Este capítulo ofrece una visión general de la supervisión continua en España, liderada por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y la Oficina Nacional de Auditoría (ONA). El capítulo detalla los objetivos y los factores de riesgo en los que se centra el sistema de supervisión continua (SSC). También ofrece recomendaciones para que la IGAE y la ONA fortalezcan sus procesos de evaluación de riesgo en relación con el SSC.
Mejora de la Responsabilidad Pública en España Mediante la Supervisión Continua
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
1. Perfeccionar las evaluaciones de riesgo para la supervisión continua en España
Resumen
Introducción
La responsabilidad de la supervisión y la rendición de cuentas a nivel de la administración central en España está dispersa entre las entidades de control, inspección y auditoría pública. Entre ellos se encuentran la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), que brinda tres niveles de control—revisión de los controles internos, seguimiento continuo de los controles financieros y auditoría interna pública. Dentro de la IGAE, la Oficina Nacional de Auditoría (ONA) desempeña un papel fundamental como órgano de control financiero y de auditoría interna responsable del sistema de supervisión continua (SCC). Otras entidades con responsibilidades de supervisión son la Inspección Genera dentro de los ministerios competentes, que se encarga de revisar los controles relacionados con la eficacia de los procesos y los procedimentos internos de cada entidad (OCDE, 2020[1]). Además, el Tribunal de Cuentas se encarga de las auditorías externas sobre la actividad económica y financiera de las entidades públicas (Tribunal de Cuentas, s.f.[2]).
Como lo requiere la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público de 2015,1 la IGAE debe proporcionar un análisis independiente cuando se crea un nueva entidad pública. Esto implica analizar la justificación de la creación de la entidad y evaluar la posible superposición con organismos existentes. Además, la IGAE debe hacer evaluaciones periódicas para determinar si siguen vigentes las circunstancias que justificaron la creación de las entidades del sector público institucional (OCDE, 2014[3]).2 La Ley también establece el marco jurídico para la creación y el desarrollo del SCC en las organizaciones del sector público, el cual es diseñado e implantado por la ONA.
Este capítulo ofrece una visión general de la supervisión continua en España y las responsabilidades de la ONA en relación con el SSC. La ONA implantó por primera vez el SSC en 2020, por lo que los procesos y la metodología aún son una labor en marcha. Este capítulo aborda el enfoque de la ONA, así como el concepto o riesgo en el contexto del SSC, incluido su enfoque en el «riesgo de racionalidad» y los factores de riesgo establecidos en la ley que dan forma a la evaluación de la ONA. El capítulo también ofrece recomendaciones sobre cómo la ONA podría fortalecer su evaluación de riesgos para la supervisión continua haciendo hincapié en los siguientes puntos:
formalizar los criterios para revisiones automatizadas y aclarar el vínculo entre los indicadores de riesgo y la estrategia para la supervisión continua
Valorar una evaluación más amplia de sostenibilidad, centrándose en más que los indicadores económicos en la medida en que su mandato lo permita
estandarizar y documentar los procesos de selección para revisiones de control y cómo se utilizan
mejorar el enfoque de la supervisión continua mediante la evaluación de la fragmentación y la superposición de entidades.
Las recomendaciones del capítulo se centran en el proceso de evaluación de riesgo y el Capítulo 2 abarca otros aspectos del SSC. El capítulo destaca las experiencias de diferentes países, como Reino Unido, Países Bajos, Brasil y Estados Unidos, para apoyar a la IGAE en el desarrollo de su modelo de supervisión continua.
La supervisión continua en el sector público español
El mandato de la IGAE de mejorar la eficiencia del sector público mediante la supervisión continua
La competencia de control del mandato ampliado de la IGAE se aplica a las entidades del sector público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado que se clasifiquen como entidades autónomas o entidades públicas empresariales (Gobierno de España, 2015[4]), entre otras.3 Estas organizaciones abarcan desde las empresas estatales hasta las fundaciones estatales y varían mucho en cuanto a tamaño, presupuesto, objetivos o ministerios competentes. La Tabla 1.1 muestra todas las entidades públicas sujetas a supervisión continua.
Tabla 1.1. Entidades del sector público en España sujetas a supervisión continua en 2017-19
Fuente: IGAE, Inventario de Entes del Sector Público, INVESPE.
Las actividades de supervisión continua se han convertido en el medio central para que la IGAE cumpla con estas responsabilidades, que incluyen el diseño y la implementación del SSC. Las actividades de supervisión continua se definen de la siguiente manera:
Se entiende por actuaciones de supervisión continua el conjunto de verificaciones y análisis, preferentemente automatizados, realizados con la finalidad de evaluar el cumplimiento de los objetivos del sistema de supervisión continua, así como las actuaciones de control concretas que, con la misma finalidad, se acuerden realizar en el ámbito del control financiero permanente o de la auditoría pública previstos en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. (Gobierno de España, 2018[5]).4
Por tanto, el vínculo entre la supervisión continua y el mandato actual de la IGAE está explícitamente reconocido y contemplado en la regulación, que proporciona directrices específicas sobre la coordinación, planificación y ejecución de estas actividades complementarias. Además, para definir con mayor detalle el papel de la IGAE en relación con el SSC, el Ministerio de Hacienda emitió una Directiva (Orden HFP/371/2018) que señala la metodología para realizar la supervisión continua (Gobierno de España, 2018[5]). En concreto, la IGAE tenía las siguientes responsabilidades en virtud de la Directiva:5
Desarrollar las actividades de supervisión continua conforme a lo requerido por la legislación.
Planificar, realizar y evaluar las actividades relacionadas con la supervisión continua.
Diseñar y gestionar un sistema de información accesible para las entidades del sector público sujetas a supervisión continua y los ministerios competentes.
Emitir instrucciones que especifiquen los requisitos de información, los criterios y las directrices pertinentes para garantizar el buen funcionamiento del sistema de supervisión continua.
La Oficina Nacional de Auditoría y sus responsabilidades de supervisión continua
La IGAE sigue un modelo operativo descentralizado, con tres funciones de servicio centrales para cumplir con sus ámbitos principales de responsabilidad a nivel del gobierno central:
la Oficina Nacional de Auditoría (ONA), organismo de control financiero y de auditoría interna, que también es responsable del SSC.
la Oficina Nacional de Contabilidad (ONC), responsable de la planificación y dirección de la contabilidad pública.
la Oficina de Informática Presupuestaria (OIP), que diseña y aplica las políticas de la IGAE en materia de tecnologías de la información.
La IGAE también cuenta con las intervenciones delegadas, que consisten en "delegados" de control interno integrados en los ministerios y las entidades del sector público. Los delegados actúan como contralores financieros de estas instituciones gubernamentales y son responsables de los controles financieros y de las auditorías internas públicas (IGAE, 2020[9]). Dentro de la IGAE, la responsabilidad de planificar, gestionar e informar sobre el SSC está asignada a la ONA (IGAE, 2020[6]).
Aunque la ONA es el organismo responsable de coordinar y realizar las auditorías internas de las entidades del sector público a nivel de la administración central, su mandato también incluye la supervisión de los controles ejecutados por las divisiones de control dentro de la IGAE, así como los "delegados" integrados en los ministerios competentes o los controles financieros de los fondos de la UE. Por lo tanto, está bien posicionada para asumir un papel de liderazgo en el diseño y la implementación del SSC. La ONA cuenta con seis divisiones para cumplir su amplio mandato. En la actualidad, seis miembros del personal de la ONA dentro de la oficina del Director dirigen la planificación, el diseño y la aplicación del proceso del SSC. Entre ellos se encuentran el Director, tres auditores, un técnico y un especialista en TI.
Panorama general del SSC y definición del concepto de riesgo de racionalidad
Tras añadir la supervisión continua a su mandato, la ONA preparó una estrategia, que aprobó en 2018 (ONA, 2018[7]) y una metodología (ONA, 2020[8]) para poner en marcha el SSC. La estrategia se basa en los principios de un control interno eficaz (OCDE, 2020[9]) y se ajusta a los objetivos de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas para el SSC. La Figura 1.1 ilustra los elementos clave del SSC en España.
Figura 1.1. Elementos y actividades clave del proceso de supervisión continua de ONA en España
Fuente: Elaboración de los autores de la OCDE.
Factores de riesgo
La Directiva HFP/371/2018 sienta las bases para la definición e interpretación de ONA del riesgo en el contexto del SSC (Gobierno de España, 2018[5]). La Directiva exige tres niveles de verificación para que la ONA evalúe a las organizaciones públicas en cuanto a cumplimiento, sostenibilidad financiera y relevancia. En conjunto, estos factores de riesgo constituyen la base del concepto de "racionalidad de las estructuras" de las entidades públicas, tal como se define en la Directiva. A través de esta óptica de la «racionalidad» , la ONA interpreta el riesgo y da forma a sus revisiones automáticas y a su metodología de supervisión continua. Conforme a la definición de la ley, el SSC no está destinado explícitamente a identificar un conjunto más amplio de riesgos estratégicos, operativos o de reputación, como por ejemplo los riesgos de fraude o corrupción, si éstos se encuentran fuera del ámbito del concepto de racionalidad descrito en la Tabla 1.2.
Tabla 1.2. Factores de riesgo que sustentan el riesgo de racionalidad
Fuente: Interpretación de la OCDE del Boletín Oficial (Boletín Oficial del Estado), (2018[5]).
En el caso de las entidades públicas y las fundaciones estatales, la sostenibilidad financiera incluye evaluar la posible disolución del organismo, teniendo en cuenta sus fuentes de financiación, niveles de gasto e inversión, así como el impacto, si lo hubiera, en los Presupuestos Generales del Estado. Para otras categorías de entidades del sector público, la sostenibilidad financiera se entiende, de acuerdo con la Directiva, como su capacidad para financiar los compromisos de gasto actuales y futuros dentro de los límites de las normas aplicables en cuanto a la deuda pública y la deuda comercial. Para establecer la pertinencia, la ONA debe comprobar que las razones por las que se creó una entidad del sector público siguen estando vigentes y dicha entidad aún es el medio más adecuado para cumplir los objetivos que se le han encomendado. Esta verificación se basa, en parte, en un examen del plan de acción estratégico de la organización. La ONA también verifica si la entidad sigue prestando los servicios para los que fue creada y evalúa la posible duplicación con otros órganos que podrían estar en mejor posición de prestar los mismos servicios.
Revisiones automatizadas
Las revisiones «automatizadas» son evaluaciones de riesgo que la ONA realiza a partir de indicadores derivados de los datos financieros y económicos informados por las entidades del sector público a la IGAE y otra información cualitativa. Las revisiones son «automáticas» en el sentido de que se recaban los datos y los indicadores se generan en una hoja de cálculo de Excel mediante el uso de fórmulas. Las revisiones automatizadas se aplican a todas las entidades mencionadas que entran en el ámbito de la supervisión continua. La ONA ha colaborado con la Oficina de Informática Presupuestaria (OIP) de la IGAE en el diseño de la herramienta que genera automáticamente indicadores y coeficientes financieros y económicos en hojas de cálculo de Excel, extrayendo los datos de los sistemas de información financiera pública denominados CICEP.red y RED.coa. En la actualidad, las entidades envían los datos a la IGAE mensual, trimestral o anualmente en forma de archivos de Excel.
La metodología de la ONA para las revisiones automatizadas genera una puntuación de riesgo basada en los siguientes datos: 1) los cuestionarios de autoevaluación; 2) la consideración por parte de la ONA de otros factores de riesgo cualitativos que varían según el tipo de entidad; y 3) los indicadores financieros (OCDE, 2020[9]). La Figura 1.2 muestra la ponderación que la ONA aplica a cada dato introducido en la puntuación total del riesgo de racionalidad en una escala de 0 (bajo) a 3 (alto). En concreto, las entidades con puntuaciones globales entre 0 y 1 se consideran de bajo riesgo, entre 1 y 2, de riesgo medio, y entre 2 y 3, de mayor riesgo. La puntuación determina qué entidades justifican una revisión de control. El resultado final de las revisiones automatizadas se denomina Informe de Acciones Automatizadas, que da a conocer los resultados del análisis de riesgos.
Figura 1.2. Principales datos ingresados para la revisión automatizada y ponderaciones para la puntuación de riesgo
Fuente: OCDE, adaptado de (ONA, 2018[7]).
Cuestionarios de autoevaluación
Las entidades del sector público deben presentar cuestionarios de autoevaluación a la ONA como parte del SSC. El cuestionario permite a la ONA recabar datos sobre las actividades de la entidad y los servicios prestados, sus fuentes de financiación, los gastos y el entorno de control interno. Las entidades acceden y rellenan el cuestionario mediante un formulario en línea incluido en los sistemas de información CICEP.red o RED.coa, según el tipo de organización. La herramienta utilizada para generar los indicadores y coeficientes a partir de los datos de los informes financieros también agrega las respuestas a los cuestionarios de autoevaluación junto con cualquier documentación de apoyo proporcionada por la entidad. Los analistas que llevan a cabo la evaluación de riesgos del SSC acceden a las respuestas y a cualquier prueba aportada por las entidades a través de archivos Excel. La dirección de cada entidad, sujeta a supervisión adicional y a acciones legales, certifica la información que la ONA recibe como parte de la autoevaluación. La ONA revisa las respuestas para comprobar su coherencia interna, y si la entidad es seleccionada para una revisión de control, comprueba si la información proporcionada en el cuestionario es confiable y precisa.
Otros factores de riesgo
"Otros factores de riesgo cualitativos" es un término utilizado en la documentación estratégica y metodológica del SSC, constituyendo el 40 por ciento de la puntuación global de riesgo de la revisión automatizada. Estos factores de riesgo se basan en diversas fuentes, tales como los datos presupuestarios, los datos de RED.coa y la información de AUDINet de la IGAE, que es una aplicación que actúa como repositorio central de los informes de control e información sobre la fiscalización de las cuentas públicas. Al igual que los cuestionarios de autoevaluación, estos factores de riesgo varían según el tipo de entidad. Por ejemplo, las entidades autónomas y las agencias estatales están sujetas a un mayor número de factores de riesgo, como el tiempo de existencia del organismo, el gasto total de la entidad, el volumen de transferencias gubernamentales como porcentaje de los ingresos totales y los ingresos, así como el dictamen de auditoría de la organización, entre otros (véase la Tabla 1.3 para conocer una lista de todos los “otros factores de riesgo” para las entidades autónomas y las agencias estatales). La ONA otorga a cada uno de estos factores de riesgo una ponderación, que utiliza para calcular una puntuación de riesgo individual. Las puntuaciones de riesgo se suman para obtener una valoración total de "otros factores de riesgo cualitativos" para cada organización.
Indicadores financieros
Los indicadores financieros de la ONA abarcan áreas comunes de buenas prácticas en la gestión de las finanzas públicas, como la solvencia, la capacidad del organismo para cumplir con las obligaciones a largo plazo, así como la liquidez, su capacidad para cumplir con las obligaciones presentes6 (IPSASB, 2014[10]). Los indicadores también tienen en cuenta aspectos del rendimiento operativo, así como la productividad de las entidades que tienen actividades comerciales. Por ejemplo, los indicadores de las entidades estatales tienen en cuenta la capacidad de cubrir los compromisos de deuda (solvencia), pero también los componentes operativos y de prestación de servicios (véase la Tabla 1.3).
Tabla 1.3. Indicadores financieros utilizados para evaluar a las entidades estatales, entre otros
Estos parámetros también se aplican a las entidades autónomas, consorcios, fondos sin personalidad jurídica y otras entidades públicas
Fuente: (ONA, 2020[8]).
La ONA tiene en cuenta parámetros adicionales para las entidades que realizan actividades comerciales, como las sociedades mercantiles estatales, las entidades públicas empresariales y las fundaciones. Por ejemplo, ya que estas entidades pueden pedir préstamos a prestamistas comerciales, se incluye como indicador financiero el porcentaje de préstamos bancarios sobre el pasivo (véase la Tabla 1.4).
Tabla 1.4. Indicadores y coeficientes para las entidades del sector público que realizan actividades comerciales
Aplicable a empresas comerciales del Estado, entidades comerciales públicas y fundaciones
Fuente: (ONA, 2020[8]).
También se espera que las entidades proporcionen información sobre las necesidades anuales de financiación (para las entidades clasificadas como administraciones públicas en el Sistema Europeo de Cuentas), el resultado bruto de explotación, las fuentes de gastos e inversiones o las previsiones de sostenibilidad. Las entidades públicas y las fundaciones estatales también deben proporcionar informes anuales de gastos e inversiones. Otras entidades deben presentar previsiones de sostenibilidad o, como mínimo, un informe sobre su capacidad para financiar compromisos actuales y a largo plazo dentro de las limitaciones aplicables a la deuda pública.
Revisiones de control e informes de evaluación
La ONA selecciona a las entidades públicas para someterlas a un escrutinio adicional mediante "revisiones de control" in situ, que elige en función de las puntuaciones de riesgo calculadas durante el proceso de revisión automatizado, así como de la consideración de factores cualitativos adicionales. Por ejemplo, la ONA tiene en cuenta si el organismo ha pasado recientemente por un proceso de reestructuración o si no ha presentado un cuestionario de autoevaluación. En estos casos, las entidades se considerarían de mayor riesgo y, por tanto, sería más probable que la ONA los elija para una revisión de control. Como parte de estas revisiones, la ONA o las intervenciones delegadas dentro del organismo pueden evaluar si una entidad está logrando sus objetivos y tenerlo en cuenta en su dictamen final. Las revisiones culminan con un informe de evaluación que transmite la opinión de la ONA sobre la racionalidad del organismo, tal como se ha definido anteriormente, con una de las tres conclusiones siguientes:
Mantener— la ONA recomienda que el organismo se mantenga en su forma actual, con posibles recomendaciones de mejora.
Fusionar— la ONA recomienda que el organismo se fusione con otra entidad con objetivos y funciones similares.
Disolver—la ONA determina que el organismo es financieramente insostenible y debe disolverse.
La ONA informa anualmente al Ministerio de Hacienda sobre los resultados de las acciones individuales tras las revisiones de control. El Ministerio de Hacienda, junto con los ministerios competentes, puede presentar las recomendaciones de la ONA al Consejo de Ministros, que en última instancia toma la decisión (OCDE, 2020[9]). Esta es una característica clave del SSC y de su público objetivo. Su eficacia depende del juicio y las decisiones de los dirigentes políticos que son responsables de los acuerdos institucionales del gobierno y tienen la autoridad para aceptar o rechazar las recomendaciones de la ONA
Fortalecer las evaluaciones de riesgo para la supervisión continua
La ONA podría formalizar los criterios de sus revisiones automatizadas y aclarar la relación de los indicadores con la estrategia de supervisión continua
Desde que la ONA comenzó a planificar el SSC en 2018, ha diseñado la metodología, ha desarrollado herramientas para permitir el proceso y ha concluido un ciclo completo de revisiones durante una fase piloto en 2019. A medida que el SSC evoluciona y previo a su aplicación en otros niveles de gobierno, existen oportunidades para que la ONA mejore su enfoque. En primer lugar, la ONA podría formalizar los criterios y justificaciones que ha desarrollado para las revisiones automatizadas, incluyendo la documentación de su justificación para los indicadores y los vínculos con la estrategia de supervisión continua. De este modo, la ONA fomentaría la transparencia de sus procesos y mejoraría la comprensión de cómo la ONA interpreta y actúa sobre los riesgos entre las entidades sujetos a supervisión continua. La ONA ha elegido un amplio conjunto de indicadores para las revisiones automáticas y también ha reconocido la necesidad de ajustar los indicadores en función de la forma jurídica del organismo del sector público. La selección de indicadores para la sostenibilidad financiera en particular refleja un amplio consenso sobre la eficacia de medir la sostenibilidad financiera evaluando los gastos, los ingresos, la deuda y la gestión de fondos (Pina, Bachiller and Ripoll, 2020[11]). Sin embargo, no todos los indicadores se tienen en cuenta en la ponderación del riesgo de un organismo. Por ejemplo, la Tabla 1.5 muestra los indicadores financieros sobre los que la ONA recoge información de las entidades públicas empresariales, incluyendo los que contribuyen al 20% de la puntuación de riesgo de la revisión automatizada y los que no se consideran como parte del cálculo del riesgo ponderado. A efectos de este informe, la OCDE no incluyó las ponderaciones de cada uno de los indicadores, pero es precisamente esta información la que podría ser útil para que las entidades públicas la conozcan.
Tabla 1.5. Indicadores financieros de las entidades públicas empresariales por área de riesgo
Nota: Aunque no se muestran en la Tabla, las ponderaciones de las entidades públicas empresariales se aplican a las entidades del sector público clasificadas como "otras entidades de derecho público", a excepción del indicador de gastos promedio de personal.
Fuente: La ONA, archivo de Excel Indicadores Entes Públicos (ONA, 2020[12]).
Los cuestionarios de autoevaluación siguen un diseño similar. A pesar de la amplitud de las preguntas en la autoevaluación, sólo algunas de las respuestas contribuyen a la puntuación global de riesgo de un organismo para el SSC. Por ejemplo, sólo 11 de las 36 preguntas de las fundaciones estatales contribuyen a la puntuación global de riesgo, como se muestra en la Tabla 1.6. Otros cuestionarios de autoevaluación para diferentes tipos de organizaciones se basan también en un subconjunto de las respuestas como parte del cálculo del 40% de la puntuación de riesgo. La ONA indicó que, a los efectos del proyecto piloto, el equipo de evaluación aprovechó la experiencia y el juicio profesional para determinar los parámetros que tendría una ponderación de riesgo asignado (OCDE, 2020[9]).
Tabla 1.6. Preguntas de autoevaluación para las fundaciones estatales que contribuyen a la puntuación de riesgo
Nota: Cada pregunta recibe una ponderación diferente determinado por la ONA.
Fuente: Los archivos de datos proporcionados por la ONA a la OCDE con extractos de CICEP.red y RED.coa (2019).
La metodología de la ONA para las revisiones automatizadas es rigurosa y está basada en pruebas, pero también es compleja y se basa en numerosas decisiones internas. Aunque el juicio puede ser sólido, la ONA podría aclarar con más detalle por qué decide incluir algunas preguntas o indicadores y no otros, así como proporcionar la justificación a las partes interesadas sobre cómo determina los parámetros específicos para los indicadores individuales. Por ejemplo, los funcionarios de la ONA señalaron que las preguntas que no utiliza para la puntuación de riesgo siguen siendo importantes para evaluar la coherencia interna y la confiabilidad de las respuestas proporcionadas. La ONA también podría proporcionar detalles adicionales en los documentos metodológicos existentes que expliquen los criterios para incluir indicadores específicos como parte de su modelo, así como sus decisiones sobre las ponderaciones asignadas.
Además de formalizar la justificación de las métricas utilizadas y las ponderaciones correspondientes, la ONA podría aclarar aún más la relación entre los factores de riesgo de racionalidad, los indicadores seleccionados y sus métodos de evaluación de los riesgos a través de las revisiones automatizadas y de control. En concreto, esto podría incluir explicaciones sobre la manera en que la ONA utiliza la información de los cuestionarios de autoevaluación, otros factores de riesgo e indicadores financieros para fundamentar las decisiones relativas a los factores de riesgo antes mencionados (es decir, el cumplimiento, la sostenibilidad financiera y la relevancia), así como la selección de organizaciones para una mayor revisión del control. Concretamente, en su documentación metodológica, la ONA podría explicar la relación entre los riesgos de racionalidad y las áreas de riesgo identificadas para cada tipo de organización. Por ejemplo, en la Tabla 1.4, la ONA podría aclarar cómo los indicadores relacionados con las áreas de riesgo de estructura, productividad y gestión financiera se traducen directamente en las 3 áreas de riesgo de racionalidad: cumplimiento, sostenibilidad financiera y relevancia. Esto ayudaría a promover la transparencia, así como la coherencia a medida que el SSC se desarrolla. También respondería a la necesidad que expresaron los funcionarios en las entrevistas con la OCDE de obtener más información por parte de la ONA sobre cómo utiliza la información proporcionada para la supervisión continua.
Para la ONA, el SSC es un nuevo medio para dar a conocer y aplicar las normas de la administración pública relacionadas con la gestión y el control financieros. Según los responsables de la ONA, el SSC se inspira en el Marco Integrado de Control Interno emitido por el Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la. Comisión Treadway (COSO) de 2013. El Recuadro 1.1 presenta una herramienta de autoevaluación desarrollada por la Academia Nacional de Finanzas y Economía (NAFE) del Ministerio de Hacienda de Países Bajos. Esta herramienta apoya las evaluaciones y la autoevaluación, pero va más allá de un cuestionario. Ofrece una matriz de autoevaluación y explicaciones claras sobre la gestión financiera y el control interno. Tiene la ventaja adicional de ayudar a los directivos de la administración pública a aprender y aplicar las normas y las buenas prácticas.
Recuadro 1.1. Autoevaluación de la gestión y el control financieros de los Países Bajos para el Gobierno
La Academia Nacional de Finanzas y Economía (NAFE) del Ministerio de Finanzas de Países Bajos desarrolló una herramienta de autoevaluación para mejorar la gobernanza pública, que se enfoca en el control de la gestión financiera (CGF) como componente clave del control interno público. El NAFE desarrolló una matriz de evaluación del CGF como herramienta práctica para apoyar las evaluaciones de las políticas y prácticas del CGF a nivel institucional, así como para ayudar a las evaluaciones y acciones de seguimiento para fortalecer el CGF. Según la NAFE, las razones para desarrollar tales herramientas incluyen:
No hay un CGF detrás del desarrollo de la auditoría interna.
Los elementos clave del CGF ya están implementados, como los departamentos financieros y los sistemas de información, pero siguen existiendo problemas operativos y de aplicación (incluidos los que se enumeran a continuación).
Excesivo control operativo por parte de la alta dirección.
La Segunda Línea de Defensa, es decir, la gestión de riesgos, la supervisión y el control no están desarrollados.
Las divisiones financieras no apoyan la planificación y el control, salvo el control del presupuesto.
Falta de un mecanismo de planificación y control a nivel de la entidad, así como de planificación y control a nivel operativo.
Líneas de responsabilidad borrosas entre la segunda y la tercera líneas de defensa, es decir, entre la gestión de riesgos y la función de auditoría interna.
Falta de indicadores clave de desempeño.
La matriz de evaluación del CGF de la NAFE permite al nivel directivo conocer el diseño de su organización evaluado en función de los criterios de buenas prácticas, basados en los principios de Control Financiero Interno Público (CFIP) de la Unión Europea. Los evaluadores deben tener un excelente conocimiento del CFIP, incluidos los elementos de responsabilidad de los directivos. Además de que los directivos utilicen la matriz como autoevaluación para su departamento, los auditores internos pueden hacer uso de la matriz durante una evaluación integral de la entidad de los sistemas CGF que se están ejecutando actualmente. La implementación efectiva de la metodología de autoevaluación, que incluye la cumplimentación de la matriz del CGF, genera perspectivas sobre posibles acciones para mejorar la configuración y las prácticas del CGF. La matriz y los resultados pueden compartirse con la dirección y el personal. La Tabla que aparece a continuación muestra la fila de encabezado de la matriz, seguida de un ejemplo de cómo puede llenarse cada columna. Una matriz real incluiría todos los componentes clave del sistema de control interno, tales como la función de auditoría interna, así como muchas otras variables clave e impactos de evaluación.
Tabla 1.7. Ejemplo ilustrativo de algunos componentes de una matriz de evaluación del CGF
Por último, la matriz de evaluación del CGF se basa en el Modelo de las Tres Líneas del Instituto de Auditores Internos. En concreto, según este modelo, los gestores operativos son la primera línea. Son responsables de aplicar y mantener un control interno eficaz, al tiempo que evalúan los riesgos para las operaciones y los objetivos estratégicos. Las diversas funciones de supervisión, gestión de riesgos y cumplimiento de la normativa que supervisan la gestión operativa constituyen la segunda línea. Estas funciones se encargan de apoyar, supervisar, vigilar y controlar la primera línea. La función de auditoría interna es la tercera línea, y proporciona una garantía independiente sobre el funcionamiento de las dos primeras líneas. Cada una de estas tres "líneas" se refleja en la matriz de evaluación del CGF, ya que desempeñan funciones distintas dentro del marco de gobierno más amplio de la organización.
Fuente: Ministerio de Finanzas de Países Bajos (Marzo de 2018[13]), Good Financial Governance and Public Internal Control, Presentation to the OECD [Buena gobernanza financiera y control interno público, presentación a la OCDE].
Los funcionarios de las entidades públicas entrevistados por la OCDE mostraron un amplio apoyo a la ONA y a las recomendaciones que ha formulado hasta la fecha a través del proceso del SSC. En una entrevista, una entidad planteó la cuestión de la carga administrativa que genera el SSC, especialmente en lo que respecta a la necesidad de recopilar y responder a los cuestionarios. Para evitar la duplicación de esfuerzos y limitar la carga administrativa sobre las organizaciones, en el marco del proceso de CSS sólo se exige a las organizaciones la información que no es fácilmente accesible por la IGAE y la ONA (Gobierno de España, 2018[5]). Además, para promover la eficiencia, los requisitos técnicos son los mismos tanto para los informes financieros como para el SSC. Los propios cuestionarios de autoevaluación, realizados anualmente, constan de unas 35 preguntas. Estas medidas sugieren que la ONA ha tomado en cuenta la carga que supone para las organizaciones públicas en el diseño del SSC. No obstante, el proceso de formalización de sus criterios y de documentación adicional de los fundamentos de su metodología podría dar lugar a un conjunto de cuestionarios de autoevaluación aún más reducido y menos gravoso, que actualmente no utiliza todas las preguntas para la puntuación del riesgo tal como se presenta en el presente.
El SSC utiliza eficazmente los indicadores financieros, pero sigue habiendo oportunidades para aprovechar el proceso para una evaluación más amplia de la sostenibilidad
Como se ha comentado, uno de los tres factores de riesgo en los que se centra la ONA al evaluar el riesgo de racionalidad es la sostenibilidad financiera (los otros son el cumplimiento y la relevancia). La evaluación de los indicadores y coeficientes financieros es un punto de partida útil para que la ONA evalúe la sostenibilidad financiera de las entidades del sector público de acuerdo con la Directiva de supervisión continua. Sin embargo, en otros países de la OCDE, muchas entidades de auditoría están incorporando un enfoque en las métricas financieras o económicas y considerando cada vez más el valor de los beneficios ambientales y sociales que el organismo proporciona. Una forma en que la ONA puede seguir adelante con sus esfuerzos por mejorar el impacto y la eficacia del SSC es considerar nociones más amplias de sostenibilidad financiera a largo plazo como parte de su proceso de evaluación de riesgos. Para ello, la ONA necesitaría una reforma a la Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público. La reforma ayudaría a la ONA a modernizar aún más el SSC para futuras iteraciones y a apoyar una visión a más largo plazo para el gobierno y la sociedad que trascienda la estrecha interpretación de la sostenibilidad a las preocupaciones financieras a corto plazo.
Las definiciones de sostenibilidad financiera en el contexto del sector público pueden variar. Un factor común en la mayoría de las definiciones es la probabilidad de quiebra de las entidades públicas con importantes pasivos o cargas de deuda (Pina, Bachiller and Ripoll, 2020[11]). Sin embargo, la sostenibilidad financiera de las organizaciones públicas es más compleja que este único factor. El Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP) define la sostenibilidad fiscal o financiera a largo plazo como una circunstancia en la que una entidad del sector público es capaz de alcanzar sus objetivos de prestación de servicios y cumplir sus compromisos financieros tanto ahora como en el futuro (IPSASB, 2013[14]). Esta definición es similar a la de sostenibilidad financiera de la Directiva sobre el SSC, pero con un énfasis añadido en la prestación de servicios.
En las directrices recomendadas por las NICSP para las entidades del sector público, la consideración de la sostenibilidad financiera es más amplia que la información contable de los estados financieros. Incluye las proyecciones de entradas y salidas de efectivo relacionadas con el suministro de bienes, servicios y programas que prestan servicios públicos utilizando las hipótesis políticas actuales durante un período determinado. Las NISCP identificaron tres dimensiones interrelacionadas de la sostenibilidad financiera a largo plazo -servicio, ingresos y deuda-, así como dos aspectos que afectan a cada dimensión: la capacidad, la capacidad de la organización para cambiar o influir en la dimensión, y la vulnerabilidad, el grado de dependencia de la organización de factores ajenos a su control o influencia:
Servicio: el volumen y la cantidad previstos de servicios públicos y derechos a los beneficiarios que una organización puede prestar. Esta visión de la sostenibilidad financiera toma en cuenta las hipótesis de políticas relacionadas con los ingresos procedentes de los impuestos u otras fuentes, así como las limitaciones de la deuda, además considera el impacto en la capacidad de la organización para prestar servicios.
Ingresos: impacto de los niveles impositivos y otras fuentes de ingresos en la prestación de servicios, sin dejar de lado las limitaciones de la deuda. En esta dimensión, el organismo considera su capacidad para variar los niveles de ingresos fiscales, modificar o agregar fuentes de ingresos. También considera la vulnerabilidad del organismo a las fuentes externas de ingresos. Por ejemplo, si las transferencias intergubernamentales de una organización tienen un mandato legal, es probable que sus flujos de ingresos sean más estables
Deuda: considera los niveles de endeudamiento y los niveles de endeudamiento proyectados durante el período de evaluación a la luz de los compromisos previstos de prestación de servicios. En esta dimensión, un organismo considera su capacidad para cumplir sus compromisos financieros a tiempo o para refinanciar o incurrir en deuda adicional cuando sea necesario. El nivel de deuda neta o el monto gastado en el suministro de bienes y la prestación de servicios en el pasado que necesita ser financiada en el futuro, es un indicador clave como se ilustra en la Figura 1.3.
Figura 1.3. Relaciones entre las dimensiones de la sostenibilidad financiera a largo plazo
Nota: El título original es “Relaciones entre las dimensiones de la sostenibilidad fiscal a largo plazo.”
Fuente: (IPSASB, 2013[14]).
En las evaluaciones de la sostenibilidad financiera pueden utilizar una amplia gama de datos, como información financiera y no financiera sobre las condiciones económicas y demográficas futuras, supuestos sobre las tendencias nacionales y mundiales, como la productividad, la competitividad relativa de la economía (en los planos nacional, estatal o local) y las variables demográficas (IPSASB, 2013[14]). La ONA ya tiene en cuenta varios factores relacionados con las dimensiones de los ingresos y la deuda, y considera los aspectos del rendimiento de las organizaciones que supervisa como parte del SSC. Partiendo de esta base, y siempre que obtenga el mandato legal, la ONA podría aumentar su atención a la dimensión de los servicios en el modelo de las NICSP. Por ejemplo, la ONA podría incorporar preguntas e indicadores cualitativos en sus cuestionarios de autoevaluación y "otros factores de riesgo" que aporten puntos de vista sobre la dimensión del servicio de, tales como:
¿El (Los) organismo(s) tiene(n) la capacidad de variar el volumen o la cantidad de los servicios que presta?
¿El (Los) organismo(s) es/son vulnerable(s) a factores tales como la incapacidad de variar los niveles de servicio o la falta de voluntad de los beneficiarios para aceptar servicios reducidos?
¿Se espera que el gasto en programas específicos aumente a un ritmo mayor que el nivel general de gasto?
¿El (Los) organismo(s) con actividades intensivas en capital contabilizan las vidas útiles previstas o los valores de reposición de propiedades, planta y equipo?
Estas preguntas son útiles para evaluar la sostenibilidad financiera a medio y largo plazo porque permiten comparar los compromisos actuales o proyectados de una organización en un estado futuro, basado en hipótesis razonables. La ONA también podría añadir indicadores relacionados con el rendimiento que sean relevantes no sólo para los objetivos de las entidades individuales, sino también para las políticas transversales que dependen de la eficacia y la eficiencia de diversas organizaciones o programas. Esto podría incluir indicadores relacionados con las políticas de salud, educación y bienestar. Por ejemplo, yendo más allá de los resultados financieros de una entidad, los indicadores de la ONA podrían reflejar el costo de la asistencia sanitaria como porcentaje de los ingresos previstos procedentes de impuestos y otras fuentes, o como porcentaje de los cambios en el volumen estimado de beneficiarios. Este análisis brindaría perspectivas sobre los posibles retos sistémicos relacionados con la sostenibilidad de la prestación sanitaria. Este análisis también proporcionaría a las entidades responsables, así como a los consumidores de los informes de la ONA, una visión más profunda sobre el funcionamiento de los servicios y el uso que se da al dinero de los contribuyentes.
Como objetivo a largo plazo, un mandato legal renovado también permitiría a la ONA considerar los retos medioambientales (es decir, el contexto externo) que podrían afectar a la sostenibilidad en el contexto del SSC. Los indicadores ambientales/contextuales son cruciales en la evaluación de la sostenibilidad en los órganos de gobiernos locales (Pina, Bachiller and Ripoll, 2020[11]) y abarcan factores como las necesidades y los recursos de la comunidad, las limitaciones intergubernamentales, el riesgo de catástrofes, la cultura política y las condiciones económicas externas. Estas consideraciones adicionales ayudan a los responsables de la toma de decisiones a gobernar mejor, a tomar decisiones predictivas y a mejorar las políticas, los controles y la inversión de recursos para garantizar la consecución de los objetivos en relación con los riesgos de racionalidad del cumplimiento, la sostenibilidad y la relevancia.
Además, tomar en cuenta el contexto más amplio también podría tener implicaciones prácticas para la unidad de análisis de la ONA para el SSC. Actualmente, el SSC se dirige a entidades individuales, de acuerdo con la ley y la normativa que lo regula. Las revisiones automatizadas capturan información relacionada con entidades específicas y las posteriores revisiones de control se llevan a cabo en las entidades que suponen un mayor riesgo. En el contexto del SSC, la ONA sólo ha realizado auditorías entidad a entidad. La experiencia del Reino Unido permite comprender un enfoque que ofrece opciones para supervisar instituciones individuales y entre varias instituciones, teniendo en cuenta el contexto medioambiental.
En el Reino Unido, el gobierno estableció revisiones trienales para garantizar que las entidades públicas no departamentales (OPND) se sometieran a un control periódico y sólido.7 El objetivo es similar al del SSC de la ONA, aunque con un mayor enfoque en los resultados y el impacto. Las revisiones actúan como mecanismos para garantizar que las OPND existen con un objetivo claro, prestan los servicios que los usuarios desean, maximizan la rentabilidad para el contribuyente y confirman que no han dejado de ser útiles (UK Cabinet Office, 2015[15]). Desde la puesta en marcha del programa en 2011, los departamentos han revisado cientos de entidades y han recomendado la disolución de las OPND. El éxito del programa de revisión trienal sirvió para diseñar la metodología de transformación del Programa de Transformación de las Entidades Públicas 2015-2020 (véase el Recuadro 1.2).
Recuadro 1.2. El programa de transformación de los entidades públicos del Reino Unido 2016‑20
En abril de 2011, la Oficina del Gabinete del Reino Unido anunció una revisión trienal a partir de 2011 para todos los organismos públicos no departamentales (OPND) aún existentes tras las reformas introducidas por la Ley de Entidades Públicos. Según la Oficina del Gabinete, la revisión condujo a un gobierno "menos numeroso, más responsable y más eficiente"; las revisiones trienales reunieron a las entidades públicas de todos los departamentos para lograr una mayor transformación de la que los departamentos podrían llevar a cabo por sí solos. Con base en este esfuerzo, la Oficina del Gabinete estableció el Programa de Transformación de las Entidades Públicas 2016-2020. Las revisiones dirigidas por el Departamento que se llevan a cabo en el marco de este programa ofrecen garantías periódicas sobre la necesidad continua, la eficiencia y el buen gobierno de las entidades públicas. El programa tiene dos vertientes, que consisten en "revisiones a la medida" y "revisiones funcionales".
Revisiones a la medida
Las revisiones a medida amplían el alcance del proceso de revisión trienal para incluir las agencias ejecutivas y los departamentos no ministeriales. Cada organismo es objeto de una revisión a la medida. El alcance de la revisión a la medida puede llevarse a cabo en el contexto de las revisiones departamentales o funcionales, mismas que se describen a continuación. Su objetivo es cuestionar y ofrecer garantías sobre la necesidad continua de un organismo público individual tanto en función como en forma. Las revisiones se centran en la capacidad de la entidad para prestar un servicio más eficaz y eficiente, incluyendo la identificación del potencial de ahorro de eficiencia, y en su caso, su capacidad para contribuir al crecimiento económico. Las directrices de la Oficina del Gabinete indican que la revisión "debe incluir una evaluación del desempeño del organismo o la garantía de que existen procesos para realizar dichas evaluaciones". Las revisiones también toman en cuenta las disposiciones de control y gobernanza establecidas para garantizar el cumplimiento de los principios de buen gobierno corporativo.
Revisiones funcionales
Las revisiones funcionales abarcan todos los departamentos y examinan de forma holística las funciones de varias entidades públicas en áreas de gobierno similares o relacionadas. Este enfoque permite identificar oportunidades de reforma que no pueden revelarse revisando las entidades una por una. La primera revisión abarca las entidades con funciones reguladoras. Esta revisión y las posteriores se llevarán a cabo en colaboración con las entidades públicas y los departamentos.
La Oficina del Gabinete supervisa las revisiones. Las directrices para las revisiones establecen un principio de apertura y animan a las entidades públicas a publicar los resultados de las revisiones. Además de la transparencia, otros principios clave para llevar a cabo las revisiones son la proporcionalidad, el desafío, el carácter estratégico, el ritmo y la inclusión. El informe de las revisiones incluye recomendaciones para mejorar la eficacia y la eficiencia de la administración, incluyendo pruebas para fundamentar los juicios y la consideración sobre el valor económico para los contribuyentes.
Como se describe en el Recuadro 1.2, el programa del Reino Unido tiene un objetivo similar al del SSC como una forma de brindar una garantía continua de que las entidades públicas siguen siendo relevantes, necesarias y eficientes en sus operaciones. Las orientaciones del Reino Unido para las revisiones a medida ofrecen algunas ideas sobre cómo la ONA podría mejorar las futuras iteraciones del SSC. La directriz pide revisiones que sean desafiantes y que adopten un enfoque de "primeros principios" para determinar si cada función: 1) sigue siendo necesaria; 2) se sigue desempeñando; 3) se lleva a cabo con eficacia; y 4) contribuye a la actividad principal de la organización, el departamento patrocinador y el gobierno en su conjunto (UK Cabinet Office, 2019[16]). El entorno (el contexto externo comentado anteriormente), así como cuestiones financieras y de gobernanza más amplias, como el ahorro en relación con la transformación digital, también son consideraciones importantes para las revisiones a medida. Por ejemplo, la directriz destaca las siguientes preguntas para evaluar tanto la eficiencia como los costos de la transformación digital, así como el impacto en los usuarios de los servicios:
¿Cuál es el gasto actual en esta área o áreas?
¿Cuántas transacciones recibe el servicio por canal? (en línea, teléfono, papel, presencial)
¿Cuántas de estas transacciones terminan en un resultado, y en un resultado previsto por el usuario?
¿Cuántas llamadas telefónicas, cartas o visitas en persona recibe el servicio?
¿Cuáles son los motivos de esas llamadas telefónicas, cartas o visitas en persona (por ejemplo, para obtener información, monitorear el avance, impugnar una decisión)?
¿Cuál será el gasto tras la transformación?
¿Cuándo se empezará a ahorrar?
¿Cuál será la reducción del costo promedio por transacción, servicio o canal?
¿Hay potencial en otras áreas de las actividades del organismo público para considerar el trabajo digital que contribuirá a la reducción del gasto y a la mejora de los servicios? (UK Cabinet Office, 2019[16])
Además de estar más orientado al rendimiento, otra diferencia clave, que podría ayudar a la ONA a desarrollar más el SSC, es el modelo del Reino Unido de encontrar oportunidades de mejora que no son identificables al evaluar las entidades públicas individualmente o una por una. Las revisiones funcionales del Reino Unido por definición son interdepartamentales y, por tanto, ofrecen una visión más integral que las revisiones a medida relativas a cuestiones que afectan o implican a diversas entidades. El SSC de la ONA proporciona una base para ampliar los actuales cuestionarios de autoevaluación, o alternativamente las líneas de investigación como parte de las revisiones de control, de la misma manera. Además, el SSC abarca entidades que son el equivalente a los OPND en el Reino Unido, por lo que muchas de las preguntas son directamente relevantes para el enfoque de la ONA.
La ONA podría estandarizar y documentar su proceso de selección de entidades para las revisiones de control, así como el proceso y el uso de las propias revisiones
Como ya se ha señalado, la ONA utiliza revisiones automatizadas para identificar a las entidades que presentan un mayor riesgo en cuanto al concepto de racionalidad, en particular, el riesgo de que el organismo no cumpla las leyes, sea insostenible desde el punto de vista financiero, o sea irrelevante y duplicada en relación con otras entidades. Con base en esta evaluación y de la puntuación de riesgo resultante, la ONA selecciona a las entidades para llevar a cabo nuevas revisiones de control. Durante la fase piloto del SSC, la ONA realizó revisiones automáticas de 421 entidades. Seleccionó nueve entidades para la revisión de control. En las entrevistas, la ONA explicó este proceso de selección, descrito a continuación. Sin embargo, la ONA podría estandarizar y documentar su enfoque y sus criterios para la toma de decisiones con el fin de mejorar las futuras actividades de supervisión y promover una mayor transparencia del SSC.
En la estrategia de CSS, la ONA se adelantó a definir los criterios para agilizar y posiblemente automatizar el proceso de toma de decisiones para la selección de las entidades a revisar. Sin embargo, la ONA aún no lo ha hecho en su metodología actual. La ONA indicó durante las entrevistas que la fase piloto del SSC sirvió para desarrollar un punto de partida tanto para las métricas utilizadas en la revisión automatizada como para los criterios utilizados en la selección de entidades para la revisión de control por parte de un equipo de evaluación. El equipo de evaluación revisó la puntuación de riesgo de la revisión automatizada con los analistas de la ONA y aplicó criterios de selección para decidir qué entidades merecían una revisión más profunda. La ONA indicó que los criterios de selección incluían la consideración de las recomendaciones de otras revisiones de control o auditorías públicas.
La ONA observó que la coherencia en la aplicación de los criterios de selección se logró mediante el debate y el acuerdo con el equipo de evaluación de las nueve entidades revisadas durante el proyecto piloto. A medida que el SSC evoluciona de un proyecto piloto a su plena implementación, la ONA podría beneficiarse de la formalización de este proceso, incluyendo los criterios de selección, en sus documentos metodológicos para el SSC. Esto ayudará a los futuros equipos de evaluación a llevar a cabo el SSC, y promoverá la coherencia y la estandarización en el proceso de selección. A medida que el SSC se desarrolle, la ONA podría revisar y actualizar periódicamente esta directriz y los criterios para comprobar su pertinencia y ajustarlos según sea necesario. El Recuadro 1.3 ofrece algunos puntos de vista sobre cómo el Tribunal Federal de Cuentas de Brasil (Tribunal de Contas da União, TCU) orienta a los auditores en la selección de entidades para las acciones de control.
Recuadro 1.3. Evaluación de riesgos para la selección de auditorías por parte del Tribunal Federal de Cuentas de Brasil
Para alinear aún más sus prácticas con las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), el Tribunal Federal de Cuentas de Brasil (Tribunal de Contas da União, TCU) desarrolla un proceso para que sus equipos de auditoría evalúen sistemáticamente los riesgos y los principales desafíos con el fin de seleccionar los temas de auditoría. Con el fin de apoyar esta iniciativa, el TCU elaboró una guía para sus equipos que explica la metodología y los pasos que los auditores pueden seguir para realizar las evaluaciones de riesgo. La metodología fomenta una amplia participación de las partes interesadas internas, incluyendo directores y auditores, así como de expertos externos.
La directriz ofrece a los auditores ideas para evaluar los factores de riesgo, la materialidad, la relevancia y las oportunidades relativas a los temas de auditoría. El elemento de "relevancia" considera si el tema de la auditoría implica cuestiones apremiantes de interés para la sociedad que son objeto de debate público. La guía describe cómo se llevan a cabo las evaluaciones y describe el índice de gravedad del TCU, representado de la siguiente manera:
Índice de gravedad = (Impacto social + Impacto económico) * Probabilidad * Tendencia
El TCU asigna una puntuación a las variables "impacto social" e "impacto económico" en una escala de 1 (bajo) a 5 (alto). La "probabilidad" y la "tendencia" son variables que se representan en porcentajes. La multiplicación por la tendencia percibida permite al TCU disminuir o aumentar la gravedad de un problema en función de la dirección percibida por los auditores (es decir, la tendencia a mejorar o empeorar). El TCU reconoce la necesidad de que los equipos de auditoría individuales adapten la directriz y articula claramente las medidas de calidad para los auditores. La metodología está diseñada para ser flexible, de modo que resulte útil a los distintos tipos de equipos de auditoría, así como para tener en cuenta las diferentes necesidades de datos, disponibilidad y recursos. Para garantizar la calidad del proceso de selección, la directriz anima a los equipos de auditoría a hacer lo siguiente:
obtener datos completos y de calidad sobre el universo de control en su jurisdicción
invitar a expertos para que colaboren en el análisis de temas relacionados
buscar orientación y apoyo internos a lo largo del proceso
utilizar adecuadamente las herramientas internas (es decir, un sistema de apoyo a la selección)
tratar de involucrar a todo el equipo de auditores en el proceso de discusión y análisis
programar recursos y tiempo suficientes para llevar a cabo las actividades
documentar adecuadamente todas las etapas del proceso, de modo que se demuestre el fundamento de las decisiones adoptadas y se conserve la información recabada, permitiendo su eventual uso en los procesos de inspección o para la planificación del trabajo en años futuros.
El TCU tiene en cuenta los criterios de relevancia al momento de evaluar el impacto económico y social. La determinación de la puntuación de cada una de las variables se basa en el juicio profesional y la experiencia de los auditores, así como en los datos y la información obtenidos durante el proceso de selección. El TCU promueve otras formas de análisis para contemplar sus evaluaciones de riesgo, como el análisis Ishikawa y los árboles de problemas. Los jefes de las unidades de auditoría deben aprobar las determinaciones y la puntuación relacionadas con los riesgos. Una vez que el TCU termina su análisis, selecciona los temas para el control. La directriz describe cada una de estas etapas para que los auditores conozcan paso a paso todo el proceso.
Además, la revisión de control sigue una metodología específicamente diseñada para el SSC (actuaciones de control individualizadas) que indica los pasos que debe seguir un evaluador. Sin embargo, la metodología no articula los elementos estratégicos a considerar ni los criterios que sustentan la toma de decisiones para el dictamen. Al igual que en el caso de los criterios de selección de las entidades que merecen una revisión de control más profunda, la ONA indicó que las recomendaciones y opiniones para los informes de evaluación elaborados en el proyecto piloto se lograron mediante el debate y el acuerdo con el equipo de evaluación, caso por caso.
La ONA podría beneficiarse de una mayor definición de los principios, orientaciones y criterios que los evaluadores y auditores pueden tener en cuenta a la hora de formular recomendaciones y decisiones sobre la racionalidad de la organización. También podría aclarar el proceso posterior, tras la realización del examen de control y la comunicación de los resultados en un informe de evaluación dirigido al Ministerio de Hacienda. Por ejemplo, la Directiva (Orden HFP/371/2018) exige a la ONA que incluya en su dictamen la respuesta del órgano de gobierno de una organización o del ministerio competente; sin embargo, no orienta sobre las medidas que deben adoptarse en caso de que exista una diferencia de opinión entre la ONA y el ministerio competente.
Funcionarios de la ONA informaron a la OCDE de que la entidad pública hace alegaciones a los resultados del SSC que se elevarían al Ministerio de Hacienda a quien posiblemente correspondería, en su caso con la entidad. Aclarar este proceso y los criterios de decisión, en coordinación con los responsables de la elaboración de políticas, podría tener varios efectos. En primer lugar, ayudaría a promover una mayor transparencia del SSC y de las decisiones importantes sobre la forma en que se estructura el gobierno y cómo se utiliza el dinero de los contribuyentes. En segundo lugar, sería útil para que los sujetos del SSC comprendieran con mayor claridad los fundamentos de las conclusiones y recomendaciones propuestas. Por último, aclarar cómo se utilizan y deben utilizarse los resultados de las revisiones de los controles y los informes de evaluación —así como documentar mejor las expectativas, funciones y responsabilidades al respecto— contribuiría a promover la responsabilidad política del SSC. En concreto, una mayor transparencia y clarificación del proceso ayudaría a promover la apropiación y la responsabilidad del Consejo de Ministros de las decisiones tomadas, o no tomadas, como resultado de las actividades de supervisión continua de la ONA.
La ONA podría mejorar su enfoque para evaluar la duplicación, considerando la fragmentación y la superposición
Un componente clave de las reformas de la CORA fue reducir las duplicidades y superposición de funciones dentro de la Administración General del Estado, así como entre ésta y los gobiernos autónomos o locales. Esto se refleja en el SSC como un factor de riesgo clave, calificado como "relevancia" a efectos de este informe (véase la Figura 1.3 anterior). La subcomisión CORA definió la "superposición" como la existencia de diferentes entidades públicas que prestan idénticos servicios a destinatarios idénticos, o de entidades públicas con misiones similares que actúan sobre los mismos temas. Junto con la Subcomisión de Administración Institucional, la Subcomisión de Duplicidades Administrativas pretendía mejorar la eficiencia mediante la racionalización del número de instituciones, empresas y fundaciones del sector público.
Para evaluar la duplicidad, la ONA compara las competencias asignadas a la entidad sujeta al SSC con las de otras entidades que tienen objetivos similares. La ONA comprueba que las entidades operan ya sea en el mismo entorno y ámbito de actuación o en uno similar. Este análisis suele realizarse manualmente y consta de una revisión de las normas, estatutos y demás documentación pertinente para la creación de las entidades. La información presupuestaria, los códigos de actividad y otra información o datos también pueden ser datos que se aporten a la ONA para determinar si existe una duplicidad.
Para mejorar este enfoque, la ONA puede aprender e inspirarse en el trabajo de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS). En Estados Unidos, la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (GAO) desarrolló un enfoque único para evaluar no sólo la duplicación, sino también la fragmentación y la superposición (véase el Recuadro 1.2 para conocer una explicación más amplia). El trabajo de la GAO promueve la coherencia política en el gobierno y reconoce que la duplicación o la superposición no siempre son negativas. Por ejemplo, las cuestiones políticas complejas en las que intervienen diversos actores pueden beneficiarse de las ideas y contribuciones de las distintas partes interesadas, particularmente en el caso de las políticas transversales que atraviesan sectores e implican a diferentes organizaciones. En 2015, la GAO publicó un manual para evaluar la duplicación, la fragmentación y la superposición. Para la ONA, que se plantea formalizar su proceso, el manual incluye directrices para los auditores, así como para los responsables de la elaboración de políticas y los directivos en el gobierno. Destaca cuatro pasos clave:
1. Identificar la fragmentación, la superposición y la duplicación entre un conjunto seleccionado de programas y comprender cómo se relacionan los programas seleccionados.
2. Identificar los posibles efectos positivos y negativos de cualquier fragmentación, superposición o duplicación encontrada en el paso 1.
3. Validar los efectos identificados en el paso 2 y evaluar y comparar los programas fragmentados, superpuestos o duplicados para determinar su desempeño relativo y su rentabilidad.
4. Identificar opciones para reducir o gestionar mejor los efectos negativos de la fragmentación, la superposición y la duplicación (US Government Accountability Office, 2015[18]).
La ONA podría considerar la posibilidad de incorporar explícitamente la fragmentación y la superposición en su análisis. Como mínimo, esto podría comprender la inclusión de preguntas adicionales en el proceso de autoevaluación o en una guía interna para que los auditores lleven a cabo revisiones de control que les permitan identificar la duplicación, la fragmentación y la superposición. La ONA ya considera algunas de estas cuestiones clave, aunque podría hacerlo de manera más formal y sistemática:
¿Cómo se relacionan las entidades o programas entre sí?
¿Qué entidades o programas están duplicando innecesariamente otros?
¿Dónde se pueden encontrar eficiencias entre programas con objetivos compartidos?
¿Qué relaciones tienen estos programas con otros?
¿Existen razones legítimas para la competencia o los despidos entre organizaciones o programas?
Una evaluación más sólida de la duplicación, la fragmentación y la superposición requeriría probablemente más recursos de los que la ONA dispone actualmente para el SSC. Sin embargo, el beneficio desde una perspectiva de gobierno integral en el contexto estadounidense es considerable. Como se señala en el Recuadro 1.4, la GAO identificó aproximadamente 429 mil millones de dólares en beneficios financieros totales como resultado de las medidas adoptadas para abordar las recomendaciones de la GAO relacionadas con la fragmentación, la duplicación y la superposición.
Recuadro 1.4. Las evaluaciones de la Oficina de Contabilidad del Gobierno de los Estados Unidos sobre la fragmentación, la duplicación y la superposición
La Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (GAO) está obligada por ley a realizar investigaciones de rutina para identificar programas, entidades, oficinas e iniciativas federales con objetivos y actividades duplicados dentro de los departamentos y en todo el gobierno. Asimismo, la GAO debe informar anualmente al Congreso sobre sus hallazgos, incluidos los costos de la fragmentación, la superposición y la duplicación en el gobierno, así como las recomendaciones para que el Congreso las aborde. En la Figura que se muestra a continuación, se indica la forma en que la GAO define estos conceptos.
Figura 1.4. Definiciones de fragmentación, superposición y duplicación
La GAO reúne y analiza datos sobre los costos y los posibles ahorros en la medida en que se encontraban disponibles. La GAO utiliza la información para identificar los posibles beneficios financieros y de otro tipo que pueden derivarse de abordar la fragmentación, la superposición o la duplicación, o de aprovechar otras oportunidades de ahorro de costos y aumento de los ingresos.
Asegurar la confiabilidad de los datos
La GAO evalúa la confiabilidad de cualquier dato procesado por ordenador que afecte materialmente a los hallazgos, incluyendo las estimaciones de ahorro de costos y aumento de ingresos. La GAO informa sobre la confiabilidad de los datos para cada fuente y área que evalúa. Las medidas adoptadas para evaluar la confiabilidad de los datos varían, pero en general tienen por objeto cumplir los requisitos de la auditoría de que los datos sean suficientemente fiables y adecuados para los fines previstos. Entre las medidas que adopta la GAO para evaluar la confiabilidad de los datos para esta labor pueden incluirse las siguientes:
Revisión de la documentación publicada sobre el sistema de datos, incluyendo las revisiones de datos por el inspector general u otros.
Entrevistas con los funcionarios de los entes o externos para comprender mejor los controles del sistema y el proceso de generación de datos, así como cualquier limitación relacionada con los datos.
Prueba electrónica de los datos para ver si los valores de los datos se ajustan a lo que se dice en las entrevistas o en la documentación relativa a los valores válidos.
Comparación de los datos con los documentos de origen, así como con otras fuentes para su corroboración.
Resultados de las actividades de 2020
El informe de la GAO para 2020 identifica 29 nuevas áreas en las que una amplia gama de entidades gubernamentales podría mejorar la eficiencia o la eficacia. Para cada área, la GAO sugiere medidas que el Congreso o las agencias del poder ejecutivo podrían tomar para reducir, eliminar o manejar mejor la fragmentación, superposición o duplicación, o lograr otros beneficios financieros. La GAO también monitorea las medidas adoptadas para aplicar sus recomendaciones anteriores. La GAO identificó aproximadamente 429 billones de dólares estadounidenses en beneficios financieros totales como resultado de las medidas que el Congreso o las entidades gubernamentales han adoptado para abordar las recomendaciones de la GAO relacionadas con la fragmentación, la duplicación y la superposición.
Conclusión
Este capítulo detalla el enfoque de España para la supervisión continua y cómo la IGAE y la ONA han centrado la evaluación de riesgos en torno al concepto de «riesgo de racionalidad». La normativa española proporciona la base de cómo la ONA define e interpreta en última instancia el riesgo en el contexto del SSC (Gobierno de España, 2018[5]), y exige tres niveles de verificación para que la ONA evalúe a las organizaciones públicas con respecto a cumplimiento normativo, sostenibilidad económica y relevancia. La ONA ha desarrollado una metodología sólida de evaluación de riesgo que implantó por primera vez en 2020. Partiendo de este modelo inicial, el capítulo ofrece recomendaciones para que la ONA continúe avanzando en sus procesos de evaluación de riesgos y metodología para la supervisión continua. Dichas recomendaciones incluyen oportunidades para que la ONA formalice los criterios para sus revisiones automatizadas y aclare cómo se vinculan sus indicadores de riesgo con la estrategia de supervisión continua. Además, si bien la ONA hace un uso eficaz de los indicadores económicos como parte del SSC, podría aprovechar aún más el proceso para una evaluación más amplia de sostenibilidad, incluida una mayor consideración de la sostenibilidad económica a largo plazo y los indicadores relacionados con el rendimiento. La ONA también podría poner énfasis en la estandarización a medida que avanza con las próximas iteraciones del SSC. Esto podría implicar la documentación de procesos para seleccionar entidades para revisiones de control y aclarar el proceso y uso de las propias revisiones. Por último, la ONA podría mejorar su enfoque actual para evaluar la duplicación de entidades y programas gubernamentales incorporando análisis que también tengan en cuenta la fragmentación y la superposición. Estos son desafíos relacionados pero distintos, y el SSC podría ser una herramienta eficaz para comprender y monitorizar estos problemas en el gobierno.
References
[17] Federal Court of Accounts of Brazil (2016), Guidelines for Selecting Objects and Control Actions, https://portal.tcu.gov.br/fiscalizacao-e-controle/auditoria/selecao-de-objetos-e-acoes-de-controle/.
[5] Gobierno de España (2018), Boletín Oficial del Estado, https://www.boe.es/eli/es/o/2018/04/09/hfp371.
[4] Gobierno de España (2015), Boletín Oficial del Estado, https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10566.
[6] IGAE (2020), Memoria de actividades 2019.
[10] IPSASB (2014), The Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Sector Entities, International Public Sector Accounting Standards Board, https://www.ipsasb.org/publications/conceptual-framework-general-purpose-financial-reporting-public-sector-entities-3.
[14] IPSASB (2013), Recommended Practice Guideline: Reporting on the Long-Term Sustainability of an Entity’s Finances, International Public Sector Accounting Standards Board, https://www.ipsasb.org/publications/recommended-practice-guideline-1.
[13] Ministerio de Finanzas de Países Bajos (Marzo de 2018), Good Financial Governance and Public Internal Control, Presentation to the OECD.
[1] OCDE (2020), OECD Fact-Finding Interview with the Inspector General of Services for the Ministry of Finance (Inspección General de Servicios del Ministerio de la Hacienda).
[9] OCDE (2020), OECD Fact-finding interviews with the National Audit Office (Oficina Nacional de Auditoría, ONA).
[3] OCDE (2014), Spain: From Administrative Reform to Continuous Improvement, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264210592-en.
[12] ONA (2020), Indicadores Entes Públicos.
[8] ONA (2020), Metodología relativa a las actuaciones de supervisión continua automatizadas.
[7] ONA (2018), Estrategia del Sistema de Supervisión Continua (2018-2020).
[11] Pina, V., P. Bachiller and L. Ripoll (2020), “Testing the Reliability of Financial Sustainability. The Case of Spanish Local Governments”, Sustainability, Vol. 12, http://dx.doi.org/10.3390/su12176880.
[2] Tribunal de Cuentas (s.f.), Función de Fiscalización, https://www.tcu.es/tribunal-de-cuentas/es/fiscalizacion/funcion-de-fiscalizacion/ (accessed on November 2020).
[16] UK Cabinet Office (2019), Tailored Reviews: Guidance on Reviews of Public Bodies, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/802961/Tailored_Review_Guidance_on_public_bodies_-May-2019.pdf.
[15] UK Cabinet Office (2015), Public Bodies 2015, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/506880/Public_Bodies_2015_Web_9_Mar_2016.pdf.
[20] UK Cabinet Office (2014), Triennial Reviews: Guidance on Reviews of Non-Departmental Public Bodies, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/332147/Triennial_Reviews_Guidance.pdf.
[19] US Government Accountability Office (2020), 2020 Annual Report: Additional Opportunities to Reduce Fragmentation, Overlap, and Duplication and Achieve Billions in Financial Benefits, GAO-20-440SP, https://www.gao.gov/assets/710/707031.pdf.
[18] US Government Accountability Office (2015), Fragmentation, Overlap, and Duplication: An Evaluation and Management Guide, https://www.gao.gov/assets/gao-15-49sp.pdf.
Notas
← 1. Part II, Chapter II, Organisation and Functioning of the state institutional public sector. Article 81.2 requires public administrations to establish a system of continuous supervision of their dependent organisations, justifying the reasons for their existence and financial sustainability and include proposals to maintain, transform or dissolve the entity. Article 84 defines the categories of public sector organisations in scope for continuous supervision and efficiency control reviews while Article 85 defines the roles and responsibilities of the Hacienda, the IGAE and the ministerial inspection units.
← 2. Chapter 2 Administrative Rationalisation and Multi-Level Governance.
← 3. Artículo 84.
← 4. Artículo 10 Actuaciones de supervisión continua Orden HFP/371/2018.
← 5. Artículo 6 Funciones de la Intervención General del Estado Orden HFP/371/2018.
← 6. Las definiciones de solvencia y liquidez se basan en el Marco conceptual para la presentación de informes financieros con propósito general de las entidades del sector público publicado por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSASB) (IPSASB, 2014[10]).
← 7. Los Organismos Públicos No Departamentales (OPND) es un término administrativo que designa a los organismos públicos que operan con independencia de los ministros, pero de los que estos son responsables en última instancia. Los OPND pueden ser reglamentarios o no reglamentarios (UK Cabinet Office, 2014[20]). Chapter 2 Administrative Rationalisation and Multi-Level Governance.