Dado que la digitalización genera oportunidades y desafíos que trascienden las fronteras, la cooperación internacional es una dimensión clave para aprovechar al máximo la transformación digital en el ámbito local, nacional e internacional. En este capítulo se describe cómo la adopción de un modelo renovado de cooperación internacional puede ayudar a los países de América Latina y el Caribe a aprovechar la transformación digital para promover su desarrollo sostenible. En primer lugar, se examina cómo la cooperación digital ha ayudado a los países de América Latina y el Caribe a desarrollar sus capacidades internas para superar los desafíos de las trampas del desarrollo, promoviendo así un enfoque multidimensional de desarrollo y armonizando las prioridades nacionales e internacionales. Posteriormente, se analiza cómo la creación de un mercado digital regional puede ayudar a ALC a capitalizar su potencial digital, mediante la armonización de estrategias, la articulación de todos los niveles de desarrollo digital y la participación de múltiples actores en un diálogo regional de políticas sobre temáticas digitales. Para ello, los países de la región pueden basarse en experiencias internacionales como la estrategia digital de la Unión Europea. Por último, los países latinoamericanos también pueden aprovechar su plena participación en iniciativas multilaterales para abordar los desafíos derivados de la digitalización, en particular los desafíos fiscales que surgen en torno a la digitalización de la economía.
Perspectivas económicas de América Latina 2020
Capítulo 5. El papel de la cooperación internacional en la era digital
Resumen
El papel de la cooperación internacional en la era digital
Introducción
La transformación digital, junto con la adopción de reformas estructurales, podría desempeñar un papel importante en la superación de las trampas del desarrollo que enfrenta América Latina y el Caribe. Las herramientas digitales pueden dotar a los Estados de nuevas capacidades y hacerlos más creíbles, inclusivos, eficientes e innovadores. La transformación digital puede permitir a las empresas ser más productivas, con una mayor integración y un aumento de la competitividad. Puede mejorar la calidad de vida al permitir a los ciudadanos trabajar, estudiar o recibir atención médica a través de Internet. Pero también entraña riesgos para el desarrollo inclusivo, como se ha mencionado en capítulos anteriores, como dinámicas en las que “el ganador se lo lleva todo”, el aumento de disparidades entre países y dentro de ellos, la ampliación de las brechas digitales, la automatización de los trabajos y problemas de seguridad y privacidad.
La crisis del coronavirus (Covid-19) ha amplificado los beneficios y los obstáculos de la transformación digital en América Latina y el Caribe. La pandemia y las consiguientes medidas de contención han visibilizado el papel cada vez más importante de las nuevas tecnologías. Estas han permitido que parte de la población trabaje o estudie y acceda a información actualizada y servicios públicos, cumpliendo a la vez con el distanciamiento social. El Internet, las plataformas digitales y el comercio electrónico han permitido a algunos sectores socioeconómicos mantener sus actividades.
Las tecnologías digitales pueden desempeñar un papel importante en la recuperación así como en enfrentar los desafíos persistentes a los que se enfrenta la región. Pueden facilitar nuevas conexiones entre la oferta y la demanda, las operaciones comerciales y la adecuación de las competencias a los puestos de trabajo. Pueden modernizar las industrias tradicionales y crear nuevas. Las medidas de contención del coronavirus (Covid-19) han puesto de relieve la necesidad de ampliar la inclusión digital, a fin de garantizar que la transformación digital beneficie a todos. A pesar de que la conectividad ha mejorado, solo aquellos ciudadanos con una adecuada infraestructura y competencias pueden aprovechar las ventajas de las herramientas tecnológicas para trabajar, estudiar o acceder a bienes y servicios. Los Estados han tenido que balancear el uso de las herramientas digitales para preservar la salud pública con los riesgos que podrían plantear para la privacidad y la seguridad.
Para aprovechar al máximo la transformación digital en el contexto de la crisis actual, es más importante que nunca potenciar la cooperación internacional y establecer nuevas alianzas. En el informe Perspectivas Económicas de América Latina 2019: Desarrollo en Transición se instaba a la adopción de un modelo renovado en el que la cooperación internacional actuara como facilitadora del desarrollo en los países de América Latina y el Caribe, respaldando sus estrategias para superar las trampas del desarrollo (OCDE et al., 2019). Dado el impacto ampliamente transversal de las herramientas digitales, la adopción de un modelo renovado de cooperación, con una amplia red de socios que incluya al sector privado y a la sociedad civil y que se centre en la transformación digital de la región de América Latina y el Caribe, podría apoyar a los países a superar las trampas del desarrollo. En efecto, la cooperación internacional puede ayudar a los países latinoamericanos a navegar en el contexto mundial contribuyendo a la productividad, la cohesión social, la mejora de las instituciones y las economías verdes, adoptando un enfoque de diseño y aplicación de la tecnología “centrado en las personas”, que dé prioridad a las necesidades y derechos de los ciudadanos.
Las alianzas digitales deberían desempeñar un papel esencial, que respalde las prioridades temáticas de la región, como la conectividad, las competencias digitales, la digitalización de las administraciones públicas, el emprendimiento y la creación de empleo (Comisión Europea, 2020a). Algunos países de América Latina y el Caribe y de otras regiones han aplicado buenas prácticas en materia de tecnología de la información y las comunicaciones (TIC). Los países de ALC pueden utilizar algunos de estos ejemplos de cooperación en el ámbito digital para fomentar el desarrollo.
La crisis del coronavirus (Covid-19) ha puesto de manifiesto la necesidad de aumentar la coordinación de los esfuerzos internacionales, tanto para explotar los beneficios de la era digital como para gestionar sus posibles escollos. Estos esfuerzos deberían formar parte de un papel más amplio de la cooperación internacional. Nunca se insistirá lo suficiente en la necesidad de dar una respuesta global a los efectos inmediatos y a corto y mediano plazo de la crisis del coronavirus (Covid-19). La comunidad internacional debe centrarse en tres ámbitos de cooperación: apoyo financiero, respuestas coordinadas y cooperación e integración regionales (OCDE, 2020a).
El presente capítulo comienza analizando por qué se necesita un nuevo modelo de cooperación internacional en iniciativas digitales para fomentar el desarrollo en América Latina y el Caribe. Ofrece ejemplos de cómo dicha cooperación en el sector digital puede ayudar a ALC a crear capacidades digitales nacionales para hacer frente a las cuatro trampas del desarrollo de la forma más eficiente. Se analizan los beneficios derivados de crear un mercado digital regional, lo cual incluye una integración regional más profunda, a la vista del estado de la digitalización en ALC, al tiempo que destaca qué aspectos podría aprender ALC al observar y cooperar con otras regiones en el desarrollo digital, en particular con la Unión Europea (UE). Por último, en el capítulo se analiza cómo la cooperación multilateral en materia de impuestos digitales podría ayudar a los países latinoamericanos a aprovechar mejor la transformación digital.
Facilitar el desarrollo de América Latina y el Caribe mediante un modelo renovado de cooperación internacional
Los desafíos que plantea la transformación digital exigen la coordinación de políticas innovadoras a escala internacional. La pandemia ha acelerado la necesidad de esas respuestas, sobre todo en América Latina y el Caribe, donde la cooperación internacional en materia de políticas digitales podría desempeñar un papel esencial para superar las trampas del desarrollo. Para ello, la cooperación internacional con la región debería adoptar un modelo renovado, con iniciativas digitales coordinadas a escala internacional para facilitar el desarrollo de la región.
La transformación digital de las economías y sociedades trae consigo nuevas oportunidades y desafíos que complejizan el contexto mundial y aumentan la necesidad de políticas coordinadas a nivel internacional. Por ejemplo, ha generado oportunidades comerciales transfronterizas, pero también conflictos comerciales entre países. A pesar de la actividad económica que contribuyen a crear, las empresas digitales plantean problemas tributarios que no pueden abordarse únicamente a escala nacional. La transformación digital también ha creado cuestiones en el ámbito de las políticas internacionales en relación con el acceso a las herramientas digitales, la ciberseguridad, la privacidad y la protección de los datos y la propiedad intelectual, las noticias falsas, el futuro del trabajo, la inteligencia artificial (IA) y la automatización de la producción.
En América Latina y el Caribe, la cooperación internacional en cuestiones digitales podría ayudar a resolver desafíos persistentes. En el informe Perspectivas económicas de América Latina 2019 se identificaron cuatro trampas del desarrollo en la región (baja productividad, vulnerabilidad social, debilidades institucionales y riesgos ambientales) (OCDE et al., 2019). La pandemia ha intensificado la necesidad de hacer frente a estos desafíos.
Muchos países de América Latina y el Caribe se adentraron en la crisis del Covid-19 con un margen fiscal reducido; se necesitarán recursos adicionales para gestionar los impactos socioeconómicos y aquellos relacionados con la salud. A medida que se dispararon las interacciones digitales durante la crisis, también se intensificaron las amenazas a la ciberseguridad, y los Estados deben cooperar para proteger a los ciudadanos frente a los riesgos externos. Si bien la pandemia ha acelerado la adopción de las tecnologías digitales en algunos países de ALC —permitiendo que algunos ciudadanos y empresas siguieran trabajando, estudiando y operando— esta situación podría también amplificar las brechas de productividad (ver el Capítulo 2) y la vulnerabilidad social, y muchos ciudadanos de la región podrían estar en riesgo de volver a caer en la pobreza (ver el Capítulo 3), erosionando aún más la confianza en las instituciones (ver el Capítulo 4). La adopción de una mayor cooperación internacional en el sector digital podría ser esencial para superar los desafíos interrelacionados de la región. Podría ayudar a las economías a ser más competitivas, diversificar la matriz productiva, asegurar que la transformación digital beneficie a todos los ciudadanos y promover Estados más fiables, eficientes, inclusivos e innovadores. También es importante que los países en la región aprovechen la cooperación internacional para cerrar las brechas digitales de ingresos, urbano-rural y de género.
La crisis del coronavirus (Covid-19) ha hecho más evidente la creciente conexión entre los desafíos nacionales y mundiales, en particular en el ámbito digital, que ha cobrado mayor importancia durante la pandemia. Dado que ya existen diversas iniciativas de cooperación cuyo objetivo es aprovechar la transformación digital para generar resultados positivos, será fundamental basarse en ellas para establecer un nuevo modelo de cooperación internacional que pueda facilitar el desarrollo de los países de ALC, tal y como se señala en el informe Perspectivas económicas de América Latina 2019 (OCDE et al., 2019).
Existen distintas iniciativas que promueven la implantación de nuevos modelos de cooperación internacional en el sector digital. La adopción de un marco renovado de cooperación internacional debería beneficiarse de los marcos regionales actuales, como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Agenda Digital para América Latina y el Caribe (eLAC2020), y aprovechar una mayor cooperación y transmisión de conocimientos con otras regiones en función de sus logros (CEPAL, 2018a). Por ejemplo, la estrategia del mercado único digital de la Comisión Europea ha dado lugar a beneficios compartidos por los Estados miembros (Comisión Europea, 2019a). El Reglamento General de Protección de Datos de la UE (RGPD) se considera un paso adelante en los esfuerzos por abordar la privacidad en Internet. El desarrollo de la cooperación al tiempo que se profundiza en estos logros podría generar oportunidades para compartir las lecciones de las políticas nacionales y regionales que hayan cosechado un mayor éxito y ayudar así a los países de América Latina y el Caribe a aprovechar al máximo la transformación digital.
En el plano multilateral, la arquitectura mundial de la cooperación digital no ha aumentado necesariamente su eficacia, a pesar de ser cada vez más compleja. El Panel de Alto Nivel sobre la Cooperación Digital de las Naciones Unidas (ONU) está trabajando en nuevos modelos de cooperación digital a escala mundial, así como en aspectos como la conectividad, la inclusión digital, los bienes públicos digitales, los derechos humanos digitales y la creación de capacidades. El objetivo de la ONU es servir como plataforma para establecer un diálogo de políticas entre diversos grupos de interés en el ámbito de las tecnologías emergentes, para lo cual el secretario general de la ONU nombrará un enviado para la Tecnología en 2021 (Naciones Unidas, 2020).
En este contexto, la adopción de tres componentes principales e interrelacionados en el marco de un nuevo modelo de cooperación internacional puede contribuir al desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe y en los países en desarrollo en general. Dicho modelo promueve: 1) procesos de desarrollo impulsados a escala nacional mediante el fortalecimiento de las capacidades institucionales; 2) plataformas inclusivas de gobernanza multilateral para facilitar un intercambio en igualdad de condiciones; y 3) la inclusión de nuevas herramientas y actores en el marco de los instrumentos para coordinar las políticas a escala internacional (OCDE et al., 2019). Estas recomendaciones podrían tener aplicaciones en el sector digital.
Este modelo de cooperación internacional puede ayudar a alinear las prioridades nacionales e internacionales en el mundo digital. Con independencia de que sean bilaterales, regionales, interregionales o multilaterales, algunas iniciativas permitirán, por ejemplo, que los países de América Latina y el Caribe construyan, refuercen o redefinan los ecosistemas digitales que les ayudarán a superar las trampas del desarrollo. Dado que muchos de los problemas de desarrollo están interrelacionados, las iniciativas internacionales más eficaces contribuyen a crear capacidades en relación con varias trampas a la vez (ver la sección “Mejorar las capacidades nacionales mediante la cooperación internacional” y el Anexo 5.A1). Establecer un mercado digital regional también podría ayudar a los países de ALC a utilizar su potencial digital para su transición hacia un desarrollo más sostenible (ver la sección “Aprovechar el potencial digital de América Latina y el Caribe mediante la integración regional”). En el plano multilateral, la cooperación en cuestiones clave de política mundial, como la tributación digital internacional, podría proporcionar recursos adicionales para el desarrollo sostenible de los países de ALC (ver la sección “Afrontar los desafíos mundiales que plantea la digitalización de la economía mediante el multilateralismo”). Estas iniciativas ayudan a los países de la región a diseñar sus propias trayectorias de desarrollo y responder así a las prioridades nacionales al tiempo que avanzan en objetivos internacionales, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas.
Este modelo renovado aborda la gobernanza de los marcos internacionales y la necesidad de que estos incluyan a países en todos los niveles de desarrollo en igualdad de condiciones, así como a múltiples grupos de interés, para elaborar estrategias de cooperación que aborden el carácter multidimensional del desarrollo. En el caso del sector digital de América Latina y el Caribe, esto implicar crear plataformas de cooperación multilateral en las que todos los países puedan participar en diálogos inclusivos y productivos para compartir experiencias, conocimientos e intercambios sobre políticas, así como directrices y normas internacionales. En ese sentido, será importante que los países de la región interactúen en el marco de alianzas con actores que promuevan un enfoque del desarrollo multidimensional o centrado en las personas a través de la cooperación digital (véanse las secciones “Mejorar las capacidades nacionales mediante la cooperación internacional”, el Anexo 5.A1 y “Explorar el potencial de la cooperación regional y las alianzas interregionales”). Esto podría realizarse a escala regional: dentro del mercado digital de la región, los países de ALC podrían articular los diferentes niveles de desarrollo digital e incluir a diversos grupos de interés para compartir experiencias en aspectos digitales (ver la sección “Aprovechar el potencial digital de América Latina y el Caribe mediante la integración regional”). A escala multilateral, también es fundamental incluir las opiniones de los países de la región en los marcos de cooperación sobre temas digitales globales como la tributación digital (ver la sección “Afrontar los desafíos mundiales que plantea la digitalización de la economía mediante el multilateralismo”).
Tabla 5.1. Facilitar el desarrollo de América Latina y el Caribe mediante una cooperación internacional renovada en el sector digital
Fuente: OCDE et al. (2019), Perspectivas económicas de América Latina 2019: Desarrollo en transición, Publicaciones de la OCDE, París, https://doi.org/10.1787/g2g9ff1a-es.
Este modelo también aboga por incluir más herramientas y actores a la hora de elegir los instrumentos y agentes de cooperación internacional. Para ello será necesario, por ejemplo, establecer plataformas de intercambio de conocimientos, insistir en las transferencias de tecnología y en la creación de capacidad, o adoptar un enfoque de gobierno completo al incluir a actores públicos. Los países de América Latina y el Caribe pueden participar en iniciativas bilaterales, multilaterales, triangulares y de cooperación Sur-Sur que establezcan transferencias de tecnología o asistencia técnica para desarrollar sus capacidades digitales (ver las secciones “Mejorar las capacidades nacionales mediante la cooperación internacional” y el Anexo 5.A1). Un mercado digital regional también podría servir de plataforma para establecer diálogos sobre políticas, creación de capacidad e intercambio de conocimientos entre los países de ALC (ver la sección “Aprovechar el potencial digital de América Latina y el Caribe mediante la integración regional”). En el plano multilateral, esos mecanismos renovados podrían formar parte de iniciativas de cooperación basadas en cuestiones de interés internacional (ver la sección “Afrontar los desafíos mundiales que plantea la digitalización de la economía mediante el multilateralismo”).
Mejorar las capacidades nacionales mediante la cooperación internacional
Existen ejemplos de cómo las iniciativas de cooperación internacional en el sector digital han generado resultados positivos para los países de América Latina y el Caribe. En particular, estas iniciativas pueden contribuir a aumentar las capacidades nacionales para abordar las trampas de desarrollo de productividad, vulnerabilidad social, institucional y ambiental (ver el Anexo 5.A1).
Sin embargo, limitar el impacto de diferentes casos a una de las cuatro trampas implicaría simplificar tanto el carácter multidimensional del desarrollo como el efecto de la cooperación internacional. En efecto, teniendo en cuenta que existen interacciones importantes entre las trampas al desarrollo, es importante resaltar que algunas iniciativas pueden contribuir a superar más de una de las trampas. Al mismo tiempo, puede haber efectos contradictorios. Por ejemplo, la digitalización del empleo puede mejorar la productividad (trampa de la productividad) y acentuar las desigualdades, ya que los trabajadores menos calificados podrían quedarse atrás (trampa de la vulnerabilidad social). Las transformaciones del mercado laboral también pueden representar un desafío para los servicios estatales, ya que los actuales regímenes de seguridad social podrían ser inadecuados para dar respuesta a las nuevas condiciones laborales (trampa institucional).
Cada vez resultan más pertinentes las herramientas analíticas y las respuestas coordinadas en materia de políticas que se centran en cómo las trampas del desarrollo interactúan y se refuerzan entre sí. Es fundamental comprender mejor los vínculos y las causalidades comunes que existen entre los asuntos y los objetivos de las políticas para elaborar respuestas eficaces. Igualmente, es esencial identificar políticas beneficiosas para todos que promuevan sinergias y aborden los pros y los contras. El nexo inclusión- productividad, por ejemplo, sugiere numerosos vínculos entre esos objetivos y exige políticas que impulsen ambos simultáneamente (OCDE et al., 2019).
Al ayudar a los países de América Latina y el Caribe a hacer frente a la complejidad de sus problemas de desarrollo, las iniciativas de cooperación internacional podrían contribuir a tender los puentes necesarios entre las prioridades nacionales e internacionales de la región. Los ejemplos existentes en el sector digital podrían ayudar a plasmar las directrices en resultados concretos. Están surgiendo alianzas internacionales que abordan eficazmente la complejidad de los problemas de desarrollo de ALC: por ejemplo, el programa BELLA (Building the Europe Link with Latin America), que es una asociación digital estratégica de 12 años de duración establecida entre Brasil y la Unión Europea; el Centro de Tecnologías Ambientales (CTA) de Perú; y las oportunidades de cooperación Sur-Sur a través de la Iniciativa “Digital Belt and Road” (BRI) de la República Popular China (en adelante “China”).
El programa BELLA tiene por objeto atender las necesidades de interconexión a largo plazo de las comunidades de investigación y educación de Europa y América Latina mediante la construcción de un cable submarino de fibra óptica entre las regiones. Este programa también apoya el despliegue de conexiones seguras de alta velocidad entre los países de América Latina. Esta iniciativa está cofinanciada por la Unión Europea y América Latina, con una importante contribución del sector privado. Aprovecha y refuerza la cooperación entre las comunidades de investigación y educación de las regiones (ver el Anexo 5.A1) (BELLA, 2019).
La mejora de la infraestructura de telecomunicaciones de América Latina y el Caribe, así como su conexión con otras regiones, es un ejemplo de cómo la cooperación internacional puede aportar estrategias que ayuden a la región a gestionar la transformación digital, abriendo posibilidades para su mercado digital, mejorando las perspectivas de productividad y fomentando la innovación y el crecimiento económico basado en el conocimiento. El programa BELLA también utilizará las herramientas digitales para apoyar la educación y la investigación, fortaleciendo a los ciudadanos de la región frente a la trampa de la vulnerabilidad social. Los enfoques multidimensionales con respecto a la cooperación internacional en el sector digital pueden ayudar a ALC a utilizar la transformación digital para hacer frente a varias trampas del desarrollo.
Asimismo, las iniciativas de cooperación bilateral también pueden ser eficaces. Desde 2008, Brasil y la Unión Europea han puesto en marcha una Asociación para la Cooperación Científica y Tecnológica, desarrollada a través de una serie de convocatorias para la investigación e innovación conjuntas (Comisión Europea, 2008). Gracias a las amplias consultas establecidas entre expertos y grupos de interés, esta colaboración ha generado 20 proyectos de investigación por un total de 50 millones de euros. Los ámbitos de cooperación, entre los que se incluyen la industria manufacturera, la ordenación de los recursos hídricos y la agricultura, así como la salud y el bienestar de las poblaciones en peligro, reflejan las prioridades de Brasil en la era digital y se mejoran constantemente reajustando sus efectos. Esta iniciativa aprovecha la transformación digital de la economía para ayudar a Brasil a crear capacidades para afrontar las trampas de la productividad, la vulnerabilidad social y el medioambiente. Al establecer un diálogo de políticas sobre temas con ramificaciones en diversas esferas —como la digitalización— las alianzas internacionales pueden poner en marcha iniciativas que aborden de forma eficaz el carácter multidimensional del desarrollo.
Esta iniciativa de cooperación ha tenido un impacto estructural más amplio al conectar las prioridades nacionales con los desafíos internacionales. Gracias a la cooperación en ámbitos como la 5G, el Internet de las cosas y la computación en la nube, a través de proyectos lanzados en 2018 en el marco del programa Horizonte 2020 de la UE, Brasil se ha unido a la Unión Europea en debates internacionales sobre el desarrollo de la 5G y el Internet de las Cosas, firmando además una declaración conjunta (Comisión Europea, 2016). Posteriormente se formalizaron acuerdos entre grupos de interés del sector industrial de la Unión Europea y Brasil, entre ellos, Telebrasil, 5GPP, la IoT Chamber y la AIOTI (Alianza para la innovación en el Internet de las Cosas). Esta fructífera cooperación sigue siendo importante para definir las prioridades digitales de Brasil, como la estrategia 5G del país o su plan en el ámbito del Internet de las Cosas: según Maximiliano Martinhão, exviceministro de Ciencia, Tecnología, Información y Comunicaciones, la cooperación con la Unión Europea desempeñó un papel clave en la remodelación del enfoque de Brasil en materia de investigación e innovación, armonizándolo con las mejores prácticas de las organizaciones internacionales, como la OCDE (Anexo 5.A1) (Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, 2017).
Otras modalidades de cooperación internacional, como la cooperación triangular, también pueden tener un impacto positivo en las capacidades de América Latina y el Caribe. Para cumplir las nuevas regulaciones y criterios ambientales peruanos impuestos a los exportadores por los mercados internacionales, importantes ramas de la industria peruana necesitaban urgentemente expertos en tecnología ambiental, en particular en servicios de asesoramiento y de laboratorio. Entre 2012 y 2014, Brasil y Alemania cooperaron con Perú para crear el Centro de Tecnologías Ambientales (CTA) (2012-2014), que ofrecía capacitación adaptada a las necesidades del mercado. La adopción de un modelo renovado de cooperación internacional que incluya nuevas herramientas —como la cooperación triangular, el diálogo sobre lecciones aprendidas, la creación de capacidad y el intercambio de conocimientos— puede ayudar a aprovechar las TIC para desarrollar las capacidades de América Latina y el Caribe (Anexo 5.A1) (GIZ, 2014).
Aunque se trate de un marco de cooperación más reciente y con menor información disponible sobre los resultados, la iniciativa “Belt and Road” (BRI) muestra cómo la cooperación Sur-Sur puede desempeñar un papel clave en la provisión de infraestructuras a los países en desarrollo para el futuro de las TIC, al tiempo que aborda sus problemas de desarrollo. A través de la iniciativa BRI, China está liderando uno de los planes de desarrollo más ambiciosos de la historia. Aproximadamente un billón de dólares será destinado a inversiones en infraestructuras a lo largo de diez años (desde 2017) y se mejorará la conectividad en toda Eurasia, África y cerca de 100 países asociados, estableciendo así nuevas formas de cooperación a través del intercambio técnico entre países del Sur Global (OCDE, 2018a).
El componente de TIC de este marco de cooperación Sur-Sur, conocido como el “Digital Belt and Road” o la Ruta de la Seda Digital, podría promover un desarrollo sostenible en las economías emergentes mediante modernas infraestructuras de TIC, como redes 5G, plataformas internacionales de comercio electrónico, centros de datos y ciudades inteligentes, satélites, cables submarinos de Internet, macrodatos y redes de fibra óptica en todos los países y regiones. Hasta agosto de 2019, las entidades chinas habían invertido más de 17.000 millones de dólares en proyectos de la Ruta de la Seda Digital completados desde 2013 (Anexo 5.A1) (Merics, 2019).
Aunque los datos sobre los resultados estimados son limitados, se espera que esta iniciativa permita a los países en desarrollo entrar en mercados internacionales y en nuevos mercados de alto valor agregado, al tiempo que se avanza hacia el logro de los ODS.
Aprovechar el potencial digital de América Latina y el Caribe mediante la integración regional
Para materializar el potencial de la transformación digital, los países de América Latina y el Caribe deben actualizar sus infraestructuras de comunicación y promover un mercado digital regional. Para superar estos obstáculos es necesario mejorar y armonizar las iniciativas de cooperación regional.
Estado de la digitalización en América Latina y el Caribe y beneficios de reforzar el mercado digital regional
América Latina y el Caribe es un mercado digital de grandes dimensiones. Sin embargo, a pesar de la mejora registrada en los últimos años, los niveles de penetración del Internet siguen siendo bajos en comparación con la OCDE y la Unión Europea (ver el Capítulo 2). América Latina y el Caribe cuenta con 600 millones de consumidores en comparación con los algo más de 500 millones de la Unión Europea. Sin embargo, el comercio electrónico representaba el 3% del comercio minorista total en 2016, y el porcentaje de usuarios de Internet era del 56.4% de la población total, y en 2018 ese porcentaje estaba cerca del 68% del total de la población, comparado con más del 84% en la OCDE (ver el Capítulo 2). Aunque la red 3G cubre las poblaciones de ALC de manera uniforme, la cobertura de la red 4G varía desde el 20% en Honduras hasta casi el 90% en Chile (CEPAL, 2018b).
El mercado digital regional podría ser clave para que los países de América Latina y el Caribe cierren las brechas regionales e intrarregionales (ver los capítulos Capítulo 2, Capítulo 3 y Capítulo 4 para los análisis de las brechas) y aprovechen todo su potencial digital (CEPAL, 2016). Podría ser especialmente relevante para los ámbitos prioritarios de la región como de desarrollo de infraestructura, la conectividad y los servicios y contenidos digitales (Cullen International SA, 2019). Un mercado digital regional podría facilitar la expansión de las infraestructuras y ayudar a América Latina y el Caribe en su transición hacia un desarrollo más sostenible e inclusivo (Cullen I., 2016; CEPAL, 2018b). El sector de las TIC podría conseguir mayores economías de escala, mayor competencia (beneficiando en última instancia a los consumidores) y mayores perspectivas de crecimiento. El aumento de la competencia es fundamental para regular los precios, promover la innovación y mejorar la capacidad de respuesta a la demanda (OCDE/BID, 2016). La mejora de la interconexión regional ayudaría a reducir los costos para los usuarios finales y a incrementar las velocidades de transmisión de datos. Asimismo, un mercado regional haría posible un mayor acceso a bienes y servicios por Internet (Cullen International SA, 2019).
La creación de un mercado digital regional también podría ayudar a América Latina y el Caribe a proporcionar un mejor acceso a los bienes y servicios a través de Internet, lo que podría contribuir a la recuperación del comercio intrarregional tras la crisis del coronavirus (Covid-19). Sin embargo, el elevado número de ciudadanos en ALC que no tienen acceso a servicios bancarios es un obstáculo importante para el desarrollo del comercio electrónico (Cullen International SA, 2019). Otros de los obstáculos existentes son la falta de confianza en la protección del consumidor o en la logística de entregas (CEPAL, 2018b) y, según el índice de comercio electrónico B2C de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, la insuficiente penetración de Internet (UNCTAD, 2016). Un mercado regional podría promover la ejecución electrónica de pagos, contratos y firmas —soluciones que podrían adaptarse a la elevada penetración de la banda ancha móvil en la región y compensar la falta de métodos de pago tradicionales— para desarrollar el comercio electrónico. Para tal fin, los países de ALC deberán cooperar para fomentar directrices y herramientas comunes que aumenten la confianza y la protección. La región también carece de marcos comunes y armonizados en el ámbito de la ciberseguridad, protección de datos y privacidad, así como derechos de autor y piratería por Internet.
Un mercado digital regional requiere una cooperación más integrada entre los países de ALC
Para crear un mercado digital regional se debe mejorar la cooperación entre los países de la región aprovechando las plataformas existentes.
Obstáculos para un mercado digital regional
Los esfuerzos por aprovechar la transformación digital de la economía deberán considerar la posibilidad de establecer una regulación común. La existencia de normas comunes es un aspecto clave de las iniciativas de cooperación internacional en el sector digital, tal y como ilustran varias iniciativas de regulación digital establecidas en la UE, por ejemplo, el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) y el Reglamento para la libre circulación de datos no personales. Los debates internacionales en curso también demuestran la necesidad de regular la transformación digital. Las Naciones Unidas han realizado diversos esfuerzos de cooperación con miras a la regulación, la normalización o el diálogo internacional sobre unos principios comunes en materia de ciberseguridad y propiedad intelectual.1 La cooperación en términos de regulación puede contribuir a la expansión de la economía digital, como lo ilustra el impacto que los estándares de la Organización Internacional para la Estandarización (ISO) han tenido en el uso y diseminación de los medios digitales (OCDE/ISO, 2016).
Las organizaciones regionales y subregionales están estudiando la regulación del mercado digital y las formas de mejorar la conectividad, las infraestructuras y el acceso a bienes y servicios por Internet. Existen diversas asociaciones, alianzas o foros de cooperación regionales y subregionales de América Latina y el Caribe que están aplicando varios planes simultáneos para desarrollar la economía digital de la región. De hecho, hasta ahora varias iniciativas de cooperación Sur-Sur y triangular han contribuido a fortalecer las capacidades digitales de los países de ALC mediante la innovación. Estas iniciativas se implantaron en la región iberoamericana entre 2007 y 2017 (Recuadro 5.1).
Recuadro 5.1. Innovación para el desarrollo en Iberoamérica mediante la cooperación Sur-Sur y triangular
En el espacio iberoamericano se han promovido proyectos de innovación, sobre todo a través de medidas y proyectos de cooperación Sur-Sur y triangular. Según los datos recogidos en la plataforma digital de cooperación Sur-Sur y triangular, entre 2007 y 2017, los países iberoamericanos participaron en un total de 8.208 iniciativas, de las cuales más del 10% (840) conllevaron el intercambio de conocimientos y experiencias con un claro componente de innovación (Gráfico 5.1).
De las 840 iniciativas de cooperación Sur-Sur y triangular, el 30% se dedica a la innovación y el desarrollo (255), tiene un claro componente científico-tecnológico y persigue una aplicación que genera valor económico. Otro 10.8% está vinculado al sector de las comunicaciones y responde a un claro patrón de adaptación a las transformaciones impuestas por la era digital. Sin embargo, es interesante observar que casi 6 de cada 10 de estas 840 iniciativas provienen de sectores relacionados con la innovación desde un enfoque más amplio y transversal. Este ha sido un rasgo distintivo de la cooperación Sur-Sur y triangular durante más de una década en la región iberoamericana.
Gráfico 5.1. Iniciativas de cooperación Sur-Sur y triangular que promueven la innovación, por sector
2007-2017 (en unidades)
Fuente: Elaboración propia de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) a partir del Sistema Integrado de Datos de Iberoamérica sobre Cooperación Sur-Sur y Triangular (SIDICSS).
Cabe destacar, por ejemplo, que más de 100 iniciativas contribuyen al desarrollo sostenible mediante la adopción de nuevas técnicas, modelos de gestión o procesos que permiten la transformación del sector agrícola para mejorar sus niveles de productividad, pero también para adaptarlos a los desafíos que plantea el cambio climático y la mayor frecuencia de los fenómenos meteorológicos extremos. Asimismo, el 8.9% corresponde a innovaciones que fortalecen las instituciones y las políticas públicas a través de la digitalización de la administración, gobierno electrónico y la implantación de sistemas de información y macrodatos. Otros procesos de innovación actúan sobre el medioambiente (el 5% de las iniciativas), principalmente a partir de la adopción de tecnologías y herramientas de mitigación y adaptación al cambio climático.
Por último, cabe señalar que algunas iniciativas contribuyen a modernizar el sector industrial (5%); otras se sitúan en el ámbito de la educación (mediante la adopción de nuevos enfoques de aprendizaje), salud (nuevos tratamientos, telemedicina y avances en biotecnología), abastecimiento de agua y saneamiento (nuevas técnicas de tratamiento de agua y su gestión). Además, algunas iniciativas están relacionadas con otros servicios y políticas sociales (transferencias de estrategias, modelos y programas que transforman la realidad social).
Las evidencias sistematizadas a lo largo de los años muestran que la cooperación Sur-Sur y triangular constituyen potentes herramientas para promover la innovación a través del intercambio de conocimientos adaptados al contexto local y, por tanto, son más eficaces y eficientes, no solo dentro de la región iberoamericana sino también con otras regiones. En este marco, la SEGIB y la Unión Europea han establecido una alianza estratégica para fortalecer un modelo innovador de cooperación triangular en el marco del Desarrollo en Transición. La innovación, entendida en su concepto más amplio, es sin duda un elemento clave para el logro de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, promovida por la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, bajo el lema “Innovación para el desarrollo sostenible”. En este sentido, el concepto de innovación va más allá de lo estrictamente científico y tecnológico y entiende la innovación como “todo cambio (no necesariamente tecnológico) basado en el conocimiento (no necesariamente científico) que genera valor (no solo económico)” (SEGIB, 2020).
Fuente: Secretaría General Iberoamericana (2020).
Una cooperación integrada a través de las plataformas existentes podría ayudar a América Latina y el Caribe a superar obstáculos
La idea de crear un mercado digital regional surgió en la Conferencia Ministerial de la CEPAL sobre la Sociedad de la Información de 2015, convirtiéndose en una prioridad estratégica de la Agenda Digital para América Latina y el Caribe (eLAC2020). Los países de ALC acordaron las medidas y apartados dedicados a este objetivo. Concretamente, este objetivo estratégico exige la elaboración de una estrategia regional para potenciar el comercio, ampliar la economía digital y fortalecer la competitividad mediante la coherencia regulatoria, la integración de las infraestructuras y el desarrollo de plataformas digitales, facilitar los flujos de datos transfronterizos y medidas de facilitación del comercio (CEPAL, 2018a).
La idea, inspirada en el Mercado Único Digital de la UE, ha calado a nivel subregional. La Alianza del Pacífico tiene su propia agenda digital, que incluye la implantación de una plataforma regional para el mercado digital, y que tiene como referencia los acuerdos de la eLAC2020 (Alianza del Pacífico, 2016). De manera similar, en Centroamérica, los países del Programa Mesoamérica,2 en colaboración con la Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones (COMTELCA) del Sistema de Integración Centroamericana (SICA),3 están iniciando actividades para establecer una agenda digital regional con aspiraciones similares a las de la Alianza del Pacífico. La Comunidad del Caribe (CARICOM) ha venido promoviendo el proyecto Espacio Único de las TIC. La estrategia constituye el brazo digital de la economía de mercado único de la CARICOM y tiene por objeto posibilitar un espacio de TIC sin fronteras que fomente la integración económica, social y cultural. Comprende políticas, legislación, regulaciones, normas técnicas, mejores prácticas, redes y servicios en el ámbito de las TIC armonizados a nivel regional.
Otros mecanismos de cooperación regional o subregional, como la Cooperación Económica Asia Pacífico (APEC), la Organización de los Estados Americanos (OEA), el Mercado Común del Sur (Mercosur) y el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP), han adoptado planes y agendas de desarrollo digital o han incluido medidas que promueven el desarrollo del sector digital de América Latina y el Caribe (Cullen International SA, 2019).
No todos los países de ALC participan en los mismos tratados u organizaciones, con la excepción de la CEPAL y la OEA, y no todas las medidas se aplican a todos los países. Como resultado de ello, a pesar de tener objetivos y áreas de trabajo comunes, existe una fragmentación de medidas y una superposición de esfuerzos (Cullen I., 2016), lo cual socava los posibles beneficios para el sector digital de la región.
Una cooperación más integrada a través de las plataformas existentes podría ayudar a América Latina y el Caribe a superar estos desafíos. Para armonizar las iniciativas existentes de cooperación digital, los países de ALC podrían basarse en plataformas de cooperación regional, como la Agenda Digital para América Latina y el Caribe (eLAC) o la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) de la OEA. Una mayor integración podría promover la adopción de un modelo renovado de cooperación internacional.
Aunque América Latina y el Caribe no cuente con un marco institucional único para la adopción de normas y estándares, la eLAC es una plataforma clave para definir principios y prioridades comunes para el sector digital. Una característica importante de la eLAC es que reúne a 23 países de América Latina y el Caribe, así como a representantes del sector privado, la sociedad civil y la comunidad técnica, para cooperar en cuestiones relacionadas con la transformación digital. La eLAC2020 fue aprobada en abril de 2018 en el marco de la sexta Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe. En ella se establecen 54 actividades de cooperación, que serán llevadas a cabo por 9 grupos de trabajo, dirigidas a objetivos estratégicos en diversos ámbitos: conectividad e infraestructuras de comunicación; economía digital; gobierno digital; competencias digitales y un entorno habilitador; y mercado digital regional (CEPAL, 2018a) (Gráfico 5.2).
Gráfico 5.2. Áreas de acción de la Agenda Digital para América Latina y el Caribe
Fuente: CEPAL (2018a), Agenda Digital para América Latina y el Caribe (eLAC2020).
En la eLAC2020 se insta a los países a que fomenten la elaboración e implantación de planes de banda ancha con objetivos mensurables para el despliegue de redes de alta capacidad. Los países también han acordado cooperar en la expansión de la penetración de Internet, especialmente a través de puntos de intercambio de Internet y el despliegue de la versión 6 del Protocolo de Internet. La eLAC2020 invita a los países y a las asociaciones del sector privado, como la Asociación Interamericana de Empresas de Telecomunicaciones y la GSMA, a participar en este diálogo y a proponer un marco regulatorio para la convergencia y políticas públicas para el desarrollo de la infraestructura de comunicación en la región (CEPAL, 2018a).
Para respaldar la economía digital, los gobiernos han acordado potenciar el uso de las tecnologías digitales en las empresas, centrándose en las pymes, y promover ecosistemas de emprendimiento y el teletrabajo. Se ha definido una lista de indicadores básicos armonizados para la industria de la información y la tecnología. Los países de América Latina y el Caribe también cooperarán en cuestiones relacionadas con el gobierno digital, como la adopción de normas regionales para la interoperabilidad y la gestión de servicios digitales, como la identidad digital, la provisión electrónica de firmas, apostillas e historiales médicos. En el marco de la red de gobierno electrónico de ALC, se ha propuesto un programa para elaborar y aplicar un marco para examinar y armonizar las condiciones técnicas para el reconocimiento transfronterizo de la firma electrónica (CEPAL, 2018a).
El uso de las tecnologías emergentes, la promoción del diseño de políticas públicas apoyadas en la innovación basada en evidencia y el fortalecimiento de entidades encargadas de diseñar, aplicar y supervisar las políticas digitales constituyen otro ámbito de trabajo. Los objetivos de la eLAC promueven un enfoque de gobernanza digital centrado en las personas, por ejemplo, mediante la integración de una perspectiva de igualdad de género en las políticas digitales y la salvaguardia de la información pública y la libertad de expresión. La eLAC2020 reconoce la necesidad de promover el desarrollo y la incorporación de las competencias digitales y el pensamiento computacional en la educación (CEPAL, 2018a). Dado que la eLAC abarca toda la región, podría ser la plataforma de cooperación indicada para armonizar y consolidar las iniciativas regionales y subregionales en el ámbito digital. Muchas de estas iniciativas comparten objetivos y esferas de trabajo; es fundamental establecer principios y directrices comunes para asegurar la coherencia regulatoria en toda la región.
Las instituciones subregionales, como la Alianza del Pacífico y el Programa Mesoamérica, se han basado en la eLAC para diseñar sus estrategias. La CEPAL está integrando las iniciativas en un marco regional más amplio. Por ejemplo, parte del trabajo de la eLAC de cara a promover estrategias de comercio digital se lleva a cabo en asociación con la Alianza del Pacífico (CEPAL, 2018a). El subgrupo de la agenda digital de la Alianza del Pacífico está trabajando con la CEPAL en una hoja de ruta para materializar sus compromisos y promover normas y estándares compatibles entre sus miembros en materia de interoperabilidad técnica, neutralidad tecnológica, protección de datos personales, flujo de datos transfronterizos, protección del consumidor, ciberseguridad, competencia, propiedad intelectual, facilitación del comercio e impuestos y aranceles sobre el comercio electrónico. Mercosur ha propuesto trabajos similares y la Alianza del Pacífico ya ha iniciado conversaciones para converger. En ese marco, la CEPAL proporciona plataformas adicionales, como un panel político liderado por Brasil y México, que invita a representantes de la Alianza del Pacífico y Mercosur a debatir la promoción de la actividad comercial mediante el impulso del comercio electrónico (CEPAL, 2018a).
Este marco regional más amplio podría integrar y armonizar las iniciativas existentes que atienden a las circunstancias específicas de los países y las subregiones y el desarrollo digital. Los contrastes en el ámbito del desarrollo digital en la región son tales que los países de América Latina y el Caribe pueden prestarse asistencia técnica entre sí. Por ejemplo, para reducir su brecha digital, El Salvador recibe apoyo de la Agencia Uruguaya de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información para promover la transformación digital de sus instituciones (Red de gobierno electrónico de América Latina y el Caribe, 2019). En el plano regional, El Salvador forma parte del Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica, junto con Colombia, Costa Rica, Guatemala, México y otros países. La rama del proyecto relativa a la interconectividad promueve políticas públicas que reducen los costos de Internet y aumentan el acceso a las TIC, reduciendo así la brecha digital en la subregión. El proyecto puso en marcha la Autopista Mesoamericana de la Información, una red regional de fibra óptica de 1.800 kilómetros de longitud, administrada por la entidad pública-privada Red Centroamericana de Telecomunicaciones, con objeto de reducir los costos de la banda ancha y aumentar la penetración de Internet en Centroamérica (Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica, 2020).
Uno de los principales resultados positivos de la eLAC ha sido su influencia en el diseño de políticas nacionales. Nueve estrategias digitales nacionales articulan los objetivos con arreglo a la eLAC2020. La estrategia se está convirtiendo en una referencia regional con respecto al enfoque y el alcance de las políticas digitales en América Latina y el Caribe.
A lo largo de los años, los acuerdos políticos adoptados en el marco de la agenda han consolidado las posiciones regionales sobre cuestiones clave. En 2013, en la Declaración de Montevideo se reclamó que se evitara el registro de dominios de primer nivel con la terminación “.amazon” y “.patagonia” en varios idiomas, en defensa de los intereses nacionales y soberanos. La Declaración de Cartagena de Indias de 2018 rechazó la recopilación no autorizada y el uso indebido y/o no autorizado de datos personales por parte de cualquier entidad pública o privada, y promovió la adopción de mecanismos para asegurar el tratamiento transparente de los datos personales (CEPAL, 2018a)
La eLAC también ha generado importantes informes y análisis para ayudar en la elaboración de políticas, y ha promovido la capacitación de funcionarios públicos, la armonización de las estadísticas en el ámbito de las TIC, el intercambio de mejores prácticas y el diálogo sobre políticas. Ha demostrado ser un instrumento eficaz para catalizar los esfuerzos de cooperación a nivel regional. En los últimos años, los países han promovido una mayor armonización de las normas y estándares, sobre todo mediante la creación de una estrategia regional de mercado digital, idea que finalmente se está incorporando a los bloques comerciales y de cooperación existentes a nivel subregional. Es fundamental que se refuerce la eLAC de manera que permita un mayor diálogo entre los bloques comerciales a medida que desarrollan y aplican las estrategias de integración del siguiente nivel (CEPAL, 2018a).
Los países de ALC también podrían recurrir a la OEA, si bien esta organización se extiende a países fuera de la región. El Plan Estratégico de la CITEL para el período 2018-22 tiene como objetivo la plena integración de los Estados americanos en la sociedad mundial de la información y la economía digital, con miras a posibilitar y acelerar el desarrollo social, económico, cultural y ambientalmente sostenible de todos sus habitantes mediante el desarrollo de las TIC (OEA, 2018). Dos de las principales actividades de la CITEL son la identificación de las mejores prácticas para reducir la brecha digital entre los Estados miembros, sobre todo mediante recomendaciones de políticas públicas y entorno regulatorio, y la promoción de la igualdad de género, la diversidad y la inclusión en el sector de las TIC (OEA, 2018).
Los países de América Latina y el Caribe podrían utilizar la eLAC y la CITEL para integrar y armonizar sus esfuerzos a fin de impulsar los sectores digitales a nivel regional y subregional. Estas plataformas de cooperación regional podrían ofrecer un espacio adecuado para examinar fórmulas que beneficien a los consumidores latinoamericanos mediante la mejora de la conectividad.
La existencia de una plataforma regional más integrada permitiría a los países de ALC promover un nuevo modelo de cooperación regional en el ámbito digital. Teniendo en cuenta sus estrategias nacionales de desarrollo, podrían determinar en qué medida y en qué ámbitos profundizar la colaboración para beneficiarse aún más de sus crecientes mercados digitales. Una plataforma regional integrada podría promover la participación activa de los países en todos los niveles de desarrollo, armonizar las prioridades nacionales y mundiales y promover la participación de la región en la agenda mundial. Podría permitir debates intrarregionales sobre medidas para promover, por ejemplo, los pagos electrónicos para facilitar el comercio electrónico o una mayor interconectividad regional.
La cooperación regional para mejorar el comercio electrónico, los pagos electrónicos y la falta de confianza podría incluir asistencia técnica a países más pequeños, y el análisis, definición y estudios de impacto de planes de acción y normas comunes. Esto ayudaría a los países a determinar el grado de armonización de sus normas para mantener la soberanía nacional al tiempo que amplían las oportunidades del comercio electrónico en la región. Compartir ejemplos nacionales como el de la Ley General de Protección de Datos de 2018, e iniciativas de cooperación técnica como la que se realizó entre la Agencia Uruguaya de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento, podría permitir un enfoque más cohesionado, con una mayor cooperación técnica basada en el conocimiento, la creación de capacidad y el diálogo sobre políticas.
Para crear un mercado digital regional para América Latina y el Caribe será necesario tener un adecuado entendimiento de las correspondientes brechas regionales y subregionales así como de las vías existentes para abordarlas. También requerirá un apoyo político sólido y continuo para coordinar esfuerzos conjuntos e integrar a los distintos actores del sector digital y de los países de la región, manteniendo al mismo tiempo la soberanía nacional.
Nuevas alianzas: Cómo el sector privado y la sociedad civil pueden ayudar al establecimiento der un mercado regional digital
Las alianzas formadas por múltiples grupos de interés pueden ayudar a abordar problemas de desarrollo complejos y compartidos a través de respuestas multidimensionales. En estas alianzas, podrían participar otros grupos de interés más allá de las instituciones públicas, como el sector privado y la sociedad civil.
La creación de un mercado digital regional aumentaría considerablemente las oportunidades de negocio y apoyaría los modelos de negocio regionales. Muchas empresas digitales de la región operan en múltiples territorios nacionales, por ejemplo, a través de Mercado Libre, la mayor plataforma de comercio electrónico de la región. La creación de un mercado digital regional también podría apoyar los ecosistemas de start-ups tecnológicas que están apareciendo en los principales centros regionales, como São Paulo, Buenos Aires y México D.F.: existen un total de 123 “tecnolatinas” y entre ellas 9 “unicornios” (EMnet, 2020).
El sector privado puede contribuir a cerrar las brechas digitales. Será fundamental contar con un mayor acceso a la economía digital para asegurar que las iniciativas regionales contribuyan a cerrar esas brechas entre los países de América Latina y el Caribe y dentro de ellos. Asimismo, será clave comprender cómo se pueden aprovechar las iniciativas del sector privado orientadas a la expansión de los mercados. La iniciativa “Internet para Todos”, desarrollado por Telefónica, Facebook, el Banco de Desarrollo de América Latina y el Banco Interamericano de Desarrollo, tiene como objetivo conectar a las comunidades de zonas aisladas al tiempo que se asegura un rendimiento financiero y una viabilidad comercial que pueda reproducirse para llevar el acceso a Internet a más de 100 millones de personas en ALC. Las nuevas tecnologías y los modelos de negocio han hecho que zonas anteriormente desconectadas o poco conectadas de Perú sean económicamente viables (NERA Economic Consulting, 2020).
El sector privado puede respaldar la integración de sectores de la población que no tienen acceso a servicios bancarios. Las tecnologías financieras han mejorado el acceso al financiamiento, en particular en el caso de las pymes, ayudando a reducir los gastos de cumplimiento y facilitando los pagos digitales a bajo costo y con alta seguridad, lo cual beneficia a segmentos de la sociedad que anteriormente no tenían acceso (o bien un acceso insuficiente) a servicios bancarios (OCDE et al., 2019).
Para aprovechar al máximo los avances tecnológicos, la participación del sector privado en la aplicación de una agenda digital regional debe ser multisectorial. La cooperación a diversos niveles de las administraciones públicas puede aportar un valor agregado. Por ejemplo, la digitalización puede crear redes eléctricas más eficientes que puedan facilitar el suministro de energías renovables a gran escala y aumentar la eficiencia energética. Mediante proyectos de valor compartido, las empresas de servicios públicos de ALC —como el Grupo Energía Bogotá de Colombia, que opera en Brasil, Colombia, Guatemala y Perú— están promoviendo el acceso a soluciones de energía sostenible para las comunidades que anteriormente no estaban conectadas a la red (EMnet, 2020), asegurando que las nuevas tecnologías contribuyan a un crecimiento inclusivo y sostenible. La creación de plataformas que trabajen con una amplia gama de grupos de interés a nivel regional y nacional será fundamental para establecer colaboraciones duraderas.
Durante la pandemia, la sociedad civil ha ayudado a superar el cierre de centros educativos y la brecha digital, impidiendo que se profundicen las desigualdades en la educación. Los sistemas escolares han aprovechado su experiencia accediendo a zonas remotas e impartiendo clases a través de medios de comunicación masiva. Los responsables educativos y el profesorado, en estrecha colaboración con las autoridades locales y el sector privado, han ampliado el acceso a Internet en zonas específicas y han proporcionado instrumentos TIC a los estudiantes. También han combinado las plataformas de aprendizaje por Internet con herramientas como WhatsApp, medios móviles o redes sociales, medios tradicionales (televisión, radio) y materiales impresos entregados a padres y alumnos sin acceso a Internet (Basto-Aguirre, Cerutti y Nieto-Parra, 2020).
La sociedad civil también puede promover el uso ético de las herramientas digitales en el espacio público mediante la cooperación internacional. La digitalización de las sociedades de América Latina y el Caribe ha tenido un fuerte impacto en los procesos políticos, los derechos de los ciudadanos y las libertades civiles. La desinformación, el uso de técnicas de microdireccionamiento digital y la acentuación de determinantes colectivos de vulnerabilidad que ya son objeto de discriminación, amenazan con erosionar la calidad de las democracias en la región (ver el capítulo Capítulo 4).
Las organizaciones de la sociedad civil de América Latina y el Caribe pueden desempeñar un papel clave mediante la cooperación en diversas actividades, como la verificación de noticias en plataformas elaboradas con periodistas, la promoción de nuevas normas sociales y la desacreditación del discurso fundamentalista y “antiderechos” así como la promoción del software abierto y de soluciones digitales. Las plataformas de cooperación internacional entre gobiernos y sociedad civil podrían fortalecer los valores democráticos. Por ejemplo, un total de 15 países de América Latina y el Caribe4 han firmado la Alianza para el Gobierno Abierto, adoptando acuerdos para empoderar a los ciudadanos e incrementar su transparencia e inclusión. Cada dos años, los miembros presentan un plan de acción, elaborado en alianza con la sociedad civil, que define los compromisos para mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la participación pública en las administraciones públicas. Teniendo en cuenta los trastornos experimentados por los procesos de cooperación tradicionales debido a la crisis del coronavirus (Covid-19), esta asociación ha proporcionado una guía para mantener procesos de cocreación en Internet, que incluye consejos prácticos, una lista de herramientas y plataformas digitales y ejemplos de países (Alianza para el Gobierno Abierto, 2020).
Explorar el potencial de la cooperación regional y las alianzas interregionales
Al desarrollar su ecosistema digital regional, los países de América Latina y el Caribe podrían analizar qué políticas de cooperación digital funcionan en otras regiones y cómo lo consiguen, y crear alianzas interregionales para compartir dichas experiencias. La estrategia digital de la Unión Europea constituye un valioso ejemplo de cómo la cooperación regional en el sector digital puede promover un enfoque centrado en las personas.
El potencial de la cooperación regional: la estrategia digital de la Unión Europea
La visión de la estrategia digital adoptada por la UE, que implica una transformación digital “al servicio de las personas” y que fomenta el crecimiento sostenible, ha cobrado relevancia desde la crisis del coronavirus (Covid-19). La actual estrategia digital 2019-24 se basa en la estrategia de mercado único digital adoptada por la Comisión Europea para el periodo 2014-19. El Mercado Único tiene por objeto garantizar la libre circulación de bienes, capitales, servicios y trabajadores en todos los Estados miembros de la UE para generar crecimiento económico y mejorar el bienestar de los ciudadanos. Como derivación del Mercado Único, el mercado único digital pretende abrir oportunidades digitales para las personas y las empresas y mejorar la posición de Europa como líder mundial en la economía digital, garantizando un acceso seguro por Internet en toda Europa (Comisión Europea, 2019b).
Los tres pilares de la estrategia del mercado único digital se definen como: acceso (mejora del acceso de consumidores y empresas a los bienes y servicios digitales en toda Europa); entorno (creación de las condiciones adecuadas y una oportuna igualdad de condiciones para que prosperen las redes digitales y los servicios innovadores); y economía y sociedad (aprovechar al máximo el potencial de crecimiento de la economía digital) (Comisión Europea, 2019b). La adopción de estos pilares podría mejorar la competitividad y la productividad de las empresas y el ahorro de los consumidores.
Un mercado único digital plenamente operativo podría aportar hasta 415.000 millones de euros adicionales, esto es, el 3% anual, al producto interno bruto (PIB) de la UE para el año 2020. Facilitar el comercio electrónico en toda Europa aportaría una mayor eficiencia y permitiría aprovechar las economías de escala, aportando beneficios adicionales gracias a un aumento de la competitividad y la mejora de las estrategias de abastecimiento a escala internacional. De este modo, podría conseguirse una reducción de los precios y una mayor posibilidad de elección para los consumidores. Si el comercio electrónico alcanzara el 15% del total del sector minorista y se eliminaran las barreras al mercado único, el aumento de la intensidad en el comercio electrónico podría suponer por sí solo unas ganancias a largo plazo de 204.000 millones de euros, o el 1.6% del PIB de la UE (Servicio de Investigación del Parlamento Europeo - Unidad Europea de Valor Añadido, 2017) (Tabla 5.2).
Tabla 5.2. Ganancias potenciales de PIB por el mercado único digital
Fuente: Servicio de Investigación del Parlamento Europeo - Unidad Europea de Valor Añadido (2017), Mapping the Cost of Non-Europe 2014-19, www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/603239/EPRS_STU(2017)603239_EN.pdf.
El mercado único digital también aportaría una mayor productividad gracias al aumento del flujo de información, lo cual beneficiaría a las industrias de servicios basados en el conocimiento, incrementaría la productividad en las transacciones entre empresas y los servicios públicos, y generaría ahorros en los procedimientos de contratación pública. La contratación pública electrónica se ha identificado como un vector que puede aportar a la economía europea una posible ganancia anual de 100.000 millones de euros. Si se consiguiera pasar del 5% del total de transacciones anuales realizadas entre empresas en 2010 a una adopción generalizada en 2020, la facturación electrónica podría aportar 40.000 millones de euros anuales. Una estimación a la baja de la aplicación de la Zona Única de Pagos en Euros apunta a un superávit anual de 2.000 millones de euros para la economía europea. Al impulsar la adopción generalizada de la computación en nube tanto en el sector público como en el privado, el mercado único digital también podría aportar 47.000 millones de euros al PIB de la UE en ahorro de gastos en TIC.
Por último, el potencial ahorro para los consumidores europeos de 20.000 millones de euros (si se dispusiera de soluciones alternativas de calidad para la resolución de controversias) y de 2.500 millones de euros (si se dispusiera de soluciones de controversias por Internet para transacciones transfronterizas de comercio electrónico), aportaría 22.500 millones de euros adicionales a la economía europea.
Asimismo, es importante señalar que una iniciativa que se base en el mercado único digital de la UE podría permitir la adopción de nuevos enfoques más inclusivos con respecto al entorno laboral y promover la igualdad de género, la inclusión de género y el empoderamiento de la mujer en América Latina y el Caribe. El mercado único digital de la UE ofrece fórmulas para conseguir avances en el ODS 5 mediante iniciativas como Women in Digital (WID), que apoya la participación de la mujer en el sector digital. Si la participación de la mujer aumentara, el PIB de la UE podría conseguir un superávit anual de 16.000 millones de euros (iClaves, 2018). El cuadro de indicadores de la iniciativa WID de la Comisión Europea evalúa el desempeño de los Estados miembros en materia de igualdad de género en el sector digital. Este marcador está fuertemente correlacionado con el Índice de economía y sociedad digital de la UE, que mide el desempeño general de los Estados miembros de la UE en el sector digital. Esto significa que los Estados miembros que lideran la competitividad digital también lideran los indicadores de WID (Comisión Europea, 2019c).
La estrategia de mercado único digital de la UE para 2014-19 ha dado como resultado beneficios compartidos para los Estados miembros (Comisión Europea, 2019a). También ha conseguido avances que asegurarán una mejor coordinación en el sector digital, fomentando mejores oportunidades y protecciones (por ejemplo, el RGPD, que protege los datos personales). Asimismo, ha dado lugar a la Directiva sobre datos abiertos y el Reglamento para la libre circulación de datos no personales, que permite a las empresas y a las administraciones públicas almacenar y procesar datos no personales en toda la Unión Europea, asegurando así la libre circulación de datos no personales y el desarrollo de la economía de datos y la materialización de sus beneficios (Comisión Europea, 2019d). La estrategia del mercado único digital incluía la Ley de Ciberseguridad, que establece un marco de certificación para los productos, servicios y procesos digitales, y que ha ampliado el mandato de la Agencia de la Unión Europea para la Ciberseguridad al tiempo que ha duplicado su presupuesto (Comisión Europea, 2019e). Por último, la estrategia del mercado único digital ha dado lugar a una estrategia coordinada sobre inteligencia artificial en virtud de la cual las estrategias nacionales en este ámbito ayudarán a aumentar las inversiones regionales en inteligencia artificial, entre otros compromisos (Comisión Europea, 2018a).
La nueva estrategia digital 2019-24 profundiza en estos logros con un enfoque más resiliente y aún más centrado en las personas, al tiempo que convierte a la Unión Europea en un sólido socio de cooperación para ayudar a América Latina y el Caribe a canalizar su sector digital para conseguir una mejor recuperación tras la crisis del coronavirus (Covid-19). En las Orientaciones políticas para la próxima Comisión Europea 2019-2024 se subraya la necesidad de que Europa “lidere la transición hacia un planeta sano y un nuevo mundo digital” (Von der Leyen, 2019). Seis nuevas prioridades para 2019-24 recogen la ambición de la región de convertirse en líder mundial. Dichas prioridades incluyen una nueva estrategia para el sector digital de Europa —una Europa adaptada a la era digital— que tiene por objeto hacer que la transformación digital funcione en pro de las personas y las empresas, adoptando un enfoque centrado en las personas al tiempo que ayuda a Europa a alcanzar su objetivo de neutralidad climática para 2050. La Unión Europea seguirá desarrollando su modelo único de cooperación digital y lo promoverá en su cooperación con otros países y regiones.
La nueva estrategia digital cuenta con tres pilares (Comisión Europea, 2019f). El primero es asegurar que la tecnología esté al servicio de las personas. La Unión Europea invertirá en el desarrollo de las competencias digitales de los ciudadanos, protegiéndolos frente a las ciberamenazas y asegurando un desarrollo de la inteligencia artificial que respete los derechos de las personas y se gane su confianza. También incluirá el despliegue de la banda ancha de ultra alta velocidad para hogares, centros educativos y hospitales y la ampliación de la capacidad de supercomputación de Europa para desarrollar soluciones innovadoras para la medicina, el transporte y el medioambiente. El segundo pilar es seguir creando una economía digital justa y competitiva. La Unión Europea permitirá a las start-ups y a las pymes acceder al financiamiento, propondrá una Ley de Servicios Digitales para reforzar la responsabilidad de las plataformas digitales y aclarar las normas relativas a los servicios prestados por Internet, adaptar las normas de la UE a la economía digital asegurando que todas las empresas compitan en Europa en condiciones equitativas, y aumentando el acceso a los datos al tiempo que se protegen los datos personales y sensibles. El tercer pilar consiste en canalizar la transformación digital para respaldar una sociedad abierta, democrática y sostenible. La Unión Europea utilizará la tecnología para ayudar a Europa a ser climáticamente neutra de aquí a 2050, por ejemplo, reduciendo las emisiones de carbono del sector digital. La estrategia también creará un espacio europeo de datos sobre la salud para mejorar el control y la protección de los datos por parte de los ciudadanos y fomentar la investigación, el diagnóstico y los tratamientos específicos; y defenderá los valores democráticos luchando contra la desinformación en Internet y facilitando un contenido diverso y fiable de medios de comunicación.
Las tres áreas de acción establecidas para lograr estos objetivos se basan en los logros de la estrategia del mercado único digital del periodo 2014-19. La primera acción consiste en la promoción de la excelencia y la confianza en el desarrollo de la inteligencia artificial, lo cual puede ayudar a encontrar soluciones en materia de políticas, desde la salud y la agricultura hasta la seguridad y la industria manufacturera. La segunda es aprovechar los reglamentos y directivas adoptados en el marco de la última Comisión para crear un mercado único de datos. La Unión Europea aspira a convertirse en líder de una sociedad impulsada por los datos, permitiendo que los datos fluyan libremente dentro de la región y entre los sectores en beneficio de las empresas, los investigadores y las administraciones públicas. Por último, se está aplicando una estrategia industrial que se basa en las transformaciones verdes y digitales para que la industria y las pymes puedan seguir siendo competitivas a nivel mundial.
Posicionar a la Unión Europea como líder mundial de la transformación digital es un elemento clave de la nueva estrategia digital. Convertirse en un modelo mundial de la economía digital implica apoyar a las economías en desarrollo para que se digitalicen y desarrollar y promover las normas digitales internacionales. El programa BELLA y la cooperación científica y tecnológica entre la Unión Europea y Brasil muestran cómo las iniciativas de cooperación digital pueden tener un impacto multidimensional en los desafíos del desarrollo. Mediante la adopción de enfoques centrados en las personas que tengan en cuenta los aspectos sociales o ambientales, estas iniciativas harán que, en última instancia, la tecnología funcione en pro de las personas, tal y como se prevé en la estrategia digital de la Unión Europea, y ayudarán a ALC a utilizar la transformación digital para abordar varias trampas del desarrollo que a menudo están interconectadas, fortaleciendo además la capacidad de los ciudadanos de la región para luchar contra ellas. América Latina y el Caribe podría utilizar la estrategia digital de la Unión Europea como modelo para desarrollar un mercado digital regional y ver a la Unión Europea como un socio de cooperación que pueda ayudar a guiar la transformación digital de la región y dotarla de una mayor resiliencia frente a las trampas del desarrollo o los riesgos globales, como la pandemia del coronavirus (Covid-19).
El Norte Digital: Aplicación de la estrategia digital de la Unión Europea a nivel subregional y nacional
La región nórdica y báltica constituye un ejemplo útil de cómo los países pueden aplicar las normas regionales de digitalización de la Unión Europea a escala subregional y nacional, adaptándolas a sus niveles de digitalización al tiempo que aprovechan la cooperación internacional para cosechar los beneficios de esas políticas.
Si bien la estrategia del mercado único digital de la Unión Europea establece normas supranacionales que los Estados miembros deben cumplir en el ámbito regional, los países siguen siendo responsables de encontrar las políticas adecuadas para aplicarlas a nivel nacional: los Estados deben articular los objetivos con respecto a sus contextos, capacidades y metas nacionales. Los países nórdicos y bálticos, incluidos algunos países que no son miembros de la Unión Europea, adoptaron una visión común con respecto a la digitalización, aplicando los objetivos de la UE, acumulando experiencia y sirviendo de ejemplo para el resto de Europa. También podría servir de ejemplo para que América Latina y el Caribe articule la heterogeneidad subregional y nacional dentro de un marco regional más amplio.
El 25 de abril de 2017, durante la Conferencia Ministerial Nórdico-Báltica sobre Digitalización, los ministros responsables del desarrollo digital de Dinamarca, Estonia, Islas Feroe, Finlandia, Islandia, Letonia, Lituania, Noruega y Suecia adoptaron la declaración “La región nórdico-báltica: Una pionera digital” (La Declaración del Norte Digital). Su objetivo es aprovechar la “madurez digital” común de las sociedades de la región para estimular el desarrollo de un mercado único digital más eficiente. Concretamente, los tres objetivos, tal como se establece en la estrategia, son: “1. Fortalecer la capacidad de transformación digital de nuestros gobiernos y sociedades, sobre todo mediante la creación de un área común para los servicios digitales transfronterizos en el sector público. 2. Reforzar la competitividad de nuestras empresas a través de la digitalización. 3. Mejorar el mercado único digital en la región nórdica y báltica” (Cooperación Nórdica, 2017).
Los países de la región se basan en organismos interministeriales, como el Consejo Nórdico de Ministros para la Digitalización 2017-2020 (MR-DIGITAL) y el Consejo de Ministros del Báltico, para debatir, diseñar, adoptar y aplicar políticas digitales comunes que se adapten a sus contextos nacionales, pero que sigan canalizando las ventajas de la cooperación internacional y sirvan de base a las iniciativas regionales. En el marco del Consejo Nórdico de Ministros para la Digitalización, los proyectos son ejecutados por los distintos países, pero son coordinados y gestionados conjuntamente por todos a través de la plataforma interministerial (Cooperación Nórdica, 2018).
Algunos ejemplos de ello son el proyecto de cooperación nórdico-báltico sobre identidades digitales (NOBID) y la estrategia de adopción de la 5G. El proyecto NOBID se estructuró como un proyecto multinacional dirigido por la Agencia Noruega para la Gestión Pública y el Gobierno Electrónico. Su objetivo es asegurar el acceso a los servicios públicos de otros países basándose en el sistema nacional de identificación electrónica de cada país. El proyecto producirá conceptos técnicos, componentes elementales y normas industriales, y promoverá redes transfronterizas de conocimientos técnicos y jurídicos. De este modo, se permitirá a los países crear conceptos útiles para el intercambio transfronterizo de datos personales y la puesta en marcha de espacios regionales de cooperación en materia de identificación electrónica. El Ministerio de Empresa e Innovación de Suecia estableció la iniciativa 5G nórdico-báltica, que ayudará a los países a identificar los modelos de negocio más adecuados para contribuir a la expansión de las redes 5G en la región. De este modo, se supervisa el estado de actualización de las redes móviles 5G y se crean pequeñas redes celulares. Los países de la región cooperan desarrollando nuevas instalaciones de prueba, coordinando las bandas de frecuencia 5G y eliminando obstáculos para el despliegue de estaciones de base y antenas 5G (Cooperación Nórdica, 2018).
El Consejo Nórdico de Ministros para la Digitalización incluye otras iniciativas que podrían ser de utilidad para las economías de América Latina y el Caribe, desde la cooperación en materia de salud a través de Internet hasta la inteligencia artificial o el acceso a datos financieros para pymes en toda la región (Cooperación Nórdica, 2018). Las diversas iniciativas adoptadas muestran cómo los países con niveles de desarrollo similares pueden cooperar para aplicar las normas digitales regionales a nivel nacional. Estas iniciativas ayudarán a los países nórdicos y bálticos a desarrollar su potencial digital al tiempo que crean conocimientos que sirvan a la estrategia de mercado único digital de la UE. La cooperación digital entre los países nórdicos y bálticos podría adaptarse a los diferentes contextos y evolución de los países de América Latina y el Caribe.
Afrontar los desafíos mundiales que plantea la digitalización de la economía mediante el multilateralismo: El caso de la fiscalidad internacional
La digitalización de la economía plantea nuevos desafíos fiscales que trascienden las fronteras y afectan a todas las economías, incluidas América Latina y el Caribe. La reciente transformación digital se ha producido de manera muy rápida y expansiva, y ha generado profundas repercusiones económicas y sociales que han dado lugar a cambios significativos. Esta rápida evolución ha suscitado debates en todo el mundo en multitud de ámbitos jurídicos y regulatorios, y la fiscalidad internacional no ha quedado al margen. Las repercusiones fiscales son de gran alcance y afectan tanto a la tributación directa como a la indirecta, a cuestiones más amplias de política fiscal y a la administración tributaria.
La cooperación multilateral es esencial para superar los desafíos que trascienden las fronteras, tales como las cuestiones tributarias relacionadas con la digitalización de la economía. Sobre la base de una plena igualdad de condiciones, ALC debería beneficiarse en gran medida de una mayor cooperación dentro de la región y con otras jurisdicciones, y tiene también un importante papel que desempeñar para alcanzar soluciones de consenso mediante una cooperación multilateral eficaz.
Abordar los desafíos fiscales indirectos derivados de la digitalización de la economía
La recaudación del IVA (Impuesto sobre el Valor Agregado) en el comercio electrónico transfronterizo es uno de los principales desafíos de la economía digital (OCDE, 2015). En particular, cuando consumidores particulares adquieren bienes, servicios y productos digitales a través de Internet a vendedores digitales radicados en el extranjero. En respuesta a esos desafíos, existe un diálogo internacional permanente liderado por la OCDE sobre la elaboración de soluciones para hacer frente a estos desafíos del IVA resultantes del continuo crecimiento de los volúmenes del comercio digital. En particular, la OCDE ha presentado un completo conjunto de normas y mecanismos acordados internacionalmente para la recaudación efectiva del IVA en las actividades de comercio digital transfronterizo en las que participan mercados de comercio electrónico extraterritoriales y otros proveedores digitales, junto con directrices detalladas para respaldar su aplicación efectiva. Esas normas se han aplicado o se están aplicando en todo el mundo con gran éxito, incluidas economías del G20, como Arabia Saudita, Australia, China, India, Indonesia, Japón, Rusia, Sudáfrica y la Unión Europea. El impacto cada vez mayor de estas normas refleja su importancia significativa para los ingresos en concepto de IVA de los países y para reducir al mínimo las distorsiones de la competencia entre los operadores digitales y las empresas tradicionales. Esta situación ha cobrado aún más importancia a la luz del brote de Covid-19, ya que las medidas de contención y mitigación adoptadas en respuesta a la pandemia han dado lugar, en particular, a importantes repuntes en las compras por Internet y a un aumento de la demanda de productos y servicios digitales.
En América Latina y el Caribe, los desafíos transfronterizos que plantea la digitalización de la economía en la recaudación del IVA son aún más marcados. El IVA es la principal fuente de ingresos tributarios para muchas economías de ALC, y representa cerca de un tercio del total de los ingresos tributarios de la región (OCDE et al., 2020). La integridad y el desempeño de los regímenes de IVA de la región son cruciales para la movilización de los recursos internos. Los sistemas de IVA en ALC se enfrentan cada vez más a los desafíos del continuo —y en muchos casos exponencial— crecimiento del comercio electrónico. Muchas economías de América Latina y el Caribe ya han tomado medidas para salvaguardar una recaudación adecuada de los ingresos del IVA en las ventas por Internet. Los países ALC se beneficiarían enormemente de una mayor cooperación dentro de la región y con otras jurisdicciones. Esto podría permitir que ALC comparta experiencias y mejores prácticas con países que ya han implementado soluciones internacionales, como aquellas propuestas por la OCDE.
Las normas de la OCDE sobre la recaudación efectiva del IVA en el comercio digital entrañan esencialmente el requisito de que los vendedores por Internet, incluidos los mercados de comercio electrónico, se registren en la jurisdicción en que se encuentre el cliente y remitan el IVA sobre la venta digital a esa jurisdicción. Con el fin de facilitar el cumplimiento, sobre todo en el caso de los vendedores digitales no residentes, se ha elaborado un mecanismo simplificado de información que permite el registro, la presentación de informes y el pago del IVA por medios electrónicos. La respuesta a los desafíos que plantea la recaudación del IVA en los servicios prestados por Internet puede generar importantes recursos públicos que podrían contribuir a financiar las estrategias de desarrollo de la región (CEPAL, 2019).
Abordar los desafíos de los impuestos sobre las sociedades derivados de la digitalización de la economía
La digitalización de la economía ha suscitado fuertes dudas sobre si las actuales normas internacionales de los impuestos sobre los beneficios de las sociedades, elaboradas hace más de un siglo, siguen siendo adecuadas para la economía mundial moderna. Es necesario modernizar los elementos fundamentales del sistema tributario mundial que determinan dónde deben pagarse los impuestos (normas de “nexo” en función de la presencia física) y qué parte de los beneficios debe gravarse (normas de “atribución de beneficios” en función del principio de plena competencia), de manera que tengan en cuenta la globalización y la digitalización de la economía.
Por un lado, la aparición de impulsores de valor nuevos y a menudo intangibles ha revolucionado sectores enteros, creando nuevos modelos de negocio al tiempo que ha erosionado continuamente la necesidad de que exista una proximidad física a los mercados objetivo. Esta situación pone continuamente en tela de juicio la eficacia de las actuales normas de atribución de beneficios y de nexo para distribuir los derechos de imposición sobre los ingresos generados por las actividades transfronterizas de una manera que sea aceptable para todos los países, grandes y pequeños, desarrollados y en desarrollo (la denominada atribución de derechos de imposición).
Por otra parte, las nuevas tecnologías han facilitado la evasión fiscal mediante el desplazamiento de los beneficios de las empresas multinacionales a jurisdicciones con una baja o nula tributación. Esta es la esencia del proyecto sobre la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (proyecto BEPS), que llevó a la adopción del paquete BEPS en 2015. El marco inclusivo de la OCDE/G20 sobre BEPS (Marco Inclusivo), creado en junio de 2016, avanza en la aplicación del paquete BEPS y en el desarrollo de una solución a los desafíos fiscales de la digitalización de la economía. Al 1 de septiembre de 2020, un total de 137 jurisdicciones forman parte del Marco Inclusivo, incluidas 32 economías de América Latina y el Caribe.5
Asegurar la implementación de una solución multilateral y consensuada para los retos fiscales derivados de la digitalización de la economía constituye una prioridad para los 137 miembros del Marco Inclusivo de la OCDE/G20 sobre BEPS. Aunque en términos prácticos la pandemia ha afectado el ritmo de los avances conseguidos, el trabajo técnico para encontrar una solución sigue avanzando satisfactoriamente tanto en el primer pilar (establecer un nuevo nexo y una nueva atribución de derechos de imposición) como en el segundo pilar (asegurar un nivel mínimo de tributación). Desde enero de 2020 y tras la adopción de un borrador del primer pilar basado en una propuesta del Secretariado de la OCDE para un Enfoque Unificado, el Marco Inclusivo de la OCDE/G20 ha desarrollado los aspectos técnicos de 11 componentes elementales. Los trabajos relativos al segundo pilar también avanzaron, con el fin de presentar las guías de cada uno de los pilares para la reunión de los Ministros de Hacienda del G20 en octubre de 2020. Si no se alcanza un acuerdo, se corre el riesgo aumentar las tensiones, lo que socavaría aún más la economía mundial, incluida la de la región de América Latina y el Caribe.6 Las jurisdicciones de ALC, de las cuales 32 participan en igualdad de condiciones en los debates del Marco Inclusivo, tienen un importante papel que desempeñar para alcanzar dicha solución de consenso mediante una cooperación multilateral eficaz.
Por último, en el Marco Inclusivo se aprobaron recientemente nuevas normas modelo para exigir la presentación de informes por parte de los operadores de plataformas digitales con respecto a los vendedores de la economía colaborativa y de la economía bajo demanda (gig economy) (OCDE, 2020c). Las actividades facilitadas por las plataformas digitales no siempre se notifican a las administraciones tributarias, ya sea por parte de terceros o por los propios contribuyentes. Las normas modelo están concebidas para ayudar a los contribuyentes a cumplir sus obligaciones fiscales, al tiempo que aseguran una igualdad de condiciones con las empresas tradicionales en los principales sectores de la economía colaborativa y de la economía bajo demanda (por ejemplo, alojamiento y transporte). Estas normas modelo también ayudan a los operadores de plataformas digitales a evitar la excesiva carga de cumplimiento que tendrían que asumir en caso de que cada país exigiera la presentación no coordinada de informes unilaterales. Estas nuevas normas modelo constituyen un elemento importante para hacer frente a los desafíos fiscales derivados de la digitalización de la economía y demuestran los beneficios que sigue aportando la cooperación multilateral. Las jurisdicciones de América Latina y el Caribe se beneficiarían enormemente de la rápida aplicación de estas normas modelo, que constituyen un nuevo instrumento de cumplimiento fiscal y aumentarían considerablemente la transparencia en este sector de la economía digital.
Conclusiones
La cooperación internacional y las nuevas alianzas son más importantes que nunca para aprovechar al máximo la transformación digital. Dado que esta transformación genera desafíos y oportunidades que trascienden las fronteras, es fundamental que se adopten respuestas coordinadas. La crisis del coronavirus (Covid-19 ha puesto de relieve la importancia de la cooperación internacional y las herramientas digitales. Es fundamental coordinar las políticas a escala internacional que promuevan la digitalización para todos. La cooperación internacional tradicional no ha cumplido las expectativas. Debe evolucionar hacia un modelo renovado, basado en tres pilares. En primer lugar, este modelo debe tener como objetivo apoyar las estrategias de desarrollo de los países de América Latina y el Caribe, teniendo en cuenta el carácter multidimensional de sus desafíos de desarrollo y vinculándolos a las prioridades internacionales. En segundo lugar, debe basarse en plataformas de diálogo inclusivas y productivas, en las que participen en igualdad de condiciones países de todo tipo de desarrollo. En tercer lugar, la cooperación internacional deberá incluir más instrumentos y más actores, ampliando las posibilidades y los efectos de la acción coordinada. Los ejemplos de cooperación internacional implantados en el ámbito digital muestran el camino hacia la adopción de un modelo renovado.
La crisis del coronavirus (Covid-19) amenaza con intensificar los problemas socioeconómicos de América Latina y el Caribe. Es fundamental que la región insista y multiplique los esfuerzos de cooperación internacional que puedan ayudar a los países de ALC a crear capacidades digitales propias para hacer frente a las actuales trampas del desarrollo. Las iniciativas más eficaces ayudan a hacer frente a varias trampas a la vez, siguiendo un enfoque multidimensional del desarrollo. El programa BELLA y la cooperación científica y tecnológica entre la Unión Europea y Brasil no solo generan capacidades de inclusión social o productivas en ALC a través de herramientas digitales, sino que además permiten a los países de la región cerrar la brecha entre las prioridades nacionales e internacionales. Las iniciativas de cooperación triangular, como el Centro de Tecnologías Ambientales de Perú, también podrían servir de ejemplo de cómo las nuevas herramientas pueden ayudar a crear capacidades frente a los desafíos del desarrollo (ver el Anexo 5.A1). El programa “Belt and Road Initiative” podría generar oportunidades para iniciativas de cooperación Sur-Sur, pudiendo fomentar el desarrollo sostenible mediante la cooperación digital.
La integración regional es otra forma de aprovechar el potencial digital de América Latina y el Caribe a través de este modelo renovado de cooperación internacional. La creación de un mercado digital regional podría ayudar a la región a alcanzar niveles más altos de desarrollo, ayudando a los países a mejorar la infraestructura de comunicación y a ampliar sus perspectivas comerciales, que se han visto gravemente afectadas por la pandemia. Dado que los marcos regulatorios digitales de América Latina y el Caribe y los esfuerzos de cooperación regional y subregional no suelen estar armonizados, las iniciativas de cooperación regional, como la eLAC, podrían resultar útiles para articular los marcos y niveles de desarrollo digital, intercambiar experiencias y establecer diálogos sobre políticas e intercambio de conocimientos con múltiples países y grupos de interés. Además de impulsar el desarrollo digital de ALC, la creación de un mercado digital regional podría ayudar a armonizar las estrategias nacionales con las normas internacionales y reforzar la presencia de la región en los asuntos digitales internacionales.
Es fundamental tener en cuenta los ejemplos de otras regiones y asociaciones interregionales. Europa constituye un modelo útil de cómo construir una plataforma regional integrada y crear una regulación común para las innovaciones tecnológicas, al tiempo que se posiciona como un socio clave para la cooperación, reforzando así su posición en el sistema multilateral. Las alianzas interregionales con la Unión Europea en cuestiones digitales basadas en el intercambio de conocimientos y las enseñanzas extraídas podrían ayudar a ALC a adaptar las estrategias regionales a su ecosistema digital e incluso a articular las diferencias subregionales en un marco regional más amplio, como hizo Europa con el Norte Digital.
Las jurisdicciones de América Latina y el Caribe tienen un importante papel que desempeñar como socios en igualdad de condiciones en los debates internacionales que se están llevando a cabo actualmente en el Marco Inclusivo de la OCDE/G20 sobre BEPS para abordar los desafíos fiscales derivados de la digitalización de la economía. Las iniciativas multilaterales existentes y futuras para abordar los asuntos digitales globales, como la tributación internacional, tienen que incluir a los países de ALC en igualdad de condiciones. La adopción de un modelo renovado de cooperación internacional en el ámbito digital —especialmente importante durante la crisis— aportará las soluciones más eficaces a los desafíos multidimensionales del desarrollo a los que se enfrenta América Latina y el Caribe.
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Anexo 5.A1. Ejemplos de cooperación internacional en el ámbito de las TIC para desarrollar la capacidad de los países de América Latina y el Caribe para superar las trampas del desarrollo
Fuente: Elaboración propia.
Notas
← 1. Por ejemplo, el Grupo de Expertos Gubernamentales de las Naciones Unidas sobre los avances en la esfera de la información y las telecomunicaciones en el contexto de la seguridad internacional y el Grupo de Trabajo de composición abierta, la Unión Internacional de Telecomunicaciones y su Índice mundial de ciberseguridad, y el Simposio Mundial para Organismos Reguladores ayudan a definir nuevas normas de ciberseguridad en todo el mundo. La Organización Mundial de la Propiedad Intelectual de las Naciones Unidas realiza esfuerzos similares para proteger la propiedad intelectual.
← 2. Un programa de integración y cooperación para el desarrollo entre Belice, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá.
← 3. Una institución especializada en el marco del SICA que coordina, apoya y armoniza el desarrollo de los sectores de las telecomunicaciones y las TIC.
← 4. Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Honduras, México, Panamá y Perú.
← 5. Anguila, Antigua y Barbuda, Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bermudas, Brasil, Islas Vírgenes Británicas, Islas Caimán, Chile, Colombia, Costa Rica, Curazao, Dominica, República Dominicana, Granada, Haití, Honduras, Jamaica, México, Montserrat, Panamá, Paraguay, Perú, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tobago, Islas Turcas y Caicos y Uruguay.
← 6. Cuatro de los 24 puestos del grupo rector del Marco Inclusivo sobre BEPS están ocupados actualmente por economías de América Latina y el Caribe (Argentina, Brasil, Colombia y Jamaica).