Este capítulo ofrece una completa perspectiva global sobre las estrategias nacionales en materia de justicia ambiental basada en un análisis de las respuestas a la Encuesta sobre Justicia Ambiental de la OCDE. En el capítulo se informa sobre qué países emplean el término “justicia ambiental”. A continuación se examinan los canales a través de los cuales se persigue la justicia ambiental, como los planteamientos jurídicos, las políticas gubernamentales o las iniciativas reguladoras, así como el nivel de detalle con que se consideran sus aspectos sustantivos en las respuestas a la encuesta. Por último, el capítulo ofrece ejemplos ilustrativos de estrategias aplicadas en todo el mundo.
Justicia ambiental
Contexto, retos y estrategias nacionales
Resumen
Aunque las preocupaciones en la materia puedan estar bastante extendidas, el uso del término “justicia ambiental” no es habitual entre las administraciones nacionales (Gráfico 3.1). El término “justicia ambiental” se utilizaba en 10 de los 25 países; de ellos, cuatro utilizaron el término internamente (Chile, Alemania, México, Escocia), cuatro consideraron la justicia ambiental en la legislación preexistente (Sudáfrica, Corea del Sur, Perú, Estados Unidos), uno tenía una definición derivada del poder judicial (Colombia) y otro tenía un proyecto de ley de justicia ambiental pendiente de promulgación (Canadá).
El hecho de que menos de la mitad de las administraciones nacionales encuestadas recurran específicamente al término puede reflejar sus diversas estrategias a la hora de dar respuesta a las desigualdades ambientales. Algunos países utilizan otros términos relacionados con los pilares conceptuales de la justicia ambiental (justicia distributiva, procedimental y de reconocimiento) sin emplear explícitamente el término. En una línea similar, además de la justicia ambiental, el Canadá también utiliza el término “racismo ambiental”, que refleja el uso del término en los movimientos por la igualdad racial. Otros países se sirven de giros más descriptivos, por ejemplo, “desigualdades ambientales” en el caso de Francia. En mayor o menor medida, estos términos reflejan el objetivo de promover la justicia ambiental en estos países.
Nota: Esta clasificación se basa en el análisis de las respuestas a la encuesta realizado por los autores.
Fuente: Encuesta sobre Justicia Ambiental de la OCDE.
A partir de las conclusiones sobre el uso del término, se identificaron dos categorías de planteamientos hacia la justicia ambiental: enfoques directos (aquellos países que utilizan el término y cuentan con medidas específicas para abordar la justicia ambiental) y enfoques indirectos (aquellos países que no utilizan el término pero abordan la justicia ambiental de otras formas, es decir, indirectamente). Dentro de la categoría del enfoque directo, gracias a la encuesta se detectaron dos canales a través de los cuales se persigue la justicia ambiental: i) jurídico, y ii) de políticas e iniciativas. Asimismo, dentro de la categoría indirecta, se detectaron dos canales a través de los cuales se persigue la justicia ambiental: i) protección y salvaguardias añadidas, y ii) garantía de derechos.
La justicia ambiental puede perseguirse a través de todos estos canales de forma individual o acumulativa; no son necesariamente excluyentes entre sí. Por ejemplo, los Estados Unidos garantizan los derechos constitucionales y civiles, pero también cuentan con políticas de justicia ambiental y directivas del poder ejecutivo para tratar específicamente la justicia ambiental a través de una serie de decretos ejecutivos. Del mismo modo, en Sudáfrica, la justicia ambiental surgió como un principio político, cuyo avance se convirtió en un mandato legal a través de una legislación. Algo similar ocurre en el Canadá, pues si bien cuenta con una iniciativa gubernamental en curso que prevé un proyecto de legislación sobre justicia ambiental, los derechos relacionados con la justicia ambiental siguen estando protegidos en cierta medida por derechos garantizados; por ejemplo, el derecho a un medio ambiente saludable recogido en la Ley de Protección del Medio Ambiente.
Los enfoques directos pueden considerarse más específicos que los indirectos porque tienen un mandato específico para perseguir la justicia ambiental (Gráfico 3.2). En el marco de estos enfoques directos, las medidas jurídicas pueden considerarse un compromiso más firme con la justicia ambiental que las declaraciones políticas, ya que son menos propensas a cambiar con las prioridades del gobierno y pueden establecer derechos y deberes exigibles.
Nota: Esta clasificación se basa en el análisis de las respuestas a la encuesta realizado por los autores. Los canales identificados no son exhaustivos ni específicos.
Fuente: Encuesta sobre Justicia Ambiental de la OCDE.
El análisis también examinó si las preocupaciones sustantivas abordadas en el marco de la justicia ambiental que se expusieron en el capítulo 21 se han tenido en cuenta y con qué nivel de detalle (Gráfico 3.3). Como esta caracterización implica cierto grado de juicio, el nivel de consideración de un aspecto de la justicia ambiental en una respuesta a la encuesta se evaluó con arreglo a criterios predefinidos. En concreto, la consideración “detallada” requiere que la respuesta tenga un enfoque explícito, se haya descrito extensamente o haya abordado efectos diferenciados entre las cuestiones, entre otros factores. A menos que la respuesta a la Encuesta describiera su solapamiento con las cuestiones de justicia ambiental, los enfoques relacionados exclusivamente con las políticas climáticas y las estrategias para una transición justa2 se caracterizaron como “generales”. Aun asumiendo la complementariedad de estos conceptos (véase la sección 2.3.4 del capítulo 2), el análisis se centró en reconocer referencias explícitas a la justicia ambiental, debido a su perspectiva global y a su limitada consideración en las políticas hasta la fecha.
La superposición de esta categorización detallada sobre los enfoques directo e indirecto pone de manifiesto que todos los países encuestados abordan — directa o indirectamente — los problemas de justicia ambiental, aunque en distinta medida. Sin embargo, el análisis revela que los países que aplican enfoques directos tienen en cuenta las preocupaciones sustantivas en materia de justicia ambiental y lo hacen con mayor detalle. Los países que aplican enfoques indirectos tienden a considerar los problemas de justicia ambiental de forma más general, a través de medidas menos específicas.
Nota:El nivel de detalle considerado se ha clasificado por los autores basándose en el examen de las respuestas a la encuesta. Türkiye y la Comisión Europea no se incluyeron en la clasificación porque sus respuestas se referían a cuestiones más sectoriales, lo que dificultó la evaluación de su cobertura de las tres preocupaciones sustantivas en materia de justicia ambiental.
Fuente: Encuesta sobre Justicia Ambiental de la OCDE.
Este resultado puede reflejar las ventajas y desventajas de los distintos canales para perseguir la justicia ambiental, junto con la distinta prominencia de las diferentes preocupaciones en materia de justicia ambiental en los distintos países. Todos los enfoques de la justicia ambiental tienen sus ventajas y desventajas relativas. La garantía del cumplimiento de los derechos contribuye a promover la justicia ambiental. Además, la mala calidad del medio ambiente puede afectar negativamente a toda una serie de derechos, como la salud o un nivel de vida adecuado. En la práctica, los mecanismos de aplicación de estos derechos — encarnados en sistemas jurídicos — ofrecen vías de recurso a las víctimas de injusticias ambientales (Lewis, 2012[1]).3
Sin embargo, una limitación de los planteamientos basados en los derechos es que la igualdad de derechos no reconoce necesariamente ex ante que algunos grupos son más vulnerables a la mala calidad del medio ambiente y que dichos grupos también pueden enfrentarse a barreras para acceder al recurso jurídico. Una mayor protección y salvaguardias podrían permitir la adopción de medidas correctoras para hacer frente a estas desigualdades. Sin embargo, estos planteamientos, en algunos casos, aún pueden ser reaccionarios, lo que puede limitar su eficacia a la hora de identificar vulnerabilidades menos reconocidas en favor de las cuestiones más destacadas en un contexto determinado.
En consecuencia, las políticas de justicia ambiental dirigidas explícitamente a los grupos vulnerables, o que los contemplan entre sus medidas, pueden ser preferibles a la hora de reconocer estos problemas potenciales. Sin embargo, aunque las políticas y las iniciativas desempeñan un papel importante respecto a la influencia sobre los resultados derivados de la política ambiental, se ubican en un escalafón inferior en cuanto a responsabilidad que las leyes, pues estas generan obligaciones vinculantes para determinados agentes junto con mecanismos de aplicación (United Nations Development Programme, 2022[2]). Es por ello que en determinadas circunstancias es más procedente crear protecciones y requisitos jurídicos que traspasen los planteamientos que se basan únicamente en los derechos.
3.3.1. Planteamientos jurídicos para la justicia ambiental
Los Estados Unidos son el único país que ha reforzado su programa de justicia ambiental mediante una serie de órdenes ejecutivas.4 Una Orden Ejecutiva de 20235 define así la justicia ambiental: “el trato justo y la participación significativa de todas las personas, independientemente de sus ingresos, raza, color, origen nacional, afiliación tribal o discapacidad, en la toma de decisiones de las organismos y otras actividades federales que afectan a la salud humana y al medio ambiente” (White House, 2023[3]) (véase el Recuadro 3.1 para ver la definición completa). La definición de los Estados Unidos refleja los tres aspectos de la justicia ambiental analizados en el capítulo 2, y las Órdenes Ejecutivas 12898 y 14096 proporcionan directrices claras para que los organismos federales promuevan la justicia ambiental. Por ejemplo, una Orden Ejecutiva de 19946 instaba a las agencias federales a: ‘‘reconocer y afrontar los efectos desproporcionadamente altos y adversos para la salud humana o el medio ambiente de sus acciones sobre las minorías y las poblaciones de bajos ingresos, en la mayor medida posible y permitida por la ley’’ y ordenaba la elaboración de una estrategia para aplicar la justicia ambiental (United States Environmental Protection Agency, 2023[4]). Este estudio también concluye que los Estados Unidos es el único país que ofrece una consideración detallada de los efectos distributivos de las políticas ambientales.
En Colombia, la Corte Constitucional ha dictaminado que la justicia ambiental se compone de cuatro elementos que se recogen en la Constitución de 1991, que también se han acatado en la jurisprudencia constitucional con referencia a la definición desarrollada por la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos.7 En una sentencia se reconocieron tanto la dimensión participativa como la distributiva de la justicia ambiental. El caso se refería a la degradación ambiental sufrida por las comunidades indígenas del pueblo Zenú a causa de la construcción del vertedero de Cantagallo cerca de su lugar de residencia. El tribunal consideró que los demandados — que eran autoridades ambientales nacionales y locales, una empresa de servicios públicos y el Ministerio del Interior de Colombia — habían vulnerado varios derechos de los demandantes. Por ejemplo, estas infracciones incluían el derecho a la consulta previa de los afectados como parte del proceso de concesión de permisos, así como el reconocimiento de la condición de indígena de los demandantes al no aceptar su presencia en la zona donde se construyó el vertedero. Además, en una sentencia de 2019 relativa a la ausencia de consulta a una comunidad predominantemente negra de Playa Blanca sobre la eliminación de los derechos de acceso marino a una zona vital,8 la Corte Constitucional colombiana fundamentó su definición de justicia ambiental en principios establecidos dentro de su jurisprudencia constitucional como la sostenibilidad y el principio de precaución.
La respuesta de Colombia a la encuesta indica que contempla de manera detallada la distribución inequitativa de los daños y beneficios ambientales, así como la participación y el compromiso. Por ejemplo, Colombia citó varias medidas que facilitan la participación pública, como un decreto9 del Gobierno colombiano que invita a “adoptar la Política Pública de Participación Ciudadana […]”, y su “Plan Nacional de Desarrollo” que pretende crear una “Comisión Interinstitucional de Escazú” para fortalecer las salvaguardias ambientales. La respuesta de Colombia también confirmó que el derecho a la consulta previa se entiende como una protección de la justicia ambiental para los pueblos indígenas o tribales (Gobierno de Colombia, 2023[5]). En cuanto al impacto distributivo de las políticas ambientales, aunque se mencionó el principio de “justicia distributiva”, no hubo ninguna consideración sustantiva más allá de destacar su importancia. Esto puede ser reflejo de que la justicia ambiental en Colombia está efectivamente impulsada por el poder judicial.10
El planteamiento que adopta Sudáfrica hacia la justicia ambiental se basa en la Declaración de Derechos de la Constitución de 1996, posterior al apartheid (Government of South Africa, 1996[6]). El concepto de justicia ambiental se definió específicamente por primera vez en los principios del Libro Blanco sobre la Política Nacional de Medio Ambiente de 1998, que responsabiliza al gobierno de “integrar las cuestiones ambientales con la justicia y el desarrollo social, político y económico a la hora de abordar las necesidades y los derechos de todas las comunidades, sectores e individuos” para reparar las injusticias medioambientales, tanto pasadas como presentes (Department of Forestry, Fisheries and the Environment, 1998[7]). La Ley Nacional de Gestión Ambiental (NEMA) estableció el principio de justicia ambiental (Government of South Africa, 1998[8]).
En particular, el derecho a la participación en la toma de decisiones en materia de medio ambiente también está recogido en la sección 2.4(f) de la NEMA, que reconoce que las personas deben tener “la oportunidad de desarrollar la comprensión, las habilidades y la capacidad necesarias para lograr una participación equitativa y efectiva” (ibid). Tomando como referencia esta legislación, el poder judicial sudafricano también ha desempeñado un papel activo en el desarrollo de la jurisprudencia sobre lo que constituye una participación pública significativa (Hall and Lukey, 2023[9]). Por ejemplo, en un caso relativo al derecho de exploración de petróleo y gas,11 el Tribunal declaró que algunos de los aspectos procedimentales de la consulta pública, incluido el anuncio publicado únicamente en afrikaans y en inglés12 y la ubicación de las reuniones públicas lejos de las comunidades afectadas, presentaban deficiencias.
En Corea del Sur, la justicia ambiental encuentra su expresión concreta en el artículo 2 de la Ley Marco de Política Ambiental. A continuación, se elaboraron una serie de planes para hacer operativo el concepto en la formulación de políticas; por ejemplo, el “Plan Integral para el Medio Ambiente Nacional 2020-2040”, cuyo objetivo es desarrollar un marco para promover la justicia ambiental y llevar a cabo un trabajo de evaluación de la situación actual para 2030 (Ministry of Environment, 2019[10]) y el Plan Integral de Justicia Ambiental (2020-2024) en el que se describe su aplicación. En la Ley de Salud Ambiental también se determinan comunidades y grupos específicos en riesgo de sufrir problemas de justicia ambiental, como aquellos que residen cerca de complejos industriales y en zonas densamente pobladas, así como los especialmente susceptibles de exposición a peligros ambientales, incluidos los niños y las mujeres embarazadas (Korea Legislation Research Institute, 2008[11]).
La perspectiva del Perú hacia la justicia ambiental se basa en sus aspectos procesales, en particular el acceso al recurso jurídico; por ejemplo, el artículo IV (derecho de acceso a la justicia ambiental) de la Ley General de Medio Ambiente destaca el derecho a una actuación rápida, sencilla y eficaz ante los órganos administrativos y jurisdiccionales, así como la debida protección de la salud de las personas.13 Otro aspecto destacable de la Ley es el principio de equidad, que establece la obligación de que las políticas ambientales contribuyan a “erradicar la pobreza y reducir las desigualdades sociales y económicas existentes, así como al desarrollo económico sostenible de las poblaciones desfavorecidas” (Ministry of Environment of Peru, 2005[12]). Por otra parte, además de la consideración de grupos vulnerables como los pueblos indígenas, se hace hincapié en la protección de los defensores del medio ambiente a través del Protocolo Sectorial para la Protección de los Defensores del Medio Ambiente, que busca la garantía de sus derechos y establece una serie de medidas preventivas y de protección (Ministry of Environment of Peru, 2021[13]).
Estos cinco casos demuestran que la justicia ambiental puede promoverse a través de los tres poderes del Estado. Del mismo modo que los Estados Unidos demuestran que el poder ejecutivo puede desempeñar un papel importante en el desarrollo de la justicia ambiental, Colombia y Sudáfrica ejemplifican que el poder judicial también puede desempeñar un papel esencial. Además, un aspecto crucial de los dos casos de Colombia citados anteriormente fue el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a la consulta libre, previa e informada, que podría tener implicaciones futuras para una participación pública más amplia en la toma de decisiones en materia de medio ambiente. Esto puede reflejar que Colombia es signatario14 del Acuerdo de Escazú, que destaca el papel de los instrumentos internacionales en el establecimiento de los derechos fundamentales para la justicia ambiental.
Finalmente, los ejemplos de Sudáfrica, Corea del Sur y el Perú ponen de relieve el papel de los poderes legislativos, que consolidan la protección del medio ambiente mediante la creación de normas jurídicas que instituyen los derechos de los ciudadanos y los agentes responsables de defenderlos (UNDP, 2022[14]). En lugar de tener una ley específica de justicia ambiental, el principio de justicia ambiental se instrumenta en una legislación ambiental más amplia que proporciona una base jurídica para abordar los problemas mediante la aplicación de políticas y jurisprudencia. Por ejemplo, en el caso de Corea del Sur, la base jurídica fundada en la Ley Marco de Política Ambiental impulsó la elaboración del Plan Integral de Justicia Ambiental 2020-2024.
Como reflejo de las preocupaciones específicas de cada lugar, estos actos legislativos conceden distinta importancia a los aspectos de la justicia ambiental. Mientras que en Sudáfrica la aparición de la justicia ambiental coincidió con una oleada de cambios democráticos y la necesidad de reparar el legado histórico de racismo y apartheid, en Corea del Sur el proceso estuvo motivado por la contaminación industrial y sus efectos en la salud durante el periodo de rápido aunque desigual crecimiento económico regional (OECD, 2017[15]). El énfasis del Perú en los aspectos procesales de la justicia ambiental parece reflejar la creciente percepción de la necesidad de proteger a los defensores del medio ambiente, que pueden ver amenazada su vida a consecuencia de este activismo (Article 19, 2016[16]).
La comparación de las definiciones de los cinco países que aplican enfoques jurídicos para promover la justicia ambiental ilustra cómo se aplica en la práctica. Todas las definiciones contienen el elemento de la justicia ambiental distributiva, mientras que algunas destacan también la justicia ambiental procedimental y de reconocimiento. La definición del Perú, por ejemplo, reconoce el derecho de acceso a la justicia para hacer frente a daños de naturaleza moral, más que económica.
En consonancia con el origen de la justicia ambiental, la necesidad de remedios correctivos es explícita en los Estados Unidos (“legado de racismo”) y Corea del Sur (“compensación justa por las pérdidas”). Además, aunque todos los países se refieren a la población en su totalidad (“todas las personas”, “todos los ciudadanos”, “todas y cada una de las personas”), algunos se refieren a categorías específicas y pertinentes, como los Estados Unidos, que destacan aspectos como “ingresos, raza, color, origen nacional, afiliación tribal” y Colombia, que indica ”raza, color, origen nacional, cultura, educación e ingresos” en particular.
Estados Unidos y la Orden Ejecutiva 14096 (2023)
“el tratamiento justo y la participación significativa de todas las personas, independientemente de sus ingresos, raza, color, origen nacional, afiliación tribal o discapacidad, en la toma de decisiones de los organismos y otras actividades federales que afectan a la salud humana y el medio ambiente, para que las personas estén plenamente protegidas de los efectos desproporcionados y adversos para la salud humana y el medio ambiente (incluidos los riesgos) y los peligros, incluidos los relacionados con el cambio climático, los impactos acumulativos de las cargas ambientales y de otra índole, y el legado del racismo u otras barreras estructurales o sistémicas; y tengan acceso equitativo a un entorno saludable, sostenible y resiliente en el que vivir, jugar, trabajar, aprender, crecer, rendir culto y participar en prácticas culturales y de subsistencia”.
Colombia y las sentencias judiciales (Sentencia T-294 de 2014 y Sentencia T-021 de 2019)
“el tratamiento justo y la participación significativa de todas las personas independientemente de su raza, color, origen nacional, cultura, educación o ingreso con respecto al desarrollo y la aplicación de las leyes, reglamentos y políticas ambientales”.
“La justicia ambiental se compone de cuatro elementos que se hallan en la Constitución de 1991, que además han sido recopilados por la jurisprudencia constitucional, a saber: (i) la justicia distributiva; (ii) la justicia participativa; (iii) el principio de sostenibilidad; y (iv) el principio de precaución (…) la justicia ambiental identifica los contextos de inequidad en la distribución de beneficios y cargas ambientales. Conjuntamente, muestra el camino para restablecer la ruptura del orden justo a través de la participación de los colectivos afectados y de la configuración de medidas de compensación o de reparación por las cargas ecosistémicas y/o ambientales soportadas. Tales criterios también aplican en la implementación de medidas de protección ambiental que aparejan una perturbación a una comunidad vulnerable”.
Sudáfrica y la Ley Nacional de Gestión Ambiental (1998)
“La justicia ambiental debe perseguirse de modo que los impactos ambientales adversos no se distribuyan de manera que discriminen injustamente a ninguna persona, en particular a las personas vulnerables y desfavorecidas”.
Corea del Sur y la Ley Marco sobre Política Ambiental, artículo 2 (modificada en 2019)
“El Estado y los gobiernos locales se esforzarán por hacer realidad la justicia ambiental garantizando la participación sustancial de todos los ciudadanos en la promulgación o modificación de estatutos, reglamentos, ordenanzas y normas ambientales o en la formulación o aplicación de políticas, el acceso a la información sobre el medio ambiente, el reparto equitativo de los beneficios y las cargas ambientales y la compensación justa por las pérdidas causadas por la contaminación o los daños ambientales”.
El Perú y la Ley General del Ambiente, artículo 4 (2005)
“Del derecho de acceso a la justicia ambiental Toda persona tiene el derecho a una acción rápida, sencilla y efectiva, ante las entidades administrativas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la debida protección de la salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la conservación del patrimonio cultural vinculado a aquellos. Se puede interponer acciones legales aun en los casos en que no se afecte el interés económico del accionante. El interés moral legitima la acción aun cuando no se refiera directamente al accionante o a su familia”.
3.3.2. Políticas e iniciativas de justicia ambiental
El Canadá cuenta actualmente con un proyecto de ley15 centrado en la justicia ambiental. Los documentos políticos conexos señalan la importancia de la justicia procedimental, de reconocimiento y distributiva. El proyecto de ley también aborda en detalle tanto la exposición no equitativa a los daños ambientales como la participación y el compromiso. De hecho, una vez elaborada, la "Estrategia de Justicia Ambiental" del Canadá pretende abordar el “vínculo entre raza, condición socioeconómica y exposición al riesgo ambiental”. (Prime Minister of Canada, 2021[20]).
El debate sobre las repercusiones distributivas de las políticas ambientales fue menos detallado en la respuesta del Canadá. Se indicó que, en el Canadá, los responsables políticos utilizan para esta cuestión una herramienta denominada “Análisis basado en el género (GBA) Plus”, que tiene en cuenta la repercusión de las políticas en diversos aspectos geográficos, culturales y socioeconómicos. La herramienta GBA Plus se aplica de forma general a todas las políticas y es comparable a las metodologías de evaluación de impacto utilizadas en otros países.16 Aunque las orientaciones normalizadas para evaluar el impacto distributivo de las políticas abordan sus efectos no equitativos ex ante, existen aún posibilidades de adoptar medidas de seguimiento que eviten problemas de distribución imprevistos ex post e iniciativas dirigidas más específicamente a las repercusiones ambientales.
La Agencia de Medio Ambiente de Alemania lleva a cabo investigaciones políticas y elabora recomendaciones para los responsables políticos a nivel federal, estatal y municipal sobre métodos para mejorar la justicia ambiental en diversos municipios. La Agencia de Medio Ambiente de Alemania define la justicia ambiental en el sentido de “reducir y evitar la concentración socioespacial de las cargas ambientales relacionadas con la salud y garantizar un acceso equitativo a los beneficios ambientales”. Este enfoque es más limitado, pues no tiene en cuenta la participación y el compromiso en la política ambiental ni las repercusiones distributivas de las políticas ambientales.17 Sin embargo, la estrategia de la Agencia de Medio Ambiente de Alemania ejemplifica una aplicación sinérgica de los marcos existentes, como la mejora de la planificación y la conservación, o el compromiso para promover la justicia ambiental (Recuadro 3.2).
La Agencia de Medio Ambiente de Alemania trata de brindar soluciones a la exposición desigual a los daños ambientales en un contexto urbano mediante un uso integral de las medidas existentes, como “[…] conceptos de desarrollo urbano y de barrio, planificación paisajística, planificación del desarrollo del tráfico, procedimientos de participación, gestión de barrios […]”. Entre los ejemplos de promoción de la justicia ambiental urbana figuran las siguientes medidas:
Contaminación acústica del tráfico: uso de soluciones que reduzcan el ruido en el firme de las carreteras o en las vías públicas, instalación de ventanas insonorizadas, introducción de límites de velocidad.
Contaminación atmosférica y clima urbano: medidas de control del tráfico, aumento de las zonas verdes para favorecer la refrigeración.
Calidad del aire interior: promoción de la rehabilitación energética.
Transporte verde: incremento del atractivo del transporte público, la bicicleta y los desplazamientos a pie.
Educación sobre medio ambiente y salud: aumento de la exposición a los espacios verdes, suministro de información.
El mero hecho de contar con una variedad de políticas ambientales con objetivos diferentes, aisladas unas de otras, no implica que la justicia ambiental se esté abordando necesariamente de manera adecuada. La Agencia de Medio Ambiente de Alemania insiste más bien en que las distintas palancas que inciden en el medio ambiente urbano deben utilizarse de forma sinérgica para que el efecto global sea mayor que la suma de sus partes.
La Oficina de Transición Socioecológica Justa de Chile define la justicia ambiental como la “[…] distribución equitativa de los beneficios y cargas ambientales en la sociedad, especialmente en lo que se refiere a la protección de los ecosistemas, la prevención de la contaminación y la mitigación de los impactos ambientales […]”. De hecho, el Gobierno de Chile es muy consciente de la desigual distribución de los daños ambientales al haber reconocido territorios especialmente vulnerables desde el punto de vista ambiental, que son Huasco, Quintero-Puchuncaví y Coronel. Estas zonas se denominan “zonas de sacrificio”.18 debido a los altos niveles de contaminación localizada y a los peligros ambientales producidos por las fábricas.
Los gobiernos de Escocia y México utilizan explícitamente el término justicia ambiental y se basan en definiciones similares, basadas en los derechos. Mientras que el primero hace hincapié en el derecho negativo a no tener un medio ambiente de mala calidad, el segundo hace hincapié en el derecho positivo a un medio ambiente saludable. En Escocia, aunque no se utiliza una definición estándar, un informe reciente sobre gobernanza ambiental se refiere a la justicia ambiental de la siguiente manera: “Es importante que todo el mundo tenga la oportunidad de disfrutar de una vida libre de mala calidad ambiental. También es importante que existan vías fácilmente accesibles para que las personas se aseguren una buena calidad ambiental para sí mismas y sus comunidades”. (The Scottish Government, 2023[23]). En México, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) define la justicia ambiental como “la obtención de una solución jurídica oportuna a un conflicto ambiental, tomando en cuenta que todas las personas deben participar de las mismas condiciones para acceder a la justicia ambiental” (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2020[24]). En ambos países se presta especial atención a la importancia del compromiso y la participación, lo que sugiere un mayor énfasis en la justicia procedimental en estos países.
En Escocia, el “Informe sobre la eficacia de los acuerdos de gobernanza” destaca el “Proyecto de ley de derechos humanos” que reconoce el derecho a un medio ambiente saludable como un derecho humano y mejora el acceso a la justicia al ofrecer más vías para que los particulares puedan exigir responsabilidades a las autoridades públicas (The Scottish Government, 2023[23]). Además, en 2016 el Gobierno de Escocia consultó a la población sobre la evolución de la justicia ambiental (ibid).19 La actual administración de México hace especial hincapié en promover la participación de las comunidades y grupos en riesgo, como los grupos indígenas y los afromexicanos, a través de su “Programa de Procuración de Justicia Ambiental 2021 2024” (Procuraduria Federal de Proteccion al Ambiente, Gobierno de México, 2021[25]).
3.4.1. Protección y garantías añadidas
Las respuestas de los países clasificados por haber añadido protección y salvaguardias para promover la justicia ambiental indicaron que sus políticas, leyes o procedimientos se dirigen a grupos particularmente vulnerables de manera más amplia, en lugar de centrarse específicamente en el medio ambiente. Por ejemplo, Inglaterra está sujeta a la “Ley de Igualdad (2010)” del Parlamento británico, cuyo objetivo es reducir “[…] la discriminación y el acoso relacionados con determinadas características personales[…]”20 (The National Archives, 2010[26]). La Ley se aplica indirectamente a una serie de esferas en las que podría surgir discriminación potencial, incluido el desarrollo de la política ambiental. Por ejemplo, las directrices oficiales sobre evaluación de políticas (el Libro Verde) exigen que todas las evaluaciones de impacto tengan debidamente en cuenta la Ley de Igualdad (Government of the United Kingdom, 2022[27]). Aunque no se dirige directamente a la justicia ambiental, demuestra un reconocimiento detallado de las situaciones en las que determinados grupos son más vulnerables y proporciona un marco jurídico adicional para responder a sus necesidades.
Del mismo modo, la metodología de evaluación del impacto normativo de Suiza pone de manifiesto que se tienen muy en cuenta las repercusiones de las políticas en determinados grupos (State Secretariat for Economic Affairs, 2022[28]). Aunque su respuesta identifica el trato justo a todos los grupos como principio normativo rector, reconoce la necesidad de mitigar las desigualdades y evitar que se acrecienten. Por ejemplo, el punto tres de la metodología de evaluación de Suiza pregunta explícitamente “[…]¿qué impacto (costes, beneficios, efectos de distribución) tiene la propuesta en los grupos sociales individuales?”. Entre otras cosas, la metodología cita la educación, el empleo, los salarios y las condiciones de trabajo, lo que sugiere una menor atención a categorías como la raza o el sexo en favor de la identificación de grupos vulnerables desde el punto de vista socioeconómico. Esta divergencia de énfasis entre los gobiernos de Suiza y, por ejemplo, el de los Estados Unidos o el Canadá, tal vez refleje el diferente origen histórico de la justicia ambiental en Norteamérica. Suiza ofrece un ejemplo de planteamiento que, aunque no aborda directamente la justicia ambiental, ofrece protección a los grupos vulnerables mediante salvaguardias procesales adicionales.
Dentro del análisis de impacto normativo de Nueva Zelandia, existen salvaguardias adicionales para tomar en cuenta la repercusión sobre la equidad y los efectos desproporcionados en diferentes grupos de población. Este reconocimiento de la vulnerabilidad de algunas comunidades también se refleja en la exigencia de consulta a los maoríes, prevista por muchos actos legislativos en materia de medio ambiente, incluidas las Declaraciones de Política Nacional en virtud de la Ley de Gestión de Recursos de 1991. Además, el Gobierno local está obligado a consultar o implicar a los maoríes en los procesos de planificación local. Reforzando este mandato, el Ministerio de Medio Ambiente se ha comprometido recientemente a “reflejar el Tratado de Waitangi21 en la toma de decisiones ambientales” en sus intenciones estratégicas (2023-2027) (Ministry for the Environment, 2023[29]). Otro grupo al que se presta atención en la elaboración de políticas ambientales en Nueva Zelandia es el de los jóvenes: un Grupo Consultivo de Jóvenes sobre el Cambio Climático está contribuyendo al desarrollo en curso del segundo Plan de Reducción de Emisiones, apoyando el diseño de medidas de compromiso y haciendo aportaciones al desarrollo de políticas.
A pesar de no utilizar explícitamente el término justicia ambiental, Francia reconoce la existencia de “desigualdades ambientales” y que algunas partes de la población pueden estar más expuestas a los riesgos ambientales. Para reducir esos riesgos, se pusieron en marcha los “Planes Nacionales y Regionales de Salud Ambiental” para “[…] tener más en cuenta el concepto de “exposoma” (véase también la Sección 2.4.1 del capítulo 2), toda exposición a peligros ambientales a lo largo de la vida, prestando especial atención a las poblaciones de riesgo o más expuestas’’. Los efectos diferenciados en los grupos vulnerables también se mencionan en un informe de France Stratégie, que concluye que los jóvenes que viven en las grandes ciudades y los que se enfrentan a mayores tasas de desempleo y pobreza en las zonas rurales y antiguas regiones industriales están especialmente expuestos a la contaminación (Fosse, Salesse and Viennot, 2022[30]). La administración francesa también señala que la “equidad ambiental” se utiliza como principio rector a la hora de elegir los instrumentos políticos y que el género, la discapacidad y la edad temprana son consideraciones obligatorias a la hora de elaborar las políticas, lo que demuestra cierta consideración de las repercusiones distributivas de las políticas ambientales.
3.4.2. Garantía de derechos
La mayoría de los países cuentan con marcos legislativos y políticos — a menudo en el contexto de los derechos ambientales o del derecho a recurrir las decisiones de los organismos públicos — que proporcionan una base de protección para los problemas de justicia ambiental. Por ejemplo, el artículo 2(a) de la “Ley Orgánica del Ambiente” de Costa Rica, número 7554, declara que el “[…] ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación y en consecuencia todos los ciudadanos tienen derecho a un trato igualitario tanto a nivel institucional (del Poder Ejecutivo) como a nivel jurisdiccional […]” (General Attorney of the Republic, 1995[31]). Además, el Gobierno de Costa Rica cita la igualdad de las personas ante la ley y su derecho a la no discriminación, artículo 33 de su Constitución, como ejemplo de la protección que se aplica a los grupos potencialmente vulnerables.
Del mismo modo, el Gobierno de Croacia, citando el artículo 38.4 de su Constitución, protege el derecho de los ciudadanos a acceder a la información, lo que supone una protección básica para el aspecto procedimental de la justicia ambiental. Cabe destacar que la protección constitucional de los derechos — aunque no se contemple directamente — proporciona una base sólida para el desarrollo de una protección más específica de la justicia ambiental. El Japón, por su parte, centra sus esfuerzos a la prevención de las cargas no equitativas, con el fin de garantizar una protección amplia y unos recursos rápidos a través de mecanismos institucionalizados que se han reforzado progresivamente en un contexto de rápido crecimiento industrial (Recuadro 3.3).
Mecanismos institucionales para evitar una carga ambiental desproporcionada
Aunque no se utiliza el término “justicia ambiental”, la respuesta del Japón hace hincapié en la prevención de la exposición desigual a los daños ambientales. El Consejo Central de Medio Ambiente, fundado en 2001, es uno de los principales mecanismos institucionales para anticipar y mitigar las consecuencias imprevistas de las políticas. El Consejo, un grupo de hasta 30 miembros compuesto por expertos académicos, representantes de gobiernos locales, asociaciones industriales, sindicatos y otros representantes de la sociedad civil, se reúne periódicamente para estudiar y deliberar sobre la nueva política ambiental. Se cuida que los grupos afectados por las políticas estén debidamente representados. Estas deliberaciones constituyen la base sobre la que se redactan los proyectos de ley y se siguen deliberando en la Dieta Nacional (asamblea legislativa).
Mecanismos de prevención reforzados progresivamente y soluciones rápidas para “Kogai”
Conocido colectivamente como Kogai, que se traduce directamente como “daño público” para caracterizar la contaminación ambiental, está definido en el Artículo 2(3) de la Ley Básica del Medio Ambiente (1993) como “contaminación del aire, contaminación del agua […], contaminación del suelo, ruido, vibraciones, hundimiento del suelo y olores ofensivos” que afectan “a una área extensa como resultado de actividades comerciales y otras actividades humanas que causan daño a la salud humana o al entorno vital” (Ministry of the Environment, 1993[32]). Es importante señalar que, aunque haya una sola víctima, se considera que afecta a una “zona amplia”, tal como se define en la Ley, siempre que la extensión geográfica sea reconocible o previsible (Ministry of Internal Affairs and Communications, n.d.[33]).
El enfoque preventivo del Japón está profundamente arraigado en la mayor incidencia de la contaminación que acompañó a su rápido crecimiento económico a partir de la década de 1950. Aunque las demandas civiles eran el principal medio para resolver los litigios por contaminación, resultaban insuficientes para la reparación de las víctimas y limitaban la resolución rápida y adecuada de estos procesos judiciales. La razón estribaba en la dificultad de probar la relación causal entre la fuente de contaminación y los daños, los elevados costes de litigar y los años que transcurrían hasta que la sentencia fuera firme (Ministry of Internal Affairs and Communications, n.d.[34]). En este contexto, para garantizar una resolución rápida y adecuada de los conflictos de contaminación, el Gobierno estableció la Junta Prefectural de Revisión de la Contaminación en cada prefectura y la Comisión de Coordinación de Conflictos Ambientales en el Gobierno nacional para dar respuesta a los conflictos de contaminación, además de la resolución judicial de los tribunales, basándose en la Ley de Resolución de Conflictos de Contaminación Ambiental. La Junta y la Comisión son independientes en la resolución de litigios según sus respectivas jurisdicciones, pero cooperan entre sí mediante el intercambio de información para garantizar el buen funcionamiento del sistema. Además de estas organizaciones, cada prefectura y municipio tiene su propia dependencia de denuncias por contaminación para la resolución rápida y adecuada de las demandas en este sentido (Ministry of Internal Affairs and Communications, n.d.[33]). De este modo, el Gobierno ha asumido la responsabilidad de resolver de forma proactiva los daños ambientales; en consecuencia, con el paso del tiempo se ha implantado un enfoque cada vez más preventivo.
En cuestiones de gran envergadura, el Gobierno nacional se ha comprometido a apoyar sin reparos a las administraciones locales. Un ejemplo destacado es el caso del vertido ilegal de residuos industriales tóxicos en la isla de Teshima, que provocó la contaminación del suelo y las aguas subterráneas por sustancias peligrosas a finales de los setenta (Takatsuki, 2003[35]). El Gobierno ha adoptado medidas de apoyo a las autoridades locales al ejercer una función de enlace entre estas y los ciudadanos a través de procedimientos de medicación, además de promulgar la legislación necesaria y destinar fondos públicos al tratamiento de residuos.
La mayoría de los países no abordan directamente la justicia ambiental per se, sino que lo hacen de manera indirecta recurriendo a diferentes medidas en este sentido. Las formas en que los países abordan directamente la justicia ambiental también varían y pueden implicar a los tres poderes del Estado. Del mismo modo, los enfoques indirectos de la justicia ambiental difieren; algunos países protegen la justicia ambiental garantizando los derechos a todos, mientras que otros proporcionan protección adicional a los grupos vulnerables mediante salvaguardias como la legislación antidiscriminación o metodologías detalladas de evaluación de impacto.
Las estrategias basadas en los derechos proporcionan una base importante consistente en derechos sustantivos y procedimentales que revisten gran importancia para disfrutar de un medio ambiente saludable. Por ejemplo, el derecho a la protección de la ley en condiciones de igualdad; el derecho a participar en la dirección de los gobiernos y los asuntos públicos; y el derecho a buscar, recibir y difundir información. Aunque el caso de Colombia muestra cómo puede utilizarse esa base para proteger la justicia ambiental, hay un paso intermedio en este proceso: el poder judicial. En tales casos, ya debe haber surgido una demanda relativa al derecho a obtener mayor protección y, a menudo, existen barreras para participar en dichos procesos judiciales. Las medidas complementarias podrían fomentar la justicia ambiental ex ante; por ejemplo, a través de políticas, iniciativas o leyes más específicas que obliguen positivamente a una mayor protección de la justicia ambiental. También pueden reforzar y habilitar la base jurídica para rectificar las prácticas existentes que se consideren injustas (Agyeman, Bullard and Evans, 2002[36]).
Existe una clara relación entre los enfoques directos hacia la justicia ambiental y el mayor detalle de cobertura de los tres aspectos sustantivos por los que lucha la justicia ambiental. Los países que aplican enfoques directos tienen en cuenta las tres dimensiones de la justicia ambiental y lo hacen con mayor detalle. Los países que aplican enfoques indirectos tienden a considerar los problemas de justicia ambiental de forma más general, a través de medidas menos específicas.
Otro aspecto clave de este análisis es que existe un interés generalizado tanto por la exposición desigual a los peligros y servicios ambientales como por las barreras a la información y la participación en la toma de decisiones en materia de medio ambiente. Sin embargo, la consideración de la distribución no equitativa de los costes y beneficios de la política ambiental es un punto relativamente vacío en los enfoques nacionales hacia la justicia ambiental.
Referencias
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← 1. Se trata de: i) distribución de la exposición a los riesgos ambientales y acceso a los servicios, ii) distribución de los beneficios y costes de las políticas ambientales y iii) participación en la toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia y la información.
← 2. Las respuestas de ocho países y de la Comisión Europea mencionan explícitamente la transición justa.
← 3. A título ilustrativo, existen ya innumerables precedentes en los que los tribunales nacionales se han pronunciado sobre los derechos ambientales en todo el mundo (Knox, 2020[38]).
← 4. También hay una nueva normativa sobre evaluación de impacto ambiental que incorpora expresamente consideraciones de justicia ambiental (White House, 2024[51])
← 5. Orden Ejecutiva 14096, titulada Revitalización del Compromiso de Nuestra Nación con la Justicia Ambiental para Todos (White House, 2023[3]).
← 6. Orden Ejecutiva 12898, titulada Acciones Federales para Abordar la Justicia Ambiental en Poblaciones Minoritarias y Poblaciones de Bajos Ingresos (White House, 1994[47]).
← 7. Véase la sentencia T-294/14 (Corte Constitucional de Colombia, 2014[17]).
← 8. Véase la sentencia T-021/19 (Corte Constitucional de Colombia, 2019[18]).
← 9. Véase el Decreto 1535 de 4 de agosto de 2022 (Ministerio del Interior, Gobierno de Colombia, 2022[48]).
← 10. Sin embargo, la investigación documental complementaria puso de manifiesto que el Presidente de Colombia se ha comprometido recientemente a implantar, a través del poder legislativo, medidas basadas en dos pilares fundamentales: la justicia social y la justicia ambiental. Véase (Presidencia de la República, Gobierno de Colombia, 2023[49]).
← 11. Sustaining the Wild Coast NPC y otros contra Ministro de Recursos Minerales y Energía y otros (3491/2021) [2022] ZAECMKHC 55; 2022 (6) SA 589 (SAFLII, 2022[43]).
← 12. La Constitución sudafricana reconoce 11 lenguas. El isiZulu o el isiXhosa son lenguas habladas habitualmente en las comunidades afectadas.
← 13. Destacando el enfoque de Perú en el ángulo procedimental de la justicia ambiental, se identificó en la investigación documental que, en 2017, el poder judicial peruano puso en marcha el “Pacto de Madre de Dios por la Justicia Ambiental en el Perú”, firmado por, entre otros, el Ministerio del Ambiente y organizaciones civiles. El Pacto incluye compromisos para reforzar el reconocimiento constitucional y jurídico de los derechos ambientales y facilitar el acceso a la justicia ambiental mediante, entre otras cosas, la creación del Observatorio de Seguimiento de la Justicia Ambiental, una plataforma en línea que recopila información estadística sobre casos, jurisprudencia y normativas ambientales (Poder Judicial del Perú, n.d.[45]; Agencia Peruana de Noticias, 2018[46]; Poder Judicial del Perú, n.d.[44]).
← 14. Algunos países han firmado el Acuerdo pero no lo han ratificado. A 13 de mayo de 2024, el Acuerdo de Escazú ha sido firmado por 24 países y ratificado por 16 países.
← 15. Véase el proyecto de ley presentado por un diputado C-226 (44-1) titulado: “Ley relativa a la elaboración de una estrategia nacional para evaluar, prevenir y combatir el racismo ambiental y promover la justicia ambiental” (Parliament of Canada, 2023[50]).
← 16. Por ejemplo, la “lista de comprobación de la metodología de evaluación” de Suiza (State Secretariat for Economic Affairs, 2022[28]) y el “Libro Verde” del Reino Unido (HM Treasury, 2022[41]).
← 17. Sin embargo, este enfoque más limitado puede deberse a que fue la Agencia de Medio Ambiente de Alemania quien respondió a la encuesta, no la administración nacional.
← 18. Aunque el término se utilizó inicialmente para describir zonas que se volvieron inhabitables a raíz de experimentos nucleares, ahora puede aplicarse a cualquier “zona en la que los residentes sufren consecuencias devastadoras para la salud física y mental y violaciones de los derechos humanos por vivir en focos de contaminación y zonas muy contaminadas”; también se identificaron zonas de este tipo en Rumanía, Zambia, los Estados Unidos y el Canadá (United Nations Human Rights Council, 2022[40]).
← 19. Además, la investigación documental ha encontrado varios informes pertinentes sobre justicia ambiental, encargados por los organismos gubernamentales escoceses. Véase (Fairburn, Walker and Smith, 2005[39]), (Poustie, 2004[37]).
← 20. La “Ley de Igualdad” es aplicable en Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte. Aunque Gales e Irlanda del Norte no enviaron respuestas separadas a la Encuesta de la OCDE, varios principios esbozados en la respuesta inglesa se aplican también a Gales e Irlanda del Norte.
← 21. El Te Tiriti o Waitangi, “Tratado de Waitangi”, es un acuerdo firmado entre la Corona británica y los jefes maoríes en 1840 (Ministry of Justice, 2023[42]).