América Latina y el Caribe (ALC) tienen ante sí un gran desafío y una gran oportunidad: la de embarcarse en una transición verde que permita avanzar hacia un desarrollo más justo y sostenible y hacia un mayor bienestar para la ciudadanía. Para ello, será necesario adoptar una agenda ambiciosa de políticas públicas, en un contexto regional y global complejo. Una transición verde que sea justa debe venir acompañada de políticas que permitan transformar las matrices energéticas y productivas en la región, promoviendo el desarrollo de nuevos sectores económicos más sostenibles que permitan la creación de empleos de calidad, apoyando en particular a aquellos trabajadores y hogares que puedan verse afectados negativamente en el proceso de transición. Para hacer posible esa transición verde y justa, será necesario movilizar cuantiosos recursos financieros. Esto implica repensar los sistemas tributarios y la política fiscal en general, así como el desarrollo de nuevas herramientas y estándares para fortalecer las finanzas verdes. Finalmente, una transición verde y justa exigirá alcanzar amplios consensos entre los diferentes grupos de ingresos, las generaciones y los territorios, en torno a un nuevo contrato social en el que la sostenibilidad sea un eje central. Igualmente, avanzar en esa transición verde requerirá repensar y reforzar las alianzas a nivel regional e internacional.
Perspectivas económicas de América Latina 2022
Resumen: Hacia una transición verde y justa
Abstract
ALC experimenta un bajo desempeño económico con un impacto desproporcionado sobre la población vulnerable
Tras una fuerte reactivación en 2021, las economías de ALC están viendo ralentizado su crecimiento en 2022. Esto se debe a una coyuntura internacional cada vez más adversa, a la retirada de estímulos fiscales y monetarios y al bajo crecimiento potencial. Las presiones inflacionistas son intensas y la mayoría de los bancos centrales de la región están reaccionando con subidas de las tasas de interés oficiales. A nivel internacional, el panorama es complejo. Se prevé un crecimiento económico mundial más débil a causa de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania y de la política de “cero COVID” de la República Popular China (en adelante “China”) (OECD, 2022[1]). La forma en que el complejo contexto internacional puede continuar afectando a ALC sigue siendo incierta, pero ya se han observado impactos a través de los términos de intercambio, así como de la volatilidad en los mercados financieros internacionales y la posible persistencia de presiones inflacionistas. Las modestas tasas de crecimiento también reflejan el limitado crecimiento potencial, un reto estructural que es previo a la pandemia. El crecimiento potencial del producto interior bruto (PIB) per cápita en ALC sigue estancado en niveles bajos (menos del 1% desde 1980), e inferiores a los de las economías avanzadas, lo que dificulta la convergencia con estas (Gráfico 1).
Gráfico 1. Crecimiento potencial del PIB per cápita en ALC y en economías avanzadas
Nota: AR hace referencia a un modelo autorregresivo, que utiliza datos de crecimiento del PIB per cápita. El número de rezagos (1 y 2) se determinó analizando la función de autocorrelación y eligiendo el modelo que maximizaba la log-verosimilitud. AR(1) se refiere a un modelo autorregresivo con un rezago. Para obtener una representación de curva atenuada (lambda 100), se utilizó el filtro Hodrick-Prescott (HP) como modelo alternativo, debido a su resistencia a las perturbaciones a corto plazo. La serie de ALC se refiere a los 33 países incluidos en la base de datos de Perspectivas de la economía mundial del Fondo Monetario Internacional (FMI), octubre de 2022.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (IMF, 2022[2]).
En un contexto de condiciones monetarias restrictivas, la gestión de la política fiscal ocupa un lugar central en la recuperación de ALC, y debe encontrar un equilibrio entre el apoyo a la recuperación económica, la protección de los hogares más vulnerables y la preservación de la sostenibilidad fiscal. Esto es particularmente relevante en un contexto en que la pandemia de COVID-19 ha agravado los problemas sociales de la región, provocando mayores niveles de pobreza y desigualdad. Se prevé que estos aumenten en 2022, debido principalmente a la desaceleración económica y a la creciente inflación, sobre todo de los precios de los alimentos, que afecta en particular a los más vulnerables. En los primeros cinco meses del 2022, los hogares extremadamente pobres de ALC soportaron un incremento medio de los precios 3.6 puntos porcentuales superior al de un hogar promedio a nivel nacional (Gráfico 2). Se estima que, a finales de 2022, el 33.7% de la población estará en situación de pobreza y el 14.9% en situación de pobreza extrema. En respuesta al deterioro de las condiciones sociales, la respuesta de política pública desde el ámbito monetario debe ser acompañada de medidas fiscales que incluyan apoyos focalizados en los más vulnerables. Al mismo tiempo, será esencial avanzar gradualmente hacia sistemas de protección social universales, integrales, robustos y sostenibles.
Gráfico 2. Impacto de la inflación en la población general y en las personas en situación de pobreza extrema en 2022. Países seleccionados de ALC.
Notas: Promedio en los primeros 5 meses de 2022 del crecimiento interanual de los índices de precios al consumo (IPC) nacionales frente al crecimiento de los umbrales de pobreza extrema, 2022. Los umbrales de pobreza extrema se basan en el costo de una cesta básica de alimentos que cubre las necesidades alimentarias esenciales y proporciona el requisito calórico mínimo de los miembros de un hogar de referencia. El umbral de pobreza extrema chileno también incluye una parte de bienes y servicios básicos no alimentarios. Para Colombia y Perú se tomó la partida de alimentos y bebidas no alcohólicas de su IPC. En el caso de Panamá, los datos engloban los distritos de Panamá y San Miguelito. Argentina está representada en el eje derecho.
Fuente: Elaboración de los autores con base en datos de las oficinas nacionales de estadística sobre los IPC y los umbrales de pobreza.
Una transición verde y justa puede ayudar a la región de ALC a mejorar su modelo de desarrollo y a reducir su vulnerabilidad al cambio climático
ALC sufre de forma desproporcionada las consecuencias del cambio climático: 13 de los 50 países más afectados por el cambio climático en el mundo pertenecen a la región. El número de fenómenos meteorológicos extremos relacionados con el clima en ALC aumentó en promedio en la mayoría de los países entre 2001 y 2022 en comparación con las dos décadas anteriores (Gráfico 3). En total, de los 11 933 sucesos meteorológicos extremos relacionados con el clima que se registraron en todo el mundo entre 1970 y 2022, un 17.1% se produjeron en ALC. Se prevé un aumento de la frecuencia e intensidad con la que se registran temperaturas cada vez más elevadas, precipitaciones extremas que provocan inundaciones y corrimientos de tierras, sequías, el aumento del nivel del mar, la erosión del litoral, la acidificación de lagos y océanos que conlleva la decoloración de los arrecifes de coral, y marejadas ciclónicas, lo cual tendrá consecuencias socioeconómicas adversas en la población (IPCC, 2022[3]).
Gráfico 3. Frecuencia de sucesos meteorológicos extremos relacionados con el clima en ALC, 1980-2022
Notas: Siguiendo a (Alejos, 2018[4]), suceso meteorológico extremo se ha definido como una catástrofe natural que afecta a 100 000 o más personas, o causa un mínimo de 1 000 muertes, o conlleva daños económicos estimados en al menos el 2% del PIB. Se han tenido en cuenta las siguientes catástrofes naturales: corrimientos de tierras, tormentas, sequías e inundaciones. El eje secundario se refiere a la superficie de los países.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (EM-DAT, n.d.[5]); (IDB, 2021[6]); (Alejos, 2021[7]); (FAO, 2018[8]).
A pesar de las consecuencias cada vez más acusadas del cambio climático, la región sigue aumentando de forma sostenida sus emisiones totales de gases de efecto invernadero (GEI). Entre 1990 y 2019, el nivel de emisiones aumentó en 1 223 millones de toneladas equivalentes de dióxido de carbono (Mt CO2e), lo que representa un incremento del 61%. El peso de ALC en las emisiones globales de GEI (8.1%) (Gráfico 4) es proporcional a lo que representa su población en el total mundial (8.4%) y es ligeramente superior a su participación en el PIB global (6.4%), pero es inferior a las emisiones per cápita de otras regiones con niveles de desarrollo similares. Estos niveles de emisiones, junto con los elevados costos que comporta la inacción frente al cambio climático, ponen de relieve la necesidad de adoptar urgentemente políticas de adaptación y mitigación.
Gráfico 4. Porcentaje regional de las emisiones totales de gases de efecto invernadero, 2019
Notas: Las emisiones incluyen el cambio del uso del suelo y la silvicultura, expresadas en gigatoneladas (Gt) de CO2e. Las emisiones totales no incluyen los combustibles líquidos utilizados para el transporte internacional. Se ha utilizado la Herramienta de Indicadores de Análisis del Clima (CAIT, por sus siglas en inglés) como fuente de información, ya que se trata del conjunto de datos más completo de Climate Watch e incluye todos los sectores y gases. Los datos históricos de emisiones de gases de efecto invernadero de Climate Watch (publicados anteriormente a través de CAIT Climate Data Explorer) se han extraído de varias fuentes. La fuente de los indicadores sobre cambio del uso del suelo y silvicultura o sobre agricultura es (FAO, 2022[9]). En el caso de los datos sobre la quema de combustibles, la fuente es (OECD/IEA, 2021[10]).
Fuentes: (Climate Watch, 2022[11]); (FAO, 2022[9]); (OECD/IEA, 2021[10]).
La transición verde debe ir más allá de la lucha contra el cambio climático. El contexto de recuperación brinda una excelente oportunidad de combinar medidas económicas y sociales con políticas verdes, impulsando así una transición verde y justa que podría contribuir a alcanzar mayores niveles de bienestar. Para avanzar en esa dirección, será fundamental adoptar un enfoque sistémico de la transición verde, de manera que se transforme el sistema completo, y no solo alguna de sus partes, avanzando de manera integral hacia el objetivo de cero emisiones netas.
Hacia una transformación profunda de las matrices energética y productiva que permita reducir las emisiones de GEI y promover empleos de calidad
Una matriz energética más sostenible y diversificada ayudará a ALC a reducir las emisiones, a aprovechar el potencial de sus vastos recursos energéticos renovables y a impulsar el acceso universal a la energía. La región está dotada de un gran potencial de recursos energéticos renovables; en la actualidad, estos representan el 33% del suministro total de energía de la región, frente al 13% a nivel mundial (Gráfico 5). En las dos últimas décadas, muchos países de ALC han avanzado considerablemente en la creación de mercados de energías renovables y en la diversificación de su matriz energética. En 2020, las energías renovables representaban el 61% (952 TWh) de la generación regional de electricidad, y de esta cifra el 75% correspondía a energía hidroeléctrica, y el 25% a energía solar, eólica, de biomasa y geotérmica. Cabe señalar, no obstante, que hay importantes divergencias dentro de la región. Mientras que Brasil genera el 84% de su electricidad con energías renovables, Jamaica depende de derivados del petróleo importados para el 87% de su generación de electricidad.
En el futuro, los países de ALC que generen electricidad a partir de energías renovables, gracias a su abundante energía renovable de bajo costo y a matrices eléctricas relativamente limpias, podrían erigirse en importantes centros de abastecimiento de hidrógeno verde a escala industrial. Esto contribuiría a la descarbonización de sectores donde este objetivo es difícil de lograr, como la industria pesada y el transporte, para los que actualmente no existen alternativas viables a los combustibles fósiles. En determinadas condiciones, el gas natural puede considerarse una actividad de transición hacia una economía con cero emisiones netas. Las infraestructuras de petróleo y gas existentes podrían tener nuevos usos; por ejemplo, los oleoductos y los gasoductos podrían transportar hidrógeno, favoreciendo la creación de una industria del hidrógeno, y los yacimientos de petróleo y gas agotados podrían destinarse a proyectos de captura y almacenamiento de carbono. Adicionalmente, el hidrógeno sostenible puede promover vínculos verticales y horizontales a lo largo de su cadena de valor, generando valor agregado y promoviendo industrias innovadoras. La región también detenta una posición estratégica para suministrar minerales de suma importancia en la transición energética. En 2017, ALC albergaba el 61% de las reservas mundiales de litio, el 39% de las de cobre y el 32% de las de níquel y plata. Finalmente, lograr el acceso universal a la electricidad es esencial. En toda ALC, hay 17 millones de personas que no tienen acceso a la electricidad, en particular en el ámbito rural y entre los hogares más pobres y las poblaciones indígenas y afrodescendientes.
Gráfico 5. Matriz de suministro de energía total a nivel mundial y en ALC, 2020
Notas: El suministro energético total consta de producción + importaciones - exportaciones - combustibles para transporte marítimo internacional - combustibles para transporte aéreo internacional +/- variaciones de las existencias. “Energías renovables – otros” incluye biocombustibles, energía solar, eólica y geotérmica.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (Sistema de Informacion energetica de Latinoamerica y el Caribe (SieLAC), 2020[12]).
Las políticas industriales, circulares y azules pueden transformar la estructura productiva de ALC y son piezas centrales de una transición verde y justa. En este sentido, hace falta reformular las políticas industriales para fomentar y atraer inversiones en innovación verde. Hasta ahora, el gasto interior bruto en investigación y desarrollo (I+D) de la región ha sido de solo el 0.3% del PIB (2018), frente al 2% del PIB en la OCDE, y sigue siendo impulsado en buena medida por las Administraciones Públicas (56.5% del total). Se prevé que la transición a una economía circular tenga efectos positivos netos sobre el crecimiento del PIB y el empleo, al tiempo que reduce las emisiones de GEI. Los efectos netos previstos para Chile, Colombia, México y Perú son un aumento del PIB (que iría del 0.82% en Chile al 2.03% en Perú) y la creación de empleo (del 1.1% en Chile y Colombia al 1.9% en Perú). La economía azul también puede contribuir al desarrollo de ALC, pero su potencial sigue sin explotarse. En 2018, la contribución total al PIB de los servicios oceánicos se estimó en 25 000 millones de dólares para ALC y en 7 000 millones de dólares solo para los países del Caribe. En términos de empleo, la pesca y la acuicultura dan trabajo a más de 2.5 millones de personas.
La transición verde ofrece una buena ocasión de crear empleos de calidad para los ciudadanos de ALC. Aunque lo más probable es que se pierdan algunos puestos de trabajo en los sectores marrones a medida que los países avanzan hacia un modelo de cero emisiones netas, si se aplican políticas eficaces, se pueden crear muchos otros puestos de trabajo formales en los sectores verdes para 2030 (Gráfico 6). Entre estas iniciativas, estarían políticas que favorezcan las inversiones verdes, así como políticas activas en el mercado laboral para facilitar la transición de los sectores marrones a los verdes y de los empleos informales a los formales. La creación neta de empleo dependerá sin duda de la magnitud de las inversiones. En un escenario de alto impacto, en el que inversiones públicas y privadas adicionales contribuyen a un aumento de 3 puntos porcentuales en el valor agregado de los sectores verdes (con respecto a un escenario en que se mantienen las políticas actuales), la transición verde podría suponer un incremento neto del nivel de empleo total del 10.5% en sectores marrones y verdes.
Las políticas de empleo y protección social deben jugar un papel crucial, tanto para estimular la creación de nuevos puestos de trabajo de calidad como para mitigar las consecuencias negativas que pueda tener la transición hacia economías más limpias. Políticas activas de empleo bien concebidas, que incluyan programas de formación, incentivos a la contratación o servicios de colocación, son esenciales para promover empleos verdes y potenciar la capacitación laboral de los trabajadores que pueden perder sus puestos actuales. Si bien la formación permanente será fundamental, actualmente sólo el 15% de los trabajadores de ALC reciben algún tipo de capacitación, frente al 56% de la OCDE. Las políticas sociales también serán fundamentales y deben estar bien focalizadas para tener un mayor impacto sobre los hogares y trabajadores que puedan verse perjudicados por la transición verde, incluyendo medidas de apoyo a los ingresos o programas de transferencias monetarias condicionadas.
Gráfico 6. Creación de empleo en sectores verdes en ALC, 2020-30
Notas: Los países de ALC considerados son Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Paraguay y Uruguay. Los datos se refieren al promedio no ponderado de las previsiones de los países. Los sectores verdes se definen en cada país identificando primero el número de tareas ecológicas que los trabajadores realizan en sus ocupaciones y examinando después los diez principales sectores en los que se distribuyen esos empleos. El escenario de referencia supone que, en cada sector verde, el valor agregado y el empleo seguirán la misma dinámica que en los últimos diez años. Los escenarios hipotéticos se definen en virtud del impacto de una política verde encaminada a impulsar la inversión en capital físico y humano, con un impacto positivo en el crecimiento del valor agregado en cada sector verde. El escenario de alto impacto supone que el valor agregado de cada sector aumentará de 3 puntos porcentuales al año, ajustándose al nuevo equilibrio. El escenario de impacto medio asume que el valor agregado aumentará de 2 puntos porcentuales al año, mientras que el escenario de impacto bajo prevé que aumenatará de 1 punto porcentual al año. En todas las previsiones, la productividad total de los factores aumentará 1 punto porcentual debido a los menores daños climáticos y al cambio inducido por las nuevas tecnologías. La previsión de la evolución del empleo se realiza a partir de la elasticidad estimada a corto plazo respecto al valor agregado, aplicando un modelo dinámico de panel, definido por cada sector y país, en los últimos diez años.
Fuentes: Elaboración de los autores en base a encuestas de población activa y datos de las cuentas nacionales por sectores (Vona et al., 2018[13]) y (Hardy, Keister y Lewandowski, 2018[14]).
Financiar la transición requiere de políticas fiscales ambientalmente sostenibles y de estrategias para movilizar recursos de los sectores público y privado
La región de ALC se enfrenta al reto de financiar la transición verde con un espacio fiscal reducido. Un escenario de calentamiento global de 2.5°C podría costar a la región entre el 1.5% y el 5.0% de su PIB de aquí a 2050. Dado que el costo de no actuar es elevado, los países deben desarrollar políticas fiscales ambientalmente sostenibles, como planes de infraestructuras que contemplen la adaptación y mitigación del cambio climático. Estas políticas también deben incluir una apuesta por más y mejor inversión en energías limpias y en eficiencia energética, y eliminar progresivamente los subsidios y las medidas de apoyo a los combustibles fósiles, sobre todo aquellos que benefician a la población más acomodada.
Además, la región debe poner en marcha nuevas formas de generar ingresos adicionales, como impuestos relacionados con el medio ambiente, sistemas de intercambio de derechos de emisión y el despliegue a mayor escala de instrumentos de deuda. En promedio, los ingresos tributarios de ALC relacionados con el medio ambiente sólo representaron el 1% del PIB en 2020, apenas la mitad del promedio estimado de la OCDE del 2% del PIB. La ampliación de los instrumentos de deuda, tales como los bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a criterios de sostenibilidad (GSSS, por sus siglas en inglés), los canjes de deuda por naturaleza, los bonos para catástrofes y las cláusulas sobre desastres naturales, también pueden ayudar a recaudar ingresos adicionales que garanticen la afluencia de recursos para la acción climática. Entre 2014 y septiembre de 2021, el mercado GSSS alcanzó un valor acumulado de 73 000 millones de dólares, de los cuales la emisión de bonos verdes supuso por sí sola 31 000 millones de dólares y estuvo seguida de la social con 17 000 millones de dólares (Gráfico 8, Panel A). A este respecto, el papel del sector empresarial es cada vez más importante en la región. Entre diciembre de 2014 y septiembre de 2021, las empresas lideraron las colocaciones de bonos GSSS, con una cuota del 42% de la emisión total de bonos GSSS efectuada en ALC durante ese periodo, mientras que los emisores soberanos fueron responsables del 37%, los cuasisoberanos del 12% y los supranacionales del 5% (Gráfico 8, Panel B).
Las estrategias financieras deben favorecer la movilización de recursos tanto del sector público como del privado, en parte apoyando la participación de agentes clave, como las instituciones financieras de desarrollo de ámbito subnacional, nacional e internacional. La mejora de los marcos fiscales verdes (por ejemplo, a través de una regla de oro verde) será clave, al igual que la ampliación de los marcos de finanzas sostenibles para garantizar que las inversiones públicas y privadas lleguen efectivamente a proyectos ambientalmente sostenibles. Dado que será el sector privado el que realice la mayor parte de las inversiones necesarias para llevar a cabo la transición, el sector público tendrá que establecer los incentivos necesarios para reorientar inversiones hacia proyectos sostenibles. En este sentido, será necesario mejorar y ampliar los marcos de finanzas sostenibles con el fin de garantizar la disponibilidad de herramientas regulatorias adecuadas (por ejemplo, normas de sostenibilidad y taxonomías verdes, sostenibles o de transición). La existencia de mecanismos para evitar el “greenwashing” (práctica de políticas verdes que no necesariamente colaboran con la protección del medioambiente) será de vital importancia.
El desarrollo de mecanismos de compensación (por ejemplo, transferencias en especie, políticas activas de empleo, programas para trabajo autónomo y emprendedores) será crucial para los hogares vulnerables perjudicados por reformas relacionadas con el cambio climático. Las transferencias monetarias y en especie bien orientadas seguirán siendo esenciales, junto con las políticas de compensación, para apoyar la reubicación y la recapacitación de los trabajadores, promover el trabajo en condiciones decentes en las zonas rurales, desarrollar nuevos modelos de negocio y prestar apoyo a los trabajadores desplazados.
Gráfico 7. Emisión total de bonos GSSS de ALC en los mercados internacionales, por tipo de instrumento y emisor, de diciembre de 2014 a septiembre de 2021
Nota: GSSS, por sus siglas en inglés, se refiere a los bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a criterios de sostenibilidad. Panel B: Sob. = emisores soberanos. Corp. = emisores corporativos. Ssob. = emisores sub-soberanos (departamentos, ciudades, provincias). Supr. = emisores supranacionales. Csob = emisores cuasisoberanos. Los emisores cuasisoberanos se definen como empresas públicas o público-privadas. Los emisores supranacionales se definen como entidades conformadas por dos o más gobiernos centrales para promover el desarrollo económico de los países miembros. La categoría “bancos” se refiere a bancos comerciales. Otras instituciones financieras no bancarias se incluyen en la categoría de emisores corporativos.
Fuente: (Núñez, Velloso y Da Silva, 2022[15]).
Para que la transición verde avance, será necesario favorecer el consenso y construir una visión de largo plazo que sea la base de un nuevo contrato social
Los ciudadanos de ALC muestran niveles de preocupación por la gravedad del cambio climático que son mayores que en otras regiones del mundo. Esto sugiere que la recuperación podría representar una oportunidad clave para avanzar hacia un nuevo contrato social que ponga la sostenibilidad ambiental en el centro. En promedio, el 68% de los ciudadanos de ALC reconoce que el cambio climático constituye una amenaza muy grave para su país en los próximos 20 años (Gráfico 8). A diferencia de lo que sucede en algunos países, como Estados Unidos, la preocupación por el cambio climático en ALC es una constante en todo el espectro político (Evans y Zeichmeister, 2018[16]). La importancia que los ciudadanos de ALC conceden a la agenda verde podría convertir la transición verde en el elemento cohesionador de un nuevo contrato social en la región.
Gráfico 8. Porcentaje de ciudadanos que consideran que el cambio climático supone una amenaza muy grave para el país en los próximos 20 años, 2019
Notas: Pregunta para el Gráfico 8: “¿Considera que el cambio climático constituye una amenaza muy grave, una amenaza grave hasta cierto punto o que no supone ninguna amenaza para los ciudadanos de este país en los próximos 20 años? Si no lo sabe, dígalo también”.
Fuente: Elaboración de los autores con base en (Lloyd’s Register Foundation, 2020[17]).
La transición verde podría comportar un desplazamiento de recursos de unos sectores económicos y circunscripciones políticas a otros, lo cual podría llevar a determinados grupos de interés a oponerse. Por ello, para crear un consenso en torno a la transición verde, será importante generar espacios de dialogo inclusivos y compartidos que permitan construir posturas bien conciliadas. Fomentar la participación de ciudadanos, agrupaciones civiles, mujeres y comunidades indígenas y locales en todo el proceso de elaboración de políticas puede promover una mayor sensación de autoría local y generar políticas más inclusivas que tengan en cuenta adecuadamente las necesidades locales. Los responsables de formular políticas también deberían incluir al sector privado, a través de una mayor concienciación sobre prácticas de conducta empresarial responsable (RBC) y de políticas de integridad más rigurosas para evitar el riesgo de que las élites influyentes capturen de las políticas medioambientales. Además, es fundamental adaptar la estrategia para una transición verde a los contextos sociopolíticos específicos de cada país, así como idear fórmulas de comunicación que resulten cercanas y motivadoras a la hora de divulgar la agenda de reforma verde propuesta. A su vez, las estrategias para una estrategia verde que sea justa deben incluir mecanismos de compensación específicos para los grupos vulnerables que puedan verse perjudicados en el corto plazo.
Dado que la transición verde afecta prácticamente a todos los ámbitos de las políticas públicas, los responsables de formular dichas políticas deben trabajar de forma estratégica y promoviendo lograr una mejor coordinación entre sectores y niveles de la administración pública para garantizar una agenda verde coherente. Será necesario un enfoque integrado que busque un equilibrio entre objetivos económicos, sociales y medioambientales, evitando posibles contradicciones y favoreciendo sinergias entre distintas políticas públicas.
Vincular la agenda verde con los planes de desarrollo a largo plazo también es esencial para garantizar una implementación coherente a lo largo del tiempo, más allá de los ciclos políticos cortoplacistas. Los gobiernos deben articular una visión a largo plazo a la que adecuar sus acciones. Esto puede hacerse a través de marcos como los planes nacionales de desarrollo (PND) y las contribuciones determinadas a nivel nacional (CDN), junto con estrategias climáticas, y políticas y regulaciones definidas para respaldar sus compromisos. Las CDN establecen objetivos y políticas concretas, que sientan las bases de las contribuciones al esfuerzo nacional de las distintas partes implicadas para alcanzar los objetivos a largo plazo del Acuerdo de París. Aunque la mayoría de los países de ALC ya han presentado una actualización de sus CDN, la actualización de Costa Rica para 2020 es una de las pocas que se consideran como compatibles con el cumplimiento del objetivo de limitar el calentamiento global a 2°C (CAT, 2020[18]). Todos los objetivos que se han marcado Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica y Panamá tienen carácter incondicional. En cambio, la mayoría de los países de ALC también se fijan objetivos condicionados, lo que significa que el cumplimiento de estos compromisos está supeditado a la obtención de ayuda financiera y técnica internacional. Esto pone de manifiesto la importancia fundamental de la acción colectiva y la cooperación tanto a nivel nacional como internacional para lograr los objetivos del Acuerdo de París.
La región debería sacar provecho de una agenda verde internacional que proponga nuevas alianzas para su desarrollo, así como de nuevas herramientas para fomentar la transición
Teniendo en cuenta el carácter global de la necesidad cada vez más apremiante de reducir las emisiones de CO2, todos los países están llamados a participar en los esfuerzos individuales y colectivos. Desvincular el desarrollo económico de las emisiones de CO2 ha demostrado ser posible, como ilustran las trayectorias recientes de algunas regiones (Gráfico 9). Al mismo tiempo, los países de ALC deberían desempeñar un papel predominante en esta agenda global, compartiendo experiencias de desarrollo sostenible con otras regiones y teniendo una voz destacada en las negociaciones climáticas. El cambio climático ha demostrado que continuar con una trayectoria de crecimiento exponencial de las emisiones de CO2 ya no es una opción. Los países de ALC pueden alcanzar niveles más altos en el índice de desarrollo humano (IDH), al tiempo que cumplen sus metas de bajas emisiones.
Gráfico 9. Emisiones de CO2 per cápita en relación con el IDH, 1995-2019
Nota: Emisiones históricas de CO2 según Climate Watch, excluido el cambio del uso del suelo y la silvicultura.
Fuente: Cálculos de los autores basados en (Climate Watch, 2022[11]) y (UNDP, 2022[19]).
Hasta la fecha, dado que cada país negocia en el seno de múltiples coaliciones internacionales relacionadas con el clima, la región de ALC ha carecido de una voz unificada en el ámbito internacional (Gráfico 10). Esto es el resultado tanto de la fragmentación existente en los procesos de integración regional de ALC como de los vínculos económicos subregionales. Evitar una mayor fragmentación de las políticas medioambientales y la politización de los instrumentos medioambientales es esencial para aprovechar todo el potencial de la transición verde. En muchos sentidos, la voz fragmentada de ALC en las negociaciones sobre el clima supone una oportunidad perdida, sobre todo si se tiene en cuenta que la región alberga el 50% de la biodiversidad del planeta. Los esfuerzos futuros deberán dar prioridad a la mejora del diálogo político y a una agenda medioambiental regional.
Gráfico 10. Participación de los países de ALC en coaliciones internacionales relacionadas con el clima
Nota: *Miembros del Foro de Vulnerabilidad Climática (CVF) A-B-U = Argentina, Brasil y Uruguay. AILAC = Asociación Independiente de América Latina y el Caribe. ALBA = Alianza Bolivariana para los pueblos de Nuestra América. AOSIS = Alianza de los Pequeños Estados Insulares. CfRN = Coalición de Naciones con Bosques Tropicales. EIG = Grupo de Integridad Ambiental. LDCs = países menos adelantados. LMDCs = países en desarrollo afines. OPEC = Organización de Países Exportadores de Petróleo. SIDS = Pequeños Estados insulares en desarrollo. El gráfico ofrece una representación no exhaustiva de coaliciones de la región; algunas tienen que ver con el medio ambiente como parte de una agenda más amplia.
Fuente: Elaborado por los autores a partir de (Delgado Pugley, 2021[20]); (Klöck et al., 2020[21]); (Watts y Depledge, 2018[22]).
El comercio es uno de los canales a través de los cuales la transición verde afectará a la región de ALC. Representa un reto en la medida que, durante las dos últimas décadas, ALC ha registrado sistemáticamente un déficit en su comercio de bienes ambientales (servicios ambientales específicos, bienes con propósitos únicamente ambientales, bienes adaptados y tecnologías ambientales). Tres cuartas partes de las importaciones de bienes medioambientales de la región proceden de China, Estados Unidos y la Unión Europea, mientras que las importaciones intrarregionales tan solo representan el 5% del gasto total. Además, la capacidad de exportación regional está muy concentrada; entre 2018 y 2020, un único país (México) fue responsable del 84% de las exportaciones de bienes ambientales de la región.
El Pacto Verde Europeo podría tener implicaciones para los países de ALC, con la posibilidad de afectar al comercio entre ambas regiones. En particular, puesto que el Pacto Verde de la UE aumenta las exigencias de trazabilidad, transparencia, cumplimiento de las normas y debida diligencia, así como de producción baja en carbono, orgánica y sostenible y de refuerzo de la economía circular, los países de ALC tendrán que adaptarse a estas nuevas normas y regulaciones ambientales internacionales. Los países de ALC que comercian con Europa tienen la ocasión de armonizar los planes nacionales de mitigación del cambio climático con el fin de utilizar “las nuevas reglas del juego” para llevar a cabo una transición productiva.
De hecho, el canal comercial también ofrece oportunidades. En la transición hacia una economía circular será necesario que los países de ALC diseñen políticas públicas específicas para todo el ciclo de vida de los productos, incluyendo la producción, el consumo, la gestión de residuos y el reciclaje. La cooperación y la inversión de carácter público y privado son fundamentales para impulsar el desarrollo de capacidades, la innovación y la transferencia de tecnología. La transición a la economía circular también depende de la coordinación de los esfuerzos de ALC a nivel nacional e internacional. Desde la reducción de los aranceles y las barreras no arancelarias hasta la mejora del nivel de detalle de las clasificaciones comerciales internacionales, la armonización de normas para los bienes de la economía circular podría ayudar a las empresas, los países y los agentes regionales a adoptar prácticas sostenibles.
Referencias
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Alejos, L. (2018), Three Essays in Public Finance in Developing Countries, University of Michigan, Ann Arbor, MI, https://deepblue.lib.umich.edu/bitstream/handle/2027.42/147524/lalejos_1.pdf?sequence=1&isAllowed=y.
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