En un tiempo en que los países redoblan sus esfuerzos para hacer frente a la degradación ambiental, la contaminación y el cambio climático, el concepto de justicia ambiental puede arrojar luz sobre la manera de garantizar la equidad en los procesos y resultados de la formulación de políticas ambientales. Este informe examina la pluralidad del concepto de justicia ambiental, sus pilares conceptuales subyacentes y su aparición en diferentes contextos de todo el mundo. Asimismo, recoge el primer inventario de políticas implementadas por los gobiernos de los países de la OCDE, pero no solo de ellos, para tratar de atajar las preocupaciones en materia de justicia ambiental, basándose en las respuestas a la Encuesta sobre Justicia Ambiental de la OCDE y en un análisis documental complementario de un conjunto más amplio de países.
Si bien no existe una definición universal de justicia ambiental, lo que pretende fundamentalmente es dar respuesta a una serie de retos recurrentes a los que se enfrentan diversas comunidades y grupos. Entre ellos figuran la exposición desproporcionada a los peligros ambientales y los consiguientes efectos adversos para la salud, el acceso desigual a los servicios ambientales y el recelo por las implicaciones distributivas de las políticas ambientales, que puede verse agravado por la falta de un compromiso significativo y de recursos jurídicos para las comunidades afectadas.
La evolución y la manifestación de los movimientos de justicia ambiental están profundamente enraizadas en contextos históricos y regionales. Es frecuente que la conciencia sobre la justicia ambiental se extienda mediante movimientos comunitarios de base popular; por ejemplo, las protestas organizadas contra el vertido ilegal de residuos tóxicos en distritos predominantemente afroamericanos y de bajos ingresos en Estados Unidos. Por otro lado, en Europa y América Latina se ven también planteamientos de arriba abajo que se manifiestan a través de instrumentos internacionales como la Convención de Aarhus y el Acuerdo de Escazú, que consolidan el acceso a la información, la participación y la justicia como “derechos de acceso”. El movimiento por la justicia ambiental en Sudáfrica se remonta a finales de la década de los ochenta, en el contexto más amplio de la lucha por la democracia. En otros lugares de África, la preocupación por los efectos de las industrias extractivas y los residuos electrónicos en la salud y el medio ambiente fue uno de los principales impulsores. El término “justicia ambiental” es menos común en la región Asia-Pacífico, aunque Corea del Sur sí lo recoge explícitamente en su política ambiental. En Nueva Zelandia, por su parte, el planteamiento de base cultural de la política reconoce los efectos dispares de la política ambiental y climática en las poblaciones indígenas.
Las investigaciones que documentan la exposición desproporcionada a riesgos naturales y de origen humano dan fe del carácter persistente de estas preocupaciones. Abundan los ejemplos, desde los inmigrantes y las regiones industriales que soportan mayores cargas ambientales, hasta las comunidades indígenas que sufren desproporcionadamente la contaminación del aire causada por incendios forestales cada vez más frecuentes debido al cambio climático. Sumada a unas vías de exposición no reconocidas y una desigual capacidad de adaptación, la dispar calidad del medio ambiente puede magnificar las desigualdades sanitarias existentes en la intersección de raza, género y características socioeconómicas. Una mayor exposición a los peligros ambientales puede agravar aún más la vulnerabilidad y traducirse en efectos diferenciales sobre la salud. A este respecto, las comunidades tienen también un acceso desigual a los servicios ambientales, como los espacios verdes y el agua limpia. La bibliografía sobre justicia ambiental también se está incrementando gradualmente para incluir el acceso diferencial a un conjunto más amplio de servicios ambientales; por ejemplo, la infraestructura de recarga de vehículos eléctricos.
La exposición desigual a los riesgos ambientales se sustenta en una dinámica compleja que varía en el tiempo y el espacio. Por ejemplo, hay decisiones de implantación por motivos raciales que se explican en términos de menor riesgo de enfrentar resistencia comunitaria, pero las empresas también pueden optar por ubicar sus operaciones con base en un criterio de coste sin que exista una intención discriminatoria. Con el tiempo, la ubicación de estas instalaciones y los riesgos derivados puede abaratar el precio de la vivienda, lo cual lleva a las familias desfavorecidas socioeconómicamente a residir en las proximidades.
Los costes y beneficios de las políticas ambientales también se distribuyen socioespacialmente a través de canales como los mercados laborales y los efectos sobre los ingresos. Las políticas ambientales pueden incitar a las empresas a reemplazar empleados por tecnología (que ahorra mano de obra), lo que perjudica desproporcionadamente a los trabajadores peor pagados y con menos cualificaciones transferibles. Las protestas contra las repercusiones en los costos de las políticas ambientales en medio de las crisis entrelazadas de los turbulentos mercados energéticos y las tensiones geopolíticas ponen aún más de manifiesto la importancia de tener debidamente en cuenta el impacto distributivo a la hora de conseguir y mantener el apoyo público a unas políticas ambientales ambiciosas.
Un análisis de las respuestas a la Encuesta de la OCDE revela que el término “justicia ambiental” no es común entre las administraciones nacionales a pesar de la omnipresencia de las consideraciones de equidad en las políticas ambientales. Desde el “racismo ambiental” del Canadá hasta las “desigualdades ambientales” de Francia, se recurre a términos alternativos o adicionales para hacer referencia a un conjunto similar de cuestiones. Si bien el uso explícito del término indica un estrategia más directa para abordar problemas de justicia ambiental persistentes e históricamente destacados, los países que no emplean el término suelen afrontarlos de forma indirecta por otros medios.
Los países aplican distintos planteamientos para promover la justicia ambiental. Las estrategias que encaran la justicia ambiental de forma directa pueden consistir en decretos o leyes (Estados Unidos y Corea del Sur), jurisprudencia (Colombia) o políticas e iniciativas (Alemania). Los planteamientos indirectos suelen basar la justicia ambiental en la garantía del disfrute de derechos como el acceso a un medio ambiente saludable (Croacia) y la protección adicional de los grupos vulnerables mediante leyes antidiscriminatorias o evaluaciones de impacto detalladas (Reino Unido). Estos planteamientos pueden ser acumulativos; las medidas más específicas pueden basarse en enfoques basados en los derechos. Sin embargo, el análisis concluye que los países que tienen estrategias que se basan exclusivamente en los derechos consideran los aspectos sustantivos de la justicia ambiental con menos detalle que los que tienen medidas más específicas.
Existe un interés generalizado por reducir las barreras a la participación en la toma de decisiones ambientales. Aunque luego en la práctica el punto de referencia habitual es el público en general, están surgiendo medidas de participación específica y adaptada. Así, se está contando con representantes de las comunidades que actúan como “mediadores culturales” para orientar las consultas con las comunidades indígenas en Costa Rica y se están celebrando talleres con niños para comprender y tratar mejor sus necesidades particulares en Chile. Los países no se limitan además a publicar información ambiental, sino que elaboran medios adaptados a las necesidades locales para ofrecer información de forma activa.
Por su parte, la consideración de los efectos desproporcionados de las políticas ambientales parece ser un elemento cada vez más crucial y relativamente pasado por alto en todos los países. Aunque los países sí tienen en cuenta las implicaciones distributivas de las políticas ambientales, tienden a centrarse en niveles relativamente agregados, como las repercusiones sectoriales de las políticas climáticas. Esto subraya la importancia de aplicar una perspectiva de justicia ambiental al análisis de los efectos diferenciados de las políticas para detectar los impactos menos visibles y las distintas vulnerabilidades y darles solución.
Existen dificultades comunes ante esta necesidad de afrontar las persistentes disparidades ambientales al tiempo que se aplican medidas políticas para la transición hacia economías más sostenibles desde el punto de vista ambiental. La mayoría de los países tienen que hacer frente a limitaciones de datos y de la capacidad administrativa y financiera para diseñar una política eficaz de protección de las comunidades vulnerables. Por ejemplo, la falta de datos suficientemente detallados puede obstaculizar el análisis y ocultar el verdadero alcance de la exposición a los peligros ambientales o los efectos nocivos para la salud derivados de ellos.
La variedad de enfoques y soluciones para avanzar en la justicia ambiental sugiere que el aprendizaje mutuo resulta valioso para impulsar el progreso. En diferentes jurisdicciones se han desarrollado varias estrategias, como herramientas de cribado y metodologías, para tomar en cuenta las múltiples facetas de la vulnerabilidad. Por ejemplo, podrían ampliarse las orientaciones sobre la evaluación de impacto o superponerse datos preexistentes sobre calidad ambiental, geografía e indicadores socioeconómicos. Ya hay indicios de influencia mutua; por ejemplo, la cita en una resolución judicial de Colombia de la definición de la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos. En este proceso común que enfrentan los países para dar solución a los retos ambientales como un imperativo político, puede resultar más sencillo solventar las lagunas de conocimiento por medio de una perspectiva comparativa y el intercambio de buenas prácticas.