El sector agrícola de Argentina ha atravesado por un proceso de innovación notable en las últimas dos décadas. Esta transformación la dirigió principalmente el sector privado en un marco de políticas que gravó significativamente a los productores, pero apoyó una importante inversión pública en servicios generales como la investigación, servicios de extensión y la sanidad animal y vegetal. La Revisión de las Políticas Agrícolas de Argentina es un análisis exhaustivo del sector agropecuario y de su transformación, y del papel de las políticas públicas para facilitar la innovación, la gestión de riesgos y el desarrollo de las cadenas de valor, al mismo tiempo que contribuye a la sustentabilidad de los recursos naturales. Este capítulo, que se basa en el análisis desarrollado en el resto de capítulos, evalúa los principales desafíos del sector y proporciona recomendaciones de política agrícola.
Políticas Agrícolas en Argentina
Capitulo 1. Evaluación y recomendaciones de política
Abstract
1.1. Una historia de innovación exitosa contra viento y marea
Argentina es rica en recursos naturales, pero históricamente ha sufrido de una política pública inestable que ha dañado su desarrollo económico
Argentina es un país de ingresos medio-alto, rico en recursos naturales y capital humano, incluso en el sector agropecuario. La inestabilidad macroeconómica que caracterizó a la historia de Argentina el siglo pasado ha afectado de un modo negativo el crecimiento en el largo plazo, el bienestar de la población y la distribución de los ingresos. Desde diciembre de 2015, la administración actual se ha comprometido a fomentar el sector agroindustrial como motor del crecimiento sustentable. Ya se han dado pasos importantes para disminuir las restricciones comerciales, mediante la eliminación de la mayoría de los impuestos (retenciones) a la exportación y una reducción gradual de las retenciones a la exportación de soja. En respuesta a la crisis económica en septiembre de 2018, el gobierno introdujo un impuesto sobre todas las exportaciones (agropecuarias y no agropecuarias) hasta el 31 diciembre de 2020. (Recuadro 1.3.)1.
Tabla 1.1. Indicadores contextuales, varios años
n.a.: no aplicable.
1. O último año disponible.
2. Relación entre la suma de las exportaciones y las importaciones sobre el PIB.
3. La columna de la OCDE 2016 representa el total de los países de la OCDE para las variables que miden valores absolutos (PIB, población, superficie y área) y de la OCDE promedio para el resto.
Fuente: Cálculos del autor basados en (WDI, 2018[1]) y una base de datos Comtrade (UN, 2018[2]).
A pesar del contexto político complicado, el sector agrícola ha crecido, impulsado originalmente por los altos precios de los productos básicos y, luego, por la innovación en las semillas oleaginosas y granos
Argentina es un país exportador neto de productos agropecuarios como granos de soja, trigo maíz, girasol, sorgo, arroz, carne vacuna y leche. A pesar de las políticas públicas que obstaculizan el sector desde hace muchos años, la agricultura está, por lo general, bien desarrollada y cuenta con niveles altos de productividad. La producción agrícola ha crecido a una tasa anual de 2,8% en las últimas dos décadas, impulsada originalmente por los altos precios internacionales de granos, y por la innovación tecnológica cuando los precios internacionales cayeron en los últimos años. Los insumos usados en el sector de los cereales, incluida la tierra, han crecido rápidamente junto con la Productividad Total de los Factores (PTF) de los cultivos. Es probable que las políticas públicas no favorables, en particular las retenciones a la exportación, hayan obligado al sector privado a innovar para mantener la competitividad y beneficiarse de la ventaja comparativa de Argentina en los mercados internacionales.
Las exportaciones agroalimentarias se cuadriplicaron entre 2002 y 2011, principalmente impulsadas por el crecimiento en las exportaciones de soja a los países asiáticos. Los granos de soja y sus derivados (cereales, aceites y pasta de soja) representaron casi el 50% de las exportaciones agroalimentarias entre 2015 y 2017. China fue el principal socio comercial y representó el 12% de todas las exportaciones agroalimentarias argentinas. La producción de carne bovina ha sido unas de las áreas más afectadas por la política pública, con el país que perdía su posición de líder en el mercado internacional de la carne. Tanto el subsector ganadero como otros cultivos distintos de la soja han tenido dificultades para mantener su competitividad debido la escasa inversión y bajo incremento de la productividad.
Se han adoptado a gran escala nuevos paquetes tecnológicos e innovaciones organizacionales
La transformación tecnológica de la agricultura en la región pampeana ha sido sobresaliente en las últimas tres décadas, con un ritmo muy rápido de adopción de nuevas tecnologías. El desarrollo tecnológico más importante incluye: semillas mejoradas (en particular, resistentes a los herbicidas para los granos de soja genéticamente modificados), la siembra directa, el aumento en el uso de pesticidas (principalmente glifosato) y la rotación de cultivos (granos de soja y cereales). Cuatro años después de que se introdujera, a fines de la década de 1990, el tipo de soja Roundup Ready (RR) comenzó a cultivarse en el 90% de la tierra utilizada para soja.
La innovación en la organización de la producción también ha sido rápida y en gran escala. Han surgido muchos nuevos esquemas de agricultura por contrato, muchas actividades agrícolas han sido subcontratadas a grandes proveedores de servicios, y se han creado pools de siembra que reúnen los activos de muchos productores. Las iniciativas del sector privado y las organizaciones han jugado un rol importante en la innovación y el aumento de la productividad.
Recuadro 1.1. Argentina: Producción agrícola e indicadores de comercio agropecuario
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Figura 1.1. Evolución de la producción de los cultivos
 Fuente: FAOSTAT (FAO, 2018[3]). |
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Figura 1.2. Comercio agroalimentario de Argentina
 Nota: El comercio agroalimentario incluye pescados y productos derivados.Fuente: Base de datos Comtrade de las Naciones Unidas (UN, 2018[2]). |
Recuadro 1.2. Argentina: Indicadores de innovación y sostenibilidad del sector agropecuario
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Figura 1.3. Intensidad de I+D en agricultura y en todas las actividades económicas
Asignaciones presupuestarias gubernamentales o inversiones en materia de investigación y desarrollo (GBAORD, por sus siglas en inglés)
 Nota: 2015 y 1996 o año disponible más cercano.Fuente: Estimado de la OCDE basado en las “Estadísticas de Investigación y Desarrollo” de la OCDE (2018) y en la “Contabilidad Nacional”, Estadísticas de la OCDE (base de datos), http://stats.oecd.org/; Para Brasil: ASTI (2018), Indicadores de Ciencia y Tecnología Agropecuaria (base de datos), https://asti.cgiar.org/data. |
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Figura 1.4. Presiones agro-ambientales en Argentina
Porcentaje del cambio promedio anual entre 2002 y 2004 hasta 2012 y 2014, o el periodo disponible más cercano
 Fuente: Base de datos de Indicadores Agro-Ambientales de la OCDE (2018). Servicio de Investigaciones Económicas (ERS) de USDA, base de datos sobre Productividad Total de los Factores (PTF) en agricultura. Las ventas de pesticidas en Argentina proceden de (FAO, 2018) y se usan como indicador de use de pesticidas. |
El clima empresarial es desfavorable debido a la distorsión creada por los impuestos a la exportación y el difícil acceso al financiamiento
La inestabilidad macroeconómica y financiera ha comprometido la competitividad de la economía argentina, incluido el sector agroalimentario. Algunos factores económicos han restringido significativamente el sector agrícola en los últimos tiempos, en particular un sistema fiscal que penaliza al sector, la falta de desarrollo de los mercados financieros domésticos y la escasa inversión en infraestructura. El crédito bancario a instituciones no financieras representa sólo el 18% de la economía, muy por debajo de los niveles de la OCDE y de los países limítrofes. Contratos y acuerdos de agrupación han sido una fuente de financiación alternativa para el capital circulante y para la inversión en la agricultura.
Además, los impuestos (retenciones) a la exportación agrícola se han utilizado recurrentemente para aumentar los ingresos del gobierno y reducir los precios de productos agropecuarios en el mercado doméstico. Estos impuestos se establecen o modifican directamente por decretos ejecutivos federales y, a diferencia de otros impuestos, sus ingresos no se comparten con las provincias, de ahí su importancia para el gobierno federal.
Las presiones medioambientales al alza
Los suelos argentinos se deterioraron durante décadas en la segunda mitad del siglo pasado y esto afectó extensas áreas de producción de granos en la región pampeana. La adopción generalizada de tecnologías para la siembra directa en respuesta a esta tendencia transformó a Argentina en un líder mundial en el uso de estas prácticas de conservación del suelo; en la actualidad se utilizan estas tecnologías en el 95% de la producción de granos y semillas oleaginosas. Sin embargo, el sistema de siembra directa necesita ser combinado con la rotación de cultivos, una adecuada utilización de los fertilizantes y otras prácticas agronómicas.
Sin embargo, Argentina enfrenta crecientes presiones medioambientales debido a la expansión de la frontera agrícola sobre la tierra de pastoreo y los bosques nativos. El uso de agroquímicos, en particular pesticidas, incrementó notablemente y su impacto en el agua, la calidad del aire y la salud, necesita ser monitoreado. El gran aumento en el uso de fertilizantes ha incrementado el balance de nutrientes en el suelo y la escorrentía de fósforo podría resultar problemática si el uso de fertilizantes no es el adecuado. A pesar de este deterioro, la mayoría de los indicadores agro‑medioambientales como el uso de agua y energía y los balances nutricionales revelan que estas presiones son, en promedio, menores en Argentina que en otros países de la OCDE (Recuadro 1.2).
Se espera que el cambio climático tenga un impacto moderado en la agricultura de Argentina. Sin embargo, los datos empíricos demuestran que hubo un incremento en la frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos como inundaciones. El área de tierra agrícola inundada marcó un máximo histórico en 2016. Nuevas infraestructuras hídricas están planificadas o en construcción, in particular dentro del Plan Belgrano.
Fuera de la región pampeana, la productividad es menor y las cadenas de valor están poco desarrolladas
La producción total agrícola en Argentina está dominada por la ganadería extensiva y el uso de mecanización y tecnologías modernas en las praderas pampeanas. Esto explica el bajo porcentaje del sector agrícola en el empleo: al 2% en 2016, es uno de los más bajos del mundo, y mucho menor que el porcentaje del sector del PIB del país (8%). Dicho esto, se estima que el extenso sector agroalimentario y agroindustrial proporcione entre el 18 y el 35% del empleo total de Argentina (Regúnaga and Tejada Rodriguez, 2015[4]).
La producción agrícola en Argentina está integrada en las cadenas de valor nacionales y globales. Los vínculos del valor agrícola agregado con los sectores nacionales e internacionales (eslabonamientos hacia adelante) son elevados: es decir, un 33% del valor agrícola agregado total termina en los países extranjeros, ya que las exportaciones primarias argentinas se utilizan como insumos en otros países, y un 55% está incorporado a otros sectores nacionales. Sin embargo, los vínculos proveedores de insumos de las cadenas de valor globales (eslabonamientos hacia atrás) son bajos, con solo un 11% proveniente de otros países.
El sector agrícola de Argentina tiene una estructura dual en la que las cadenas de abastecimiento altamente desarrolladas (como los granos) coexisten con otras menos desarrolladas (por ejemplo: la horticultura, las frutas, el tabaco y el vino). Estos productos se cultivan fuera del área principal de producción de granos (regiones pampeanas), en su mayoría en el norte, sur y oeste del país, y comprenden lo que se conoce como “economías regionales”. Estas cadenas de valor no se organizan por sí mismas ni se han beneficiado de las asociaciones de innovación que emergieron en las regiones pampeanas y el sector de granos. A diferencia de la producción en la región pampeana, a las economías regionales no han sido gravadas con impuestos específicos; por el contrario, algunos productores han sido subsidiados por la política pública, tal es el caso de los productores de tabaco. Sin embargo, los problemas económicos y sociales en estas regiones no se han abordado completamente por las políticas públicas, y la inversión pública en infraestructura agrícola, la I+D, los servicios de extensión y la asistencia técnica ha sido limitada.
1.2. Evaluación de las políticas
El paquete de política agrícola en Argentina ha gravado al sector y ha distorsionado las decisiones de producción domésticas. En términos cuantitativos, los componentes más importantes son las retenciones y las restricciones a la exportación que se han implementado de manera casi continuada durante las últimas dos décadas en la mayoría de las áreas más competitivas del sector. La agricultura ha sido gravada, lo que ha ocasionado precios al productor relativamente bajos y un apoyo negativo al productor (EAP). En el contexto ideal de una reforma fiscal amplia en Argentina, el sector estaría sujeto a impuestos sobre los ingresos personales y corporativos, impuestos a los activos o impuestos focalizados en el impacto medioambiental (externalidades negativas).
Las medidas aduaneras (principalmente en forma de restricciones de exportación) distorsionan la economía, ponen en desventaja a los productores y no benefician a los consumidores finales
Los impuestos y restricciones a la exportación, han sido las políticas agrícolas principales de Argentina por varios años, y han perjudicado al sector. Esto generó que los precios de producción nacional cayeran y ha hecho que el Estimado de Apoyo al Productor (EAP) estuviera en valores negativos de -14% entre 2015 y 2017, y tan bajo como -51% en 2008 (Figura 1.5). Como consecuencia, los precios que recibieron los productores fueron más bajos que los precios internacionales; esto generó un apoyo de mercado negativo para los principales productos básicos de cultivos y ganado (soja, maíz, trigo, girasol, leche y carne vacuna).
Figura 1.5. Nivel y composición del Estimado de Apoyo al Productor en Argentina, 1997 a 2017
Fuente: OCDE (2018), “Producer and Consumer Estimates”, Base de datos de estadísticas agropecuarias de la OCDE.
Para algunos productos como la carne de cerdo, existe un apoyo positivo al precio de mercado creado por los aranceles y por los precios bajos del alimento animal (originado por las restricciones a la exportación); para las frutas y las hortalizas no existen medidas restrictivas en frontera y se estima que el apoyo al precio es de cero. Los impuestos o aranceles sobre la importación, que son relativamente altos en términos internacionales, también incrementaron los costos de algunos insumos y reducido su uso.
Los cálculos del Estimado de Apoyo al Consumidor (EAC) muestra que los primeros consumidores (es decir, los primeros compradores de productos agrícolas primarios) resultaron favorecidos por las restricciones a la exportación. Esto significa que los mayoristas o procesadores se ven beneficiados por los precios bajos de los productos como el trigo y la carne vacuna. Sin embargo, los datos demuestran que el impacto en los precios finales al consumidor ha sido mínimo, y los impuestos a la exportación no son una forma efectiva ni sostenible para controlar la inflación de los alimentos (Calvo, 2014[5]).
En el contexto histórico de políticas macroeconómicas inestables, la falta de una ley marco para el sector agropecuario han podido contribuir a la incertidumbre política sectorial
Uno de los aspectos más perniciosos de las restricciones a la exportación ha sido su carácter impredecible e inestable. Por ejemplo, en el pasado, las licencias de exportación para el trigo y la carne vacuna generaron una incertidumbre importante, lo que agregó costos para los productores e inversionistas aparte del valor nominal de los impuestos a las exportaciones. Esta incertidumbre en el contexto político favorece la producción de bienes que requieren menos inversión y más capital circulante (como los granos de soja) sobre las producciones con uso intensivo de capital (como el ganado).
La inestabilidad política e institucional es uno de los mayores factores de riesgo en la agricultura argentina. Las políticas para el sector carecen de un marco legislativo que se revise o apruebe periódicamente. El Ministerio de Agricultura independiente (en la actualidad, llamado Agroindustria) comenzó a funcionar apenas en 2009, cuando se separó del Ministerio de Economía. En septiembre de 2018, el gobierno redujo el número de ministerios de 23 a 10, y el Ministerio de Agroindustria pasó a formar parte del Ministerio de Producción y Trabajo como una Secretaría de Gobierno. Es posible que esta falta de inserción institucional haya contribuido en el pasado a la inestabilidad de las políticas y a la incertidumbre en el sector.
Las subvenciones presupuestarias a los productores son relativamente pocas
Argentina ha apoyado muy poco a la agricultura con subvenciones presupuestarias. Existen algunos pagos a los productores, ya sea basados en la producción, los insumos o el uso del área. Existe cierto apoyo para los créditos preferenciales, principalmente, para los pequeños productores, mediante FINAGRO, y varios programas de infraestructura como PROSAP. Pero las cantidades totales en cuestión son mínimas, en particular, en comparación al apoyo negativo que ha hecho que los precios de producción se mantengan bajos.
La Secretaría de Agroindustria administra el Fondo Especial del Tabaco (FET), que se financia separadamente con los impuestos nacionales al consumo de tabaco. Sirve para establecer un precio de apoyo elevado para los productores de tabaco y para financiar la producción, la educación y los programas sociales que proponen las provincias. El Fondo se divide y distribuye entre las provincias productoras de tabaco, que se encuentran entre las más pobres del país, de acuerdo a su nivel de producción. La mayoría de los gastos del fondo no se enfocan bien a mejorar la competencia del sector o facilitar el desarrollo económico y social de la producción deficiente del tabaco, incluida la transición a otras actividades económicas.
Las políticas agrarias en el Estimado de Apoyo de Servicios Generales: prioridad a la innovación y la sanidad animal y vegetal
Aproximadamente el 80% del presupuesto se utiliza para cubrir los gastos de servicios generales. La investigación agropecuaria de Argentina está en general bien valorada internacionalmente, en especial, la biotecnología, así como sus patentes, por ejemplo, en los granos de arroz. La principal institución del sistema de innovación agrícola es el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) que también brinda servicios de extensión. La otra entidad de servicio que utiliza una gran parte de los recursos presupuestarios es el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), que se encarga de la sanidad animal y vegetal.
Tanto el INTA como el SENASA tienen una buena reputación profesional en sus respectivas áreas. Sin embargo, debido a su importancia presupuestaria y su rol importante en la innovación y competitividad, su organización institucional y su diseño y cartera de actividades requieren un control y evaluación continuos para mantener su atención en la provisión de bienes públicos prioritarios.
La adopción exitosa de paquetes tecnológicos en las regiones pampeanas se impulsó principalmente por parte de iniciativas privadas
Durante los últimos 30 años, han surgido importantes iniciativas privadas de innovación, como la Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola (AACREA) y la Asociación Argentina de Productores en Siembra Directa (AAPRESID) con el fin de satisfacer las necesidades de los productores y facilitar la incorporación de tecnología e innovación. Estas iniciativas exitosas complementaron el sistema de innovación agrícola público de INTA y la investigación privada por parte de los proveedores de insumos. El elevado porcentaje de productores jóvenes en la región pampeana y su alto nivel educativo ha facilitado la adopción de innovación.
En las últimas décadas, INTA ha evolucionado de la prestación de servicios de investigación y extensión a satisfacer funciones adicionales en la implementación de programas de desarrollo rural y social, principalmente, en las economías regionales. Estas diferentes funciones no siempre están bien definidas o se reflejan en la estructura y administración de la institución; es posible que esta circunstancia contribuya a la diferencia entre el desempeño de la innovación y la producción del sector agrícola en la región pampeana y en otros sectores y regiones.
Argentina tiene seguros privados, mercados de futuros y contratos para administrar determinados riesgos, mientras que la asistencia ex post del gobierno en caso de desastres es limitada
La innovación y el crecimiento en la producción de Argentina en las últimas décadas se han enfocado más en un único producto: la soja. Este producto, impulsado por una demanda mundial al alza, los altos precios y las políticas agrarias, aumentó su valor en la producción y modificó las exportaciones de Argentina, desplazando a otros cultivos y limitando las actividades de producción de ganado y leche. Datos recientes demuestran que esta tendencia se revirtió parcialmente, en particular, desde el cambio en la política a fines de 2015. La fuerte orientación del sector agricultor hacia este único cultivo (soja) disminuyó la diversidad de la cartera nacional de cultivos y actividades rurales. Esto ha incrementado la exposición del sector a diversos riesgos de producción y de mercado.
El dinamismo del sector agrícola en Argentina ha permitido que las iniciativas privadas y del mercado, como los seguros, futuros y lo contratos comerciales se desarrollaran, cubriendo así ciertos riesgos. Más del 50% del territorio agrícola está cubierto por seguros agropecuarios. El gobierno cumple un rol limitado en la gestión de riesgos agrícolas en Argentina y favorece el desarrollo de estrategias privadas. Por ejemplo: la financiación relativamente pequeña que se le proporcionó a la Ley de Emergencias Agropecuarias y los requisitos de declaración de catástrofes evitan que el apoyo, en caso de catástrofes, desplacen y sustituyan a los instrumentos de mercado. Recientemente, algunas provincias han experimentado proporcionar apoyos al seguro a modo de prueba.
El incremento de los riesgos agrícolas asociados con el cambio climático, en particular, las inundaciones, representan una preocupación que los gobiernos federales y provinciales deben incluir en la creación de políticas que favorezcan al sector. Existe una financiación anual limitada para el apoyo en caso de catástrofes que se enfoca más en el apoyo ex post que en la preparación y prevención. La exposición a los riesgos debe evaluarse y analizarse de una forma global para contribuir a estrategias de gestión de riesgos más holísticas que respondan a necesidades y oportunidades más amplias del sector agroindustrial.
El acceso limitado a los servicios financieros, como los créditos, es una limitación para el sector y no puede resolverse únicamente con las políticas sectoriales
El subdesarrollo de los mercados financieros de Argentina no es único para los sectores agropecuario y rural, pero es una gran limitación para el desarrollo eficaz de las estrategias de inversión y la gestión de los riesgos agrícolas. Las herramientas básicas ampliamente utilizadas en otros países (como las cuentas de ahorro seguras y accesibles y el acceso a los créditos) son limitadas. Los mercados financieros subdesarrollados representan un obstáculo para la inversión a largo plazo, aunque algunos proveedores de insumos brindan ciertos créditos. Los programas existentes para créditos preferenciales que proporciona La Secretaría de Agroindustria son pocos y no están diseñados para abordar las deficiencias estructurales de todo el sistema financiero.
La agricultura argentina tiene una estructura dual, con una alta productividad en las cadenas de valor para los granos y oleaginosas, y cadenas de valor poco desarrolladas en las economías regionales
La política agrícola impone apoyo negativo en la producción de la región pampeana. Las economías regionales no han enfrentado presiones similares; por el contrario, se les ha proporcionado un poco de apoyo a productos específicos como el tabaco; sin embargo, no se han tratado las deficiencias estructurales en las economías regionales, como la limitada inversión pública en la infraestructura agrícola, en I+D, en los servicios de extensión y en la asistencia técnica. La infraestructura rural, las carreteras a las provincias alejadas y las vías férreas se han deteriorado en los últimos años debido a la baja inversión. Esta situación creó subsectores relativamente atrasados en las economías regionales junto con otros más dinámicos impulsados por la inversión extranjera, como el vino y productos internacionalmente competitivos como los limones de Tucumán.
El deterioro de la información estadística es un problema tanto para el sector como para la elaboración de políticas
Las estadísticas de Argentina se deterioraron entre el periodo 2007 y 2015 en medio de una creciente presión política. En julio de 2011, el FMI descubrió que Argentina no cumplía con los requisitos mínimos de información. Esto afecta muchas estadísticas relevantes para el análisis del sector agroalimentario, que actualmente son inexistentes o poco fiables: las cuentas nacionales, la inflación de los alimentos, la pobreza rural, el valor de producción, los censos agrícolas y las encuestas de hogares. Estas brechas de información afectan la evaluación sectorial privada y pública, la toma decisiones y la capacidad de implementar políticas basadas en hechos. Desde 2016, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) trabaja con el departamento de estadísticas de la OCDE para mejorar sus metodologías y sistemas de información, que comienzan a hacerse visible en los informes del INDEC.
1.3. Desafíos en el desarrollo de políticas y recomendaciones
El enfoque del conjunto de las políticas agrícolas debe ser más equilibrado y mejorar su estabilidad y sustentabilidad
El desafío principal para Argentina es requilibrar su enfoque con respecto a la agricultura. Es necesario un contexto macroeconómico y fiscal de política estable que no represente un obstáculo para un sector que puede contribuir de manera positiva al crecimiento y desarrollo, y que al mismo tiempo garantice que su desarrollo favorezca el uso sustentable de los recursos naturales.
Recomendación 1: La política agrícola debería anclarse en la legislación general, con una ley marco específica y una reforma global del sistema fiscal, para revertir gradualmente su efecto negativo sobre el sector agrícola (EAP negativo) y orientarse hacia un paquete de políticas más neutral, estable, predecible y bien dirigido. En general, el apoyo presupuestario en Argentina está relativamente bien enfocado a brindar servicios generales al sector como la sanidad vegetal, animal y los servicios de inspección, y a crear y transmitir conocimientos e innovación. Las políticas deberían fortalecer su enfoque a proporcionar estos servicios al mismo tiempo que a mejorar el uso sustentable de los recursos naturales.
Las políticas comerciales en forma de restricciones de exportación han generado un apoyo de precios negativo, incertidumbre y distorsiones
Las políticas de Apoyo al Precio de Mercado (APM) (ya sean negativas o positivas) se encuentran entre las formas más distorsionantes de apoyo para la agricultura. En el pasado, Argentina utilizó las retenciones y otras restricciones a la exportación considerablemente, medidas motivadas por la necesidad de aumentar los ingresos fiscales o controlar la inflación. Durante los picos de los precios agrícolas, las retenciones representaron hasta un 13% de todos los ingresos fiscales en Argentina, pero no fueron efectivos para controlar la inflación de los alimentos. En este contexto, las decisiones que se tomaron en 2015 y 2016 para reducir las retenciones a la exportación para los productos agrícolas fueron correctas: se redujeron las distorsiones y la magnitud del apoyo al precio negativo del mercado. Sin embargo, a la luz de creciente crisis económica, en septiembre de 2018, el gobierno aplicó impuestos a las exportaciones de todos los productos incluidos los productos agropecuarios, con el objetivo de reducir el déficit fiscal. La introducción de impuestos a todas las exportaciones dejará de tener vigor en 2020, esta medida tendrá evidentemente consecuencias en la agricultura como principal sector de exportación.
Las restricciones de exportación no solamente provocan una alteración en un sentido estático, sino que también generan incertidumbre porque se pensaron e implementaron de una manera ad hoc y discrecional mediante decretos del gobierno con baja predictibilidad. Esta incertidumbre crea distorsiones adicionales y desincentiva la inversión a largo plazo. Además, las restricciones a la exportación y la inestabilidad política afectan indirectamente los mercados mundiales agrícolas al exacerbar la inestabilidad en los mercados mundiales, como durante la situación de altos precios en los alimentos en 2008.
Las decisiones sobre los impuestos a la exportación deben tomarse a la luz de la distorsión potencial de fuentes alternativas de los ingresos fiscales, en particular cuando el país se encuentra bajo presión para reducir su déficit fiscal. Es posible que estas consideraciones justifiquen la aplicación temporal de instrumentos fiscales que, de otra forma, no constituirían una alternativa válida. Además, las reformas fiscales en un Estado federal como Argentina son políticamente difíciles de implementar debido a sus impactos sobre los ingresos obtenidos por los diferentes niveles del gobierno (es decir: federal y provincial).
Recomendación 2: Como parte de la reforma fiscal integral a largo plazo, eliminar gradualmente los impuestos a la exportación agropecuaria, integrar el sector en un sistema fiscal reformado y aumentar la certidumbre de la política pública. En el contexto actual, será de suma importancia hallar el equilibrio justo entre los objetivos a largo plazo de la reducción de impuestos a la exportación y la necesidad más urgente de incrementar los ingresos fiscales.
La eliminación a largo plazo de las retenciones a la exportación deberá formar parte de un paquete de reformas fiscales más ambicioso, que vaya más allá de las políticas agrícolas. Al sector exportador de soja se le podría aplicar impuestos apropiados a través de las bases fiscales que se aplican a la economía en su conjunto, como los impuestos sobre los beneficios empresariales y la renta de las personas. Estos y otros impuestos deben ser una parte integral de la reforma estructural a largo plazo para generar estabilidad en los impuestos y un contexto macroeconómico que proporcione estabilidad y evite cambios políticos discrecionales y erráticos.
Dada la limitada capacidad para recaudar ingresos fiscales de manera progresiva y sin distorsiones, las complejidades políticas e institucionales del sistema federal y la urgencia de la crisis económica, medidas temporales pueden ser necesarias. La incertidumbre podría minimizarse si se mantienen los planes de política actuales tal como se anunció, utilizando los impuestos a las exportaciones de manera temporal en el contexto de las necesidades de consolidación fiscal, mientras que al mismo tiempo se mantiene la fecha finalización para diciembre de 2020.
Las reformas fiscales afectarán los incentivos de producción con implicaciones en presiones medioambientales y deberán ser acompañadas por medidas de política para fortalecer la sustentabilidad agromedioambiental.
Las presiones medioambientales están aumentando y requieren que se fortalezca la responsabilidad de los productores en la reducción de externalidades negativas
El sector agrícola de Argentina se ha transformado en los últimos años a un ritmo acelerado, incrementando las presiones medioambientales. El uso del agua, los balances nutricionales y el uso de la energía continúan siendo relativamente bajos en comparación con los países de la OCDE, pero el aumento de la deforestación y el alto índice en el uso de pesticidas en los campos de cultivos son preocupantes. Otros riesgos potenciales se asocian con la pérdida de materia orgánica y las aplicaciones de fertilizantes de fósforo (P), que podrían no ser suficientes para compensar la absorción del fósforo en los cultivos. Las tasas de deforestación son más elevadas que las cifras regionales en América Latina y mundiales. Durante 25 años entre 1990 y 2015, Argentina perdió el 22% de sus bosques, principalmente, debido a la agricultura. Además, en los últimos 15 años, aumentaron las tasas de deforestación, a diferencia de las tendencias regionales y mundiales. La emisión de gases de efecto invernadero, la pérdida de biodiversidad y los servicios ambientales hídricos han crecido debido a la pérdida de superficies forestadas. Es imprescindible fortalecer la responsabilidad de los productores en la reducción externalidades negativas (principio de “quien contamina paga”, PCP).
Cada vez se utiliza más la técnica de siembra directa. Esta técnica reduce las tasas de erosión y ayuda a mantener el contenido de materia orgánica en los suelos, pero, por si sola, no asegura que la calidad del suelo mejore, de no ser acompañada por la técnica de rotación de cultivos. Además, el uso de pesticidas es considerablemente mayor que en los países de la OCDE, y existen riesgos asociados con el uso de la sustancia activa Atrazine, debido a su persistencia y capacidad de contaminar las fuentes de agua potable. Es necesario que se fortalezcan las políticas y la legislación orientadas a controlar y reducir los impactos medioambientales negativos, en particular cuando los impuestos a la exportación en commodities se reducen en el largo plazo.
Recomendación 3: Realizar una evaluación exhaustiva de los impactos (externalidades negativas) asociados a diferentes tipos de pesticidas, su nivel de aplicación e impacto en áreas geográficas especificas con alta concentración, con el objetivo de implementar medidas en localizaciones concretas sobre prácticas para mejorar el manejo de los pesticidas. Implementar mejores prácticas medioambientales y agrícolas, en particular, en el uso de pesticidas y la rotación de cultivos.
Es importante contar con datos fiables y el conocimiento técnico necesario para implementar políticas eficaces. El análisis debería enfocarse en identificar los desajustes potenciales entre la legislación y las buenas prácticas del uso de pesticidas y sus efectos medioambientales en el agua, la biodiversidad y la salud en lugares específicos. Los resultados de esta evaluación deberían utilizarse para mejorar, abordar y actualizar la legislación y mejorar las prácticas medioambientales como el Manejo Integral de Plagas.
Incorporar nuevos conocimientos e investigación en una actualización continua de las mejores prácticas agroambientales, en respuesta a los desafíos de los nuevos paquetes tecnológicos. En cuanto al funcionamiento de las instituciones en Argentina, el gobierno puede trabajar en conjunto con asociaciones privadas de productores como AAPRESID o AACREA como con los servicios de extensión del INTA. Los programas de información y asesoramiento que funcionan en conjunto entre las asociaciones de productores y las agencias de gobierno, serían cruciales para promover la acción y fomentar las prácticas medioambientales, en particular, la rotación de cultivos y el uso de pesticidas.
Recomendación 4: realizar una evaluación exhaustiva e independiente de la Ley de Bosques Nativos para analizar su eficacia en el control de la deforestación y tomar las decisiones legales y presupuestarias adecuadas para fortalecer su aplicación. El enfoque principal del análisis y de las reformas deberían abordar: la escasa capacidad de cumplimiento en diferentes jurisdicciones provinciales, los métodos y procedimientos para identificar prioridades medioambientales y de conservación y la intensidad de los incentivos económicos de la deforestación bajo diferentes paquetes de tecnología agrícola. Además, la evaluación debería estimar la asignación presupuestaria necesaria para la compensación e implementación.
El sistema de innovación agrícola debe modernizar sus instituciones, monitorear sus resultados, enfocarse en la sostenibilidad medioambiental y en las “economías regionales”, y fortalecer la aplicación de los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) de semillas
El sistema de innovación de la agricultura argentina se impulsa principalmente de manera privada por parte de iniciativas nacionales e internacionales. Sin embargo, el sector público ha proporcionado apoyo estratégico muy valioso en aportes de conocimiento específico y su transmisión al capital humano, principalmente por parte de INTA y todo el sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI). El porcentaje del PIB destinado a las actividades CTI es moderado, pero está al alza. Las innovaciones organizacionales han permitido que los agentes del sector privado compartan su conocimiento y fomenten la adopción de métodos innovadores. Sin embargo, la I+D son principalmente públicos y aún quedan cosas por hacer para que el sistema sea más receptivo a la demanda y esté menos impulsado por la oferta. Los niveles de inversión en políticas de innovación agrícola son elevados, con una alta proporción en el Estimado de Apoyo General (EAG) dedicado al sistema de conocimiento e innovación agrícola (principalmente a través del INTA). Sin embargo, la intensidad relativa de la investigación en el sector agroalimentario ha caído en las últimas dos décadas.
Recomendación 5: desarrollar un proceso y método sistemáticos para medir y monitorear la I+D e innovación pública de Argentina, y para definir e implementar prioridades estratégicas. No existe un sistema de evaluación y medición para la inversión pública en los Sistemas de Innovación Agrícola (SIA) en Argentina. Es necesario desarrollar un sistema e institucionalizar formas de medir el esfuerzo de innovación pública y monitorear el rendimiento de las diferentes iniciativas y proyectos, aprendiendo de la experiencia de otros países de la OCDE. Las prioridades estratégicas para el sistema de innovación agrícola deberían definirse con mayor claridad e implementarse basándose en la evidencia sobre sus resultados e involucrar a las partes interesadas desde un principio. Las prioridades de los agentes públicos del sistema de innovación como el INTA deben evolucionar en la provisión de bienes públicos e inversiones de largo plazo para la sustentabilidad. Estas son las áreas que, por lo general, los agentes privados del SIA pasan por alto, por ejemplo, el uso sustentable de los recursos, la protección del medioambiente (los suelos, el agua, los bosques y la biodiversidad) y la mitigación y adaptación al cambio climático. El SIA también debe volver a equilibrar sus prioridades hacia las economías regionales en respuesta al escaso rendimiento de la productividad de las áreas fuera de la región pampeana. Se necesita un enfoque de subsidiariedad federal para las políticas y capacidades de innovación, pero las vías específicas van más allá de las políticas de innovación agrícola.
Recomendación 6: realizar una evaluación exhaustiva del INTA con el objetivo de implementar una reorganización de sus diferentes ejes de acción: investigación, extensión y desarrollo rural. El INTA está siendo desplazado por otros actores públicos y privados en el desarrollo de las principales tecnologías, y su cartera se está diversificando fuera de la I+D y la innovación focalizándose más en el desarrollo rural y social. Debe definirse el rol del INTA como el agente más importante en la SIA, principalmente para garantizar su eficacia y facilitar la adopción tecnológica. Es posible que las próximas innovaciones provengan de agentes como universidades y el CONICET. Utilizando como punto de partida la revisión en curso, es recomendable realizar un análisis externo para evaluar y discutir sobre las alternativas disponibles para el INTA y otros marcos institucionales para abordar con mayor eficacia sus diferentes áreas de trabajo: la innovación, la I+D, las actividades de extensión y objetivos de desarrollo comunitario y social más amplios. El análisis debe ir más allá de la asignación del presupuesto en la gestión óptima y las estructuras operativas para un buen establecimiento de prioridades y gestión de recursos humanos de diferentes perfiles y actividades del personal. El INTA debe estar preparado para responder a la creciente demanda de la innovación, conocimiento y bienes públicos relacionados al cambio climático y la sustentabilidad medioambiental, que debería ser el centro de las inversiones de la I+D. Como el componente central de la política pública, el INTA tiene un rol clave en conducir la investigación agropecuaria hacia la adopción tecnológica.
Además, el trabajo continuo para renovar el marco legal y las capacidades operativas del Instituto Nacional de Semillas (INASE) brinda una oportunidad para fortalecer el cumplimiento e implementación de los Derechos de Propiedad Intelectual (DPI) para las variedades de semillas. Esto requiere de un análisis y evaluación del sistema actual y de la alternativa disponible. También es importante hallar un equilibrio aceptable entre la diversidad de intereses como aquellos de pequeños, medianos y grandes productores agrícolas, las empresas ganaderas nacionales, las empresas multinacionales y las instituciones públicas. Es necesario que participen en la reestructuración del INASE para que hacer posible su aplicación. En este contexto, debería considerarse la adopción del Convenio UPOV‑91 para la Protección de las Obtenciones Vegetales.
Existen herramientas de gestión de riesgo basadas en el mercado. Las políticas podrían también enfocarse en la preparación y la prevención
El sistema de gestión de riesgo agrícola argentino tiene fortalezas importantes, particularmente, en relación a las instituciones y la organización del sector. La mayoría de los productores agrícolas en Argentina abordan la actividad con un enfoque empresarial y se encuentran en condiciones de evaluar y afrontar los riesgos propios de la industria. Los mercados agropecuarios organizados y los mercados de futuros son dinámicos en Argentina. También existen instituciones públicas sólidas que proporcionan investigación (INTA) y sanidad animal y vegetal (SENASA). El país también cuenta con información disponible y accesible sobre los riesgos climáticos y de mercado.
Argentina tiene un mercado privado bien desarrollado para el seguro agrícola, aunque se limite a algunos riesgos y commodities. Esta circunstancia es producto de políticas públicas que no se han expandido más allá del contexto catastrófico de riesgo. El sector de seguros puede explorar las potencialidades de los seguros basados en índices y las tecnologías digitales para expandir los seguros agrícolas. Utilizando las iniciativas privadas en curso, los seguros basados en índices pueden reducir el costo de la gestión del seguro y eliminar el riesgo moral y la selección adversa. Estos índices pueden utilizar información meteorológica, sensorial, satelital y tecnologías digitales. Si se fomenta el desarrollo de la investigación y el conocimiento apropiado para reducir el riesgo de base, el seguro basado en índices podría ser una opción para aumentar la cobertura y la disponibilidad de seguros para más productos y regiones.
El principal punto débil del sistema de gestión de riesgo agrícola de Argentina va más allá del sector agrícola. La inestabilidad política y macroeconómica han representado una fuente importante de riesgo para el sector, y los mercados financieros son estrechos y el crédito es escaso. Las principales medidas de política públicas que podrían mejorar la gestión de los riesgos agrícolas en Argentina van más allá de las políticas agrícolas: aumento de la previsibilidad de la política pública, estabilidad macroeconómica y desarrollo del sector financiero. Todas estas son áreas en las ya ha habido algún progreso recientemente, pero un mayor avance traería como resultado grandes beneficios (OECD, 2019 forthcoming[6]). Las iniciativas para desarrollar mercados financieros también podrían facilitar el surgimiento de seguros y productos derivados más diversos.
Recomendación 7: fortalecer el enfoque holístico de la política pública en cuanto a la gestión de riesgo, mediante la inversión en la prevención y la preparación, la mejora de la previsibilidad y el monitoreo de la asistencia de catástrofes. Las políticas de gestión de riesgo en Argentina están enfocadas a los riesgos de catastróficos, pero centrados en la asistencia ex post. Se deberían hacer más esfuerzos de política pública centrados en la gestión ex ante del riesgo y en la prevención mediante la implementación de estrategias y tecnologías que disminuyan la exposición al riesgo, capacitación sobre enfoques holísticos de gestión de riesgos para la preparación y la adaptación al cambio climático y la diversificación. Entidades privadas y públicas sólidas en Argentina, como el INTA, el CONICET, las universidades, AACREA, AAPRESID, CRA, SRA, CONINAGRO y la FAA (ver lista de acrónimos), pueden asociarse y desempeñar un rol importante en la adopción de estrategias de gestión de riesgos y sustentabilidad. Los sistemas de información son cruciales para desarrollar prácticas y estrategias de preparación, y las iniciativas para mejorar las estadísticas, como los censos o las encuestas, deberían considerar recopilar las características individuales de los productores y sus riesgos. El gobierno debería mejorar el control de la asistencia en caso de desastres y establecer un registro de beneficiarios. Pueden utilizarse innovaciones, como los índices basados en las estaciones meteorológicas o las imágenes satelitales, para declarar situaciones de emergencia y desastres por sequías e inundaciones, con el fin de mejorar la eficacia de la difusión y predictibilidad. Por último, el Fondo Nacional para la Mitigación de Desastres Agropecuarios, FONEDA, debería poder trabajar con presupuestos plurianuales, para acumular fondos para emergencias durante los años en los que no hay un impacto elevado y reservarlos para los años con daños ambientales elevados.
Facilitar la innovación y ajustes en las cadenas de valor menos desarrolladas y en las regiones fuera de las pampeanas
Las cadenas de valor en las economías regionales que se encuentran fuera de la región pampeana tiene niveles relativamente bajos de productividad y dinamismo. Aunque se brinde un poco de apoyo, las políticas públicas no han abordado los problemas claves en estas regiones, y la inversión pública en infraestructura agrícola, I+D, servicios de extensión y asistencia técnica han sido limitados.
Las cadenas de valor de las manzanas y las peras son un sector dual. Las explotaciones completamente integradas a las cadenas de valor (por lo general las de mediano y gran tamaño) coexisten con otras menos integradas (en su mayoría, las de pequeña escala). Las explotaciones de pequeña escala de manzanas y peras difícilmente adoptan innovaciones tecnológicas, tienen un control de plagas que es ineficaz, y los huertos propios y antiguos tienen muy poca inversión en la explotación.
La viticultura es más dinámica y se ha beneficiado de las inversiones del sector privado desde 1990, pero carece de estrategias a largo plazo para desarrollar aún más la cadena de valor. Por ejemplo, la innovación y la mejora de calidad en las organizaciones permitirían que se lograran aumentos en la calidad del producto y competitividad. Otras innovaciones organizacionales que se requieren en este sector incluyen: el desarrollo de redes de conocimiento y experiencia; cumplimiento con los estándares apropiados; especialización en la exportación; y la coordinación de la cadena de valor entre los productores primarios, los proveedores y la industria (bodegas); sistemas de distribución y marketing; I+D, capacitaciones en nuevas tecnologías y servicios de extensión.
Recomendación 8: Dentro de los límites presupuestarios, apoyar la búsqueda de nuevos mercados vitivinícola, de peras, manzanas y otros productos viables producidos en las economías regionales, mediante políticas activas como agencias de promoción agrícola y acuerdos comerciales más allá del MERCOSUR. Una mayor participación en los mercados de exportación es una condición necesaria para el crecimiento de las cadenas de valor tanto para la industria de las manzanas y peras como para la viticultura. En Argentina, se puede esperar que aumente la demanda nacional de alimentos en función del crecimiento demográfico (relativamente bajo) y, en menor medida, como resultado del crecimiento del ingreso per cápita. La búsqueda de nuevos mercados es crucial para la expansión del sector que podría ser facilitada por las oficinas de promoción agrícola en mercados internacionales emergentes.
Recomendación 9: Hacer una evaluación y reformar el Fondo Especial del Tabaco (FET), mediante la eliminación de los pagos basados en la producción, e invertir dichos recursos en capital humano y físico (infraestructura) en las zonas tabacaleras. El FET debe centrarse en facilitar la transformación económica de las regiones de producción de tabaco que se encuentran dentro de las más pobres de Argentina, en otras producciones y sectores. El primer paso debería ser eliminar el apoyo al precio del tabaco, una política contradictoria que fomenta la oferta mientras fiscaliza la demanda. El segundo paso debería ser invertir los ingresos fiscales del impuesto sobre el tabaco en infraestructura y educación en las regiones productoras. Estos pasos deben apoyarse en el desarrollo de políticas sociales dirigidas a los pobres y que faciliten el ajuste económico.
Recomendación 10: Pensar en crear un sistema de asistencia técnica para la innovación de las cadenas de valor ubicadas en economías regionales específicas y para los pequeños productores, utilizando las capacidades en I+D y servicios de extensión del INTA. Esta iniciativa de innovación debería completar las iniciativas en otras áreas rezagadas como la educación y la infraestructura de las que se encargan otras políticas públicas. Se deberían explorar nuevas alternativas para las estructuras organizativas que mejoren la coordinación entre las cooperativas de productores primarios, el acceso a los mercados y los vínculos con la industria de procesamiento. Las amplias inversiones públicas en caminos rurales, la infraestructura agrícola, las cadenas de almacenamiento y frío ayudarían a las economías regionales a superar los altos costos de transacción. Debido a que el futuro de los productores a pequeña escala no necesariamente está en el sector agropecuario, deberían explorarse cadenas de valor y las alternativas económicas no agropecuarias para una nueva re-asignación gradual de recursos.
Recuadro 1.3. Las turbulencias económicas y los desarrollos políticos que afectaron el sector agrícola de Argentina en 2018
Después de siete trimestres consecutivos de crecimiento positivo, la economía comenzó a paralizarse a medida que el peso argentino sufrió presiones en abril de 2018. Durante un período de 4 meses, el valor de la divisa con respecto al dólar estadounidense se redujo a la mitad, los márgenes de las primas de riesgo y las permutas de incumplimiento crediticio (CDS) aumentaron y la inflación subió bruscamente. Estos sucesos llevaron la economía a una recesión durante 2018. Las posibilidades de un deterioro significativo en el acceso al financiamiento externo llevaron al gobierno a buscar apoyo financiero del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Tras nuevas presiones del mercado sobre el peso argentino, las autoridades encararon los planes de ajuste y se comprometieron a equilibrar el presupuesto primario, que excluye los pagos de intereses, a partir de 2019, con superávit primarios a partir de entonces. Esto implicó una consolidación fiscal sustancial en relación a los planes anteriores, basada tanto en medidas de ingresos como de gastos.
Las medidas de ingresos incluyen la adición de un impuesto a la exportación temporal (hasta el 31 de diciembre de 2020) de hasta un 12% aplicado a todos los bienes y servicios de exportación, incluidos los productos agrícolas (Decreto 793/2018). El impuesto no puede exceder un máximo de ARS 4 por dólar de exportación de productos agrícolas primarios, y ARS 3 por dólar para otros productos. Este nuevo impuesto en todas las exportaciones es adicional en el caso de la soja al impuesto específico existente, cuya tasa disminuyó de un 26% a un 18%.
Las autoridades fueron claras al expresar que consideran los impuestos a la exportación como una medida de ingresos de emergencia temporal, con una fecha de vencimiento bien definida. Es importante poder verlas en el contexto actual. La gran devaluación del 50% incrementó significativamente la competitividad y generó ganancias inesperadas para los exportadores agrícolas. Los impuestos a la exportación temporales tan solo recuperan una pequeña parte de la reciente competitividad ganada. El nuevo nivel del tipo de cambio es el más competitivo que Argentina ha tenido en 10 años, incluso si se descuenta el efecto de los impuestos a la exportación temporales.
Al mismo tiempo, los gastos públicos se están recortando en varias áreas que incluyen la inversión pública, los gastos corrientes y mediante un calendario acelerado de disminución para los subsidios económicos, principalmente, para la energía y el transporte.
References
[5] Calvo, P. (2014), Welfare Impact of Wheat Export Restrictions in Argentina: Non-parametric Analysis on Urban Households, UNCTAD.
[3] FAO (2018), FAOSTAT.
[6] OECD (2019 forthcoming), Economic Survey of Argentina.
[4] Regúnaga, M. and A. Tejada Rodriguez (2015), Argentina's agricultural policies, trade and sustainable development objectives, International Center for Trade and Sustainable Development (ICTSD).
[2] UN (2018), UN Comtrade database.
[1] WDI (2018), World Development Indicators, World Bank, Washington, DC.
Nota
← 1. El 3 de septiembre de 2018, mientras se redactaba este informe, el gobierno anunció diversas medidas de política en respuesta a la crisis económica causada por la importante devaluación del peso. Estas medidas se resumen en el Recuadro 1.3 y abarcan la implementación de impuestos sobre todas las exportaciones para reducir el déficit fiscal, dicha medida afectarán directamente al sector agropecuario y al estimado de apoyo al productor (PSE por sus siglas en inglés).