En la última década, España ha llevado a cabo una serie de reformas para fortalecer la capacidad de la administración de prestar servicios de alta calidad a los ciudadanos y a las empresas, fomentando así la transparencia y la rendición de cuentas. Uno de los principales esfuerzos encabezados por la Oficina Nacional de Auditoría (ONA), entidad dependiente de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), es el sistema de supervisión continua (SSC), una metodología basada en análisis de riesgos que actúa como prueba de fuego para la salud financiera, y la eficacia y la sostenibilidad de las instituciones públicas. Basándose en entrevistas, un análisis comparativo de las principales prácticas e investigaciones posteriores, este informe ofrece recomendaciones para apoyar a la ONA en el fortalecimiento de su gestión del SSC mediante la mejora de su estrategia, el uso de datos y los mecanismos de coordinación a nivel gubernamental.
Mejora de la Responsabilidad Pública en España Mediante la Supervisión Continua
Abstract
Executive Summary
La supervisión continua se ha desarrollado durante décadas como una forma para que los auditores mejoren su supervisión de los fondos públicos. Los enfoques para la supervisión continua varían pero, en general, implican evaluar riesgos y controles para ayudar a la dirección a determinar la necesidad y la naturaleza de las acciones correctivas o las indagaciones adicionales. La supervisión continua complementa la auditoría tradicional, al proporcionar un sistema de alerta temprana para detectar problemas antes de que se agraven. Se basa en sistemas fiables de tecnología de la información y datos para facilitar la recopilación y el análisis de datos.
En España, los orígenes actuales de la supervisión continua provienen de casi una década de reformas para mejorar la eficiencia de la administración pública, aumentar su transparencia y rendición de cuentas, y mejorar la prestación de servicios públicos. En 2012, el gobierno nacional español creó la Comisión para la Reforma de la Administración Pública (CORA). En ese momento, el paquete de reformas CORA 2013 era uno de los planes de reforma de la gobernanza pública más sustanciales, basado en evidencia empírica y de mayor alcance entre los países miembros de la OCDE. La CORA reconoció el potencial estratégico de la tecnología de la información y las herramientas digitales para ayudar a lograr las reformas políticas propuestas, basándose en esfuerzos anteriores tanto a nivel nacional como europeo.
Uno de los resultados deseados del paquete de reformas CORA fue una arquitectura institucional mejorada para el sector público. Para eso, la CORA propuso un seguimiento y una evaluación periódica de la «racionalidad» de las entidades del sector público en España con el objetivo de identificar aquellas que pudieran disolverse o fusionarse con otras que desempeñaran funciones similares. La Ley 40/2015 de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público codificó algunas de las propuestas de reforma de la CORA para mejorar la eficiencia administrativa, reducir la duplicación y simplificar los procedimientos en todo el sector público.
Esta Ley también estableció el marco legal para un sistema de supervisión continua (SSC) para las entidades del sector público, encabezado por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y la Oficina Nacional de Auditoría (ONA), órgano de control financiero y auditoría interna de la IGAE. En 2019, la IGAE implementó su primera iteración de la metodología para el SSC, un enfoque para la evaluación independiente de políticas públicas centrado en las entidades que las implementan. Más de 400 entidades gubernamentales están sujetas al SSC.
Partiendo de este esfuerzo, con el apoyo de la OCDE y la financiación de la Unión Europea, la IGAE avanza en su estrategia para mejorar el SSC. El presente informe presenta la metodología de la IGAE para el proceso integral de supervisión continua de las entidades del sector público a nivel del gobierno central. También aporta ejemplos de buenas prácticas de otros órganos de control que tienen un mandato de supervisión similar. El informe propone acciones principalmente para que la IGAE y la ONA las tengan en cuenta a fin de mejorar la efectividad y el impacto del SSC. Las propuestas de acción se dividen en tres áreas relacionadas: Fortalecer las evaluaciones de riesgos para la supervisión continua, mejorar las estrategias y la capacidad de monitorización basada en datos, y mejorar la transparencia, la comunicación y la coordinación.
El Capítulo 1 presenta el mandato de supervisión continua de la IGAE, centrándose en la ONA y sus responsabilidades para cumplir con el SSC. El capítulo proporciona una descripción general del riesgo de «racionalidad» y cómo la ONA pone en marcha este concepto en sus evaluaciones y revisiones de riesgo, que se centran en 3 factores de riesgo con respecto a la entidad: 1) cumplimiento de leyes y reglamentos, 2) sostenibilidad económica, y 3) la relevancia de la entidad en el contexto de una política pública en concreto, incluyendo si duplica esfuerzos con otras. El Capítulo 1 ofrece varias recomendaciones para que la ONA fortalezca sus evaluaciones de riesgo, entre ellas, las siguientes:
Formalizar los criterios para sus revisiones automatizadas y aclarar cómo los indicadores enlazan con la estrategia de supervisión continua.
Aprovechar el SSC para una evaluación más amplia de sostenibilidad, yendo más allá de los indicadores económicos actuales.
Estandarizar y documentar los procesos relacionados con la selección de entidades y el uso de los resultados de las revisiones de control.
Mejorar las evaluaciones de la duplicación en el ámbito de la entidad, incluida la consideración de la fragmentación y la superposición como asuntos distintos.
El Capítulo 2 cambia el enfoque hacia los retos que afronta la ONA en términos de configuración de su estrategia y el desarrollo de la capacidad para cumplir con el SSC en el futuro. Se basa en una amplia variedad de experiencias importantes de otros órganos de auditoría y control para ayudar a dar forma a las recomendaciones que permiten mejorar la metodología y los procesos de implementación del SSC. Estas recomendaciones se centran en varios aspectos técnicos e incluyen:
Institucionalizar circuitos de retroalimentación para garantizar la mejora continua del SSC y valorar una mayor automatización y el uso de paneles de control.
Tomar medidas adicionales para evaluar la calidad de los datos con respecto al SSC.
Mejorar el seguimiento de conclusiones y recomendaciones de actividades de supervisión continua.
Invertir en la capacidad de la ONA y en las aptitudes de datos especializados para mejorar el SSC.
El capítulo 2 también tiene en cuenta asuntos relacionados con la transparencia, la comunicación y la coordinación. Estas áreas pueden afectar a la efectividad y relevancia del SSC en España, así como a la legitimidad de los esfuerzos de la ONA a medida que el SSC madura. Inspirándose en el Instituto de Auditores Internos y en las entidades fiscalizadoras superiores, el capítulo ofrece las siguientes recomendaciones adicionales para la ONA:
Mejorar la transparencia del SSC, incluida la publicación del informe anual y crear comités de auditoría.
Mejorar la coordinación con las instituciones de supervisión claves para garantizar la eficacia del SSC y evitar la duplicación.
Desarrollar una estrategia de comunicación para demostrar el valor del SSC para las entidades gubernamentales y los órganos de supervisión.
Los asuntos y recomendaciones presentados en el informe, aunque no son exhaustivos, apuntan a muchos de los retos más urgentes de la ONA para cumplir con su nuevo mandato de supervisión continua. Durante el transcurso del proyecto con la OCDE, la ONA ya había comenzado a dar pasos específicos para avanzar en la próxima iteración del SSC, demostrando un compromiso con la mejora continua. Este compromiso es un motor fundamental para la eficacia del SSC para fomentar la transparencia y la rendición de cuentas en el gobierno español en los próximos años.
