Esto refuerza la transparencia y la equidad del sistema salarial y facilita su gestión. No obstante, los pagos adicionales pueden constituir una parte considerable de la masa salarial del sector público. Por ejemplo, en las administraciones públicas centrales de Italia, España y Francia, los pagos adicionales pueden representar hasta el 30 % del salario bruto, y a veces el 50 %, sobre todo en el caso de los cargos superiores o de los puestos directivos de alto rango.
Fuente: OCDE (2021[8]), The Public Sector Pay System in Israel.
4.3.4. El Perú no cuenta con un organismo independiente de revisión salarial capaz de apoyar la implementación de una política remunerativa
Muchos países cuentan con un organismo independiente de revisión salarial para orientar el establecimiento de la política remunerativa y establecer recomendaciones sobre las remuneraciones en función de las prioridades estratégicas (Recuadro 4.3). La existencia de estos organismos y la toma en consideración de sus recomendaciones suelen contribuir a la creación de confianza entre empresarios, empleados y sindicatos. El Perú no cuenta con este tipo de institución.
Recuadro 4.3. Organismos independientes de revisión salarial
Irlanda: En 2016, el Gobierno irlandés aprobó la creación de una Comisión de Remuneración de los Servicios Públicos (PSPC) independiente para asesorar al Gobierno en relación con la remuneración de los servicios públicos. La Comisión está formada por un presidente y siete miembros, todos ellos nombrados por el Ministro de Gasto Público y Reforma. La Comisión elabora una serie de informes en los que formula recomendaciones al Gobierno sobre diversos aspectos relacionados con la influencia de los salarios en la atractividad, contratación y retención.
Reino Unido: La Oficina de Economía de los Recursos Humanos (Office of Manpower Economics) proporciona una secretaría independiente a los siguientes ocho organismos de revisión salarial que formulan recomendaciones que afectan a 2.5 millones de trabajadores (alrededor del 45 % del personal del sector público) y a una factura salarial de 100 000 millones de libras: Órgano de Revisión Salarial de las Fuerzas Armadas (Armed Forces’ Pay Review Body); Órgano de Revisión de la Remuneración de Médicos y Dentistas (Review Body on Doctors’ and Dentists’ Remuneration); Órgano de Revisión Salarial del Servicio Nacional de Salud (National Health Service Pay Review Body); Órgano de Revisión Salarial del Servicio Penitenciario (Prison Service Pay Review Body); Órgano de Revisión de los Profesores de Escuela (School Teachers’ Review Body); Órgano de Revisión de los Sueldos de los Altos Funcionarios (Senior Salaries Review Body); Órgano de Revisión de la Remuneración de la Policía (Police Remuneration Review Body); Órgano de Revisión de la Remuneración de la Agencia Nacional del Crimen (National Crime Agency Remuneration Review Body).
Estados Unidos: En virtud de la Ley de Comparabilidad Salarial de los Empleados Federales de 1990 (Federal Employees Pay Comparability Act), el Consejo Salarial Federal formula recomendaciones sobre las remuneraciones federales. En 2019, estas recomendaciones abarcaron las tasas de localidad estimadas; el establecimiento o la modificación de las localidades de pago; la cobertura de las encuestas salariales realizadas por la Oficina de Estadísticas Laborales (Bureau of Labor Statistics) para su uso en el programa de pago de localidad; el nivel de pagos de comparabilidad; y el proceso de comparación de la paga del Programa General (GS) con la paga no federal.
Fuente: OCDE (2021[8]), The Public Sector Pay System in Israel.
4.3.5. El proceso de transición al Régimen del Servicio Civil es confuso y largo
Descripción de la nueva Ley de Servicio Civil (de 2013)
Con el fin de simplificar el régimen de empleo público, el Perú estableció una ambiciosa agenda de reforma asociada a la implementación de la nueva Ley de Servicio Civil (Ley N.º 30057). Tal como se analizó en la Revisión de Gobernanza Pública de la OCDE (2016[4]), la nueva Ley de Servicio Civil ha sido diseñada en línea con las mejores prácticas de la OCDE y una vez implementada podría resolver algunas de las deficiencias descritas.
La nueva Ley de Servicio Civil tiene por objeto reestructurar y profesionalizar la gestión de los funcionarios, reforzar las normas basadas en el mérito y desarrollar procesos más estratégicos de gestión de los recursos humanos con respecto a la contratación, la estructura salarial, la gestión de las competencias y el rendimiento, y la planificación de la mano de obra en función de la evolución de las necesidades del Gobierno en los tres niveles de la administración. El impacto potencial de estas reformas es significativo, dado el alcance de las cuestiones que las reformas pretenden abordar (OCDE, 2016[4]).
La nueva Ley de Servicio Civil establece un régimen único y exclusivo para los funcionarios a nivel nacional, regional y local; articulando un fundamento político estratégico para la reforma de la función pública, y haciendo hincapié en el mérito y la profesionalidad. La ley está diseñada para consolidar los tres regímenes de empleo existentes: el régimen de los cargos públicos según la Ley N.º 276, el régimen de la actividad privada según la Ley 728 y el CAS. En combinación con la legislación secundaria, establece un amplio marco para un sistema completo e integrado de servicio civil de carrera basado en el mérito, con SERVIR como organismo rector. Además, regula las prácticas de gestión de recursos humanos estableciendo una norma común para los procesos de contratación abiertos y transparentes basados en el mérito, el desarrollo y la formación, y la gestión del rendimiento, y, estandariza los términos y condiciones de empleo, incluidos el tiempo de trabajo, las vacaciones, la salud y la seguridad social (OCDE, 2016[4]).
Retos para la implementación de la nueva Ley de Servicio Civil
La Ley contemplaba un horizonte de implementación de seis años, por lo que se debería haber implementado en 2020. Sin embargo, en junio de 2022, solo 14 entidades habían aprobado el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE), lo que es una condición necesaria para que se considere que la entidad ha transitado al nuevo régimen.
La implementación de la nueva Ley de Servicio Civil es bastante complicada y onerosa. Tiene dos componentes interrelacionados. En primer lugar, todas las entidades deben realizar una reordenación organizativa según los siguientes pasos:
1. análisis de la situación de los recursos humanos y del desarrollo de sus funciones;
2. propuesta de reorganización de la estructura de recursos humanos; y
3. valorización de los cuadros de puestos de la entidad en base a un nuevo sistema de perfiles de puestos (OCDE, 2016[4]).
En segundo lugar, los servidores públicos tienen que hacer la transición al nuevo proceso. Para esto, los servidores públicos deben postular a puestos en el nuevo régimen mediante un proceso de concurso. No es posible obligar a los funcionarios a entrar en el nuevo régimen, sino que estos deben elegir la transición. Los servidores civiles que no quieran hacer la transición al nuevo régimen pueden seguir en su régimen anterior.
Esto explica que la transición sea un compromiso a largo plazo. Hasta 2022, el 0.3 % de los servidores públicos han cambiado de régimen. No existen incentivos explícitos para hacer la transición hacia el nuevo régimen.
Si bien el establecimiento de la nueva Ley de Servicio Civil es un paso encomiable hacia un sistema de servicio civil más maduro y hacia la estandarización y armonización del sistema de empleo, solo producirá los resultados deseados si se implementa bien. La OCDE está a disposición del Perú si desea realizar un estudio profundo sobre la Ley de Servicio Civil y su implementación, y facilitar la coordinación entre las distintas instituciones que deberían colaborar en este objetivo, tales como SERVIR y la DGGFRH en particular.
4.4. Reto #2: Las capacidades de gestión de recursos humanos y gestión fiscal de recursos humanos en las entidades son limitadas, especialmente a nivel subnacional
En los países de la OCDE, las unidades de recursos humanos de las entidades suelen cumplir un papel importante y, por tanto, es necesario que cuenten con un nivel de capacidad elevado.
La Ley de Servicio Civil el Perú también refuerza en gran medida el papel de las unidades de RR. HH dentro de las entidades, y por lo tanto, requeriría de unidades con sólidas capacidades. En primer lugar, las unidades de recursos humanos desempeñan una función clave en el impulso del proceso de transición y la reorganización de las entidades. En segundo lugar, una vez completada la transición a la Ley de Servicio Civil, las unidades de recursos humanos asumen mayores responsabilidades en la aplicación de los siete subsistemas de la SAGRH para los servidores de todos los regímenes de empleo: planificación de las políticas de recursos humanos, organización del trabajo y su distribución, gestión de los puestos de trabajo, gestión del rendimiento, gestión de la compensación, gestión del desarrollo y la formación, gestión de las relaciones humanas y sociales.
4.4.1. La baja capacidad de gestión del servicio civil peruano impacta directamente la calidad de los servicios que brinda
La administración pública en el Perú se caracteriza por una alta rotación de personal. Como se evaluó en el Estudio de la Gobernanza Pública del Perú de la OCDE, este alto nivel de rotación en el sistema repercute negativamente en la capacidad de la administración pública peruana para desarrollar nuevos servicios o mejorar los existentes. De esta manera, la baja capacidad de gestión del servicio civil peruano impacta directamente en la calidad de los servicios que presta a los ciudadanos (OCDE, 2016[4]). Esto dificulta la construcción de un servicio civil profesional y el fortalecimiento de conocimientos y capacidades a través de la construcción de experiencia o capacitación. Como se puede ver en la Figura 4.3, existe un margen de desarrollo en cuanto al conocimiento del presupuesto público, la planeación estratégica y la modernización de la gestión pública a nivel regional. Este reto es aún mayor a nivel local.
Figura 4.3. Evaluación de la distribución del conocimiento de la función pública peruana entre las regiones
Fuente: OCDE (2016[4]), OECD Public Governance Reviews: Peru: Integrated Governance for Inclusive Growth.
4.4.2. La gestión financiera y de recursos humanos es fundamental para evaluar las necesidades presupuestarias con el fin de desarrollar la fuerza de trabajo adecuada para el futuro
Las deficiencias de la planeación estratégica repercuten en la gestión de los recursos humanos, concretamente en la planeación estratégica de la mano de obra. Las capacidades limitadas debilitan la planeación prospectiva de la mano de obra, cuyo objetivo es contratar y crear las competencias necesarias a mediano y largo plazo. Dada la complejidad del sistema de empleo, los procesos administrativos absorben la mayor parte del tiempo de las unidades de RR. HH. Esta situación repercute en su capacidad de planeación estratégica y de análisis de la situación y de las necesidades que deben satisfacerse.
Esto también tiene consecuencias para la planeación financiera, lo que significa que las necesidades presupuestarias de RR. HH suelen basarse en las necesidades inmediatas sin tener en cuenta las necesidades y la evolución futura de la mano de obra. En parte, esto también se debe a las prácticas de contratación restrictivas y a la limitación de nuevas vacantes autorizadas. Esto significa que cuando se presentan oportunidades de nuevas vacantes, las entidades tratan de aprovecharlas sin planificar necesariamente si se necesitan y cómo. Esto significa que no existe una planificación estratégica de la planilla.
Las capacidades limitadas en materia de gestión de recursos humanos y presupuesto público, tal y como se observa en la Figura 4.3, hacen que la DGGFRH reciba gran cantidad de solicitudes de asesoramiento y aclaración por parte de las unidades recursos humanos sobre la legalidad de los conceptos de empleo o salario. Esto también se debe a la complejidad de los regímenes y conceptos laborales. En consecuencia, este trabajo se ha convertido en una de las principales tareas de la DGGFRH, lo que a su vez resta recursos para la planeación estratégica dentro de la DGGFRH.
Para mitigar estas debilidades, es necesario desarrollar un enfoque estratégico de la planeación de los recursos humanos a nivel del sector público y de las entidades, con el fin de reforzar las capacidades de gestión fiscal de recursos humanos y de gestión estratégica de recursos humanos en todo el ámbito gubernamental. La responsabilidad recaería en SERVIR en coordinación con la DGGFRH en el área de gestión fiscal.
4.4.3. La alta rotación del personal dificulta considerablemente la consolidación de capacidades de gestión de los recursos humanos y la profesionalización de la función de recursos humanos
La DGGFRH ha llevado a cabo seminarios regulares de desarrollo de capacidades con los empleados de las unidades de recursos humanos; sin embargo, dada la alta rotación de personal, el impacto a largo plazo de estas formaciones es relativamente limitado. Es posible que los funcionarios de recursos humanos recién formados no permanezcan en el puesto el tiempo suficiente para aprovechar al máximo su formación y que esta deba repetirse con frecuencia para tener en cuenta al nuevo personal entrante.
Este es un reto muy frecuente en todos los países, especialmente a niveles subnacionales. Esta fuera del alcance de este informe analizar este reto y proponer recomendaciones, pero la OCDE ha apoyado a otros países en este tipo de análisis. Algunas soluciones implementadas en países son:
Elaborar guías detalladas, manuales y listas de comprobación para las unidades de RR. HH sobre los diferentes procesos financieros, con el fin de apoyar su trabajo en un contexto de alta rotación. Estas guías para los empleados nuevos detallan paso a paso todos los procesos que deben seguir.
Estas guías son a veces apoyadas por una herramienta de ayuda en línea, como un chatbot automatizado y los problemas más comunes encontrados.
El gobierno nacional puede tener equipos de personas para apoyar a los equipos de RR. HH en las entidades.
A nivel de gobiernos subnacionales, algunos países dan incentivos para que estos se junten y compartan servicios, como, por ejemplo, tener servicios financieros o de RR. HH compartidos entre varios gobiernos subnacionales, lo que permite contratar gente con mayor capacidad, dándoles más responsabilidades y compartiendo los costos.
Es frecuente la profesionalización de la función de recursos humanos, tanto para los funcionarios de recursos humanos responsables de la gestión de recursos humanos como para los funcionarios de finanzas responsables de la gestión financiera de recursos humanos. El establecimiento de una profesión de recursos humanos ayuda a mitigar la elevada rotación de personal, garantizando así un nivel mínimo de cualificación y atrayendo potencialmente a más candidatos con la oportunidad de rotar en varias entidades.
4.5. Reto # 3: Un sistema de control interno aún insuficiente
4.5.1. Principales características del Sistema Nacional de Control interno en el Perú
Además de la gestión administrativa y financiera de los RR. HH, la gestión de riesgos y el control interno son cruciales para asegurar la eficacia y eficiencia operativa, la fiabilidad de los informes financieros y el cumplimiento de las leyes, reglamentos y políticas en materia de recursos humanos. Los pilares básicos del Sistema Nacional de Control (SNC) peruano son la Ley N.º 27785 (Ley del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República y sus modificaciones) y la Ley N.º 28716 (Ley de Control Interno de las Entidades del Estado). La Contraloría General de la República del Perú (CGRP) es la entidad líder del SNC, apoyada por los Órganos de Control Institucional (OCI) responsables del control y la auditoría interna en las entidades (OCDE, 2017[12]).
Según el Instituto de Auditores Internos, deben existir tres niveles de control para el buen funcionamiento de las organizaciones. La primera línea es el control y la supervisión de los directivos. La segunda línea son los controles internos, por ejemplo, a través de una unidad de control financiero o de gestión de recursos humanos propia de la entidad. Las unidades de control interno y los agentes de los ministerios están destinados a supervisar el cumplimiento de las normas financieras y de gestión de recursos humanos, así como a controlar los gastos de recursos humanos. Son los más indicados para orientar y apoyar a los gestores en el cumplimiento de estas normas. La tercera línea de garantía incluye la función de auditoría interna, que garantiza que las dos primeras líneas funcionen eficazmente. Esto se complementa con la supervisión y garantía externas. En el caso del control de la ejecución presupuestaria en el Perú, este estaría constituido por el MEF, la Contraloría, el organismo central de gestión de recursos humanos (SERVIR), etc. (OCDE, 2017[13]).
4.5.2. Un sistema de control interno ineficiente, más focalizado en procesos que en resultados
El Estudio de la OCDE sobre Integridad en el Perú (2017[12]) identificó diversas debilidades dentro de los procesos de control interno en todos los niveles de gobierno. El control interno se percibe como un ejercicio administrativo, de marcar casillas, realizado de manera bastante restrictiva y aislada, sin integración en el ciclo de gestión. Del mismo modo, los procesos de gestión de riesgos son débiles. A nivel subnacional, las entidades tienen dificultades para producir datos sólidos sobre los resultados de las políticas y la prestación de servicios, lo que socava la planeación orientada al futuro y la priorización de las políticas. Estos factores dan lugar a un entorno en el que los controles y las salvaguardias eficaces son muy débiles, lo que puede crear oportunidades para las prácticas de empleo corruptas y debilita las capacidades de la administración pública (OCDE, 2017[12]).
4.5.3. El desarrollo de controles externos para compensar los controles internos insuficientes
Esta capacidad y conocimiento limitados dentro de las unidades de recursos humanos y las debilidades de los órganos de control institucional para implementar procesos efectivos de gestión de riesgos y control interno también han llevado a una situación en la que SERVIR y la DGGFRH han implementado mecanismos de control adicionales para asegurar que los conceptos se apliquen correctamente de manera previa.
La DGGFRH emite una opinión previa para la aprobación del Presupuesto Analítico de Personal4, a fin de garantizar que las plazas que serán ocupadas por el personal estén debidamente financiadas con los montos correctos según la política de ingresos5 determinada para cada régimen laboral.
Asimismo, la DGGFRH y la Dirección General de Presupuesto Público controlan que se disponga del presupuesto necesario y que el concepto de empleo utilizado se ajuste a los definidos en el Catálogo Único de Conceptos de Ingresos (remuneraciones) correspondientes a los Recursos Humanos del Sector Público (CUC).
A pesar de los esfuerzos de la DGGFRH, parece que aún es bastante habitual que se utilicen conceptos de empleo público que no están formalmente regulados y que tienen que ser validados por una sentencia judicial a posteriori.
Los países de la OCDE tienen controles internos más sólidos, lo que les permite tener controles externos menos fuertes. Los países de la OCDE suelen utilizar el modelo de tres líneas (Recuadro 4.4). Esto por supuesto requiere un alto nivel de capacidad de las unidades de recursos humanos de las entidades.
Recuadro 4.4. El modelo de tres líneas del Instituto de Auditores Internos
El modelo seguido en muchos países de la OCDE es que los ministerios tienen flexibilidad para contratar y gestionar sus recursos humanos dentro de límites muy estrictos y no modificables establecidos en el presupuesto.
De acuerdo con el modelo de las tres líneas, el control y la supervisión de los directivos (primera línea), el control interno a través de las oficinas de RR. HH y la unidad de control financiero (segunda línea), y la auditoría interna (tercer línea) aseguran la correcta aplicación de los conceptos y la disponibilidad de los recursos financieros.
Fuente: autores
4.5.4. El papel de la auditoría externa en recursos humanos es limitado en el Perú
Muchos países de la OCDE cuentan con mecanismos de auditoría externa temáticos que apoyan la gestión financiera de recursos humanos. Los países de la OCDE han realizado auditorías de recursos humanos sobre diversos temas, como la eficiencia de los costos, las prácticas de contratación, la planificación de la planilla y las capacidades en la administración pública o similares. Por ejemplo, en 2015, la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido realizó un informe sobre los costos de personal de la administración central y analizó hasta qué punto las entidades han reducido los costos de personal de la administración pública como resultado de la política financiera del Gobierno de recortar los costos de personal para ayudar a reducir el déficit (Comptroller and Auditor General, 2015[14]). El informe concluye con recomendaciones claras tanto para las entidades como para el Centro de Gobierno.
4.6. Reto #4: El marco fiscal de la negociación colectiva poco desarrollado reduce la previsibilidad de los gastos en recursos humanos
4.6.1. Marco legal de la negociación colectiva en el Perú
Desde el punto de vista de la gestión de las finanzas públicas, la negociación colectiva en el sector público presenta características distintas a las del sector privado. En relación con el presupuesto, la negociación colectiva en el sector público tiene una posición única, ya que no existe una limitación real de asequibilidad. En el sector privado, las reivindicaciones de los sindicatos se ven limitadas por el presupuesto disponible, ya que a los sindicatos no les interesa negociar un nivel salarial insostenible que amenace con dejar a la empresa fuera de juego y dejar a sus miembros sin empleo. Mientras tanto, en el sector público, esta limitación es menos palpable, ya que los Gobiernos tienen opciones para financiar los aumentos salariales mediante el aumento de los impuestos, la reasignación de fondos o el gasto deficitario/endeudamiento. Dada la magnitud de gastos en recursos humanos del sector público (el 30 % del gasto público en el Perú), los sindicatos pueden tener un impacto significativo en el presupuesto público (OCDE, 2021[8]).
En el Perú, la Constitución garantiza el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del sector público y privado a nivel central y descentralizado. Sin embargo, el derecho a negociar las condiciones de trabajo y empleo, incluidas la remuneración y otras condiciones de trabajo con consecuencias económicas, a través de la negociación colectiva, solo se ha regulado desde 2021. En este sentido, el Perú está en línea con la evolución de muchos países de la OCDE en los primeros años tras la crisis financiera de 2008, que han implementado reformas para fortalecer la negociación colectiva (Recuadro 4.5).
Recuadro 4.5. Las reformas de la negociación salarial colectiva durante la crisis financiera mundial
España, Portugal, Grecia y Francia aprobaron amplias reformas del mercado laboral durante o después de la crisis que cambiaron el funcionamiento de la negociación colectiva.
En Grecia, el sistema de negociación colectiva se revisó completamente durante la crisis. Se suspendió el principio de favorabilidad1 dando prioridad a los convenios de empresa. Además, nuevas disposiciones permitieron a las “asociaciones de personas” (es decir, asociaciones de trabajadores, no necesariamente afiliadas a un sindicato) firmar convenios a nivel de empresa además de los sindicatos. También se suspendieron las extensiones de los convenios colectivos a las empresas no firmantes y se introdujeron límites a la duración y a la ultra actividad2 de los convenios colectivos. Por último, se suprimió el sistema de recurso unilateral al arbitraje. Desde que Grecia salió del programa de apoyo a la estabilidad del Mecanismo Europeo de Estabilidad (es decir, el programa de apoyo financiero establecido durante la crisis) en septiembre de 2018, se ha vuelto a introducir el principio de favorabilidad y la posibilidad de prorrogar los convenios colectivos sectoriales firmados por las partes representativas. Desde septiembre de 2018, se han prorrogado 12 convenios colectivos sectoriales o locales, que abarcan en total a más de 200 000 trabajadores. El recurso unilateral al arbitraje también ha sido restablecido por una sentencia del Consejo de Estado en 2014, pero se han introducido algunos incentivos para una solución consensuada. El nuevo Gobierno griego elegido en junio de 2019 ha expresado su intención de volver a limitar el recurso unilateral al arbitraje y el uso de prórrogas, así como de introducir mecanismos de exclusión voluntaria de los convenios sectoriales.
En España, la reforma de 2012 invirtió el principio de favorabilidad, dando prioridad a los convenios a nivel de empresa sobre los sectoriales o regionales. La reforma también facilitó a las empresas la posibilidad de excluirse de los convenios de ámbito superior o de empresa, ya sea mediante un acuerdo con los representantes de los trabajadores o remitiendo unilateralmente el asunto al arbitraje de un organismo público tripartito. Por el momento, las empresas españolas no parecen haber hecho un uso significativo de estas nuevas disposiciones.
En Portugal, las reformas sucesivas entre 2011 y 2015 congelaron inicialmente las prórrogas de los convenios colectivos y luego las concedieron solo si las organizaciones empresariales firmantes cumplían determinados criterios. Se redujo la duración y la ultraactividad de los convenios colectivos. Los comités de empresa en las compañías con un mínimo de 150 empleados (frente a 500) pudieron negociar convenios a nivel de empresa por mandato de los sindicatos y se introdujo la posibilidad de que los empresarios suspendieran temporalmente un convenio colectivo en caso de crisis. Desde 2015, estas reformas se han revertido en parte: en 2017, un pacto tripartito eliminó los criterios de representatividad para las prórrogas y fijó un límite de 35 días para su emisión con el fin de evitar los habituales y largos retrasos previos a la reforma. Los límites a la ultraactividad se suspendieron durante 18 meses entre 2017 y 2018 para crear estabilidad de cara a la negociación de un acuerdo tripartito para modificar el Código Laboral. Ahora se ha reanudado la negociación sectorial. En cambio, a pesar de las nuevas disposiciones que siguen siendo válidas, ha habido una aceptación muy limitada de la posibilidad de negociar a nivel de empresa.
En Francia, se han producido dos reformas principales en los últimos años. En 2016, la Ley del Trabajo (Loi El Khomri) reforzó el papel de los acuerdos a nivel de empresa en la definición del tiempo de trabajo, las vacaciones y el período de descanso. Entre las reformas se encuentra el aumento del umbral para definir qué sindicatos son representativos y están autorizados a firmar acuerdos a nivel de empresa, y la introducción de la posibilidad de aprobar los acuerdos a través de un referéndum interno. Además, se han introducido cláusulas de exclusión en caso de dificultades económicas, con el objetivo de delimitar el empleo (pero no sobre los salarios). En 2018, la Ley de Ratificación de las Ordenanzas de septiembre de 2017 fue más allá en el fomento de la negociación a nivel de empresa, al permitir la negociación incluso en ausencia de sindicato en empresas de menos de 50 trabajadores. Adicionalmente, en las empresas de menos de 20 trabajadores, el empresario puede someter una propuesta de convenio directamente a un referéndum interno. La reforma también pretendía que las prórrogas de los convenios sectoriales fueran menos automáticas, condicionándolas a la presencia de disposiciones diferentes según el tamaño de la empresa e introduciendo la posibilidad de bloquearlas por consideraciones de interés público (en particular, si un convenio se utiliza como instrumento anticompetitivo contra las empresas no signatarias) sobre la base de la evaluación de un grupo de expertos ad hoc. Sin embargo, dos años después de las Ordenanzas, no se ha rechazado ninguna solicitud de prórroga y ningún acuerdo ha incluido disposiciones diferentes para las grandes y las pequeñas empresas. La reforma de las Ordenanzas también fusionó y racionalizó diferentes órganos de representación de los trabajadores a nivel de empresa en uno solo con el objetivo de simplificar el diálogo a nivel de empresa.
1. Principio que rige la relación entre un convenio colectivo y el contrato individual de trabajo: si las condiciones del contrato individual son más favorables para el trabajador que las disposiciones del convenio colectivo correspondiente, prevalecen las primeras. Las disposiciones normativas de los convenios colectivos tienen por objeto servir de niveles mínimos de protección.
2. Ultra actividad significa que un convenio colectivo seguirá siendo aplicable más allá de su fecha de expiración o terminación si no se ha alcanzado un nuevo convenio colectivo.
Fuentes: (OCDE, 2019[15]) (OCDE, 2021[8])
En el Perú, la Ley N.º 31188 de 2021 permite la negociación colectiva centralizada y descentralizada en el sector público sobre las condiciones de trabajo y empleo, incluidos la remuneración y otras condiciones de trabajo con consecuencias económicas, así como todos los aspectos de las relaciones entre empleadores y trabajadores, y las relaciones entre las organizaciones de empleadores y trabajadores. A nivel central, el proceso de negociación se llevó a cabo por primera vez en el 2022, entre los 21 sindicatos más representativos del sector público y los 21 representantes de la patronal designados por la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú. Por lo menos cuatro representantes tienen que ser elegidos dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros y del MEF, mientras que otros representantes pueden ser elegidos en función del tema negociado.
4.6.2. El rol del Ministerio de Finanzas y Economía en las negociaciones salariales en la OCDE y en el Perú
En los países de la OCDE, el Ministerio de Hacienda suele representar al Gobierno en todos los asuntos. De este modo, puede supervisar y autorizar los acuerdos, y garantizar la viabilidad fiscal. Esto significa también que la centralización es una característica destacada del proceso de negociación. Los temas negociados de forma descentralizada suelen ser más limitados que los del nivel central. A nivel central, la negociación colectiva suele referirse al salario base, los gastos salariales y las condiciones laborales globales. Las negociaciones descentralizadas suelen centrarse en las nuevas herramientas de gestión y la remuneración por resultados (OCDE, 2021[8]). En los casos en que las negociaciones salariales son descentralizadas, los directivos tienen mayor discrecionalidad para diseñar la remuneración con el fin de recompensar a los trabajadores con alto rendimiento o atraer perfiles específicos (Recuadro 4.6).
En el Perú, las negociaciones descentralizadas pueden incluir la remuneración, siempre que esta cubra el área respectiva y no abarque la materia acordada a nivel central.
Recuadro 4.6. Descentralización de la negociación en el sector público en Suecia y el Reino Unido
La resistencia de Suecia a la crisis económica de 2008 puede explicarse en parte por el sólido sistema de diálogo social desarrollado y la participación activa de los interlocutores sociales. El sistema de negociación sueco es un sistema centralizado de dos niveles: en primer lugar, la negociación tiene lugar a nivel sectorial y después a nivel de organización, y ha habido una clara tendencia a la descentralización de la determinación de los salarios y otros temas a nivel de organización.
Los empleados públicos suecos están sujetos a la misma normativa del mercado laboral que los empleados privados. Por lo tanto, todos los empleados tienen derechos legalmente garantizados a la negociación y a las acciones sindicales. Existe una única legislación laboral para todos (excepto en casos muy concretos como el de los jueces).
SAGE (Arbetgivarverket), la agencia sueca de los empleadores de la administración cuenta con 250 organismos miembros y 240 000 empleados en el sector de la administración central. En el ámbito de la administración local, la organización patronal es la Asociación Sueca de Autoridades Locales y Regiones (SALAR, Sveriges Kommuner och Regioner, SKR) que representa a 290 municipios y 20 regiones.
Históricamente, debido al alto nivel de conflictos sociales en el mercado laboral sueco, en 1938 se estableció un acuerdo nacional central para apoyar el valor de los convenios colectivos tanto para los empresarios como para los trabajadores. El acuerdo establecía que no se permitían los conflictos sociales durante el periodo de vigencia de los convenios colectivos a nivel nacional o sectorial. En 1974, esta norma se incluyó en la legislación sueca relativa al mercado laboral.
Aún está en vigor un "Acuerdo de Industria" sobre la cooperación en el desarrollo industrial y la formación salarial, establecido en 1997. Es la base de las revisiones salariales en los mercados laborales suecos. El acuerdo establece que las negociaciones salariales deben comenzar en el sector de la industria, ya que ese sector participa en la competencia internacional. Los demás convenios sectoriales deben negociarse después, y tomando como referencia el convenio de la industria. Esta armonización ha hecho que el período de negociaciones salariales sea mucho más pacífico, sin generar conflictos sociales. Los acuerdos sociales son vinculantes, pero no son necesarios los actos jurídicos. Los acuerdos complementan la legislación del mercado laboral, como los acuerdos de pensiones y los acuerdos de seguridad laboral.
En el Reino Unido, de acuerdo con el marco salarial delegado, la negociación con los sindicatos sobre los salarios se lleva a cabo a nivel departamental (del ministerio). Se anima a los departamentos a trabajar de forma constructiva con los sindicatos en el desarrollo de sus estrategias generales de remuneración y recompensa. Los departamentos también deben colaborar de forma constructiva con los sindicatos a efectos salariales, tanto en lo que se refiere a las competencias salariales anuales como al desarrollo de los casos de flexibilidad salarial. Los departamentos pueden entablar negociaciones formales con los sindicatos una vez que el Secretario de Estado correspondiente haya aprobado su mandato.
Cuando funciona bien, la negociación descentralizada puede dar lugar a acuerdos en los que todos salgan ganando a través del convenio colectivo. En su mejor forma, la organización -en este caso cada Departamento- evalúa las reformas de la planilla para mejorar la eficiencia, la productividad y la mejora del servicio público. Puede tratarse de una mezcla de supresión de pagos y prácticas obsoletas, acuerdos de trabajo más largos y flexibles para la planilla, etc. Los ahorros identificados a partir de estas mejoras se ofrecen como acuerdos de "reparto de beneficios" a los sindicatos/empleados como un salario más alto que se dará si se llega a un acuerdo colectivo para la reforma de los contratos, las condiciones y los acuerdos de trabajo. El resultado final es un sistema salarial más transparente, una mejor retención y contratación de trabajadores cualificados, mejores servicios públicos y empleados más motivados y mejores relaciones laborales. No es un proceso sencillo y requiere tiempo y habilidad para diseñar acuerdos que funcionen bien para los tres participantes (sindicatos/empleados, público/finanzas/tesorería y organizaciones).
Fuente: OCDE (2021[8]), The Public Sector Pay System in Israel.
El reto de la negociación colectiva es distinguir entre el ámbito presupuestario y el ámbito de la negociación colectiva. La distinción es crucial para ser transparente en el espacio fiscal disponible, pero al mismo tiempo proteger el derecho de los Gobiernos elegidos a asignar el gasto público en función de sus prioridades políticas. En los países de la OCDE, esto se hace, por ejemplo, mediante la descentralización que asigna a las entidades créditos "de suma fija" (lump sum). Esto puede ayudar a establecer límites transparentes sobre lo que está disponible y limitar el desbordamiento a otros sectores. También pueden crearse restricciones de asequibilidad separando las funciones presupuestarias y laborales. Por ejemplo, en Canadá, donde las negociaciones son centralizadas, la Secretaría del Consejo del Tesoro, y no el Departamento de Finanzas, es el empleador y gestiona todas las negociaciones salariales. Por último, también es una opción establecer las limitaciones de asequibilidad en los acuerdos marco nacionales, teniendo en cuenta los datos macroeconómicos, y utilizar ese acuerdo para limitar los convenios en consecuencia (OCDE, 2021[8]).
En el Perú, tanto la negociación salarial como la elaboración del presupuesto a nivel central son llevadas a cabo por el MEF (además de otros representantes de la patronal en las negociaciones). Para garantizar la viabilidad presupuestaria, la Ley N.º 31188 regulada por el Decreto Supremo 008-2022-PCM establece que la representación empleadora está obligada a elaborar un informe en el que se detalle el costo de aplicación del proyecto de convenio colectivo y el presupuesto disponible. Previo a la emisión del informe, se solicita al empleador que tome en cuenta el Informe Final de Situación de la Administración Financiera del Sector Público, elaborado por el MEF, el cual determina el espacio fiscal para la implementación de los procesos de negociación colectiva centralizada y descentralizada. Antes de emitir el informe, el MEF presenta la propuesta del Informe de Situación a la PCM. Sobre esta base, la PCM hace recomendaciones para determinar el espacio fiscal disponible. El Informe de Situación es elaborado por la DGGFRH en coordinación con los órganos de línea del MEF. De este modo, el espacio fiscal puede establecerse claramente y actuar como una especie de cláusula de asequibilidad.
Un reto relacionado con esto es considerar el resultado de las negociaciones en el proceso de formulación del presupuesto, dado que la decisión debe alcanzarse antes del 30 de junio y, por tanto, a lo largo de las etapas finales del proceso de formulación del presupuesto. Para poder proyectar mejor los costos, la DGGFRH, en coordinación con la Dirección General del Presupuesto Público, podría calcular el presupuesto a partir del espacio fiscal disponible y de la propuesta inicial recibida de los representantes de los trabajadores. La DGGFRH ha creado un módulo para registrar todas las propuestas del nivel central y descentralizado, lo cual es un paso útil para poder evaluar el posible impacto presupuestario y planificar en consecuencia.
4.6.3. El Perú no cuenta con una entidad independiente responsable para la elaboración del Informe de Situación Fiscal
Muchos países de la OCDE cuentan con una entidad independiente que elabora un informe de situación fiscal. Esto ayuda a crear confianza y un entendimiento común entre todos los representantes, informa los acuerdos macro que a su vez establecen límites máximos. Esto ayuda a reforzar la percepción de neutralidad respecto a la disponibilidad del espacio fiscal y contribuye a la prevención de conflictos. La recopilación de datos y la investigación conjunta entre el Gobierno, los interlocutores sociales y terceras partes, como los organismos de investigación independientes, ayudan a crear valores comunes, análisis comunes y confianza (Recuadro 4.7).
Recuadro 4.7. Reino Unido: Revisiones salariales y recopilación de datos
En el Reino Unido, ocho organismos diferentes de revisión salarial formulan recomendaciones sobre los ajustes salariales de 2.5 millones de trabajadores (que representan aproximadamente el 45 % del personal del sector público). Cada organismo recoge datos de los empleadores y los sindicatos y presenta al Gobierno una recomendación sobre las reformas salariales. Las recomendaciones no son vinculantes, sino que es el Gobierno el que decide cómo utilizar la información que se le presenta. A pesar de ello, una revisión independiente y pública ayuda a garantizar que las reformas salariales están justificadas y puede informar a la opinión pública. En el Reino Unido, las revisiones salariales ayudan a que los distintos agentes se pongan de acuerdo en la descripción de la realidad y, en consecuencia, en las soluciones para abordar las deficiencias del sistema salarial. En el Reino Unido, los organismos de revisión salarial han sustituido a la negociación colectiva para los empleados que trabajan como profesores de escuela, trabajadores sanitarios, fuerzas armadas y guardias de prisiones.
Fuente: OCDE (2021[8]), The Public Sector Pay System in Israel.
4.6.4. Los mecanismos de resolución están en línea con los estándares internacionales
En cuanto a los mecanismos de resolución de conflictos, en los casos en los que los procesos de negociación colectiva han finalizado sin llegar a un acuerdo, la mediación o, en un segundo paso, el arbitraje, pueden ser opciones. En general, la mediación consiste en la elección de una autoridad independiente que intenta mediar entre las posiciones de las partes. Sin embargo, carece de poder de ejecución y, en caso de conflicto difícil, solo sirve para retrasar la resolución del conflicto. El arbitraje supone una tercera parte que examina el conflicto o el proceso de negociación, proporciona datos y recomendaciones y ejerce presión política para negociar. En este caso, el arbitraje tampoco puede obligar a las partes a aceptar la resolución del conflicto. Además, el arbitraje puede incitar a las partes a adoptar posiciones extremas en lugar de ir hacia el medio, ya que el tercero probablemente propondrá una posición intermedia (OCDE, 2021[8]).
En el Perú, los mecanismos de resolución de conflictos corresponden en gran medida a los estándares internacionales. La ley prevé una mediación en la que interviene un organismo técnico especializado designado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. En caso de no llegar a un acuerdo, cualquiera de las partes de la negociación puede solicitar el inicio de un proceso de arbitraje opcional. La decisión vinculante del árbitro puede considerar una de las propuestas finales de una de las partes o una alternativa que tenga en cuenta las propuestas de las partes. La decisión final no puede incluir concesiones diferentes, adicionales o mayores que las solicitadas expresamente por la organización sindical en el proyecto de convenio colectivo.
4.7. Reto #5: El proceso de formulación de los gastos de recursos humanos se basa en un enfoque micro donde las entidades someten sus demandas al MEF sin contar con una asignación máxima creíble para recursos humanos
4.7.1. El proceso de formulación del presupuesto de recursos humanos en el Perú no cuenta con montos máximos de gasto creíbles
En el Perú, la formulación de los gastos de recursos humanos empieza con la estimación a nivel micro de la línea de base. La Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) calcula la línea de base de los gastos de recursos humanos de cada entidad pública sobre la base de un análisis de la DGGFRH. La DGGFRH analiza los gastos de recursos humanos de cada entidad a partir de la información de empleo registrada en la AIRHSP por las entidades.
Con base en ello, la DGPP estima el costo de la planilla registrada en el AIRHSP según el registro de los empleados, y elabora lo que denomina “un tope de gasto de personal y de cantidad de personal” para cada entidad a nivel nacional y regional (los gobiernos locales tienen un mayor grado de autonomía y pueden programar su presupuesto independientemente del nivel nacional). Sin embargo, en la práctica, ese monto representa el punto de partida de la formulación de las demandas presupuestarias por los pliegos, y será aumentado luego de discusiones entre el MEF y los pliegos sobre sus necesidades de personal.
Por lo tanto, según la terminología de la OCDE, ese “tope de gasto” de personal y de cantidad de personal podría calificarse más como “cálculo de la línea de base” que como realmente un monto de recursos máximo.
Como se menciona en el capítulo 2, las discusiones con los pliegos se realizan antes de fijar un monto máximo de gastos que el MEF determinaría en función del espacio fiscal y su objetivo de sostenibilidad fiscal. Por lo tanto, existe un riesgo de que la suma de las demandas recibidas por el MEF sea mayor que la capacidad financiera del Estado. Este tipo de sistema donde la discusión entre el MEF y los pliegos es iniciada por las demandas de los pliegos y no por montos de gasto máximos determinados por el MEF era frecuente en muchos países de la OCDE hasta hace poco. Sin embargo, muchos países de la OCDE han transitado (y otros aún están transitando) hacia sistemas donde la formulación presupuestaria (y del presupuesto de recursos humanos también) es iniciada por los montos máximos (y creíbles) fijados por el MEF, y no por las demandas de las entidades. Como se menciona en la sección anterior, los países de la OCDE después utilizan distintos mecanismos para controlar el gasto total en recursos humanos. Cabe indicar que los países de la OCDE no realizan esos controles a nivel micro (de la planilla), sino a nivel macro (gasto total en recursos humanos de la entidad, número total de empleados, etc.).
4.7.2. El enfoque micro y la falta de montos de gastos máximos en recursos humanos creíbles tiene varias consecuencias negativas en el Perú
Hoy en día en el Perú, los gastos de recursos humanos se formulan con un enfoque detallado a nivel micro (por empleado), en lugar de un agregado de alto nivel de costos. Esto significa que los registros de cada empleado son considerados en la formulación del presupuesto.
Esto genera varias dificultades:
No da flexibilidad a las entidades para que estructuren sus gastos de recursos humanos según sus necesidades. En otros países, las entidades tienen la capacidad de realizar ahorros en sus planillas existentes, y reasignar los fondos ahorrados hacia nuevas necesidades, sin generar un aumento del gasto total en recursos humanos. Por supuesto, esto requiere un alto nivel de capacidad de planeación estratégica y en manejo de recursos humanos en las entidades, que se va construyendo lentamente a lo largo de los años, dando mayores responsabilidades solamente cuando se cuenta con las capacidades necesarias.
Las entidades pueden tener incentivos para exagerar sus necesidades, lo que puede ejercer una presión al alza sobre el gasto.
Las entidades no tienen incentivos para mejorar el manejo de su planilla, puesto que no podrían utilizar los ahorros en un puesto para financiar otro puesto necesario.
El techo del número de empleados es una medida poco eficaz por sí sola, a menos que se lleve a cabo de una manera más precisa que reconozca las diferentes categorías de empleados. Un sistema común de clasificación de puestos de empleo puede ayudar a estructurar las diferentes categorías.
Registrar el número de empleados a nivel micro representa una carga administrativa importante para el MEF.
4.7.3. Pese a una supervisión muy fuerte del MEF sobre los insumos, aún existen desvíos
Finalmente, tampoco es un sistema totalmente eficaz, puesto que las entidades pueden contratar a consultores o personal externo para eludir los límites máximos de personal, lo que sigue provocando un aumento de los costos de personal. Así, en ocasiones se ha utilizado el régimen CAS para eludir la congelación de varios regímenes de empleo.
Hoy en día en el Perú, el MEF ejerce un alto grado de supervisión en la ejecución presupuestaria en lo que respecta a los gastos de recursos humanos. Los funcionarios públicos solo pueden ser contratados una vez que el MEF haya validado el concepto de empleo y la disponibilidad presupuestaria. Todos los conceptos de empleo público deben ser registrados en la AIRHSP para poder ser pagados. Además, la introducción del Catálogo Único de Conceptos correspondientes a los Recursos Humanos del Sector Público ha llevado a que cada vez más conceptos de empleo estén formalmente estandarizados y consolidados. Sin embargo, a pesar de esta fuerte supervisión por parte del MEF, se registran casos en donde se siguen utilizando conceptos de empleo público específicos de la entidad que no han sido regulados y, por tanto, no figuran inicialmente en el presupuesto. El presupuesto de estos conceptos no regulados a menudo tiene que ser desembolsado por encima del presupuesto ya asignado al final del ejercicio presupuestario como resultado de las decisiones judiciales que obligan a pagar estos conceptos.
4.7.4. El Perú no cuenta con instrumentos alternativos para garantizar la sostenibilidad fiscal del gasto de personal
Mecanismos utilizados en países de la OCDE para garantizar la sostenibilidad fiscal del gasto de personal
Dada la magnitud de los costos de los empleados públicos, el presupuesto y el control de estos gastos es una de las principales tareas de cualquier Gobierno para garantizar la sostenibilidad fiscal a corto y largo plazo. Existen varias herramientas de gestión fiscal de los recursos humanos utilizadas por países de la OCDE en las fases de formulación y de ejecución presupuestaria.
Herramientas utilizadas durante la fase de formulación presupuestaria:
Análisis de las políticas y programas sectoriales: a lo largo de la formulación del presupuesto, el control presupuestario puede ejercerse mediante el análisis de las políticas y programas sectoriales. Esto significa una revisión exhaustiva y operativa de los gastos públicos en relación con los costos de personal y la evaluación de la necesidad y el alcance del personal en relación con las responsabilidades de las entidades. Esto puede ayudar a identificar dónde se necesitan más recursos o dónde se pueden reducir.
Techos de números de empleados: en algunos países de la OCDE, el Ministerio de Finanzas también utiliza techos de números de empleados públicos predeterminados a nivel de las entidades basados en un análisis sectorial. Los techos suelen indicar el número de puestos equivalentes a tiempo completo que el Ministerio de Finanzas considerará para su financiación.
Techos de gastos de recursos humanos: los techos de gastos de recursos humanos a lo largo de la fase de formulación presupuestaria es otra herramienta frecuentemente utilizada por los países de la OCDE para controlar los gastos de recursos humanos. Esto puede dar un mayor grado de flexibilidad a las entidades en cuanto a la forma de estructurar su planilla dentro de un límite de gasto predeterminado. Los techos de gasto en personal deben estar sujetos a controles transparentes y a mayores niveles de capacidad y confianza en todo el sistema. Aun así, e independientemente del nivel de control, existe el riesgo de contrataciones fuera de los regímenes de empleo, en procesos menos transparentes (consultores) para eludir la normativa. Es necesario establecer procesos maduros de gestión de riesgos para mitigar este riesgo (Recuadro 4.8).
En la mayoría de los países de la OCDE, al preparar sus presupuestos, las entidades tienen que respetar estos techos sin opciones de financiación adicional de los costos de RRHH.
Recuadro 4.8. Techos de número y gastos de recursos humanos en los países de la OCDE
En los países de la OCDE que utilizan techos de número de personal, estos se basan en el número de personal a tiempo completo equivalentes o en el consumo o el gasto, lo que da mayor flexibilidad a las entidades.
Australia utiliza datos sobre el Nivel Medio de Personal (Average Staffing Level, ASL), que contabiliza al personal por el tiempo que trabaja. Los empleados a tiempo completo se cuentan como 1.0 ASL, mientras que el personal a tiempo parcial que trabaja durante 2.5 días se cuenta como 0.5 ASL.
En Francia, el techo de personal muestra el límite anual de un programa presupuestario y se calcula como el gasto promedio que significa el equivalente del pago del salario.
También es común utilizar techos de gastos de recursos humanos. El Reino Unido tiene un modelo bastante avanzado en cuanto a la gestión de los gastos de recursos humanos. El modelo tradicional de funcionamiento del Gobierno en el Reino Unido ha sido el de la autonomía de los departamentos (ministerios sectoriales) dentro de un marco general de gastos que establece el Ministerio de Finanzas (HM Treasury). El Ministerio de Finanzas (HM Treasury) define los presupuestos departamentales y los departamentos trabajan dentro de esos presupuestos teniendo autonomía sobre cómo asignar el desglose detallado del presupuesto.
Fuente: Comptroller and Auditor General (2015[14]).
A lo largo de la ejecución presupuestaria, los Ministerios de Hacienda de los países de la OCDE también tienen herramientas para controlar el gasto de personal.
Herramientas utilizadas en la fase de ejecución del presupuesto:
Regulaciones que impiden transferencias desde y hacia gastos de recursos humanos: muchos países tienen regulaciones que prohíben la transferencia de gastos no relacionados con el personal a los gastos de recursos humanos (o viceversa) durante la ejecución presupuestaria. Aunque la posibilidad de transferir fondos en la entidad a lo largo de la ejecución presupuestaria puede proporcionar a las entidades mayor flexibilidad, también puede reducir la supervisión y el control.
4.8. Reto # 6: Dificultades en desarrollar de proyecciones fiables a mediano plazo de los gastos de recursos humanos
Dentro de su mandato de gestión financiera de los RR. HH, la DGGFRH tiene responsabilidades relacionadas con el marco financiero multianual, específicamente en lo que se refiere a los gastos de RR. HH. A este respecto, la Dirección de Programación de Gestión Fiscal de Recursos Humanos (DPGFRH) es responsable de:
formular y proponer directivas y orientaciones para la programación multianual de los ingresos (remuneraciones) de personal y para la gestión financiera eficaz de los ingresos de recursos humanos (remuneración de los empleados públicos);
elaborar estadísticas económicas y financieras sobre el personal activo y los jubilados del sector público que contribuyan a mejorar el análisis, la programación y el cálculo de los costos de los ingresos de recursos humanos (remuneración de los empleados públicos) del sector público.
Las estadísticas económicas y financieras, y las orientaciones para la programación multianual se utilizan para elaborar un marco macroeconómico multianual que permita prever la evolución de las nóminas, así como una base de referencia dentro del proceso de formulación presupuestaria.
Sin embargo, la DGGFRH utiliza un enfoque basándose de la planilla (que es una herramienta operacional) y en los datos micro para realizar proyecciones macro. Esta metodología es muy difícil de implementar y rinde proyecciones que no son fiables.6
4.8.1. Varios retos en la elaboración de previsiones fiables
La DGGFRH ha expresado varios retos en la elaboración de previsiones fiables relativas a los gastos de recursos humanos, dados varios pasivos difíciles de predecir.
En primer lugar, la multitud de sistemas de pensiones que plantea la cuestión de cuándo contabilizar los pasivos asociados a las pensiones a lo largo de la formulación presupuestaria de personal. Los países que utilizan la contabilidad por el principio de devengo, como Nueva Zelanda, contabilizan los costos y los planes de pensiones no financiados dentro de los límites presupuestarios de cada entidad (Pimenta and Seco, 2021[16]).
En segundo lugar, si bien la DGGFRH ha realizado un esfuerzo considerable para regularizar todos los conceptos laborales, como se ha señalado anteriormente, aún existe un número considerable de conceptos laborales, tanto de retribución como de gratificación, a nivel de entidad que no están incluidos en el CUC ni registrados en la AIRHSP. Esto hace que la DGGFRH no disponga de un marco concreto para proyectar los posibles pasivos derivados de estos conceptos que no suelen incluirse a lo largo del proceso de formulación presupuestaria, dado que la información disponible a través de los sistemas de información es limitada.
En tercer lugar, el impacto financiero de la implementación del proceso de transición a la nueva Ley de Servicio Civil es complejo de proyectar dada la duración de la carga sin un calendario de aplicación previsible. Los funcionarios pueden elegir entre adherirse al nuevo régimen de servicio civil o permanecer en su régimen de empleo original. El nuevo régimen de servicio civil implicaría, en la mayoría de los casos, un incremento salarial. Esto agrava aún más la dificultad de proyectar el importe y el momento en que se materializarían las obligaciones presupuestales derivadas de la transición.
En cuarto lugar, la DGGFRH ha expresado sus dificultades para evaluar el resultado del proceso de negociación colectiva y su impacto en el gasto de personal, especialmente a mediano y largo plazo.
4.8.2. El Perú no cuenta con reservas de contingencia para garantizar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo
Si bien ninguna herramienta podrá proyectar perfectamente la evolución de los gastos de recursos humanos a mediano y largo plazo, las proyecciones pueden aproximarse a los costos. Las proyecciones presupuestarias apoyan el desarrollo de un enfoque estratégico de la planificación de los recursos humanos, construyen políticas y garantizan la sostenibilidad fiscal. El gasto en recursos humanos es el resultado de una planificación activa.
Muchos países de la OCDE crean reservas de contingencia para garantizar la sostenibilidad fiscal de sus gastos en recursos humanos en el mediano plazo. Esto consiste en dejar un porcentaje de los fondos bajo los techos presupuestarios no asignados, dentro de cada entidad, y que se puede movilizar en caso de imprevisto (como por ejemplo, resultados de juicios). En esos casos, los Ministerios de Finanzas pueden liberar esos recursos adicionales durante la ejecución presupuestaria, para atender las prioridades urgentes sin incumplir la restricción macroeconómica (International Monetary Fund, s.f.[17]).
Por ejemplo, en Francia, la Ley de Programación de 2014 estipuló que para cada año del período de programación y para todos los gastos sujetos a autorización limitativa, se debía reservar al menos el 0.5 % de las autorizaciones de pago para gastos de recursos humanos (Moretti and Kraan, 2018[18]).
4.9. Reto #7: El potencial del AIRHSP como herramienta estratégica de planeación y de gestión fiscal de recursos humanos por las entidades no se aprovecha plenamente
4.9.1. Características principales de los sistemas de nómina en los países de la OCDE
Los sistemas administrativos de nómina en el sector público pueden proporcionar información útil sobre el gasto de los empleados. Los sistemas de nóminas centralizan la información de los empleados en relación con la remuneración, la información financiera, el seguimiento de los puestos de trabajo y el número de puestos ocupados. Los sistemas de nóminas bien gestionados también pueden ayudar a facilitar la preparación y el seguimiento del presupuesto, así como la evaluación de las políticas de RR. HH.
Los sistemas de nóminas pueden estructurarse de forma centralizada o descentralizada en función del ecosistema. En un sistema centralizado, un organismo principal supervisa el sistema administrativo y proporciona un sistema de información único para gestionar y registrar la información. Consolidar la gestión del sistema de información de nóminas en una sola entidad puede ahorrar costos y mejorar la eficiencia, la transparencia y el control, así como estandarizar los procesos. El organismo principal suele sufragar los costos de desarrollo y mantenimiento del sistema de información y la utilización de estos sistemas suele estar obligada por ley. En América Latina, la mayoría de los países ha designado órganos de gobierno para supervisar el sistema administrativo, como los recursos humanos, la contratación pública, el presupuesto o similares. Esto está arraigado en el ecosistema de los países, que se caracteriza por un alto grado de centralización.
En un sistema descentralizado, los sistemas de nómina se estructuran de forma que cada entidad gestiona y registra sus datos de nómina a través de su unidad de RR. HH. Los datos recopilados se comunican al Ministerio de Finanzas para la formulación y ejecución presupuestarias. Mientras que el sistema descentralizado permite una mayor flexibilidad para que las entidades diseñen un sistema de acuerdo con las necesidades individuales, la desventaja es que es resulta más complejo de supervisar, con menos herramientas para identificar el fraude, y mayores costos. También puede ser difícil hacer cumplir los datos y las normas de calidad.
4.9.2. El sistema de nómina el Perú está pasando de parcialmente centralizado a centralizado
En el Perú, el sistema puede caracterizarse como parcialmente centralizado. El componente de la gestión de compensación del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos se apoya en un sistema informático con características definidas por el MEF, y está vigente un modelo descentralizado de sistemas de nómina, en el que cada ministerio o entidad desarrollaba o adquiría su propio sistema de nómina, a veces siguiendo ciertas pautas funcionales y de interfaz previamente definidas con el SIAF. Sin embargo, en los últimos años, el MEF ha propuesto pasar a un modelo centralizado de sistema informático de nómina, el AIRHSP, administrado por la DGGFRH, que en efecto está más alineado con el enfoque de órgano rector adoptado en el país.
4.9.3. El AIRHSP no está optimizado para aprovechar los datos disponibles
El AIRHSP es un paso hacia un sistema integrado de financiación de los recursos humanos a nivel nacional y regional. Sin embargo, el AIRHSP es un instrumento interesante que podría ayudar a alcanzar otros objetivos.
Actualmente, el AIRHSP sirve como base de referencia de los gastos de recursos humanos en la fase de formulación presupuestaria y para gestionar la Planilla Única de Pago del Sector Público, instrumento de la gestión fiscal de los recursos humanos que contiene la información sobre los ingresos (las remuneraciones) correspondientes a los recursos humanos del sector público. Sin embargo, la utilización de los microdatos del AIRHSP para formular el presupuesto basado en el recuento de personal es muy inusual y poco fiable, ya que las circunstancias cambiantes no pueden tenerse en cuenta de forma preventiva con una cifra tan precisa. Como se ha mencionado anteriormente, los países de la OCDE suelen formular sus presupuestos basándose en proyecciones macro y montos de gastos máximos para recursos humanos determinados según la evolución de la línea de base y el espacio fiscal disponible.
El AIRHSP ofrece amplia información sobre los conceptos de empleo y remuneración utilizados en las entidades, así como los puestos asignados. De esa manera, podría servir como un insumo para el desembolso salarial y como herramienta estratégica de planeación y de gestión fiscal de recursos humanos por las entidades.
Hoy en día, el despliegue del AIRHSP en las entidades del gobierno nacional y gobiernos regionales coadyuva a transparentar los conceptos de ingreso (remuneraciones) que cuentan con base legal, lo que permite asegurar que los gastos por personal que realiza el Estado están debidamente sustentados. Lo antes indicado, sumado al trabajo de actualización del CUC, son herramientas que deben socializarse con las entidades para que puedan utilizar esa información en su gestión fiscal de recursos humanos. Mientras tanto, las entidades tienen pocos incentivos para integrar sus datos en el AIRHSP.
4.9.4. No existe una interoperabilidad entre el AIRHSP y el Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público, lo que resulta en esfuerzos adicionales para las entidades en integrar su información
La DGGFRH ya ha emprendido con éxito esfuerzos para garantizar la interoperabilidad con sistemas de información clave, como RENIEC, MINSA y SERVIR. Sin embargo, a nivel interno del MEF, aún existen algunos problemas de interoperabilidad. El AIRHSP no es interoperable de manera automática con el Módulo de Control de Pago de Planillas o el Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público. Esto supone un proceso bastante engorroso para que las entidades registren los datos en los distintos sistemas.
Si hubiera mejor interoperabilidad entre los sistemas con otros sistemas informáticos y administrativos, entonces el registro de los datos por parte de las entidades puede facilitarse e, idealmente, automatizarse.
Con este fin, en el Perú se ha iniciado el desarrollo del nuevo Sistema Integrado de la Administración Financiera de los Recursos Públicos, que tiene como objetivo brindar soporte a todos los procesos de la administración financiera del sector público, incluyendo los de gestión fiscal de los recursos humanos, garantizando la integración de la información.
4.9.5. La DGGFRH no realiza controles regulares y sistemáticas de la calidad de la información registrada en el AIRHSP para mitigar el riesgo de datos incorrectos
Como se ha analizado anteriormente, las remuneraciones del sector público son vulnerables a la ineficacia y la corrupción. Controles estrictos del sistema de nóminas pueden contribuir a asegurar la exactitud de los datos y mitigar los riesgos de corrupción y fraude. Por ejemplo, en Brasil, las auditorías automatizadas de la base de datos centralizada de nóminas generaron un ahorro financiero anual del 1-2 % en el costo total de las nóminas del gobierno federal (Pimenta and Seco, 2021[16]) (Recuadro 4.9). En la actualidad, el Perú realiza pocos controles de la calidad de datos o auditorías regulares o sistemáticas de los datos del AIRHSP. Los mecanismos de auditoría solamente incluyen almacenar la fecha de creación y modificación de las operaciones de alta, baja y modificación sobre los registros del AIRHSP.
En particular, se puede utilizar las siguientes auditorías básicas para verificar la información registrada en los sistemas de nómina:
verificar las listas de empleados, las tasas de pago y las horas trabajadas;
confirmar los detalles de la paga y las horas trabajadas;
conciliar los registros de nóminas con los formularios fiscales u otros registros;
identificar áreas de mejora en el proceso de nóminas (por ejemplo, las retenciones en la nómina);
garantizar el cumplimiento de la legislación laboral y los registros correspondientes; y
revisar las cuentas bancarias de los beneficiarios (Lasker, 2021[19]; Pimenta and Seco, 2021[16]).
Recuadro 4.9. Base de datos integrada para la administración de personal en Brasil
El Sistema Integrado de Administración de Recursos Humanos (SIAPE) es una base de datos en línea y es la principal herramienta para la gestión del personal civil de la administración federal en Brasil. Es administrado por el Ministerio de Economía.
Se implementó en todo el sector público federal en la década de 1990, y las universidades federales fueron las últimas en incorporarse al sistema en 1996, debido a la fuerte resistencia política. De hecho, el Gobierno federal llegó a no pagar a los funcionarios para que aceptaran su inclusión en el SIAPE y enviaran la información requerida de forma digital.
Tras el establecimiento de una base de datos de nóminas única, se pusieron en marcha varios mecanismos de validación de datos y de aplicación correcta de los ajustes de la legislación, lo que eliminó una serie de gastos indebidos. A finales de la década de 1990, las auditorías automatizadas en esta base de datos centralizada de nóminas generaron entre un 1 % y un 2 % de recortes y ahorros financieros anualmente, al identificar a los funcionarios que acumulaban cargos indebidamente, obtenían prestaciones y otros pagos indebidos o superaban el tope salarial máximo permitido en la administración federal.
En la actualidad, el SIAPE procesa el pago de unos 2 millones de personal activo, personal jubilado y dependientes del personal fallecido en 231 organizaciones, entre las que se encuentran la administración federal, las organizaciones educativas federales, los antiguos territorios federales, las agencias (autarquías), las fundaciones, las empresas públicas y las sociedades de economía mixta. No se incluye el Ministerio Público, el Banco Central, las empresas públicas y las sociedades de economía mixta que no reciben dinero del Tesoro para el pago de su personal, ni el personal de las embajadas.
El sistema es auditado por las unidades de auditoría locales y nacionales (Contraloría General de la Unión, CGU) mediante procesos automáticos, sistemáticos y ad hoc. La Contraloría General de la Unión crea pistas de auditoría que indicarían irregularidades en la nómina. Se utilizan cruces de datos y compilaciones en la base de datos del SIAPE (que incluye otras fuentes de información). Además de las auditorías tradicionales, existen auditorías previas automatizadas, que tratan de detectar posibles fraudes o incoherencias antes de que se efectúe el pago.
Los datos del SIAPE se publican cada mes en el Panel Estadístico del Personal (Painel Estatístico de Pessoal).1 Tanto las últimas cifras como las anteriores pueden descargarse en línea. La publicación está organizada en secciones con datos sobre el gasto en nóminas, el número de personas en nómina, los niveles de remuneración de cada ejecutivo, los concursos y el personal jubilado.
Fuentes: (OCDE, 2010[20]); (Pimenta and Seco, 2021[16]).
4.10. Recomendaciones para asegurar un régimen salarial competitivo y fiscalmente sostenible para la administración pública peruana
Con base en el análisis presentado en las secciones anteriores, este informe propone las siguientes recomendaciones (Cuadro 4.2).
Cuadro 4.2. Recomendaciones para asegurar un régimen salarial competitivo y fiscalmente sostenible para la administración pública peruana
Referencias
[14] Comptroller and Auditor General (2015), Central government staff costs, National Audit Office, https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2015/06/Central-government-staff-costs.pdf (accessed on 22 June 2022).
[7] Debrinski, A. (2022), “General overview of HR budget cycle and organisation in France: The example of local state administration”, PowerPoint presentation.
[6] DGGFRH (2022), “Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos de Perú”, Diapositivas de PowerPoint.
[17] International Monetary Fund (s.f.), Guidelines for Public Expenditure Management-Section 3: Budget Preparation, https://www.imf.org/external/pubs/ft/expend/guide3.htm (accessed on 21 June 2022).
[19] Lasker, R. (2021), 9 Tasks to Put on Your Payroll Audit Checklist. The blueprint., https://www.fool.com/the-ascent/small-business/payroll/articles/payroll-audit/ (accessed on 13 July 2022).
[21] Lequiller, F. and D. Blades (2018), Comprendiendo las Cuentas Nacionales: Segunda Edición, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264299023-es.
[10] Ministère de l’Action et des Comptes Publics (2019), Projets annuels de performances, Annexe au Projet de Loi de Finances pour 2020, https://www.budget.gouv.fr/files/uploads/extract/2019/PLR/BG/PGM/148/FR_2019_PLR_BG_PGM_148_PERF.html (accessed on 3 February 2022).
[9] Ministère de la Transformation et de la Fonction Publiques (2009), Bilan du programme de la fusion des corps dans la fonction publique.
[18] Moretti, D. and D. Kraan (2018), “Budgeting in France”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2018/2.
[2] OCDE (2021), Government at a Glance 2021, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1c258f55-en.
[8] OCDE (2021), The Public Sector Pay System in Israel, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3b6ad37f-en.
[1] OCDE (2020), Government at a Glance: Latin America and the Caribbean 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/13130fbb-en.
[15] OCDE (2019), Negotiating Our Way Up: Collective Bargaining in a Changing World of Work, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/1fd2da34-en.
[13] OCDE (2017), OECD Integrity Review of Mexico: Taking a Stronger Stance Against Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264273207-en.
[12] OCDE (2017), OECD Integrity Review of Peru: Enhancing Public Sector Integrity for Inclusive Growth, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264271029-en.
[4] OCDE (2016), OECD Public Governance Reviews: Peru: Integrated Governance for Inclusive Growth, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264265172-en.
[20] OCDE (2010), OECD Reviews of Human Resource Management in Government: Brazil 2010: Federal Government, OECD Reviews of Human Resource Management in Government, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264082229-en.
[11] Penido, C. (2019), “As budgets bleed, Brazil looks to downsize government”, Apolitical, https://apolitical.co/solution-articles/en/as-budgets-bleed-brazil-looks-to-downsize-government (accessed on 2 February 2022).
[16] Pimenta, C. and A. Seco (2021), Los sistemas de pago de la nómina de personal en el sector público y la experiencia internacional, Inter-American Development Bank, Washington, D.C., https://doi.org/10.18235/0003882.
[5] R&C Consulting (s.f.), Servicio civil peruano: ¿Qué es y cuál es su situación actual?, https://rc-consulting.org/blog/2016/08/servicio-civil-peruano/ (accessed on 29 June 2022).
[3] SERVIR - Autoridad Nacional del Servicio Civil (s.f.), El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos - SAGRH, https://www.servir.gob.pe/gestores-de-rrhh/gestores-de-rrhh-2/gestores-de-rrhh/ (accessed on 24 June 2022).
Notas
← 1. Nótese que el Sistema de Cuentas Nacionales utilizado en la mayoría de los países clasifica los gastos públicos en: consumo intermedio, remuneración de los empleados, subsidios, ingresos de la propiedad, beneficios sociales, subvenciones y otros gastos. En el Sistema de Cuentas Nacionales, el término “ingresos” designa “todos los recursos adquiridos por el Gobierno”, tales como impuestos, contribuciones sociales, ingresos corrientes, transferencias de capital por cobrar (Lequiller and Blades, 2018[21]). En el Perú, el término “ingresos” es utilizado para designar los ingresos pagados por el sector público y percibidos por los empleados públicos. Esto es lo que se denomina “remuneraciones” en el Sistema de Cuentas Nacionales. Este informe utiliza el término “remuneración de empleados públicos” cuando se refiere a países de la OCDE, pero utiliza el término “ingresos de personal (remuneración de los empleados públicos)” para describir el sistema peruano.
← 2. El marco habilitante se define mediante el artículo 15 del Decreto Legislativo N.° 1436, Decreto Legislativo Marco de la Administración Financiera del Sector Público, publicado el 16 de septiembre de 2018 y el Decreto Legislativo N.° 1442, Decreto Legislativo de la Gestión Fiscal de los Recursos Humanos en el Sector Público. Estas disposiciones, al derogarse el Decreto Legislativo N° 1442 (mediante la Ley N.° 31188, Ley de Negociación Colectiva en el Sector Estatal), se establecieron a través del Decreto de Urgencia N.° 044-2021, y se dispuso su vigencia permanente a través del Artículo 30 de la Ley N.° 31538.
← 3. Excepto autorizaciones posteriores para el nombramiento del personal en algunos sectores, por ejemplo, la Ley N.° 28560, que autorizó al Ministerio de Salud a efectuar el nombramiento del personal técnico asistencial y administrativo, personal de servicios y auxiliar asistencial que, a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, se encuentren prestando servicios en la condición de contratados bajo cualquier modalidad. Asimismo, las leyes de presupuesto 2009 y 2010, así como la de 2019 y el Decreto de Urgencia N.° 016-2020, que autorizan el nombramiento de personal del Decreto Legislativo N.° 276.
← 4. El Presupuesto Analítico de Personal es un documento de gestión institucional que tiene por finalidad sistematizar el presupuesto de las plazas, vacantes u ocupadas, que corresponde a los ingresos de personal (remuneración de los empleados públicos) que percibe el servidor público de manera permanente, periódica, excepcional u ocasional, incluidas las aportaciones que por ley corresponda comprendidas en el presupuesto institucional de las Entidades que cuenten con un crédito presupuestario aprobado.
← 5. La OCDE suele utilizar el término “política de remuneraciones” para designar lo que en el Perú se llama “política de ingresos”.
← 6. Por la ley de los grandes números, el margen de error de proyecciones basadas en elementos macro siempre será menor que el margen de error de proyecciones basadas en insumos micro, puesto que en el enfoque macro, los errores se compensan, mientras que en el enfoque micro, los errores se adicionan.