En este capítulo se analizan los retos y recomendaciones principales para modernizar las funciones de la Dirección General del Tesoro Público (DGTP). El capítulo se compone de 6 secciones: (i) marco normativo e institucional; (ii) planeación financiera y proyección del flujo de caja; (iii) proceso de ejecución del gasto y cuenta única de tesorería; (iv) gestión integral de activos y pasivos; (v) factores de apoyo; y (vi) riesgos fiscales.
Gestión de las Finanzas Públicas en el Perú
Una revisión de pares de la OCDE
3. Modernización del Tesoro y sistemas de gestión de caja en el Perú
Abstract
Puntos y recomendaciones principales
La planificación de caja se beneficiaría de una mayor integración con el área presupuestaria y los responsables de la estimación de los ingresos públicos. El análisis de desviaciones debería llevarse a cabo con el fin de mejorar el cálculo de las proyecciones futuras.
El gran reto para la modernización de la tesorería es alcanzar la plena fungibilidad de los fondos. Para ello, es esencial ampliar la cobertura de la CUT y hacer más eficiente el manejo de caja, eliminando las rigideces de la gestión de caja derivadas de las afectaciones de los gastos a sus fuentes de financiamiento.
La gestión de activos y pasivos avanza hacia la integración en búsqueda de una mayor rentabilidad. Aún queda espacio para favorecer la integración y hacer colocaciones al nivel de las necesidades, así como para fortalecer el mercado local y reducir los riesgos en aras de alcanzar una mayor rentabilidad. El vínculo con la política fiscal también debería reforzarse para que los objetivos estén alineados.
La modernización de la DGTP requiere de información de calidad en tiempo real. La reforma del Sistema de Información Financiero (SIAF-RP) y el desarrollo de una contabilidad en línea son imprescindibles para registrar la trazabilidad del gasto y disponer de registros contables completos.
Una adecuada medición y gestión de los riesgos fiscales es esencial para preparar varias fases del ciclo presupuestario y adoptar mecanismos de mitigación de los riesgos. La dirección de línea existente debe avanzar en el mapeo de riesgos, desarrollo de metodologías de medición y mecanismos para recabar información, con el fin de elaborar reportes que puedan orientar las decisiones de todo el ciclo presupuestario.
3.1. Marco normativo e institucional
3.1.1. Breve descripción de las reformas recientes
Los Tesoros Públicos de los países pertenecientes a la OCDE cumplen funciones más allá de las tradicionales vinculadas con la tramitación de pagos y la gestión de la caja y la deuda pública. En las últimas décadas, la importancia de la tesorería de un país en todo el ciclo de gestión financiera pública ha sido creciente. Así, en las tesorerías modernas, además de una integración total de las áreas de endeudamiento y tesorería, se han desarrollado funciones como la definición de la estrategia de deuda vinculada con la política económica y presupuestaria, supervisión del proceso de ejecución presupuestaria, ordenación de pagos garantizando la disponibilidad de fondos y brindando seguridad jurídica al sistema, y la optimización del uso de los recursos ociosos, entre otros.
Este proceso de modernización también ha comenzado en el Tesoro peruano. En 2011 se produjo la fusión de las Direcciones Generales de Tesorería y Endeudamiento en lo que hoy es la Dirección General del Tesoro Público (DGTP). En los últimos diez años, se han ido produciendo una serie de reformas progresivas dirigidas a lograr una plena integración. Entre ellas se pueden citar:
Actualización del marco normativo, a través de la aprobación de los Decretos Legislativos de los sistemas rectores de endeudamiento y tesorería, el Decreto Legislativo 1437 del Sistema Nacional de Endeudamiento Público, y el Decreto Legislativo 1441 del Sistema Nacional de Tesorería.
Avances hacia la gestión global de activos y pasivos financieros, entre los que destacan la constitución de la segunda reserva de liquidez, la actualización del Reglamento del Fondo de Estabilización Fiscal, la autorización para ejecutar operaciones de recompra y ventas de sus propios títulos, y el establecimiento de políticas y lineamientos para gestionar activos y pasivos de las entidades y empresas públicas no financieras.
Inclusión de la DGTP en el Comité de Caja y creación de un Comité de Activos y Pasivos, actualmente sustituido por el Comité de Asuntos Fiscales.
Avances en la evaluación de riesgos financieros: riesgo de liquidez, el riesgo de tasa de interés, el riesgo de tipo de cambio, el riesgo de concentración del Gobierno Central.
Cambios normativos vinculados con instrumentos financieros, como la Ley de las Operaciones de Reporte, los Reglamentos de Letras del Tesoro, el Programa de Creadores de Mercado y de Emisión de Bonos.
El aumento progresivo de la cobertura de la Cuenta Única del Tesoro (CUT) y de los recursos que forman parte del Tesoro Público.
Las autoridades son conscientes de que persisten retos para modernizar la tesorería peruana, como lograr la integración plena de los dos sistemas de tesorería y endeudamiento, así como la integración del Tesoro con el resto de los sistemas administrativos bajo la rectoría del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); avanzar en la fungibilidad de fondos; mejorar el manejo de la caja; contar con un sistema de contabilidad en línea; y valorar y difundir los riesgos fiscales, entre otros. Todos estos temas son tratados en las secciones de este capítulo.
3.1.2. Principios generales del Sistema de Tesorería en el Perú
La idea del control y la estabilidad económica se encuentra muy arraigada en la filosofía del MEF, como se ha mostrado en el desarrollo del sistema de presupuesto público. Esto tiene posiblemente su origen en la década de1990, cuando el Perú contrajo una deuda con el FMI de USD 950 millones. En aquel período, la gran dependencia de la economía peruana a las materias primas, junto al aumento de los tipos de interés en 1980, llevó a un periodo de hiperinflación y una profunda recesión. Una parte importante del crecimiento económico estaba vinculado a la extracción de recursos naturales con precios fijados en los mercados internacionales, y un patrón decreciente de estos precios durante períodos prolongados debilitó la economía y redujo los ingresos del Gobierno. A su vez, dado el contexto internacional, el crédito externo al Gobierno se hizo más caro, lo que desalentó la inversión pública. La inversión privada también se vio afectada por una mayor incertidumbre, y el sector minero se debilitó por menores perspectivas de ingresos (Aggarwal, 2009[1]).
A mediados de la década de 1990, comenzó de nuevo un período de crecimiento económico, que se consolidó en la década de 2000. Desde entonces, se introdujo un conjunto de mecanismos de control muy rígidos en las finanzas públicas, por temor al déficit y al endeudamiento excesivo. En ocasiones, estos controles pueden perjudicar los fines perseguidos, en la medida en que distorsionan la actividad financiera y conllevan elevados costos asociados.
El elemento más perturbador de la actividad financiera del sector público es la vinculación entre determinados gastos y sus fuentes de financiamiento. Esta vinculación se lleva hasta el extremo de controlar el origen de la fuente de cada pago realizado por el Tesoro, vulnerando el principio de fungibilidad del dinero, característica imprescindible para poder llevar a cabo una gestión del tesoro previsional eficiente en sus tres áreas: previsión, ejecución y rentabilización. Y ello, a pesar de que la propia legislación reconoce el principio de fungibilidad del dinero como uno de los principios fundamentales del Sistema Nacional de Tesorería.
Recuadro 3.1. Principios del Sistema Nacional de Tesorería en el Perú
1. Eficiencia y Prudencia: consiste en el manejo y disposición de los fondos públicos viabilizando su óptima aplicación y minimizando los costos asociados a su administración, sujeto a un grado de riesgo prudente.
2. Fungibilidad: consiste en el uso de los fondos públicos administrados en la Cuenta Única del Tesoro Público (CUT), independientemente de su fuente de financiamiento, con la finalidad de brindar la cobertura financiera por descalces temporales de caja, asegurando la continuidad de la atención de los requerimientos de la pagaduría en concordancia con el Principio de Oportunidad.
3. Oportunidad: consiste en la percepción y acreditación de los fondos públicos en los plazos correspondientes, con la finalidad de asegurar su disponibilidad en el plazo y lugar en que se requiera proceder a su utilización.
4. Unidad de Caja: consiste en la administración centralizada de los fondos públicos cualquiera sea su origen y finalidad, respetándose la titularidad y registro que corresponda ejercer a la entidad responsable de su percepción.
5. Veracidad: consiste en que las autorizaciones y el procesamiento de operaciones se realizan presumiendo que la información registrada por la entidad se sustenta de forma documentada respecto de los actos y hechos administrativos legalmente autorizados y ejecutados.
Fuente: Decreto Legislativo 1441 del Sistema Nacional de Tesorería
3.1.3. Organización de la DGTP
La DGTP depende del Viceministerio de Hacienda (VMH) del MEF y engloba dos sistemas administrativos, el de Tesorería y el de Endeudamiento.
Sistema Nacional de Tesorería
De acuerdo con el Decreto Legislativo 1441, el Sistema Nacional de Tesorería es el conjunto de principios, procesos, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se ejecuta la gestión del flujo financiero, que incluye la estructuración del financiamiento del presupuesto del sector público, la gestión de activos financieros del sector público no financiero y los riesgos fiscales del sector público.
En los países miembros de la OCDE, existen dos modelos principales de organización de las tesorerías:
1. Centralizado: todas las funciones de tesorería, incluidas las de pago y control, están centralizadas en el Tesoro que depende del MEF (por ejemplo, Francia).
2. Descentralizado: las funciones operativas (normalmente la tramitación de pagos y los controles) están descentralizadas en los ministerios competentes, pero la política central y las funciones de supervisión se encuentran en el Ministerio de Finanzas (Reino Unido) o en una agencia independiente (Irlanda, países escandinavos).
El Sistema Nacional de Tesorería del Perú se caracteriza por ser un modelo descentralizado, que reconoce un nivel central (órgano rector) que es la DGTP, y un nivel descentralizado, que cumple determinadas funciones de tipo operativo. La DGTP es el órgano rector del Sistema y como tal aprueba la normatividad, e implementa y ejecuta los procedimientos y operaciones correspondientes en el marco de sus atribuciones. El nivel descentralizado está formado por las unidades ejecutoras de los pliegos del gobierno nacional y regional, por los gobiernos locales, las empresas y entidades del ámbito de los gobiernos subnacionales, las empresas públicas no financieras, las empresas públicas financieras y otras formas organizativas no financieras que administran fondos públicos. El nivel descentralizado u operativo es responsable de la administración de los fondos públicos, y esta responsabilidad recae en los Directores Generales de Administración o el Gerente de Finanzas, y el Tesorero, o quienes hagan sus veces que deben acreditar su designación ante la DGTP.
El Sistema Nacional de Tesorería comprende la planeación financiera, la gestión integral de activos y pasivos financieros del sector público no financiero, la gestión de tesorería y la gestión de riesgos fiscales.
Sistema Nacional de Endeudamiento
Respecto del Sistema Nacional de Endeudamiento Público, también se observa la descentralización operativa. De acuerdo con el Artículo 6 del Decreto Legislativo 1437, son funciones de las unidades ejecutoras (UE) vinculadas con el Sistema Nacional de Endeudamiento Público: “i) gestionar fondos públicos provenientes del endeudamiento público; ii) determinar y recaudar ingresos; iii) contraer compromisos, devengar gastos y ordenar pagos, con arreglo a la legislación aplicable; iv) registrar la información generada por las acciones y operaciones realizadas; v) informar sobre el avance o cumplimiento de metas; y vi) recibir y ejecutar desembolsos de operaciones de endeudamiento”.
Estructura orgánica de la DGTP
La estructura actual de la DGTP distingue siete direcciones de línea. Seis de ellas cumplen funciones propiamente de Tesorería y Endeudamiento. La séptima dirección, de Riesgos Fiscales, está desarrollando un contenido más amplio que el vinculado con la Tesorería, y como se indicará más adelante, debería gozar de autonomía funcional y constituirse en una unidad independiente. Las direcciones de línea son:
1. Dirección de Normatividad, unidad orgánica encargada de elaborar las normas de los Sistemas Nacionales de Endeudamiento Público y de Tesorería, articulados a la Administración Financiera del Sector Público.
2. Dirección de Planificación Financiera y Estrategia, encargada de proponer lineamientos y normas vinculados a la planificación financiera y estrategia para la gestión integral de activos y pasivos financieros, operaciones de endeudamiento, administración de deuda, e inversión de activos financieros públicos.
3. Dirección de Créditos, encargada de proponer los lineamientos y la normatividad, así como las gestiones vinculadas a las operaciones de crédito del sector público. Administra y gestiona la membresía del Perú en los organismos financieros multilaterales.
4. Dirección de Gestión de Inversiones Financieras y Mercados de Capitales, unidad orgánica que propone los lineamientos y la normatividad vinculados a la gestión de inversiones financieras y mercados de capitales.
5. Dirección de Operaciones de Tesorería, que propone los lineamientos y la normatividad vinculados al Sistema Nacional de Tesorería, y ejecuta los procedimientos y operaciones propias de dicho sistema.
6. Dirección de Administración de Deuda, Contabilidad y Estadística, encargada de registrar las obligaciones derivadas de las Operaciones de Endeudamiento del sector público, y de elaborar las estadísticas de la deuda pública.
7. Dirección de Riesgos Fiscales, encargada de formular lineamientos, metodologías, modelos y normativa para la identificación, medición, mitigación y monitoreo de los riesgos fiscales.
A partir de la fusión, la distinción de las funciones de las direcciones mencionadas se hizo pretendiendo diferenciar los niveles de front, middle y back office, propios de las tesorerías de los países de la OCDE.
El personal de la DGTP se caracteriza por la baja rotación a nivel gestor, por lo que existe cierta estabilidad en los directores y en el middle management.
3.2. Planeación financiera y proyección del flujo de caja
3.2.1. Una adecuada previsión de los flujos de caja facilita conocer los fondos que necesita el Gobierno
El objetivo general de la previsión de los flujos de caja consiste en anticipar la necesidad de fondos del Gobierno a través del estudio de los movimientos de entrada y salida de fondos de las unidades ejecutoras. El marco de revisión debe ser integral, y centrado en flujos de caja, y no en el momento donde nacen las obligaciones contractuales o se produce el devengo contable.
La gestión eficaz de caja requiere capacidad para prever los flujos de caja diarios de la Cuenta Única de Tesorería (CUT), facilitando el logro ordenado de los objetivos presupuestarios, asegurando que los gastos se financien sin problemas, y diseñando estrategias que suavicen el perfil de los flujos de caja. Un flujo de caja más suave significa:
Saldos promedio de caja más bajos.
Reducción de los costos de préstamos, ya que el interés de los saldos de caja es siempre menor que el interés de los préstamos marginales.
Menos presión sobre las operaciones de política monetaria de los bancos centrales.
Un sistema eficiente de previsión de flujos de caja es aquel capaz de formular proyecciones razonablemente fiables de las entradas y salidas de flujos de caja a corto y mediano plazo. Lo ideal es que dichas previsiones estén desagregadas en saldos diarios y abarquen de 3 a 12 meses, de forma que permitan trazar una curva de tesorería y un diario de cobros y pagos. Las buenas previsiones del flujo de caja son, además, la base para una gestión de caja activa. Los países avanzados disponen de previsiones móviles de los flujos de caja diarios que pasan por la CUT para los tres meses siguientes como mínimo, incluidos los correspondientes al final del ejercicio fiscal, lo que se complementa con la posibilidad de monitorear las variaciones reales del saldo agregado de la cuenta principal de la CUT en tiempo real (Pessoa and Williams, 2012[2]).
La CUT ayuda a consolidar los saldos de efectivo del Gobierno al registrar la mayoría de los cobros y pagos, de forma que consolida saldos y permite generar información de manera eficaz. Sin embargo, y aunque los flujos de la CUT en países con prácticas avanzadas constituyen el foco de las previsiones, también deben complementarse con prácticas y herramientas que tengan en cuenta la historia y experiencia pasada.
La credibilidad de las proyecciones es fundamental para una gestión eficaz y eficiente de los recursos públicos. La consistencia, coherencia y exactitud de la integración de las diversas proyecciones realizadas por el Gobierno garantiza la predictibilidad del futuro, con grados adecuados de incertidumbre, para la toma de decisiones en la gestión de los recursos públicos desde la recaudación hasta el pago o el endeudamiento.
La capacidad de previsión depende de la calidad, disponibilidad y clasificación de la información facilitada por los entes recaudadores y los compromisos de pago, y de ahí la necesaria coordinación de los diversos actores que intervienen. A menudo, la base es una proyección diaria durante el mes siguiente; semanal para los dos meses siguientes; y mensual para el resto del año fiscal. El horizonte de planeación, la incorporación de innovaciones tecnológicas, mayores esfuerzos de coordinación, en particular con las agencias administradoras de tributos, y la inclusión de técnicas de simulación y modelos econométricos son algunos de los factores que han incidido en la mejor planeación de caja en los últimos años en los países de la OCDE.
3.2.2. Las estimaciones de los flujos de ingresos en el Perú se ven muy influenciadas por la existencia de diferentes fuentes de financiamiento
La existencia de diferentes fuentes de financiamiento (FF) y rubros tiene un impacto relevante en las estimaciones de los flujos de ingresos públicos, ya que la responsabilidad de estimar la información respecto de cada uno de los tipos se atribuye a diferentes entidades. Esto repercute en el cálculo de techos de gasto establecidos por la Dirección General de Política Macroeconómica y Descentralización Fiscal (DGPMACDF), para la formulación del presupuesto que debe efectuar la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP), y en la planificación de ingresos por parte de la DGTP. El Cuadro 3.1 muestra las entidades que participan de la programación por cada una de las fuentes.
Cuadro 3.1. Entidades responsables de la estimación de ingresos por fuente de financiamiento
Los RO representan en promedio1 el 62 % del total de los ingresos del presupuesto anual, y es la fuente de financiamiento más importante de recursos del Tesoro Público. La SUNAT es el principal ente recaudador, y el proveedor de la información al MEF. Tradicionalmente, la SUNAT presentaba información mensual solo a un horizonte de 3 meses, y era la DGTP la que a partir de modelos realizaba la proyección anual. En 2019 comenzó un proceso de colaboración más estrecha entre Tesoro-DGPMACDF-DGPP-SUNAT para trabajar en la mejora de la calidad de la información y puesta a disposición en el momento necesario de la información relativa a los ingresos públicos.
Todos los meses se realiza un Comité de Caja2 en el que participan el Gerente General del Banco de la Nación (BN), el Gerente General del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y el MEF (Viceministro de Hacienda, Director General de la DGTP y Director General de Presupuesto Público). La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) es invitada para presentar las proyecciones de recaudación y ejecución a corto plazo y del mes anterior, y se trabaja en completar la información ampliada a 12 meses. Las proyecciones de recaudación se ajustan cada vez que cambia la proyección de variables macro. En la actualidad, se trabaja en mejorar las proyecciones y, en concreto, se busca actualizar la mejor proyección de las devoluciones del impuesto general a las ventas de empresas, que pueden mover los RO considerablemente porque las exportaciones no están sujetas a dicho impuesto.
Los pliegos no comparten la proyección de la recaudación de las fuentes de financiamiento de RDR no con la DGTP, por lo que esta se estima directamente desde la DGTP. En una reciente modificación legal de 2022, los RDR del gobierno Nacional correspondiente a tasas, ingresos no tributarios y multas pasan a formar parte de los recursos del Tesoro Público a partir de 2023, lo que representa un avance que sin duda completará la información.
Respecto del resto de recursos, también se encuentran debilidades, dado que la información que depende de los pliegos no queda registrada ni se comparte con la DGTP. De ahí que una mejora en los métodos para facilitar la información necesaria, así como la captación de todos los recursos por parte de la CUT, sean mecanismos que mejoren la disponibilidad de los datos, y por ende, la planificación.
Asimismo, es relevante destacar la importancia de la medición de la incertidumbre. En el caso del Perú, se encomienda esta labor a la DGPMACDF, pero la DGTP es una de las principales usuarias de esta información. A partir de la época del COVID-19, en la que se ha apreciado una mayor volatilidad y cambios significativos en la recaudación de ingresos, su medición resulta aún más relevante. La incertidumbre también existe en otras épocas de menos cambios, como cuando se adopta una nueva tributación, o se llevan a cabo actuaciones de mejora de la recaudación (por ejemplo, el uso de la factura electrónica tuvo un efecto positivo en la recaudación). Su medición se tiene en cuenta en el cálculo del techo macroeconómico y techo presupuestario. Es un factor muy relevante para la DGTP, que puede verse inclinada a actualizar sus proyecciones de caja dependiendo de los eventos que se produzcan.
3.2.3. Las estimaciones de los flujos de gasto se ajustan a medida que se modifica el Presupuesto Institucional de Apertura
Las estimaciones de los calendarios de pagos son esenciales para poder predecir los flujos de gasto, y cumplir así el objetivo principal de la gestión de caja, que es asegurar que el Gobierno pueda ejecutar su presupuesto de una manera fluida y oportuna y cumplir con sus obligaciones de pago, dando seguridad jurídica al sistema. Solo conociendo el calendario de pagos se podrá llevar a cabo una gestión activa de caja, acudiendo a mecanismos de financiación en caso de necesidad de recursos, e invirtiendo los excedentes para evitar los recursos ociosos.
La proyección de gastos se obtiene fundamentalmente del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Los primeros datos son los del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), pero estos varían a medida que se van produciendo las modificaciones que dan lugar al Presupuesto Institucional Modificado (PIM). La cantidad de estas variaciones, en comparación con los países de la OCDE, es muy elevada y tiene una repercusión en la actualización de las proyecciones de gastos.
La DGTP se beneficiaría de poder tener acceso a la información de las proyecciones de gasto de las unidades ejecutoras, al menos las más relevantes, y que son conocedoras de esta información. Tal como ocurre con el caso de los ingresos, la información se debe actualizar de manera anual, mensual, semanal y diaria, y siempre debe informarse acerca del calendario de los grandes pagos. En algunos países OCDE, como es el caso de Australia, se sanciona a las entidades que no faciliten esta información con una asignación inferior en el ejercicio siguiente.
Existen algunos sistemas que contienen información que sería relevante a pesar de que todavía no está integrada en el SIAF, y además la información no siempre está actualizada y no precisa el calendario exacto de pagos.
La DGPP cuenta con un instrumento denominado Programación de Compromisos Anual (PCA), que incluye la calendarización de los compromisos de las unidades ejecutoras y va variando a medida que lo hace el PIM, pero esta herramienta no sustituye el plan de caja. La Programación de Compromisos Anual tiene por objeto compatibilizar el flujo de caja con los gastos del sector público dentro de los parámetros de las reglas fiscales establecidas. La DGPP la controla y actualiza trimestralmente, y mediante resolución establece los criterios para su determinación, revisión y actualización por los pliegos y UE. Comparado con el plan de caja, adolece de imprecisiones en las estimaciones de flujos (una vez que se compara con la ejecución), ya que es una herramienta más bien de previsión, que además no incluye información respecto de cronogramas de pago de contratos de abastecimiento, inversiones públicas, o incluso algunas nóminas.
3.2.4. La programación de caja en el Perú está íntimamente ligada con el nivel de reservas de liquidez necesarias
La programación de Caja del Tesoro Público es un proceso que a partir de la información y estimaciones sobre flujos de ingresos y gastos presenta uno o más escenarios de proyección para el flujo de caja. La proyección anual se desagrega a nivel mensual para un período de 12 meses, y la proyección mensual se desagrega a nivel diario para los siguientes 90 días. El Plan de Caja permite a los miembros del Comité de Caja aprobar los niveles de ingresos y gastos para un determinado mes y también permite monitorear la liquidez en la CUT, pudiendo racionar la ejecución del gasto público en caso de que no hubiera liquidez.
La metodología de proyección del flujo de caja se lleva a cabo por la Dirección de Planificación Financiera y Estrategia de la DGTP con un modelo econométrico desarrollado por la propia dirección, que se nutre de diversos insumos facilitados por varias entidades. Con los datos disponibles, se estiman los flujos de ingresos y egresos, tomando como base su propia experiencia, además de las informaciones de las unidades ejecutoras. La DGTP ha perfeccionado los mecanismos de cálculo para pronosticar los ingresos, a través del seguimiento histórico de la ejecución efectiva, identificación y análisis de los errores, e introducción de ajustes en la metodología.
La medición de la desviación de la planificación de caja permite a la tesorería mejorar la calidad de las proyecciones de ingresos y gastos y anticiparse a las necesidades de financiamiento, lo cual controla los riesgos de la programación financiera. Hasta ahora, la desviación registrada ha sido variable (en torno al 5 % antes del COVID en la fuente de RO, superior durante la pandemia), lo cual llevó a que las autoridades aumentaran la reserva secundaria de liquidez (esto se explica más adelante en esta misma sección). La medición de los errores es la herramienta esencial para mapear y ayudar a medir desviaciones. En los últimos años, los mayores errores se han apreciado en RO, ya que muchos años han estado subestimados, llegando a haber variaciones de incluso un 20 % o 30 %. Las variaciones en otras fuentes de ingresos no son tan significativas.
Por último, cabe destacar que uno de los mayores retos para construir la curva de tesorería ha sido la falta de fungibilidad plena de los recursos de la CUT. Aunque esta práctica ha ido mejorando, los recursos que se integran en la CUT aún son recaudados a través de algunas subcuentas bancarias que la DGTP mantiene en el BN y revierten al final del día a favor de la cuenta principal. La multiplicidad de subcuentas añade complejidad innecesaria a la gestión de los recursos. Así, el MEF debería reemplazar este modelo por uno basado en cuentas virtuales en el SIAF, que desarrolle el actual sistema de cuentas de registro, de manera que las diferentes afectaciones y titularidades de los recursos se realice mediante los registros del SIAF. En la sección siguiente se tratará este tema.
El Comité de Caja aprueba el plan de caja, hace seguimiento a su ejecución y lo actualiza regularmente
El Comité de Caja se creó mediante Decreto Supremo No 227-90 y ratificado mediante la Ley de Presupuesto Anual para el período 1991. A partir de su creación, hace ya más de 30 años, su integración se ha modificado mediante la incorporación de algunos miembros adicionales, pero sus funciones prácticamente se han mantenido, con un énfasis en la gestión de las disponibilidades de fondos de corto plazo y el seguimiento de la ejecución presupuestaria en relación con el presupuesto de caja. Si bien en un inicio el Director Nacional de Tesoro Público no era parte del Comité con voz y voto, a partir del año 2016 el Director General de la DGTP participa como miembro pleno de dicho Comité.
El Comité de Caja está presidido por el Viceministro de Hacienda, e integrado por el Viceministro de Economía, los Directores Generales del Tesoro Público y Presupuesto Público, el Gerente General del BN y el del BCRP. También se invita a la DGPMACDF y a la SUNAT. Se reúnen mensualmente y entre sus funciones se encuentran:
1. aprobar el Presupuesto Anual de Caja;
2. coordinar y acordar las acciones necesarias para la ejecución del Presupuesto de Caja;
3. efectuar un seguimiento mensual global de la ejecución del gasto público; y
4. evaluar la ejecución del Presupuesto de Caja correspondiente al mes inmediato anterior.
En las reuniones mensuales, la SUNAT presenta los datos actualizados de la recaudación mensual, la actualización de las previsiones del resto de año, y la explicación del desvío en caso de haberlo.
El Comité de Caja analiza el comportamiento de la ejecución del gasto financiero y no financiero y las perspectivas a futuro que presenta la DGPP respecto al gasto devengado: se analiza la ejecución del mes anterior, las proyecciones para el mes siguiente, la proyección anual hasta diciembre del año en curso y la previsión de cierre. Con estos datos, la DGPMACDF también da seguimiento a lo estipulado en el MMM y en su caso lo actualiza, y la DGTP hace lo mismo respecto del plan de caja.
Existen limitaciones al alcance del análisis que se deben, de nuevo, a la existencia de las diferentes FF. La información de SUNAT se refiere a RO. La DGTP tiene información sobre los ROOC, pero para el resto de los recursos, la información que se analiza es muy agregada debido a que los datos de los que disponen las direcciones generales del MEF no están completos. La reciente modificación normativa que hace que los RDR del gobierno nacional pasen a ser recursos del Tesoro posiblemente mejorará la programación en esta área. Persisten retos en los RDR de GSN, y RD fundamentalmente.
Puesta en práctica de las previsiones y mecanismos para garantizar la liquidez por parte de la DGTP
Una vez que se dispone de la información sobre flujos de ingresos y gastos, la DGTP debe gestionar los datos. La base de datos de los administradores de caja debe estar bajo su control (no en el SIAF), ser flexible, permitir el estudio de escenarios y contener información de resultados con fines analíticos. Para ello, se suele utilizar la herramienta de Excel, igual que ocurre en los países de la OCDE. A partir de las previsiones, se forma la curva de tesorería.
En este punto existe una relación estrecha entre los sistemas de Tesorería y Endeudamiento, muy ligados al concepto de “suavizar” los flujos netos de caja, que distingue:
“Ajuste aproximado” (rough tuning): emitir letras de tesorería (u otros instrumentos a corto plazo) según un patrón diseñado para compensar el impacto en el sector bancario de los flujos netos de caja que entran y salen del Gobierno, es decir, para suavizar un poco los cambios en la CUT.
“Ajuste preciso“ (fine tuning): políticas más activas, una gama más amplia de instrumentos, para suavizar el saldo de tesorería de forma más completa – técnicamente más exigente.
Los mecanismos de apoyo a la liquidez temporales permiten garantizar que la tesorería puede hacer frente a los pagos incluso aunque surjan necesidades sobrevenidas
La gestión de liquidez garantiza la disponibilidad necesaria de los fondos públicos recaudados o percibidos para el pago oportuno de las obligaciones contraídas de acuerdo con la ley por parte de las entidades autorizadas. Para tal fin, la DGTP está facultada a utilizar mecanismos de apoyo financiero temporal utilizando los fondos conformantes de la CUT, la Reserva Secundaria de Liquidez y los saldos provenientes de la colocación de Letras del Tesoro Público. El Recuadro 3.2 define la reserva de liquidez y los factores que la determinan en los países de la OCDE.
Recuadro 3.2. La reserva de liquidez y los factores que la determinan en los países de la OCDE
Al no existir un modelo estándar de saldo óptimo de caja, el tesorero debe cubrir sus necesidades de liquidez identificando la reserva o “colchón de liquidez”. Se trata de un ahorro temporal en previsión de un potencial período de iliquidez. Los factores que determinan la reserva de fondos son variados. Por ejemplo:
Proyección de los datos históricos, estimados y observados de la programación de flujos de efectivo
La volatilidad de los flujos de caja diarios.
La capacidad de prever esos flujos de caja (la desviación estándar de los errores en la previsión debería ser mucho menor que la desviación estándar de los resultados).
El alcance de la gestión de las fluctuaciones imprevistas y el plazo en el que pueden gestionarse, en función de la rapidez para emitir más letras de Tesoro (u otros instrumentos a corto plazo).
La existencia de redes de seguridad, entre las que se encuentran facilidades de crédito de emergencia o reservas de fondos; préstamo al final del día de bancos comerciales, y préstamos a corto plazo del banco central.
La composición de la reserva de fondos varía de un país a otro. Por ejemplo, varios países del norte de Europa operan con saldos de caja en el banco central inferiores al 0.1 % de gasto anual del gobierno central, gracias a que tienen mercados monetarios líquidos y una sofisticada gestión activa de caja. Es frecuente que los países puedan aumentar las reservas en época de crisis y mayor incertidumbre en busca de la prudencia, como ya ocurrió en la crisis de 2009 y está sucediendo a raíz del COVID-19.
En el Perú, la Reserva Primaria de Liquidez se encuentra en el Banco de la Nación y asciende a la cantidad fija de 250 millones de Soles. Pretende cubrir la pagaduría del día a día ante necesidades imprevistas. Si el saldo es superior, los recursos se acumulan en el BCRP, y si es inferior, se llevan recursos desde el BCRP. Antes de la pandemia, ascendía a 50 millones de Soles, y ante la incertidumbre de la etapa se aumentó por ser necesario un umbral mayor de seguridad.
La Reserva Secundaria de Liquidez está constituida por los recursos de libre disponibilidad del Tesoro Público al cierre de cada año fiscal, para cubrir descalces estacionales o déficits de caja, cuyo acumulado no excede del 1.5 % del PIB nominal del año que corresponda. La Reserva se nutre de los superávits anuales de RO, así como de los recursos que se determine legalmente. Nació con el objetivo de proveer financiamiento para la ejecución del pago de las obligaciones de la DGTP, en circunstancias extraordinarias en que se perciban menores ingresos que los previstos en la Ley de Presupuesto del Sector Público.
Cabe señalar que los recursos de la Reserva Secundaria solo pueden ser utilizados para el financiamiento de los gastos previstos en el Presupuesto del Sector Público, en las fuentes de financiamiento RO y ROOC, ante una eventual caída de ingresos en dichas fuentes de financiamiento. En 2021 no hubo necesidad de utilizarla.
También existen líneas contingentes que el MEF mantiene con algunos organismos multilaterales, préstamos o líneas de crédito contingentes para ser empleados en determinadas circunstancias específicas, de acuerdo con lo establecido en los contratos pertinentes. A finales de 2021 existía, por ejemplo, la línea contingente exclusiva de atención al riesgo financiero, otras para la atención de desastres naturales, y otras para la atención de crisis económica y desastres.
El Fondo de Estabilización Fiscal funciona como un mecanismo de cierre al sistema, con recursos que pueden utilizarse en situaciones de excepción
El Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) se encuentra adscrito al MEF y se administra por un directorio compuesto por el MEF, que lo preside, por el Presidente del BCRP y por un representante designado por el Presidente del Consejo de Ministros. Los recursos del FEF se invierten en depósitos a plazo en el BCRP bajo los lineamientos de inversión aprobados por el Directorio, a propuesta de la Secretaría Técnica, que recae en la DGTP. Este fondo se puede utilizar cuando se prevea una disminución de los ingresos públicos o se produzcan situaciones de excepción, como desastres naturales que pongan en riesgo la viabilidad económica del país. Cuando los recursos del FEF excedan el 4 % del PIB, el exceso puede destinarse a reducir la deuda pública. Este fondo está constituido por los superávits fiscales que se han presentado desde el año 2006. Desde su creación hasta el III trimestre de 2021, el FEF ha recibido ingresos por un monto de USD 10 099.89 millones; asimismo, los egresos del FEF han totalizado USD 10 096.98 millones. Debido a la pandemia, se emplearon USD 5 471 millones, situando su saldo en USD 1.05 millones a finales de 2020, como se ve en la Figura 3.1.
Figura 3.1. Ingresos y egresos del fondo de estabilización fiscal 2008-21
Fuente: MEF (2021[4]), Fiscal Stabilisation Fund, Third Quarter Report 2021, Ministerio de Economía y Finanzas, Lima, https://www.mef.gob.pe/contenidos/tesoro_pub/fef/informe_IIITrim2021_FEF.pdf.
3.2.5. Recomendaciones
Cuadro 3.2. Recomendaciones
3.3. Proceso de ejecución del gasto y Cuenta Única de Tesorería
3.3.1. El rol de las tesorerías en los países de la OCDE en el proceso de ejecución presupuestaria
La ejecución presupuestaria es el proceso que garantiza la aplicación económica y eficiente de las decisiones presupuestarias, optimizando el uso de los recursos presupuestarios disponibles y promoviendo la integridad y la legalidad en la gestión de los fondos públicos, la responsabilidad financiera, la transparencia y la rendición de cuentas.
Un proceso de ejecución ordenado evita los gastos no autorizados y los retrasos en los pagos, mejora la credibilidad del presupuesto, promueve la integridad financiera, y ayuda a identificar las oportunidades para realizar intervenciones presupuestarias más eficaces y mejorar el rendimiento de los fondos públicos.
Se ha constatado que en los países de la OCDE en los que el proceso de ejecución cumple con estas características existen menos atrasos en los pagos y en general más eficacia en los procesos de ordenación del pago. Se observa también la separación de funciones que garantiza un control adecuado, así como un procedimiento de documentación que permite trazar la vida del gasto, y así poder desarrollar auditorías y controles. Las áreas donde es más relevante el control son el compromiso, el devengado y el pago, para observar (i) que hay recursos en el presupuesto para un fin determinado; (ii) que hay procedimientos eficaces de recepción y verificación de los bienes y suministros conforme a los pedidos, y (iii) procedimientos claros para la emisión de órdenes de pago al beneficiario identificado en plazos razonables.
Relación de la gestión presupuestaria con la gestión del tesoro en el Perú
El proceso de ejecución presupuestaria en el Perú se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre de cada año fiscal, período en el que se perciben los ingresos públicos y se atienden las obligaciones de gasto de conformidad con los créditos presupuestarios autorizados en las Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público y sus modificaciones.
La ejecución presupuestaria del gasto comprende las etapas de certificación, compromiso, devengado y pagado. A efectos de tesorería, las fases más relevantes son las de (i) devengado, que genera una obligación de pago previa acreditación de la existencia del derecho del acreedor, sobre la base del compromiso previamente formalizado y registrado; y (ii) el pago, que es el acto mediante el cual se extingue, de forma parcial o total, el monto de la obligación reconocida. No se podrá efectuar el pago de obligaciones no devengadas. Desde el punto de vista de tesorería, la gestión de pagos implica el manejo del pago de las obligaciones con cargo a los fondos centralizados en la CUT, conforme con unos procedimientos que se analizarán en el apartado siguiente.
El SIAF-SP incorpora algunos controles en la cadena de ejecución del gasto, como son las asignaciones financieras. Estas son disponibilidades de fondos de las entidades que pueden usarse para el pago de sus obligaciones previamente devengadas y comprometidas. Si se estuviera en una situación financiera de iliquidez en el Tesoro Público, no se permitiría ningún compromiso por encima del tope de gasto que fija la Programación de Compromisos Anual, y el sistema no permitiría registrar estas operaciones. Los controles contribuyen a evitar la generación de atrasos, al menos siempre que la unidad ejecutora registre oportunamente toda la cadena. La DGTP realiza la aprobación de las asignaciones financieras y su monto acumulado es el límite para el registro del devengado.
El devengado formalizado y registrado al 31 de diciembre de cada año fiscal puede ser pagado hasta el 31 de enero del año siguiente, lo cual se considera una buena práctica común en los países de la OCDE.
La ejecución de los ingresos comprende las fases de estimación, determinación y percepción o recaudación. La DGTP debe analizar los flujos reales de percepción de ingresos y compararlos con los flujos de caja para informar al Comité de Caja sobre la evolución del financiamiento, así como en su caso actualizar la curva.
3.3.2. La Cuenta Única del Tesoro, un instrumento para mejorar la eficiencia y el control de los fondos públicos
La CUT del Perú nace con el objetivo de que todos los fondos del Gobierno estén disponibles para la administración de la tesorería, contribuyendo así al uso eficiente de los recursos, y facilitando su control. Asimismo, es un instrumento que contribuye a la implementación de los principios de unidad de caja y fungibilidad de fondos, de modo que reduce el costo de captura de los fondos públicos por los operadores financieros; racionaliza los stocks financieros garantizando que los flujos financieros de entrada y salidas del Estado sean administrados eficientemente por el Tesoro; y sirve como instrumento de apoyo a la implementación de la política monetaria.
Desde su creación en 2008, la CUT ha ido aumentando el porcentaje de cobertura progresivamente
El desarrollo e implementación de la CUT se inició en 2008.3 La estrategia de implantación de la CUT se produjo atendiendo a:
La progresividad en términos de entidades y de fuentes de financiamiento.
El uso de elementos o medios ya consolidados, con los cuales las entidades estaban familiarizadas, por lo que no les representó mayor impacto asimilar el cambio.
Adecuado nivel de respuesta a sus consultas, así como requerimientos de atención por parte de representantes de las entidades usuarias, tanto en temas operativos, de registro, como normativos.
Se comenzó incorporando en la misma cuenta los fondos provenientes de RD, respecto a recursos relacionados con los rubros canon y sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones de las UE y municipalidades. Posteriormente, se han ido centralizando en dicha cuenta los fondos de otras fuentes de financiamiento, como los recursos provenientes de endeudamiento con organismos multilaterales. La última incorporación es la de los RDR del Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que pasarán a registrarse como RO, en virtud de una norma aprobada en 2022. Actualmente se encuentran en la CUT aproximadamente el 100 % de las categorías de recursos señaladas (Cuadro 3.3).
Cuadro 3.3. Fondos públicos en la CUT
PIM al 31.05.22 – Montos expresados en Soles
Fuente: DGTP, MEF
La CUT abarca todos los recursos financieros del Tesoro Público, incluidos los recursos percibidos por las entidades del sector público no financiero, a través de las UE de las entidades del gobierno nacional, de los gobiernos regionales y de las municipalidades provinciales y distritales del país. Además de las fuentes descritas en la tabla anterior, se encuentran en la CUT los desembolsos de préstamos para proyectos, y el endeudamiento vía bonos. Existen fondos extrapresupuestarios que también están en la CUT, como el Fondo extrapresupuestario de las Fuerzas Armadas, que se nutre de regalías (RD).
Fuera de la CUT se encuentran:
Fideicomisos: son muy puntuales. Algunos están autorizados por la DGTP, como parte de operaciones de endeudamiento con multilaterales o para programas de apoyo financiero o vía garantías a empresas, generalmente a cargo de la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) en su calidad de entidad financiera del Estado, de segundo piso y otros están constituidos, sin autorización, por algunos municipios, con cargo a sus propios recursos.
Donaciones
Algunos recursos Directamente Recaudados de los GSN y otros impuestos de municipios, incluidos sus Saldos de Balance.
Fondos de EsSALUD que administra el sistema de Seguridad en salud, recursos del Seguro Social de Salud (los recursos del Sistema Nacional de Pensiones y otros fondos de pensiones, a cargo de la Oficina Nacional de Normalización Previsional [ONP] sí lo están cuando la ONP los tenga previstos en su presupuesto [FF RD]).
Créditos internos (para municipios), aún no han sido incorporados a la CUT.
Además, existen entidades de todos los niveles de gobierno que siguen manteniendo recursos en cuentas bancarias propias, fuera del sistema de la CUT. La SUNAT, por ejemplo, mantiene en una cuenta bancaria propia una parte de la recaudación tributaria que le es asignada como recurso propio. Con estos fondos generaban saldos de balance, que se podían destinar a un fin específico a solicitud del MEF.4 A partir dl 2023, todos estos recursos de la SUNAT serán registrados como RO, incluidos sus saldos de balance.
El monto recaudado por la SUNAT en los bancos por concepto de RO, una vez conciliados, se transfiere al Banco de la Nación, para su acreditación en la CUT, dentro de las 24 horas. Lo recaudado con cheque tiene que pasar por la cámara de compensación para su certificación y luego se acredita conforme lo indicado. La SUNAT percibe un porcentaje de comisión por la recaudación del 1.5 % con cargo que a su vez paga a los bancos con los que tiene convenio.
Estos activos fuera de la CUT representan un 11 % del total en el caso de entidades que sí forman parte del presupuesto, y un 42 % si se considera el conjunto de activos financieros del sector público no financiero.5
El Perú tiene un sistema singular, ya que existen un Banco de la Nación y un Banco Central, los cuales tienen un efecto en el sistema de funcionamiento de la CUT.
El sistema de la CUT lo forma una cuenta bancaria de la DGTP en el Banco de la Nación, con subcuentas bancarias recaudadoras y pagadoras en el mismo banco. Cada UE (aproximadamente 3 000) tiene una subcuenta pagadora en el BN. Las subcuentas no mantienen saldos, y por tanto no pueden tener ahorros, ya que los montos recibidos a través de las cuentas recaudadoras se transfieren al final de cada día a la CUT. Los montos de los pagos ordenados por cada uno de los órganos y entidades del Gobierno se registran en sus respectivas cuentas pagadoras y también al fin de cada día, el total pagado se afecta a la cuenta única en el BN.
Al final de cada día, el saldo de la CUT se transfiere del BN al BCRP. En el BN se mantiene una reserva mínima de liquidez cada día, como se indicó en el apartado anterior.
Los excedentes en el BCRP reciben una remuneración, de acuerdo con los lineamientos fijados en la política de remuneración aprobada por un convenio entre el MEF y el BCRP; la tasa interés no es de mercado. La Dirección de Planificación Financiera y Estrategia establece un cronograma con la proyección de los excedentes disponibles para realizar depósitos en cuanto a plazo y monto; asimismo, las cuentas vistas quedan con un saldo para asegurar la liquidez.
La existencia de fuentes de financiamiento es también una limitación a la hora de optimizar los rendimientos de la tesorería. Únicamente se pueden invertir los RO y recursos derivados del endeudamiento por colocar títulos. Se aplican normas muy rígidas que limitan la capacidad operativa de la tesorería.
3.3.3. Proceso de pago
La autorización del pago y su ejecución son competencia de los Directores Generales o Gerentes y las UE de las que dependen respectivamente
La autorización para el reconocimiento del devengado es competencia del Director General de Administración o Gerente de Finanzas, o quien cumpla sus funciones, y la ejecución del pago de las obligaciones, con cargo a fondos públicos centralizados en la CUT, es de responsabilidad de la correspondiente Unidad Ejecutora.
Existen normas desarrolladas respecto de la ordenación y los medios de pago
El Perú cuenta con algunos criterios de ordenación de pagos y prácticas de gestión de tesorería reguladas, como, los tiempos para dar una conformidad (7 días desde que se recibe un bien), registrar el devengado (3 días), hacer el girado (5 días) y pago (día siguiente). También existen normas que regulan la caja chica.
El período promedio de pago a proveedores no se encuentra definido, pero en la práctica existe un mecanismo para que caduquen los hechos que no hayan registrado un girado en el plazo de 30 días, y reglas relativas a la responsabilidad ante la demora de los pagos.
Los medios de pago reconocidos son:
1. Transferencias electrónicas de manera obligatoria, como planillas de remuneraciones y pensiones y otras obligaciones relacionadas con proveedores y acreedores del Estado.
2. Pagos en efectivo, conforme con las modalidades contempladas por la normatividad del Sistema Nacional de Tesorería (caja chica y anticipos).
El pago electrónico a proveedores es obligatorio en el gobierno nacional y gobierno regional, y va ampliándose extensivamente al gobierno local. Existen lugares en los que las capacidades técnicas dificultan los abonos en cuenta o pagos electrónicos, por lo que se permite el pago en efectivo únicamente en los casos del literal b) anterior. La fórmula de pago por cheque se está sustituyendo por pagos por medio electrónico, ya que puede generar riesgo operativo6 y ser susceptible a manipulaciones. Los cheques los firman las UE. Se considera que una gestión de tesorería moderna no debe permitir este tipo de pagos salvo excepciones debidamente justificadas. Asimismo, los cheques pueden ser cobrados o adeudados, lo que puede obligar a tener un colchón superior. En las economías avanzadas de la OCDE, no se producen pagos en efectivo, con la excepción de algunos en las equivalentes cajas chicas. Por ejemplo, el Recuadro 3.3 muestra el proceso de pago en España.
Recuadro 3.3. Proceso de pago en España
En España, con el fin de garantizar el pago electrónico, los beneficiarios deben tener incluidos sus datos bancarios en el denominado “Fichero Central de Terceros”.
El proceso comienza con una propuesta de pago de un centro gestor, que llega a través del apunte en el equivalente al SIAF (SIC3). El Tesoro comprueba que la cuenta existe en el fichero central de terceros, y asimismo se comprueba que no existe ninguna orden de embargo por la Seguridad Social y el ente recaudador de impuestos. Verificado esto, se ordena el pago de acuerdo con los criterios de ordenación de pagos (que, por ejemplo, definen los plazos), y siempre que haya disponibilidades de acuerdo con el presupuesto monetario vigente (incluye la adecuada distribución temporal de los pagos, la estimación de las necesidades de endeudamiento para garantizar que siempre haya saldo disponible). El pago se ejecuta desde la CUT del Banco de España, y puede pasar por una cuenta operativa, hasta que llega al perceptor final.
Fuente: Dirección General del Tesoro de España
De acuerdo con el tipo de beneficiario, a veces los pagos se hacen a cuentas en bancos privados o en el BN. Por ejemplo, la mayoría de los empleados del sector público (SP) del Perú (profesores, policías, médicos, paramédicos) así como los pensionistas, tiene sus cuentas en el BN, lo que no constituye una práctica habitual en los países de la OCDE. En estos casos también se constatan debilidades en el sistema, por ejemplo, en el caso de personas fallecidas, particularmente en el caso de personas sin documento nacional de identidad. Son casos aislados, no representativos, pero sí hacen que el Tesoro lleve a cabo esfuerzos para mitigar estas prácticas, como los controles junto con el BN o la vigilancia de las cuentas sin movimientos durante 6 meses.
Son varios gastos que se hacen con cargo a la caja chica, principalmente en instituciones o medios que no admiten transferencia o pago en efectivo (por ejemplo, cada vez es más común la reserva de hoteles en caso de viaje oficial). Los países de la OCDE, y cada vez más los latinoamericanos, recurren al uso de tarjetas de crédito. Uno de los primeros en utilizarla en esta región fue Argentina (Recuadro 3.4).
Recuadro 3.4. Uso de la Tarjeta de Compra Corporativa en Argentina
El uso de tarjetas de crédito para el sector público surgió por el interés de impulsar acciones dirigidas a incrementar los niveles de transparencia y eficiencia en el uso de los fondos públicos, reforzar las medidas de control del gasto dentro del Régimen de Fondos Rotatorios, y posibilitar la sustitución del uso de los medios de pago efectivo y cheque en favor de medios electrónicos de pago. Conforme con la normativa vigente en la República Argentina, los organismos pueden constituir fondos rotatorios, fondos rotatorios internos y cajas chicas, exclusivamente para la atención de gastos urgentes debidamente fundamentados que no admitan la tramitación normal de una orden de pago.
La operatoria mediante Tarjetas de Compra Corporativa involucra canalizar fondos desde la cuenta corriente asociada al fondo rotatorio principal de cada organismo, a favor de una cuenta virtual principal de tarjetas habilitada en el Banco de la Nación Argentina, desde la cual se distribuyen fondos a favor de cada una de las tarjetas asociadas al fondo rotatorio principal, fondos rotatorios internos y cajas chicas, como así también con destino a las tarjetas de cada uno de los funcionarios autorizados al cumplimiento de misiones oficiales.
La Tarjeta de Compra Corporativa, como medio preferente de pago para la cancelación de los gastos que se canalicen por este régimen, incluye también los vinculados al cumplimiento de misiones oficiales debidamente autorizadas dentro del país y en el exterior, posibilitando así que los funcionarios afronten sus gastos con un medio de pago de aceptación local e internacional, con elevados niveles de seguridad y evitando el traslado de sumas en efectivo.
El uso de la Tarjeta de Compra Corporativa disminuyó el uso de los cheques y de los pagos en efectivo, aportando seguridad y control al sistema de pagos de las unidades del Gobierno.
Fuente: FOTEGAL
La ejecución de las operaciones de pagaduría de las UE se realiza a través de subcuentas en el BN que autoriza la DGTP
Para la ejecución de las operaciones de pagaduría, las UE disponen de las llamadas subcuentas bancarias en el BN autorizadas por la DGTP, que son dependientes de la CUT. Si bien las cuentas integrantes de la CUT se mantienen en el BN, los procedimientos implementados por el MEF permiten que la pagaduría, con cargo a fondos públicos (sea de planillas de personal activo y pensionado, así como a proveedores), se efectúe tanto en sus cuentas personales o corporativas en el BN como en el resto de las entidades del sistema financiero nacional.
Las subcuentas bancarias dependen de la CUT, no reciben abonos o depósitos, solo registran débitos por la atención de pago de cheques, cartas orden y transferencias electrónicas autorizadas por la DGTP a través del SIAF y mantienen saldo cero al cierre de cada día.
Aunque mantengan el saldo cero al final del día, su uso hace que se realicen transacciones que no aportan valor al sistema, generen riesgos e ineficiencias. Los sistemas modernos de tesorería carecen de este tipo de subcuentas.
El sistema de Cuentas de Registro registra y da seguimiento a los movimientos y saldos de los fondos de la CUT
Con el fin de registrar y dar seguimiento a los movimientos y saldos de los fondos que se mantienen en la CUT, se implementó un Sistema de Cuentas de Registro (SCR) con información detallada por concepto o entidad titular de los mismos. En el Perú se registra una tendencia a que las UE consideren que son las “dueñas” de sus recursos, y este sistema trata de buscar el vínculo entre esa “propiedad” que cada UE o municipio ejerce respecto de los ingresos que generan o que, por ley, les corresponden, y la fungibilidad de los fondos incluidos en la CUT. El SCR es un sistema de cuentas escriturales en el SIAF-SP, que constituye el único medio para el registro de la información de la ejecución financiera de los ingresos y gastos con cargo a fondos públicos y garantiza la relación entre fuente de financiamiento y tipo de gasto.
Tal como que se comentó en anteriores secciones del informe, la existencia de las FF resta eficacia al sistema de Gestión Financiera Pública (GFP) y lo aleja de los sistemas de GFP de los países de la OCDE. En concreto, en el caso del Perú, merma el cumplimiento del principio de fungibilidad.
Los indicadores de gestión en el marco de la CUT son sobre todo de uso interno
El desarrollo y publicación de indicadores de gestión es una práctica que se observa en países de la OCDE, como Francia, y Chile y México en la región. Se trata de indicadores que en general buscan evaluar que los saldos disponibles sean los menores posibles, y que el excedente diario se haya invertido en instrumentos financieros. Asimismo, también existen los indicadores vinculados con el pago, como el porcentaje de transacciones que se realizan por pago electrónico, volumen de transacciones a subnacionales superiores a una determinada cantidad notificados con antelación, fechas en las que se cobran las cantidades pagadas por cheques, o intereses ganados en depósitos con préstamos primarios en repos.
Los indicadores se ajustan a las necesidades que a un país más le interesa: por ejemplo, si se incentivan pagos electrónicos, debe hacerse un especial seguimiento a su evolución. O si existen atrasos, es relevante el cálculo del período promedio de pago a proveedores. Por ejemplo, en España este se reporta mensualmente, para combatir los problemas de atrasos en los pagos que derivaron de la crisis de 2009.
En el caso del Perú, existen indicadores de uso interno. Es relevante publicar este tipo de información, ya que genera transparencia e incentiva el logro de mejores resultados.
3.3.4. Recomendaciones
Cuadro 3.4. Recomendaciones
3.4. Gestión integral de activos y pasivos
La gestión integral de activos y pasivos consiste en el manejo integrado de los activos y pasivos financieros del sector público no financiero, de acuerdo con los lineamientos de la planeación financiera. Tiene por finalidad gestionarlos de manera eficiente, buscando maximizar el rendimiento de los activos y minimizar el costo de los pasivos, y asumiendo un riesgo prudente. La gestión integral de activos y pasivos se logra únicamente a través de la integración total de las áreas de tesorería y endeudamiento.
3.4.1. El proceso de gestión integral de activos y pasivos ha comenzado en el Perú, aunque tiene margen de mejora
La Gestión Integral de Activos y Pasivos Financieros se introdujo en el Perú a partir de la fusión de las direcciones de endeudamiento y tesorería. La primera concreción de su formalización se produjo en 2013, con la formalización por primera vez de la Estrategia de Gestión Global de Activos y Pasivos 2013-2016, y en 2014 se formalizó la creación del Comité de Activos y Pasivos. El antecedente a la primera estrategia es el Programa Anual de Endeudamiento y Administración de la Deuda, elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas desde 2005 hasta 2012 y enfocado en la gestión de la deuda pública y el endeudamiento para el período vigente.
La DGTP formula anualmente la Estrategia de Gestión Integral de Activos y Pasivos Financieros del sector público no financiero, que se aprueba mediante resolución ministerial del MEF y publica para generar conocimiento. En la estrategia se observan los lineamientos de política financiera del país. Por ejemplo, se determina la estructura de financiamiento de la deuda, la sostenibilidad de la deuda, entre otros.
La estrategia abarca 4 años y es el documento que orienta la gestión de activos y pasivos financieros SPNF. Su objetivo es fortalecer las finanzas públicas bajo una visión de mediano y largo plazo, siguiendo principios, objetivos y metas más relevantes para la estrategia financiera de la deuda, el ahorro y la tesorería. La Estrategia de Gestión Integral de Activos y Pasivos (EGIAP) mantiene siete lineamientos (Recuadro 3.5) que se han renovado desde el año 2019, los mismos que tienen el propósito de orientar a las entidades del SPNF en la gestión de sus activos y pasivos financieros. Los lineamientos son definidos por el Comité de Asuntos Fiscales, que ha sustituido al Comité de Activos y Pasivos (Recuadro 3.5).
Recuadro 3.5. El Comité de Asuntos Fiscales del Perú
La Resolución Ministerial del MEF de fecha 29 de diciembre de 2021 aprobó el Reglamento de Desarrollo del Comité de Asuntos Fiscales, que ya venía previsto en el Decreto Legislativo 1436 – Decreto Legislativo Marco de la Administración Financiera del Sector Público. Este Comité ha sustituido al Comité de Activos y Pasivos y tiene por finalidad establecer lineamientos y estrategias sobre la gestión de riesgos fiscales y la gestión de activos y pasivos financieros. Está presidido por el Ministro de Economía y Finanzas e integrado por los Viceministros de Economía y de Hacienda, cuya Secretaría Técnica es ejercida por el Director General del Tesoro Público. Entre sus funciones destacan:
Liderar la gestión de riesgos fiscales y la gestión integral de activos y pasivos financieros.
Aprobar los lineamientos, estrategias y demás instrumentos que sean puestos a su consideración, necesarios para optimizar la gestión de riesgos fiscales y la gestión integral de activos y pasivos financieros.
Aprobar los niveles de exposición objetivo para los riesgos fiscales.
Aprobar la estructura referencial de los activos y pasivos financieros del Tesoro Público.
Se prevé que se reúna semestralmente, y cuando sea necesario de manera extraordinaria. Todos los trabajos preparatorios se atribuyen a la DGTP.
La gestión de activos y pasivos tiene una relación directa con determinados riesgos
De acuerdo con la EGIAP, el análisis de los riesgos de los activos y pasivos financieros que conforman el balance financiero del SPNF se desarrolla a partir de los tres principales grupos de riesgos que los definen: riesgo de mercado, de crédito y de liquidez.
Recuadro 3.6. Riesgos principales identificados en la EGIAP 2022-2025
Riesgos de los activos
Riesgo de mercado: los activos financieros se concentran principalmente en las bandas de muy corto plazo, lo que refleja la gestión conservadora del Tesoro Público y la necesidad de contar con liquidez inmediata ante los requerimientos de financiamiento. Asimismo, el Tesoro Público viene gestionando sus activos, priorizando la preservación de capital; en ese sentido, sus alternativas de rentabilización se reducen a los depósitos a plazo en el BCRP y sector financiero (a través de subastas de sus excedentes temporales de liquidez).
Riesgo de crédito: la principal contraparte de los instrumentos financieros del Perú es el BCRP que concentra el 53.2 % del total de activos del SPNF, producto de la centralización de recursos en la CUT y por los saldos del FEF. Las inversiones por contraparte de los fondos públicos recaen principalmente en el Gobierno (un 68 % a finales de 2020), los mismos que se encuentran depositados en su mayoría en el BCRP, mostrando una limitada diversificación de los activos.
Riesgos de los pasivos
Se observa sobre todo una mayor captación de recursos en el mercado nacional en soles frente a otras monedas. En este contexto, los riesgos identificados son:
Riesgo de mercado: uno de los objetivos de la gestión de la deuda pública bruta del SPNF es mitigar la presión de pagos en los años mediatos a través de las operaciones de administración de deuda. El perfil del servicio de la deuda (amortización e intereses) es del 18 % y se ha alargado la vida media a los 13.2 años. La tasa de rendimiento promedio ponderada se encuentra en mínimos.
Riesgo de crédito: los episodios de volatilidad han ocasionado un aumento del riesgo país; entre marzo y julio de 2021, se registraron alzas rápidas y generalizadas del riesgo soberano. Se estima que este aumento responde a eventos coyunturales recientes.
Riesgo de liquidez: el volumen de negociación se ha incrementado sostenidamente desde 2015. El ratio de cobertura se situó alrededor de 2.6 veces en promedio en el período 2015-2019, producto de una mayor demanda por los instrumentos financieros emitidos por la República y un creciente desarrollo del mercado de deuda local. Sin embargo, a partir del año 2019, el ratio de cobertura para referencias de mediano y largo plazo se incrementó entre 5 y 7 veces, ante variaciones en el cronograma de subastas y la demanda de los inversionistas en las subastas efectuadas por el Tesoro.
Otros riesgos: la composición de la tenencia de los inversionistas de los bonos soberanos ha tenido varias recomposiciones desde inicios de 2021, cuando los inversionistas no residentes empezaron a reducir su participación, pasando de niveles máximos del 51.7 % en enero de 2021 a un mínimo del 44.5 % en mayo del mismo año, que posteriormente se ha estabilizado en promedio en 50.0 %; la reducción de la participación de este tipo de inversionistas está relacionada con la tendencia de venta de activos de renta fija a nivel global.
Análisis de la posición neta
Tipo de cambio: la estructura de la deuda pública neta del SPNF por monedas tiene a la moneda local (un 19.5 % a setiembre de 2020) y al dólar (un 69.2 % a setiembre de 2020) como sus principales componentes. El nivel de dólares obedece a la importante posición de pasivos denominados en esta moneda y a la reducción de la misma en los activos.
Brecha de liquidez: se muestra una brecha positiva el primer año, y negativa el resto. La brecha acumulada es positiva 3 años y negativa los siete siguientes del período objeto de estudio.
Fuente: MEF (2021[5]), Comprehensive Asset and Liability Management Strategy 2022-2025, Ministerio de Economía y Finanzas, Lima, https://www.mef.gob.pe/contenidos/tesoro_pub/gestion_act_pas/EGIAP_2022_2025.pdf.
El análisis de los riesgos se complementa con un análisis de escenarios y varios indicadores de la posición de la deuda pública.
En la EGIAP también se ponen de manifiesto los avances más relevantes, y las medidas para combatir los riesgos identificados. Por ejemplo, el fortalecimiento de la gestión de la tesorería, con alternativas para rentabilizar los recursos, tendrá un efecto positivo respecto de la liquidez y el riesgo de mercado, y el ágil manejo de las operaciones de caja implicará menores necesidades de recursos.
La DGTP tiene identificadas las reformas de la gestión de activos y pasivos más relevantes, y su publicación refleja el compromiso con ellas.
La evaluación de la implementación de la EGIAP se publica anualmente en el mes de mayo, aproximadamente, en el Informe Anual de Deuda. Este Informe también incluye información relativa a riesgos. A través de la publicación de ambos documentos, EGIAP en noviembre, y el Informe Anual de Deuda en mayo, se publican los riesgos e indicadores más relevantes al menos semestralmente.
3.4.2. El vínculo entre la planeación de caja, la gestión de la deuda y la política fiscal
Endeudarse a corto plazo y prestar a largo plazo constituye un riesgo al que pueden enfrentarse las instituciones financieras cuando su planeación y gestión no están bien integradas. Los Gobiernos tienen la responsabilidad de evitar endeudarse a largo plazo para cubrir necesidades en el corto plazo.
La planeación de caja es esencial para identificar necesidades a corto plazo que puedan ser cubiertas con créditos de corto plazo. Idealmente, solo los déficits estructurales deben cubrirse con instrumentos de financiación de largo plazo. Únicamente una planificación correctamente preparada será capaz de identificar estas necesidades.
Además, la decisión que el Gobierno adopte respecto de sus activos y pasivos financieros incidirá profundamente en la política monetaria y el desarrollo del mercado de capitales, no solo de manera directa, sino también de manera indirecta por el efecto en la disponibilidad de recursos para expansión de crédito por parte del BN o Banco Central, en su caso.
La integración de la tesorería y el endeudamiento ha sido positiva, pero es insuficiente
La integración en una sola organización de las áreas de tesorería y endeudamiento no resuelve per se las dificultades de alinear objetivos de la gestión de caja y deuda. Todavía se presentan situaciones que evidencian que aún no se consolida plenamente una gestión integrada de activos y pasivos: se dan colocaciones por encima de las necesidades reales de recursos, producto del prefinanciamiento que han venido realizando para provisionar y asegurar el pago del servicio de deuda pública del ejercicio fiscal siguiente (considerando obtener recursos a menor costo financiero dada la lectura del mercado), lo cual se percibe como mantener recursos ociosos temporalmente. Asimismo, existen instituciones públicas que colocan fondos en el sistema financiero al mismo tiempo que la DGTP.
Se necesita potenciar la coordinación, de manera que las funciones de los Comités de Caja y de Asuntos Fiscales se complementen y apoyen, y además se puedan establecer los flujos de información y dependencias entre las decisiones de una y otra instancia. El Comité de Caja lleva a cabo el análisis de corto plazo y de la liquidez, pero este análisis debe ponerse también en el contexto de las emisiones y necesidades de endeudamiento, alineando así la caja y endeudamiento con ejecución presupuestaria, política fiscal y coyuntura económica. La incertidumbre respecto de los tipos de interés y tipos de cambio, y la volatilidad del precio de las materias primas existentes en la actualidad hacen especialmente importante entender esta relación, identificar los riesgos y diseñar alternativas de acción con efecto directo en la política de endeudamiento del Tesoro. Esta tarea se podría encomendar a un Comité de Política Fiscal, o alternativamente ampliar las funciones del Comité de Asuntos Fiscales, incluyendo como miembros a los Directores Generales.
El Reglamento del Comité de Asuntos Fiscales se ha aprobado recientemente (diciembre de 2021), y es de muy alto nivel. Lo que se plantea es buscar un instrumento para presentar datos de ejecución prevista, y la propuesta de adopción de medidas para lograr el cumplimiento de las reglas fiscales. Su foco de interés debería ser el análisis de las proyecciones de caja y presupuesto mensualizadas hasta final de año y actualizadas cada mes, contando con el apoyo de DGTP, DGPMACDF y con insumos de las UE, y SUNAT. Es un análisis complementario al que tiene el Comité de Asuntos Fiscales entre sus funciones.
3.4.3. El endeudamiento público y la sostenibilidad de la deuda.
Las crisis económicas golpean con bastante frecuencia, y como resultado, se ven rápidos aumentos de la deuda pública superiores a lo previsto en las proyecciones macroeconómicas. Este es el escenario que se encuentra en los países OCDE como consecuencia de la crisis del COVID-19, y al que tampoco Perú ha sido ajeno.
El nivel de endeudamiento de un país, así como la gestión de este, tiene consecuencias en la economía en el mediano y largo plazo. De ahí que el endeudamiento no deba ser ajeno al concepto de sostenibilidad fiscal y deba desempeñar un papel activo e integrado con la política fiscal.
No existe nada que sea intrínsecamente perjudicial en el endeudamiento. De hecho, contraer deuda pública puede ser un componente necesario de la política fiscal para apoyar el crecimiento y el desarrollo. En función de la coyuntura, los países pueden recurrir al ahorro interno o a préstamos internacionales. El endeudamiento externo puede ser necesario no solo para asegurar la financiación, sino también para obtener la experiencia y la inversión necesarias.
Las cuestiones clave de la política de endeudamiento de un país pasan por analizar:
la eficacia con la que se aplican los fondos prestados;
los costos, incluidas las condiciones del endeudamiento frente a otras opciones, si las hay, como por ejemplo, utilizar reservas;
la sostenibilidad de los costos del servicio de la deuda, lo que significa comprender cuál es la carga de intereses manejable para el Estado.
Se entiende por sostenibilidad fiscal aquella situación en la que el Gobierno es capaz de lograr una postura que le permita atender al servicio de la deuda pública en el corto, mediano y largo plazo, sin la necesidad de realizar ajustes de política que resulten poco probables desde el punto de vista económico o político, sin incumplir sus obligaciones respecto del pago ni incurrir en renegociaciones, y dadas las condiciones y los costos de financiación a los que se enfrenta. Una deuda excesiva o un sobreendeudamiento no favorecen el crecimiento ni el desarrollo, y una creciente proporción de los ingresos dedicada al pago del servicio de la deuda debilita la capacidad de un Gobierno para aplicar las políticas deseadas.
En definitiva, la estrategia y la gestión del endeudamiento es un área muy relevante de los países, y que debe estar plenamente integrada en el resto de las figuras de GFP, en especial la planificación macroeconómica, planificación y ejecución presupuestaria, y tesorería. Al igual que todos los demás ámbitos de la gestión de las finanzas públicas, la deuda solo puede administrarse bien cuando existe una plena rendición de cuentas y transparencia, y en un nivel más técnico, es esencial que exista una estrategia activa entre la gestión de la caja y la gestión de la deuda.
El Sistema Integrado de Administración de la Deuda es la herramienta que registra y gestiona toda la deuda pública
En el Perú se hace un análisis de la deuda que se publica en el Informe Anual de Deuda. El Sistema Integrado de Administración de Deuda (SIAD) es la herramienta que incluye lo relacionado con la deuda pública. No es parte del SIAF-SP, pero en este se reporta la ejecución del pago de la deuda.
Este sistema abarca operaciones con títulos o valores de deuda interna y externa y préstamos de organismos financieros internacionales y otras entidades. El módulo “Simulación”, fue concebido para calcular y analizar, a partir de la base de datos de la deuda bruta por pagar, a una fecha de corte determinada, diferentes indicadores asociados al endeudamiento público, así como para determinar los flujos de la deuda en distintos escenarios, considerando como insumos variables macroeconómicas y financieras. El módulo también permite evaluar la sostenibilidad de la deuda en escenarios de estrategia de financiamiento o de pagos y situaciones de estrés.
Para avanzar hacia una gestión global de activos y pasivos financieros, es necesario evaluar la posibilidad de crear un nuevo módulo de simulación para el riesgo estructural de balance, considerando toda información sobre activos y pasivos financieros del Tesoro Público y, en su momento, de todo el gobierno central, donde se señalen los cambios necesarios para poner en marcha ese proceso.
Además, el SIAD sirve de apoyo a la administración de la deuda, si bien todavía los procesos operacionales se basan en papel y muchos datos se ingresan manualmente dando inseguridad al sistema. La gestión de la deuda está a cargo de la UE Administración de la Deuda y, por ejemplo, para el pago de un préstamo, se procesan alrededor de 5 firmas para proceder a dicho pago. Este sistema será absorbido en la reforma del nuevo SIAF-RP.
La deuda pública está compuesta mayoritariamente por bonos
La gestión de la deuda pública es el proceso de establecer y ejecutar una estrategia de gestión de la deuda pública con el fin de obtener el monto necesario de financiamiento al menor costo posible a mediano y largo plazo compatible con un grado de riesgo prudente y, a menudo, para alcanzar objetivos secundarios como el desarrollo de los mercados de deuda nacionales.
Una vez acordada la estrategia global, es necesario estudiar los diferentes instrumentos posibles y materializar la política de endeudamiento con unos u otros instrumentos. De acuerdo con el último informe de la Deuda,7 al cierre de 2021, prevalece la deuda externa frente a la interna. En 2020 se ha producido un aumento notable respecto de 2019 sobre todo en la deuda externa directa del Gobierno (Figura 3.2).
Figura 3.2. Tipo de deuda pública 2021 y saldo adeudado por fuente de financiamiento
Fuente: MEF (2021[6]), Annual Debt Report 2021, Ministerio de Economía y Finanzas, Lima, https://www.mef.gob.pe/contenidos/deuda_publ/documentos/Informe_Deuda_Publica_2021.pdf.
El costo del servicio de la deuda pública es muy relevante para un país, ya que repercute en las políticas públicas, es decir, en el desplazamiento de otros gastos. La estructura de la cartera de deudas puede agravar las crisis o contribuir a ellas. Por ejemplo, una gran cantidad de deudas a corto plazo aumenta el riesgo de una crisis de liquidez (incapacidad de renovar la deuda), y una gran cantidad de deudas en moneda extranjera impide utilizar la devaluación de la moneda para ajustarse a los shocks.
El desarrollo del mercado nacional de capital también es deseable, ya que mejora la estabilidad financiera de un país. En este caso, durante 2021, las decisiones de endeudamiento local continuaron siendo cautelosas, principalmente debido a la aprobación del quinto retiro parcial de fondos de pensiones y al desarrollo de las elecciones presidenciales, que normalmente agregan volatilidad a los mercados.
El tamaño del mercado de valores de deuda pública local se redujo del 17.2 % del PIB en 2020 al 14.7 % al cierre de 2021.
Asimismo, existe una relación bidireccional entre la gestión de la deuda y el entorno macroeconómico. Una buena gestión de la deuda permite aplicar eficazmente las políticas macroeconómicas. Las políticas macroeconómicas inadecuadas generan incertidumbre en los mercados financieros (mayores primas de riesgo, mayor exposición al riesgo de refinanciamiento y de divisas). Así, existe una gran necesidad de un alto grado de coordinación entre los gestores de la deuda y los que formulan las políticas macroeconómicas, esto es, entre la DGTP y la DGPMACDF.
El Informe Anual de Deuda también incluye un análisis del riesgo estructural de balance, que se compone del riesgo de liquidez, de tasa de interés, de tipo de cambio y de concentración. También recoge la evaluación de la EGIAP, señalando las acciones más relevantes en los 7 lineamientos.
3.4.4. Recomendaciones
Cuadro 3.5. Recomendaciones
3.5. Factores de apoyo
Los elementos de modernización que se han destacado requieren de una serie de factores de apoyo que mejorarán la integración de sistemas y el flujo de información, y que a su vez están atravesando por sendos procesos de reforma. Se trata del SIAF y la contabilidad en línea, los dos también estrechamente relacionados.
3.5.1. La reforma del SIAF puede contribuir a mejorar la información disponible en la DGTP
Los sistemas integrados desempeñan una función muy relevante en el registro de la información, y también pueden ser un instrumento para beneficiar el control financiero. Sin embargo, se debe que destacar que el sistema es un factor de apoyo, una herramienta para las direcciones generales del MEF, que son las que deben llevar a cabo el proceso modernizador.
Durante la década de 1980, hubo un desarrollo muy relevante de los sistemas integrados de administración financiera en Latinoamérica. En el caso del Perú, se comenzó usando el sistema en el Gobierno; se fue ampliando a las UE a medida que se desarrollaban las infraestructuras técnicas y materiales (compra de equipos, capacitaciones). El desarrollo del SIAF ha estado en continuo movimiento. En 1999 se constituyó en un sistema oficial de registro de las operaciones de gasto e ingreso de las UE, sustituyendo diversos registros y reportes que hasta entonces estaban dispersos y provenían de la DGPP, la DGTP y la Contaduría Pública de la Nación.
Sin embargo, persisten bases de datos en las entidades que no están conectadas con el SIAF, de manera que la carga de datos genera el riesgo de crear inconsistencias, ya que la información de las instituciones no se valida en línea contra las bases de datos centrales. Además, el sistema de seguridad se torna débil porque en el nivel central no se pueden identificar con exactitud los usuarios que realizan transacciones en las entidades, y a su vez se trata de una arquitectura que puede tener costos elevados, ya que las instituciones deben disponer de personal técnico para realizar el mantenimiento de los aplicativos y operar los sistemas, así como también contar con herramientas y servidores de cierta capacidad.
En concreto, en el Tesoro, el SIAF no permite obtener información sobre deuda y tesorería en tiempo real, sino con desfases de tiempo, y además no se tiene ninguna garantía de que la información cargada sea exacta.
Recientemente, el MEF ha firmado un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para desarrollar un nuevo SIAF, como ya se ha indicado en el capítulo del presupuesto público.
3.5.2. La contabilidad en línea y la reforma normativa contable contribuirán a la mejora de las proyecciones
Disponer de información financiera oportuna y confiable es esencial para la buena gestión financiera, y para ello la contabilidad es una herramienta fundamental. La gestión de flujo de caja y la gestión de los riesgos fiscales tienen en la contabilidad la información necesaria para desarrollar su mejor proyección, a partir de los registros oportunos realizados de forma descentralizada por distintas entidades públicas que interactúan en el proceso.
El sistema contable está basado en el criterio presupuestario de registro de las operaciones (base caja modificado), y en numerosas ocasiones se ha manifestado el deseo de adoptar las NICSP. La aplicación de las NICSP requiere su adaptación detallada en el SIAF, en el que la base del registro contable es la ejecución presupuestaria. Teniendo en cuenta que el Gobierno está comprometido en la elaboración de un nuevo SIAF, es esencial que en la definición de su modelo conceptual y tecnológico se tengan en cuenta todos los requerimientos exigidos por las NICSP y que en su desarrollo participen conjuntamente las áreas funcionales, tecnológicas y ejecutoras del MEF.
No se han elaborado manuales operativos en los que se establezcan los flujos de información necesarios para el registro de todas las transacciones contables de acuerdo con las NICSP. Los manuales operativos permitirían identificar las transacciones que de acuerdo con las NICSP han de ser objeto de registro, las oficinas a las que corresponde su registro, así como el momento del registro de cada una de ellas y su medición, tanto en la contabilidad patrimonial como en la presupuestaria, que en muchos casos pueden ser muy distintas.
Respecto del registro de operaciones de tesorería y endeudamiento, la DGTP está interesada en tener información oportuna y relevante para la gestión de tesorería. La implementación de la contabilidad de devengo de acuerdo con normas internacionales (NICSP) podrá cubrir estas necesidades de información para la gestión eficaz de los fondos públicos.
La DGTP se encuentra trabajando en un proceso de depuración de la aplicación de las NICSP, que básicamente permite realizar una autoevaluación para identificar los problemas contables en los diferentes rubros, y compartirlos con la DGCP. Se trata de depurar la información para de luego formar al personal en las NICSP, y proceder a la implementación. Por el momento, se ha visto que siguen registradas en los estados financieros operaciones de endeudamiento de hace más de 20 años y cuentas por cobrar antiguas. Parece que se está sobreestimando el activo. También existen diferencias en la cuenta de caja con saldos que no cruzan con los aplicativos, principalmente en el caso del flotante por recursos ordinarios, lo que genera incertidumbre. Los saldos girados pendientes de pago no pueden distinguirse de los saldos flotantes, porque el aplicativo no lo permite. Además, la falta de una contabilidad en línea no permite que el BN ni el BCRP puedan ver la posición real de la caja.
La aplicación de las NICSP aún no se lleva a cabo. La adopción completa puede suponer grandes retos; lo ideal es que los países vayan adoptando las normas poco a poco en función de sus prioridades, situación actual y posibilidades. Por ejemplo, en la DGTP no se registran provisiones, con excepción de las deudas pendientes de cobro. Se calculan las garantías del Gobierno nacional pero aún no se registran.
En el ámbito del gobierno central, se consideran entidades contables a los ministerios. Esta consideración no sigue las prácticas contables más generalizadas, y además lleva a la elaboración de estados financieros (EEFF) poco significativos y alejados de la imagen fiel de las unidades a las que se refieren. Por ejemplo, los EEFF de la unidad ejecutora de deuda contienen en el pasivo de su balance de situación toda la deuda emitida por el Estado y que constituye un pasivo del gobierno central en su conjunto y no de esa unidad ejecutora. Otro ejemplo lo constituye la tesorería que figura como activo de los EEFF del Tesoro, y constituye un activo del gobierno central.
Las UE no reúnen los requisitos establecidos para constituir unidades institucionales del Gobierno. Una unidad institucional debe tener facultades para poseer activos, incurrir en pasivos y realizar transacciones en derecho propio, y por tanto, en general, todas las entidades financiadas mediante partidas asignadas en el marco de un presupuesto controlado por la legislatura deben unirse en una sola entidad institucional.
3.5.3. Recomendaciones
Incluso cuando las reformas de estas áreas están más vinculadas con otras áreas del MEF, se pueden identificar las responsabilidades de la DGTP para contribuir al éxito de estas.
Cuadro 3.6. Recomendaciones
3.6. Riesgos fiscales
3.6.1. Introducción: el análisis de riesgos fiscales en la actualidad
La gestión de los riesgos fiscales es una pieza clave de la GFP de los países de la OCDE. Por ejemplo, todos los estados miembros de la Unión Europea deben presentar un análisis de riesgos en sus Programas de Estabilidad que envían anualmente a la Comisión Europea, y también ha habido un importante desarrollo en otros países, como en el caso de Canadá, Australia, Estados Unidos o Colombia. El impulso de la gestión de riesgos requiere de una inversión en capacitación y desarrollo de nuevos reportes y áreas especializadas dentro de los ministerios de Economía y Finanzas, y otras unidades que son las que cuentan con la información necesaria y pueden estar más expuestas a las distintas fuentes de riesgo.
En los últimos años, el MEF está mostrando interés en desarrollar también esta área. Institucionalmente, la DGTP cuenta con una dirección de línea de riesgos fiscales, que fue creada en 2011 con la función de analizar los riesgos operacionales, contingentes y financieros. A raíz del cambio de la estructura organizativa del MEF en 2018, fruto del desarrollo de las normas sobre modernización del Sistema de Administración Financiera, parte de las funciones de esta dirección se transfirieron a la Dirección de Integridad Institucional y Riesgos Operacionales, y parte a la Dirección de Planificación Financiera y Estrategia. Actualmente, la Dirección tiene por funciones la gestión de los riesgos fiscales y el análisis de los riesgos contingentes asociados a las asociaciones público-privadas (APP); para la implementación de estas funciones, viene trabajando progresivamente en la generación de lineamientos y metodologías para la gestión de los riesgos fiscales que establece el Decreto Legislativo N.° 1441.
El Perú tiene identificados los riesgos fiscales que deberían ser valorados y mitigados, y existe un compromiso por parte de las autoridades de transparentarlos, aunque por el momento la información es todavía limitada como para poder hacerlo, y las capacidades insuficientes. En principio, este rol será asumido por la dirección de línea de la DGTP; sin embargo, no se considera que este sea uno de los roles que debe asumir la DGTP, y es algo que se debería reconsiderar. En los países de la OCDE, es común que no exista una única dirección encargada del estudio de todos los riesgos en profundidad, por su alto número y diversidad, sino que más bien se coordinan varios de los que se calculan desde otras entidades, y solo se calculan algunos de ellos. En algunos países de la OCDE, está función se atribuye a la Dirección General de Análisis Macroeconómico; en otros, se encuentran descentralizada, y en un tercer grupo se ha creado una unidad específica de coordinación y gestión de riesgos.
Hoy en día, en el caso del Perú, el MMM incluye información sobre riesgos estructurales de ingresos y gastos, que son calculados por la DGPMACDF, dependiente del Viceministerio de Economía; desde la Dirección de Riesgos Fiscales de la DGTP, se vienen elaborando reportes internos (anuales y periódicos) de la gestión de riesgos fiscales. Asimismo, se ha reportado información sobre pasivos contingentes explícitos en el MMM.
Riesgos fiscales en el marco del Decreto Legislativo No1441
A partir de la aprobación del Decreto Legislativo No 1441 de 2018, se busca alcanzar una visión integral de los riesgos fiscales. Se establece explícitamente entre las funciones de la DGTP proponer los lineamientos, metodologías, modelos y normativa complementaria, a efectos de la identificación, medición, mitigación y monitoreo de los riesgos fiscales, así como elaborar el Reporte Anual de Riesgos Fiscales y los informes y reportes periódicos de su seguimiento.
De acuerdo con el Decreto Legislativo No 1441, la gestión de riesgos fiscales debe comprender las actividades de identificación, medición o valoración, mitigación y monitoreo, definidas en el Recuadro 3.7, y las mismas se atribuyen a la DGTP.
Recuadro 3.7. Actividades que comprende la gestión de los riesgos fiscales en el Perú
1. Identificación: consiste en determinar la naturaleza del riesgo y sus características, incluidos los eventos internos y externos, actividades o sistemas que pueden tener un impacto sobre los objetivos de la política fiscal.
2. Medición o valoración del riesgo fiscal: implica estimar los niveles de exposición ante el riesgo identificado. Se realiza indicando los niveles de probabilidad y el impacto.
3. Mitigación: implica formular y seleccionar acciones para el tratamiento del riesgo, planificar e implementar el tratamiento del riesgo y evaluar su eficacia.
4. Monitoreo: consiste en el seguimiento de la implementación de las medidas que deben ser adoptadas para evitar, reducir, transferir o retener el riesgo y acciones orientadas a prevenir o reducir la probabilidad o severidad de las consecuencias originadas por el riesgo fiscal.
Fuente: Decreto Legislativo N.° 1441
Como consecuencia de la pandemia, los trabajos para impulsar dichas actividades se ralentizaron, de modo que el paso más desarrollado hasta ahora es el relativo a la identificación de las fuentes de riesgo. El personal de la Dirección de Riesgos se encuentra siguiendo capacitaciones y mejorando su formación para desarrollar métodos de valoración y medición, y aún no se ha comenzado a desarrollar las fases de mitigación y monitoreo.
Se ha elaborado algún informe de riesgos fiscales, pero todavía de tipo interno dentro de la DGTP, el VMH y el VME, sin haber sido compartidos con otros interesados. Actualmente, al año se realizan dos reportes de este tipo. Asimismo, existen dificultades a la hora de recolectar y agregar toda la información disponible, sin que la dirección de línea del Tesoro cuente con autoridad o mecanismos para poder recopilarla desde otras direcciones o unidades.
3.6.2. Identificación y medición de las categorías de riesgos fiscales
La gestión de riesgos fiscales tiene como objetivo prioritario la adopción de medidas para mitigar el impacto de la ocurrencia de eventos que generen diferencias entre los resultados fiscales y los previstos. Para ello, es imprescindible que los países tengan identificadas las vulnerabilidades que cada riesgo puede producir.
El Decreto Legislativo No 1441 clasifica los riesgos fiscales en tres categorías, e identifica las entidades encargadas de reportar la información:
1. Riesgos macroeconómicos: referidos a la exposición de las finanzas públicas a la variación en los parámetros macroeconómicos como el crecimiento económico, los precios de las materias primas, las tasas de interés y los tipos de cambio, considerando el análisis de los distintos escenarios económicos y su impacto en las cuentas fiscales y en la sostenibilidad de la deuda pública. Son suministrados por la DGPMACDF.
2. Riesgos específicos, que a su vez se subdividen en:
Riesgos contingentes de procesos judiciales y arbitrales: registrados por las Procuradurías Públicas conformantes del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, suministrados por la DGCP.
Riesgos relacionados a posibles crisis financieras: suministrados por la Dirección General de Mercados Financieros y Previsional Privado del MEF.
Riesgos asumidos por los concedentes: suministrados por la Dirección General de Política de Promoción de la Inversión Privada del MEF.
Riesgos derivados de la ejecución de los proyectos de inversión: suministrados por la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones.
Riesgos previsionales de las entidades del Sector Público bajo su ámbito de acción: suministrados por la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos.
Riesgos derivados de la ejecución de los contratos vigentes: suministrados por la Dirección General de Abastecimiento.
Riesgos de las empresas del sector público financiero y no financiero: suministrados por el FONAFE.
Riesgos por desastres ante fenómenos naturales: suministrados por la Presidencia del Consejo de Ministros.
3. Riesgos estructurales e institucionales: se derivan, por ejemplo, de la estructura de los ingresos públicos (minería), rigideces en el gasto público, falta de capacidad institucional, etc. Actualmente se refiere a ellos el MMM.
Dificultades y mejoras posibles
A pesar de que el mapa de responsabilidades está claramente delimitado, en la práctica existen dificultades para que una dirección de línea de la DGTP sea capaz de recibir información de los sujetos identificados. Además, no existen mecanismos que identifiquen las fórmulas de colaboración, el alcance y la periodicidad del suministro de información, y es necesario transmitir la idea de la importancia de la gestión de riesgos, que todavía no se encuentra interiorizada por las entidades. Muchas carecen de conocimiento para poder desarrollar una valoración, y sería necesario una labor de coordinación y desarrollo conjunto e integrador.
La coyuntura internacional, así como los sucesos ocurridos en el Perú, deben poner de manifiesto la importancia de la medición de los riesgos y la definición de estrategias de mitigación y control de estos. Por ejemplo, las variaciones en el precio de materias primas, desastres naturales derivados del calentamiento global, problemas en gobiernos subnacionales, entre otros, forman parte de la coyuntura actual, y todo ello tiene un impacto presupuestario y en la política fiscal muy significativo. Es la labor del MEF fomentar la cultura de su medición, y diseñar fórmulas para compartir y tratar la información, de forma que los riesgos puedan ser mitigados.
Hasta ahora, los riesgos más trabajados por la dirección del DGTP son los asociados a deuda, en particular las garantías, APP, o las deudas con empresas públicas. La dirección se organiza en dos equipos, 6 para analizar los contratos de APP y 4 personas que examinan el resto de los riesgos, lo cual es insuficiente.
Por su parte, la DGPMACDF ostenta funciones respecto de contingencias explicitas y riesgos macroeconómicos. La valoración de estos está ya arraigada.
3.6.3. Recomendaciones
Cuadro 3.7. Recomendaciones
Referencias
[1] Aggarwal, V. (2009), “The politics of confrontation: Peruvian debt rescheduling in the 1980s and 1990s”, in Debt Games: Strategic Interaction in International Debt Scheduling, pp. 376-408, Cambridge University Press, https://doi.org/10.1017/cbo9780511609282.014.
[6] MEF (2021), Annual Debt Report 2021, Ministerio de Economía y Finanzas, Lima, https://www.mef.gob.pe/contenidos/deuda_publ/documentos/Informe_Deuda_Publica_2021.pdf.
[5] MEF (2021), Comprehensive Asset and Liability Management Strategy 2022-2025, Ministerio de Economía y Finanzas, Lima, https://www.mef.gob.pe/contenidos/tesoro_pub/gestion_act_pas/EGIAP_2022_2025.pdf.
[4] MEF (2021), Fiscal Stabilisation Fund, Third Quarter Report 2021, Ministerio de Economía y Finanzas, Lima, https://www.mef.gob.pe/contenidos/tesoro_pub/fef/informe_IIITrim2021_FEF.pdf.
[2] Pessoa, M. and M. Williams (2012), Gestión de caja gubernamental: Relación entre el tesoro y el banco central, Fondo Monetario Internacional, Washington, DC, https://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2012/tnm1202.pdf.
[3] Ricardo Quiroz Mejía, J. (2022), “Level of management performance of the provincial municipality of Chota: A methodology for local governments”, Revista Industrial Data, Vol. 25/1, pp. 79-102, http://www.scielo.org.pe/pdf/idata/v25n1/en_1810-9993-idata-25-01-79.
Notas
← 1. Promedio de los últimos 5 años: 2018 – 2022.
← 2. El Comité de Caja se creó en 1991 y reformó en 2016 (a partir de entonces, el Director General de la DGTP se reconoció como miembro pleno). Entre sus funciones destacan aprobar el presupuesto de caja, coordinar las acciones necesarias para su ejecución, y evaluar y dar seguimiento de su ejecución.
← 3. Antes de la creación de la CUT en el BN había más de 14 000 cuentas.
← 4. Este es uno de los casos de entidades cuyos fondos (registrados como RDR) pasarán a ser RO desde 2023.
← 5. Datos facilitados por la DGTP en agosto de 2022.
← 6. El concepto de riesgo operativo incluye una serie de diferentes tipos de riesgos, como insuficiencias o fallas en los controles internos o en los sistemas y servicios; el riesgo de reputación; el riesgo legal de las violaciones de seguridad; y los desastres naturales que afectan a la actividad.