En las últimas tres décadas, la agricultura en Argentina ha sufrido un proceso de cambio productivo y estructural y de innovación. La agricultura fuera de la región pampeana demostró poco dinamismo en las últimas décadas. Sin embargo, dentro de la región pampeana se ha producido una importante expansión del área de tierra cultivable y un incremento de la productividad, derivados de la implementación generalizada de nuevas tecnologías, como la siembra directa y mejoras biológicas, y la expansión de la producción sojera. El sector privado, respondiendo a incentivos económicos, se ha convertido en líder del proceso de innovación gracias a la inclusión de nuevas funciones y actores, como las grandes empresas contratistas de servicios, los pools de siembra y las asociaciones agrícolas modernizadoras. La política nacional ha sido un elemento positivo importante para desarrollar conocimientos básicos y aplicados y facilitar su difusión e implementación, en particular por medio del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Argentina se ha beneficiado del acceso a innovaciones genéticas en un marco de condiciones ventajosas que difícilmente volverán a repetirse. Sin embargo, el Sistema de Innovación Agrícola necesita mejorar su capacidad para responder a nuevos entornos y desafíos crecientes de sostenibilidad. Para lograrlo, debe enfocarse además en las “economías regionales” (cadenas de producción agrícola que están fuera de la región pampeana), en mejorar la aplicación de los derechos de propiedad intelectual de semillas y en mejorar la capacidad de respuesta del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria ante nuevas demandas destinadas a desarrollar y transferir conocimientos.
Políticas Agrícolas en Argentina
Capítulo 6. Éxito en la innovación y necesidad de modernización
Abstract
6.1. Introducción
Las innovaciones de mayor alcance en la agricultura argentina se produjeron en las décadas de 1990 y 2000, que constituyeron un período difícil para el país debido a su inestabilidad macroeconómica1. Desde entonces, el sistema nacional de innovaciones ha cambiado su enfoque, alejándose de objetivos científicos para acercarse a una idea de proceso de innovación general, con una importante inversión en capacidad institucional. El desempeño del Sistema de Innovación Agrícola (SIA) refleja la naturaleza heterogénea de la agricultura en Argentina, particularmente en lo que se refiere a actividades, actores y rendimiento en todo el país. El sistema de producción desarrollado en la región pampeana se diferencia en gran medida de los subsistemas que se encuentran en otras áreas del país, que se denominan “economías regionales”.
6.2. Extraordinaria mejora en la productividad y dualidad en la innovación
La productividad total de los factores (PTF) de la agricultura en Argentina ha crecido a un promedio anual de 1,4% desde 1995: menos de la mitad que Brasil y por debajo del rendimiento de Chile y Estados Unidos (Fuglie, 2012[1]). La PTF aumentó considerablemente en los cultivos, pero no experimentó cambios en la ganadería, lo cual refleja la dualidad de la innovación agrícola en Argentina. Mientras que la producción de cultivos estuvo impulsada por la adopción de nuevas tecnologías, la ganadería y otros tipos de producción regional han estado perdiendo dinamismo. El rendimiento general de la PTF oculta las diferencias entre ganadería y cultivos, pero también entre la región pampeana y otras regiones.
Argentina cuenta con regiones heterogéneas en materia de recursos, sistemas agrícolas y calidad de vida general. Mientras que la región pampeana es muy fértil y productiva, los sistemas productivos en otras regiones (en adelante, “economías regionales”) se quedan atrás. Si bien estas regiones cuentan con un elevado potencial para cultivar diversos productos, las condiciones naturales son menos favorables, la infraestructura y la inversión público-privada es deficiente, el acceso a servicios es escaso, los índices de adopción de innovación son bajos y las condiciones sociales y económicas son complicadas. En contraste con el gran crecimiento del sector agrícola en la región pampeana desde la década de 1990, la mayoría de las economías regionales no contó con dinámicas de innovación y siguió patrones de crecimiento erráticos con una baja productividad y un desempeño general infructuoso, a excepción de productos específicos como el limón en Tucumán y las aceitunas y el vino en la región de Cuyo.
Un aumento en los rendimientos de cosechas, y un aumento importante en la superficie cultivada dieron lugar a un gran crecimiento de la producción total de semillas oleaginosas y cereales desde comienzos de la década de 1990 (Figura 6.1). La superficie bajo el cultivo de cosechas en Argentina aumentó de manera constante hasta aproximadamente 1930, cuando se alcanzó una expansión completa de la frontera agrícola (aproximadamente 20 millones de hectáreas que pertenecían a la región pampeana), con fluctuaciones producto de las diferencias en los precios de las cosechas y del ganado, ya que la región pampeana es adecuada para ambas variantes en un sistema de producción mixto (Barsky and Gelman, 2001[2]). Entre 1930 y 1960, el área de cultivo cayó y favoreció al ganado, pero volvió a aumentar entre 1960 y 1990 en un proceso de abandono del sistema tradicional de rotación agrícola-ganadero. Así, se intensificó la producción agrícola en la región pampeana, mientras que las actividades ganaderas se vieron desplazadas. Para fines de la década de 1980, este sistema había creado problemas graves de degradación del suelo, afectando alrededor del 36% de la superficie total de la región pampeana en 1995 (Consejo General Agropecuario, 1995[3]). En respuesta a este problema, se creó un esquema de colaboración conformado por agricultores, investigadores, trabajadores agrícolas y empresas privadas, que se asociaron a fines de la década de 1990 para fomentar la siembra directa como una práctica de cultivo para la conservación de recursos (Trigo, Cap and Malach, 2009[4]).
Figura 6.1. Evolución del volumen total de la producción (en toneladas) y de la tierra cultivada (en hectáreas) del total de semillas oleaginosas y cereales, 1900-2016
La liberalización comercial de la década de 1990 mejoró los precios relativos de los insumos y la producción. De este modo, se potenció la inversión e innovación en la producción agrícola, el procesamiento y la distribución. La producción total de cereales y semillas oleaginosas pasó casi a triplicarse de 38,2 millones de toneladas en 1990/91 a 112,2 millones de toneladas en 2015/16, mientras que la superficie cultivada casi se duplicó: pasó de 19,9 a 39 millones de hectáreas. Esta expansión fue posible gracias al desarrollo y a la adopción de innovaciones que permitieron la producción agrícola en tierras que anteriormente no eran adecuadas para estos fines, y la expansión del doble cultivo: en la región pampeana, por ejemplo, el trigo seguido de soja (Regúnaga, 2010[7]; Bisang, Anlló and Campi, 2015[8]; Rocha and Villalobos, 2013[9]).
El crecimiento de la productividad argentina está asociado con la expansión de la producción de soja, que, en la década de 1960, era un cultivo prácticamente desconocido en Argentina, con poca relevancia en la dieta de la población, la alimentación animal y la agricultura del país. Su difusión masiva comenzó en la década de 1970, cuando la tradicional industria del cultivo de plantas y muchas instituciones públicas, en particular el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), desarrollaron nuevas variedades de semilla, principalmente, a nivel local. El importante crecimiento en la producción de granos de soja durante la década de 1980 se vio estimulado por la difusión de variedades de soja genéticamente modificadas a partir de mediados de la década de 1990.
La falta de una demanda local sustancial para la soja hizo que su expansión dependiera de los mercados de exportación. Como consecuencia, la presencia de Argentina en ciertos mercados adquirió importancia a nivel mundial: el porcentaje de las exportaciones argentinas en el total de exportaciones mundiales entre 1995 y 2015 aumentó de 6,7% a 11,1% en el maíz, de 7,4% a 23,6% en los granos de soja, de 23,6% a 41,7% en semillas oleaginosas y de 18% a 36,3% en pasta de granos de soja.2 Asimismo, en 2015, el porcentaje de exportaciones argentinas en el mercado mundial de biodiésel fue superior al 50%. En la actualidad, el subsistema del grano de soja en Argentina es uno de los más eficaces del mundo en términos de productividad y desarrollo tecnológico, pero su rápida y notable expansión tiene vulnerabilidades reales e importantes, a raíz de la ocupación de áreas que anteriormente se destinaban a otros cultivos, la tendencia al monocultivo y la concentración de la producción. Así, se han generado numerosas controversias en relación con su sostenibilidad ambiental, social y económica (Anlló, Bisang and Campi, 2013[5]).
6.3. Rápida implementación de un nuevo paquete tecnológico para cultivos
La evidencia sugiere que las innovaciones tecnológicas y organizativas explican una parte importante del aumento de la productividad en la agricultura argentina (Bisang, Anlló and Campi, 2008[10]; Anlló, Bisang and Campi, 2013[5]; Reca, Lema and Flood, 2010[11]; Trigo, 2016[12]). A comienzos de la década de 1990, con la difusión de la técnica de siembra directa, se implementó también un conjunto de innovaciones y se difundió rápidamente un nuevo paquete tecnológico: semillas mejoradas (entre las que se hallan variedades modificadas genéticamente), nueva maquinaria agrícola, agroquímicos, técnicas de producción mejoradas, y el desarrollo de nuevos procesos de organización. La difusión del paquete tecnológico incluyó la implementación de cada una de las nuevas tecnologías y la transmisión de conocimientos y mecanismos de coordinación.
El nuevo paquete tecnológico comenzó con el desarrollo, el ajuste y la rápida difusión de técnicas de siembra directa a comienzos de la década de 1990 (Figura 6.2). Ante la creciente degradación de los suelos, las técnicas de manejo de cultivos cambiaron y comenzaron a depender cada vez más del apoyo tecnológico para adaptar las tecnologías importadas (Alapin, 2008[13]). Investigadores agrícolas del sector público, productores innovadores y extensionistas rurales que trabajan conjuntamente con la a industria transformadora conformaron el núcleo de una red de innovación para establecer una nueva estrategia de producción agrícola enfocada al manejo y la conservación del suelo: la técnica de siembra directa (Ekboir, 2002[14]).
En 1986, el INTA inició un importante trabajo de política pública implementando el Proyecto de Agricultura Conservacionista (PAC) para dar una respuesta a los problemas de degradación del suelo. Las nuevas prácticas agrícolas incluían la rotación de cultivos (granos de maíz, trigo, soja), la siembra directa para labranza reducida y vertical, el reemplazo de nutrientes por medio de la fertilización y la gestión integrada de plagas y cultivos. El PAC también facilitó la integración y el intercambio de información entre investigadores, extensionistas rurales, proveedores de asistencia tecnológica privados, productores, distribuidores de insumos, fabricantes de maquinaria agrícola y otras instituciones relacionadas (Senigagliesi and Massoni, 2002[15]).
Aunque la mayoría de los especialistas recomendaron la técnica de siembra directa solo para el grano de soja como segundo cultivo en un esquema de doble cultivo, un grupo de productores y extensionistas hicieron pruebas con otros cultivos, lo que brindó la información necesaria para ampliar la implementación de esta práctica (Ekboir, 2002[14]). La adopción de esta práctica se aceleró cuando el glifosato se pudo comercializar en Argentina, ya que facilitó el control de malezas y posibilitó el lanzamiento de un nuevo ciclo de siembra directa (Trigo, Cap and Malach, 2009[4]). En 1989, pequeños y medianos productores junto a proveedores de asistencia tecnológica (véase el Anexo A para más información) crearon la Asociación Argentina de Productores en Siembra Directa (AAPRESID). Esta Asociación, cuyo foco principal estaba en la difusión y el intercambio de información sobre técnicas de siembra directa entre sus miembros, creció con rapidez y se convirtió en el eje alrededor del cual siguen evolucionando el desarrollo y la expansión de la siembra directa (Trigo and Ciampi, 2018[16]).
Figura 6.2. Índice de adopción de siembra directa y granos de soja genéticamente modificados
Fuente: (Trigo and Ciampi, 2018[16]) basado en (Noceli Pac, 2016[17]). (Campi, 2016[18]) y (USDA ERS, 2018[19]).
El crecimiento definitivo de la producción agrícola en Argentina fue consecuencia de la difusión de la soja genéticamente modificada (GM) que profundizó la implementación de tecnologías para reducir costos y mantener la rentabilidad (Bisang, 2003[20]). En la década de 1990, el grano de soja ya era el cultivo principal en Argentina, pero la introducción de la primera variedad de soja genéticamente modificada en 1996 incrementó enormemente su producción. En 1991, se creó la Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA), un organismo de regulación que controla las pruebas y el lanzamiento comercial de eventos de cultivos GM, lo que facilitó el proceso de difusión de los nuevos cultivos de este tipo (Trigo, 2016[12]) (véase el Anexo A para más información). Además, el mismo año, se creó el Instituto Nacional de Semillas (INASE) para proteger la propiedad intelectual (PI) de semillas, aunque fue desmantelado en el año 2000 y recreado en 2003 (véase el capítulo 3 para más información). Entre 1996 y 2017, se aprobó el lanzamiento de más de cuarenta y tres eventos de cultivos GM en Argentina (Ministerio de Agroindustria, 2018[21]). Hasta la fecha de octubre de 2018, la Secretaría de Alimentos y Bioeconomía había aprobado la comercialización de eventos de cultivos GM para seis productos: alfalfa, algodón, grano de maíz, papa, cártamo y grano de soja (https://www.argentina.gob.ar/ogm-comerciales).
La primera variedad genéticamente modificada, denominada soja RR (Roundup Ready, o resistente al glifosato), fue desarrollada por Monsanto y contiene un gen que produce esta resistencia al herbicida. Esta herramienta clave del paquete tecnológico se patentó en 1995 en Estados Unidos de América y Europa, pero, en Argentina, se introdujo sin una patente que le brindara protección. Monsanto concedió la licencia del gen a Asgrow, y la empresa argentina Nidera que compró Asgrow Argentina, tuvo acceso al gen. Después de obtener la aprobación en 1996, la empresa pudo lanzar la soja RR con el consentimiento de Monsanto. Simultáneamente, Monsanto quiso solicitar la patente para el gen, pero las autoridades del Instituto Nacional de la Propiedad Industrial (INPI) consideraron que el derecho ya había expirado (Trigo et al., 2004[22]; Lopez, 2010[23]; Qaim and Traxler, 2005[24]).
El grano de soja tolerante al herbicida se autorizó casi al mismo tiempo en Argentina y Estados Unidos, y, en ambos países, los productores lo adoptaron rápidamente. Sin embargo, la difusión fue mucho más rápida en Argentina (Figura 6.2). Hubo muchos factores que contribuyeron a reducir sensiblemente los costos de las semillas genéticamente modificadas para los productores argentinos. En primer lugar, los productores no tenían que pagar regalías por su uso; en segundo lugar, tenían la posibilidad legal de guardar las semillas; y, por último, existía un importante mercado ilegal de semillas (Trigo and Ciampi, 2018[16]). Sin embargo, incluso sin estar patentado en Argentina, las empresas multinacionales y los cultivadores iniciaron contratos de licencia y, con la excepción de Nidera, las empresas que producían el grano de soja RR pagaban derechos de licencia a Monsanto (Traxler, 2006[25]). Asimismo, algunas empresas de semillas comercializan su producto por medio de contratos en los que los productores aceptan pagar regalías cada vez que cultivan. Resulta difícil controlar este tipo de contratos y, además, su uso no está tan extendido como en Estados Unidos, donde diversas disposiciones legales respaldan su uso. A pesar de este contexto de precios de semillas en aumento en Argentina, los precios del grano de soja GM se mantuvieron por debajo de los de Estados Unidos y Brasil. El caso del grano de soja RR contrasta con el del algodón Bt, patentado por Monsanto y con un precio demasiado elevado como para que los productores pudieran utilizarlo (Qaim and de Janvry, 2003[26]).
El éxito del grano de soja RR en las principales áreas productoras de Argentina también está relacionado con el desarrollo de cultivares mejorados adaptados a las distintas condiciones agroecológicas del país que llevó a cabo la industria de la semilla establecida en Argentina, que no se limita solo a empresas multinacionales (Regúnaga, 2010[7]). La industria de la semilla argentina tiene una larga tradición e, históricamente, las semillas mejoradas han constituido la herramienta más importante para incrementar la productividad y competitividad en el país (Barsky and Gelman, 2001[2]). Desde comienzos del siglo veinte, las empresas privadas de semillas obtuvieron nuevos híbridos en base a los desarrollos de instituciones públicas que los pusieron a disposición de manera gratuita (Anlló, Bisang and Campi, 2013[5]).
Actualmente, la industria de la semilla de Argentina cuenta con varias empresas nacionales pequeñas y medianas, algunas instituciones de investigación pública, así como las empresas de semillas internacionales más importantes, que han incrementado su participación en el mercado en las últimas tres décadas. El mercado global de insumos agrícolas ha tendido a concentrarse en unas pocas empresas y las actividades de las empresas nacionales dependen de las multinacionales, que están a la vanguardia del conocimiento científico y de las técnicas biotecnológicas. Mientras las multinacionales controlan las técnicas biotecnológicas más modernas, las empresas nacionales concentran la mayor parte de las variedades vegetales mejor adaptadas a las condiciones locales. Estas últimas compañías continúan siendo las principales responsables de la mejora de semillas, incluso en el caso de los cultivos más importantes, como los granos de soja, el maíz y el trigo (Marin and Stubrin, 2017[27]).
A pesar de los cambios en la industria semillera, las empresas argentinas registraron un porcentaje importante de los nuevos cultivares: un promedio del 64% entre 1996 y 2005, y el 91% en la última década. El número de variedades de hortalizas registradas creció, al igual que la proporción de cultivares genéticamente modificados en la cantidad total de nuevos cultivares (Figura 6.3). Asimismo, la industria de la semilla tiene una importante función en la transferencia de tecnología y el financiamiento de semillas. El sector privado aumentó su participación en la prestación de servicios de extensión rural, que solían ser provistos de manera casi exclusiva por el sector público, en particular por el INTA.
Figura 6.3. Cantidad de nuevos cultivares convencionales y genéticamente modificados ingresados en el Registro Nacional de Cultivares (RNC), 1996-2017
Fuente: (INASE, 2018[28]).
Debido al éxito de la adopción de semillas mejoradas y la técnica de siembra directa, se implementaron, además, otros insumos agrícolas para la protección de cultivos, principalmente, fertilizantes, herbicidas y pesticidas. De acuerdo con CASAFE, los herbicidas representan el 70% del total de la industria fitosanitaria desde 1994. El glifosato, que se produce a nivel local y se importa de distintos países (sobre todo de China), reemplazó de manera progresiva a distintos herbicidas. El mercado interno agroquímico presenta un gran dinamismo desde comienzos de la década de 1990, con empresas multinacionales líderes como Monsanto, Syngenta, Basf, Dow Agrosciences, Advanta, Atanor, Bayer Cropscience, Nidera, Dupont, Nufarm, Merk o Repsol-YPF operando en conjunto con empresas locales medianas y otras empresas internacionales que producen o importan y distribuyen agroquímicos (Regúnaga, 2010[7]).
En las décadas de 1970 y 1980, el consumo de fertilizantes se limitaba a una pequeña parte de la producción de trigo. En cierta medida, la existencia de la rotación tradicional agrícola‑ganadera reducía la necesidad de fertilización química y el precio de los fertilizantes era elevado debido a medidas de importación restrictivas (Regúnaga, 2010[7]). La situación cambió a partir del inicio de la década de 1990, y el uso de fertilizantes aumentó significativamente entre 1991 y 2006, reduciéndose la brecha con respecto a otros países (Figura 6.4). El uso de fertilizantes se concentra, en mayor medida, en los cultivos más dinámicos: trigo, soja y maíz. Además, el aumento del consumo de fertilizantes se relaciona con el desarrollo local de una enorme producción de fertilizantes basada en el uso de gas durante la década de 1990, lo que dio lugar a que se generara un mercado nacional competitivo (Mercado, 1999[29]). Sin embargo, una parte importante del crecimiento del consumo de fertilizantes se explica por el incremento de la tierra cultivada. La evidencia empírica indica que el equilibrio de nutrientes en el suelo para cultivos (particularmente fósforo) es negativo, es decir, que los suelos agrícolas pierden más nutrientes de los que ganan con la fertilización (Trigo, Cap and Malach, 2009[4]; Lavado and Taboada, 2009[30]; Cruzate and Casas, 2012[31]).
Figura 6.4. Consumo de fertilizantes en Argentina
Fuente: CIAFA – Fertilizar AC, http://www.fertilizar.org.ar.
Otra innovación relevante que se implementó en el sector agrícola es la silobolsa3. El aumento de la producción agrícola desde la década de 1990 acentuó los déficits en logística e infraestructura para el depósito y transporte de granos. La difusión de las silobolsas comenzó a principios de esta década, con el objetivo de recoger pienso en la producción láctea, y, algunos años más tarde, para almacenar cereales y semillas oleaginosas. Las silobolsas empezaron a utilizarse de manera masiva después de la devaluación que se registró en el año 2001 (Rocha and Villalobos, 2013[9]). La silobolsa incrementa la capacidad de almacenamiento en el lugar de la cosecha, lo que permite a los productores decidir cuándo vender, de acuerdo a la situación del mercado y las necesidades financieras. La inestabilidad macroeconómica y la escasez de créditos después de la devaluación volvieron más atractivas a las silobolsas, y su uso aumentó de 1 a 41 millones de toneladas entre 2001 y 2010 (Bragachini, 2011[32]).
La agricultura argentina se ha mecanizado desde comienzos del siglo veinte y hay una tradición de industria de maquinaria y equipos. Desde la década de 1990, la utilización de maquinaria específica relacionada a la difusión de la técnica de siembra directa (por lo general, diseñada por la industria nacional) creció de manera estable y, en el último tiempo, la maquinaria cambió, y ahora está impulsada por el desarrollo de sistemas de control computarizados para adoptar una agricultura de precisión. Las políticas de comercio abierto de la década de 1990 facilitaron las importaciones de maquinaria innovadora. A pesar de la apertura externa, algunos fabricantes nacionales retienen algunas ventajas sobre competidores internacionales a la hora de adaptar maquinaria a condiciones locales y proporcionar un servicio técnico más cercano a los usuarios (Lódola, 2008[33]) (Bisang, 2003[20]). Después de la devaluación de 2001, la venta de maquinaria aumentó nuevamente, lo que expandió la potencia instalada de la industria. Asimismo, algunas empresas se volvieron competitivas a nivel internacional, y pudieron ofrecer innovaciones locales como parte integral del paquete tecnológico de siembra directa (Bragachini, 2011[32]).
La subcontratación de actividades que incluyen el uso de maquinaria agrícola aumentó de manera significativa. El nuevo paquete tecnológico se implementó junto al desarrollo y a la difusión de un nuevo modelo organizativo, impulsado por actores más interrelacionados (contratistas de servicios, pools de siembra, nuevos productores agrícolas, proveedores de insumos, servicios y conocimiento), que, en conjunto, moldearon e impulsaron el proceso de innovación. Además, este proceso se llevó a cabo en un nuevo contexto institucional y político para el desarrollo de actividades científicas, tecnológicas e innovadoras (CTI).
6.4. El rol cambiante de diferentes actores en el sistema nacional de innovación
Argentina cuenta con un amplio conjunto de instituciones públicas y privadas que promueven actividades relativas a la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) en toda la economía. La innovación agrícola forma parte de esta compleja estructura, reflejando la importancia del sector en la economía argentina. El sistema CTI cuenta con una estructura altamente descentralizada y muchas instituciones tienen su propio mecanismo de financiamiento, lo que contribuye a que haya nexos débiles entre los diferentes componentes y que, a menudo, se brinde una imagen de esfuerzos superpuestos y desarticulados (Dahlman et al., 2003[34]).
Los componentes principales del sistema son los siguientes: el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCYT), responsable del diseño de políticas amplias y de establecer escenarios de prioridad (lo que desde la década de 1990 se refleja en los planes nacionales de ciencia, tecnología e innovación); la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT), principalmente responsable de las políticas de financiamiento no institucionales del sistema; el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), que, junto con las universidades (públicas, privadas, nacionales y provinciales), cuenta con las principales capacidades de implementación de I+D (recursos humanos e infraestructura); y todo un conjunto de centros e instituciones públicos de investigación especializados que se concentran en sectores específicos (por ejemplo, agricultura, industria, defensa, industria aeroespacial y salud) y diversos tipos de organizaciones privadas que, en la mayoría de los casos, se enfocan en el extremo aplicado del espectro de las actividades de I+D.
Esta estructura es relativamente reciente y es consecuencia de una revisión que se llevó a cabo a comienzos de la década de 1990 y el subsiguiente cambio de roles y actores que re‑direccionaron las actividades científicas y tecnológicas hacia el desarrollo de soluciones tecnológicas que han transformado los sistemas de producción. Este proceso comenzó con la implementación del Programa de Modernización Tecnológica (PMT) financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que proporcionó el capital para el proyecto por medio del establecimiento de dos fondos específicos bajo la esfera de la ANPCYT, del Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT) destinado a apoyar la investigación científica, y del Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR), cuyo fin fue facilitar la innovación público-privada en sistemas productivos específicos, siguiendo el modelo de la FINEP en Brasil y del FONDEF en Chile. Esto se complementó con la creación de coordinación de políticas y mecanismos de participación de partes interesadas, que son responsables del diseño de los planes de CTI (Albornoz and Gordon, 2010[35]).
En el centro de este sistema emergente se destacan dos elementos. El primero es la clara separación del financiamiento y de la implementación de los proyectos de I+D, quedando la implementación en manos de instituciones como el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), las universidades, el INTA y el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), que cuentan con recursos humanos y una infraestructura de alta calidad para una implementación exitosa, y cuyo financiamiento proviene de la ANPCYT. El segundo consiste en los planes estratégicos nacionales que proporcionan las prioridades para la participación pública en el sistema de innovación (Albornoz and Gordon, 2010[35]). Con el tiempo, se desarrollaron tres planes: Entre 1998 y 2000, un plan centrado en consolidar las nuevas instituciones; entre 2006 y 2010, el plan “Bicentenario” que convirtió a la CTI en un instrumento activo para que la política pública mejorara las asociaciones entre público-privadas; y, entre 2012 y 2020, el plan en curso “Argentina Innovadora 2020”. Estos elementos contribuyeron a que se produjera la transformación de una colección de organizaciones que trabajaban de manera independiente con sus propias normas y prioridades, hacia un sistema interconectado que considera que las actividades científicas, tecnológicas y de innovación son esenciales para el desarrollo económico y social.
De acuerdo con (Trigo and Ciampi, 2018[16]), los distintos mecanismos de guía y coordinación y los instrumentos de financiamiento de proyectos son ampliamente conocidos y percibidos como efectivos, y el nuevo gobierno desde finales de 2015 ha mantenido la misma estructura de gestión. Sin embargo, existen una serie de debilidades: en primer lugar, el sistema sigue siendo impulsado por la oferta, ya que la presencia de la “demanda” es débil y está restringida a las funciones de “asesoría” y la presencia del sector privado en los proyectos del FONTAR. En segundo lugar, no existen mecanismos formales de monitoreo y seguimiento, con la excepción de proyectos específicos que financia la ANPCYT. La nueva administración estableció plataformas sectoriales público-privadas para debatir la política pública y la coordinación de inversiones, además de asuntos relacionados a la CTI.
Dentro del sistema general, el Sistema de Innovación Agrícola (SIA) es un sistema relativamente complejo en el que interactúan la innovación tecnológica y la organizativa. Figura 6.5 muestra una versión estilizada de los actores principales del sistema y resalta cómo se agruparon para dar lugar a la innovación, con el productor agrícola en el núcleo del proceso.
El INTA es la piedra angular del sistema de innovación agrícola argentino. El modelo del INTA se basa en dos ideas clave: la primera es agrupar todas las actividades de I+D; y la segunda es proporcionar una fuente de financiamiento “no política”, en principio, con un impuesto ad valorem a las exportaciones agrícolas, para luego modificarlo a un porcentaje del valor de las importaciones y exportaciones; la segunda, incorporar a los sectores privados y académicos en la toma de decisiones institucionales a través de un consejo de administración. El INTA creció con rapidez y, hasta fines de la década de 1990, proporcionó la gran mayoría de las capacidades de I+D agrícolas. Con la creación del MINCYT, el fortalecimiento de los centros del CONICET, la consolidación de los mecanismos de proyecto administrados por la ANPCYT, y el crecimiento del sector privado, el peso relativo del INTA tiende a disminuir (Trigo and Ciampi, 2018[16]). Sin embargo, todavía representa la estructura nacional que domina las contribuciones del sector público a los procesos de innovación agrícola.
El sistema actual (Figura 6.5) es muy distinto del de 1990. En aquel entonces, la mayoría de los productores eran dueños de su superficie agrícola, y los proveedores de servicios tenían un rol menor, dado que los productores contaban con el capital y el conocimiento técnico y tácito para organizar la producción. Sin embargo, existían algunos servicios de extensión rural públicos, principalmente el INTA, y organizaciones de productores, como AACREA. Las actividades que no se realizaban dentro de las tierras agrícolas pertenecían a las áreas de marketing y a otros complejos de la agroindustria. Desde entonces, la participación del sector privado ha crecido considerablemente y ha llegado a convertirse en el principal proveedor de insumos, trabajo y servicios de extensión rural conectados por medio de distintos tipos de contratos y redes.
Figura 6.5. El sistema de innovación agrícola argentino
Fuente: (Trigo and Ciampi, 2018[16]) basado en (Anlló, Bisang and Campi, 2013[5]).
El productor agrícola se encuentra en el centro del sistema de innovación actual. El nuevo productor de la región pampeana administra una empresa moderna de producción agrícola que accede a la tierra de diversas maneras: puede ser una gran empresa integrada verticalmente o un pequeño productor, pero también puede ser un contratista. La empresa agrícola no es necesariamente propietaria de la tierra: alrededor de dos tercios de las empresas acceden a este factor de producción por medio del alquiler (véase el capítulo 8). Los productores agrícolas alquilan tierras en diferentes ubicaciones para administrar y reducir los riesgos climáticos. Además, las empresas de producción agrícola subcontratan una parte importante de las actividades agrícolas con los contratistas.
Los contratistas son propietarios de maquinaria de punta y proporcionan mano de obra calificada. Por lo general, las semillas se compran y no se reproducen en las superficies agrícolas. Parte de las decisiones relacionadas con el proceso productivo (y las innovaciones) las toman ahora los proveedores de insumos y servicios. Los recursos financieros se obtienen de inversores extra-agrarios atraídos por la alta rentabilidad del sector. El “productor” moderno está más conectado y es más interdependiente de diferentes actores del sistema que compiten para proporcionar insumos y servicios de alta calidad, y, a su vez, aportan un elemento esencial del proceso de innovación: la competencia (Bisang and Gutman, 2005[36]).
Los contratistas de servicios agrícolas ofrecen un amplio espectro de servicios, como la siembra directa, sembradoras, plantación, fumigación, monitoreo, cosecha, almacenamiento, clasificación de granos, nivelado o preparación del suelo y poda. Asimismo, proveen numerosas innovaciones, como las máquinas pulverizadoras autopropulsadas, monitores desplazados e información de rendimiento online, por lo general, relacionados a la aplicación de TIC a la maquinaria agrícola y a la administración operativa especializada. Los contratistas se mueven en todo el territorio, ofrecen sus servicios y ayudan a homogeneizar el nivel tecnológico en distintos campos; implementan innovaciones y forman parte del proceso de aprendizaje (Lódola, 2008[33]; Anlló, Bisang and Campi, 2013[5]). Así, cosechan el 90% del total de granos cultivados en Argentina, y son responsables del 70% del sembrado y de la aplicación de agroquímicos (Ministerio de Agroindustria, 2018[37]). A los contratistas de servicios agrícolas también se les atribuye más del 60% de las compras de maquinaria agrícola, ya que renuevan sus equipos con regularidad.
Durante la década de 1990 surgieron nuevas formas de financiamiento, como los fondos comunes de inversión, las sociedades, los contratos temporales para cosechas y los fideicomisos financieros, a los que, hoy en día, se suele denominar pools de siembra (sowing pools). Estos pools surgieron como respuesta a las debilidades de los sistemas financieros de Argentina y financiaron a los productores con niveles técnicos fuertes, lo que les permitió consolidar áreas de tierra a una escala óptima para utilizar la mejor tecnología disponible (Posada and Martínez de Ibarreta, 1998[38]). El alquiler de tierras permite a los productores concentrar su inversión en insumos del nivel tecnológico más elevado. Estas nuevas formas de producción son, en parte, una expresión del proceso de concentración de la producción que se ha estado desarrollando desde la década de 1990. Muchos pequeños o medianos productores tradicionales se convirtieron en proveedores de servicios o arrendadores de tierras.
El sistema emergente posee un alto grado de descentralización en cuanto a la toma de decisiones y, en esencia, está dirigido por manos privadas en respuesta a los incentivos del mercado económico. El SIA argentino no cuenta con mecanismos formales de monitoreo y evaluación de desempeño distintos a aquellos implícitos en los mecanismos del mercado. No obstante, el sistema ha podido responder a problemas de sostenibilidad con el desarrollo de la agricultura de siembra directa y, más recientemente, con la red de buenas prácticas y otras iniciativas públicas o privadas que promueven la adopción y certificación de buenas prácticas en la agricultura.
6.5. Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)
El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) es el componente del sector público más relevante del sistema de innovación agrícola (SIA) de Argentina. Se creó “… para promover y coordinar la investigación agrícola y la extensión rural e impulsar la mejora tecnológica de la iniciativa agrícola y la vida rural a través de los beneficios de estas actividades” y por medio de cuatro actividades principales: (i) I+D sobre recursos naturales y producción; (ii) I+D sobre la conservación y la transformación primaria de commodities agrícolas; (iii) la extensión rural y la capacitación de productores; y (iv) la promoción necesaria para la implementación y difusión de los resultados de la I+D. Las fortalezas principales del INTA son su presencia en todo el territorio nacional y la calidad de sus recursos humanos.
El alcance territorial del INTA abarca la totalidad de la geografía del país y su economía agrícola. Cuenta con más de 50 Estaciones Experimentales Agropecuarias diseminadas en todo el país, un gran Centro de Investigación ubicado en las afueras de la Ciudad de Buenos Aires, que se centra en investigación aplicada básica y avanzada, y alrededor de 300 Unidades de Extensión. No existen regiones o recursos naturales/sectores de producción que escapen a su atención y, en muchos casos, el INTA constituye la única presencia territorial del gobierno federal. Si bien se trata de una clara muestra de fuerza institucional, también es una fuente de conflictos, ya que implica presiones políticas para la institución en la implementación de programas y proyectos que están por fuera del mandato original de I+D.
En general, el total de recursos humanos del INTA se incrementó de manera sistemática durante la última década, hasta alcanzar un total de 7 562 agentes en 2016, de los cuales 2 966 eran investigadores (Figura 6.6). El resto del personal está conformado por soporte técnico y de campo para la investigación y extensión rural, y “personal adicional” para el desarrollo rural y otras actividades de promoción. Este último grupo residual es el más importante en términos de crecimiento reciente, ya que pasó de 1 200 personas en 2009 a 2 175 en 2016. En cuanto al nivel educativo de los investigadores, el INTA cuenta con una cantidad relativamente baja de doctores (menos del 15% del total de investigadores), si se le compara con el 75% de la EMBRAPA de Brasil, y con el 50% del INIFAP de México (Stads et al., 2016[39]), y un promedio del 30% en otras instituciones argentinas de I+D en el Sistema de Innovación Agrícola (MINCYT, 2015[40]).
Figura 6.6. Recursos humanos del INTA
Fuente: (Trigo and Ciampi, 2018[16]) basado en datos del INTA.
Los recursos presupuestarios del INTA se han incrementado en gran medida en términos nominales. Constituye el gasto más elevado entre los programas presupuestarios argentinos que se incluyeron en los cálculos del EAP, como parte del Estimado de Apoyo a Servicios Generales (EASG). Sin embargo, en el año 2017, el gasto en términos reales fue un 25% menor que el de 2012 (Trigo and Ciampi, 2018[16]). Cerca del 95% del financiamiento del INTA proviene del presupuesto nacional, que, actualmente, está estipulado en un 0,45% del valor de las importaciones (exportaciones antes de 2002). El resto del presupuesto proviene de una variedad de otras fuentes públicas, como los gobiernos nacionales y provinciales, el MINCYT y la ANPCYT, organizaciones internacionales, y con menos del 1% proveniente de entidades privadas. En el pasado, el sistema redistribuyó los fondos para favorecer a las regiones menos desarrolladas fuera de la región pampeana, ya que son las que menos exportan. Hoy en día, el grueso de los recursos financieros depende enteramente de las decisiones del gobierno central.
Hasta la década de 1970, el rol del INTA era claro: adquirir y adaptar las tecnologías agrícolas por medio de I+D, y transferir los conocimientos adquiridos a través de servicios de extensión rural. En ese momento, el INTA tenía un rol central como “organizador” de los procesos de innovación. Este escenario se modificó en las décadas siguientes, cuando los procesos de innovación pasaron del dominio público al privado. El INTA evolucionó y descentralizó sus actividades en organismos regionales, y luego, se convirtió en un actor líder en el sistema por la mera magnitud de su presencia. Incluso en la actualidad, es probable que el INTA posea la mayor base de datos del país, y tiene un gran potencial para hacer uso de ella y lidiar con problemas relacionados con el medio ambiente y el cambio climático. Sin embargo, a partir de la década de 1990, otras instituciones de investigación públicas (universidades, CONICET) y el sector privado han comenzado a desplazar gradualmente al INTA de su lugar de liderazgo. Mientras tanto, el INTA se especializa en facilitar interacciones con otros actores públicos y privados, particularmente en las etapas más cercanas al mercado del proceso de innovación.
A pesar de estos cambios, el INTA podría no cumplir con total eficacia su función. La estructura de planificación de la investigación parte directamente de una lista de objetivos generales que continúa con cientos de pequeños proyectos en un proceso burocrático con poca interacción con las distintas partes interesadas. No hay un proceso eficaz para establecer prioridades y la cartera de investigación está guiada básicamente por los suministros. Además, no se requieren evaluaciones de impacto ex ante para presentar un proyecto para su aprobación y financiamiento. La cartera de proyectos del INTA no es el resultado de decisiones estratégicas, sino de la acumulación histórica de líneas de actividades, y los intereses de los investigadores resultan determinantes al momento de tomar la decisión (Trigo and Ciampi, 2018[16]).
Además, la cartera de actividades del INTA se ha diversificado para incluir la implementación de proyectos de respaldo al desarrollo rural. Entre los últimos 10 y 15 años, el componente de extensión rural del INTA evolucionó desde su enfoque inicial en la transferencia de tecnologías a medianos productores, a uno en el que, progresivamente, incluye a pequeños productores y apunta en mayor medida a la inclusión social y menos a objetivos tecnológicos. Al comienzo, los nuevos programas eran proyectos especiales financiados en su totalidad por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Social y administrados por la Fundación ArgenINTA. El fundamento de la implementación a través del INTA fue la amplia cobertura territorial de la institución. Sin embargo, después de la crisis de 2001, estas iniciativas se convirtieron en un componente definitivo de la estructura programática de la institución, lo que estableció una fuerte competencia, tanto para los recursos administrativos, como los presupuestarios. Esta evolución representa un cambio enorme, ya que la institución se ha movido a segmentos del sector agrícola en los que la tecnología no es la restricción principal.
No se ha hecho una evaluación amplia formal del impacto del INTA. Recientemente, se publicó una lista de los logros más importantes identificados por el INTA (INTA, 2017[41]). De este modo, también se encargó un documento interno para evaluar el impacto del INTA en el período comprendido entre los años 2002 y 2011 (Cap, 2012[42]). El foco del estudio estuvo en solo dos tecnologías: técnicas de siembra directa y granos de soja GM. Existe un consenso general de que estas innovaciones tecnológicas específicas no habrían sido posibles sin el trabajo permanente de la institución para generar datos públicos confiables. En el estudio, el porcentaje de atribución al INTA de los beneficios económicos registrados por la implementación oscilaba entre un 10% (el escenario de nivel de crédito más bajo) y un 40% (el más alto). El análisis demuestra que las tecnologías en cuestión generaron beneficios inmensos para productores y consumidores. Los beneficios estimados fueron mucho mayores que los costos, con índices por encima de 4:1, incluso en los escenarios menos favorables.
El INTA tiene una historia de liderazgo en la innovación agrícola en Argentina. Sin embargo, para mantener su capacidad de contribuir al proceso de innovación, necesita un direccionamiento más estratégico y un establecimiento de objetivos prioritarios basado en la evaluación de impacto y en las nuevas demandas de bienes públicos en áreas como el uso sustentable de recursos naturales. El nuevo conjunto de actividades relacionado con el desarrollo rural y social se debe enmarcar y administrar de manera adecuada para garantizar que el INTA mantenga su capacidad de producir innovaciones de primer nivel y de contribuir a su implementación.
6.6. Inversión pública y privada en innovación
Características del sistema general de innovación
Hasta comienzos de la década de 1990, las actividades de CTI recibían financiamiento, sobre todo, a través de asignaciones directas a las instituciones de I+D y por medio de fondos públicos para proyectos específicos. El sector privado participaba a una escala menor. Los fondos administrados por la agencia descentralizada ANPCYT (FONCYT, FONTAR y otras) se convirtieron en la columna vertebral del sistema y su fuente principal de financiamiento. Estos fondos se manejan con mecanismos basados en proyectos abiertos y, en gran medida, competitivos. FONTAR se enfoca particularmente en la innovación a nivel empresarial, con la participación del sector privado. En 2015, Argentina dedicó un 0,65% de su PIB a actividades de I+D, comparado con un promedio de 2,36% en la OCDE (OECD, 2018[43]; MINCYT, 2015[40]).
El grueso de los fondos provino de fuentes públicas: el 96% del total entre 2011 y 2015, en comparación con el 3,5% del sector privado y el 0,5% de fuentes internacionales. En términos de implementación, las instituciones públicas descentralizadas (como CONICET, INTA e INTI) representan casi el 50% del total, mientras que las universidades públicas evidencian un porcentaje alrededor del 30% (MINCYT, 2015[40]). El grupo de instituciones descentralizadas reúne un conjunto de datos muy diverso, pero los datos desagregados no están disponibles. El gasto en personal representó el 70% del gasto total en actividades de I+D. Casi la mitad de los recursos se destinó a investigación aplicada, en comparación al 40% que se destinó a investigación básica.
Figura 6.7 destaca la importancia de la agricultura y cuestiones relacionadas con la agricultura dentro del sistema de innovación argentino. La “producción y tecnología agrícola” por sí misma representa el área de interés más amplia para las inversiones en I+D en 2015. Asimismo, los objetivos de I+D relacionados a la agricultura están incluidos en un número de otros objetivos socioeconómicos registrados, como la “investigación no orientada” (investigación básica), “la estructura y las relaciones sociales”, “el control y la protección del medio ambiente”, “la exploración y explotación de la tierra” y “la producción, la distribución y el uso racional de energía”. El porcentaje de las inversiones totales que se destinan a cuestiones agrícolas es difícil de estimar, pero, sin dudas, constituye el área de interés más importante.
Figura 6.7. Inversiones públicas en I+D por objetivo socioeconómico, 2015
Fuente: (MINCYT, 2015[40]).
Gasto público en investigación agrícola
El importante esfuerzo de la Argentina en materia de políticas destinadas a su sistema de conocimiento e información agrícola se ve reflejado en los indicadores de apoyo calculados por la OCDE, en particular, el Estimado de Apoyo a Servicios Generales (EASG). La mayor parte de los gastos en políticas agrícolas se dedica a servicios generales, e incluso, si el monto total no es alto, más de la mitad se destina al conocimiento y a la innovación, incluyendo I+D y servicios de extensión rural (Figura 6.8).
Figura 6.9 muestra comparaciones internacionales con el gasto en I+D agrícola de Argentina. La intensidad de la investigación agrícola (medida como el porcentaje del gasto público en valor agregado) es más alta que la intensidad de la investigación en toda la economía (medida como el porcentaje del total de I+D en el PIB). La intensidad de investigación de la agricultura es similar a la de Chile, pero mucho más baja que la de Estados Unidos o Brasil (Figura 6.9). Incluso, la intensidad de investigación de la agricultura ha caído en las últimas dos décadas a un 0,5% del valor agregado agrícola.
Figura 6.8. Gastos del EASG en el sistema de conocimiento e innovación agrícola
Fuente: OCDE (2018), “Producer and Consumer Estimates”, Base de datos de estadísticas agropecuarias de la OCDE.
Figura 6.9. Intensidad de I+D en agricultura y en todas las actividades económicas
Nota: 2015 y 1996 o año disponible más cercano.
Fuente: Estimado de la OCDE basado en las “Estadísticas de Investigación y Desarrollo” de la OCDE (2018) y en la “Contabilidad Nacional”, Estadísticas de la OCDE (base de datos), http://stats.oecd.org/; Para Brasil: ASTI (2018), Indicadores de Ciencia y Tecnología Agropecuaria (base de datos), https://asti.cgiar.org/data.
6.7. Flujos de conocimiento: extensión rural y espíritu emprendedor
El sistema de innovación agrícola argentino tiene un mecanismo de flujo de conocimiento y tecnología que abarca un amplio rango de actividades e instituciones con fuertes conexiones nacionales e internacionales y participación público-privada. El sistema de extensión rural del INTA es el principal mecanismo de transferencia tecnológica. También existen iniciativas privadas de suma importancia, como AACREA y AAPRESID, que en las últimas tres décadas han reunido los esfuerzos de productores e industria para fomentar la implementación de innovaciones, en particular, en el sector de cultivos.
La extensión rural es un componente integral del mandato institucional del INTA, y su compleja infraestructura institucional reconoce la extensión rural como un objetivo organizativo que está al mismo nivel que la “investigación”, lo cual se ve reflejado en la existencia de un directorio para la coordinación de transferencia de tecnología y un importante componente de capacitación con más de 330 Unidades de Extensión con responsabilidades operativas en actividades de campo.
Desde comienzos de la década de 1990, la orientación de las actividades de extensión rural comenzó a evolucionar para incluir un enfoque de desarrollo rural más amplio junto a las metodologías tradicionales de extensión. El énfasis cambió desde la educación y la transferencia de tecnología, pasó a ponerse en la inclusión social y el desarrollo agrícola (Trigo and Ciampi, 2018[16]). Este enfoque creciente apunta a apoyar el desarrollo de capacidades de innovación más allá del enfoque inicial en la capacitación y transferencia de tecnología, y al desarrollo rural, a la inclusión social, a la seguridad alimentaria y a la administración sostenible de recursos naturales. El instrumento operativo principal es el Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sostenible (PROFEDER), que apoya el fortalecimiento de organizaciones de productores, los grupos más vulnerables y las redes de consenso participativo que comparten innovaciones. Actualmente, el PROFEDER tiene 233 proyectos4, en los que participan más de 9 500 productores.
El INTA también ejecuta proyectos relacionados con el apoyo de otras instituciones del sector público. El más prominente es ProHuerta, una amplia iniciativa que trabaja en la agricultura en la periferia urbana, con el objetivo de mejorar el autoconsumo de productos frescos de huertas familiares en grupos sociales determinados. Este proyecto se implementó con el apoyo del Ministerio de Desarrollo Social durante más de veinte años y se lo reconoce como un exitoso programa de alto impacto social. Las actividades de extensión rural tradicionales también continúan por medio de la red de unidades de extensión ubicadas en todo el país.
Una característica del SIA argentino es el importante rol que desempeñan las iniciativas asociativas privadas para promover el espíritu emprendedor y la innovación, en particular AACREA y AAPRESID.
La Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola (AACREA) es una organización de productores creada en 1960 bajo el modelo del Consorcio francés para la Experimentación en Tecnología Agrícola (CETA, por sus siglas en inglés). Se trata de una organización privada de emprendedores agrícolas que tiene como objetivo compartir experiencias y conocimiento para aumentar la rentabilidad y sostenibilidad de sus tierras. Está comprendida por 226 grupos y cuenta con más de 2 000 productores que cubren la mayoría de las actividades agrícolas y cerca de 4 millones de hectáreas de tierra distribuidas en 18 regiones. Cada grupo tiene entre 10 y 12 miembros que se reúnen de manera mensual, y cuentan con la dirección de un coordinador y con un consultor técnico contratado. AACREA emprende tareas de investigación y experimentación para descubrir tecnologías eficaces que resuelvan problemas específicos. Del mismo modo, proporciona también capacitación técnica y administrativa, por lo general, abierta también a personas que no pertenecen a la organización, transfiere la experiencia de sus miembros por medio de la cadena de valores, e integra resultados a la comunidad local más amplia. En los últimos años, evolucionaron las actividades de I+D y pasaron de estar enfocadas a la experimentación a dedicarse a un programa de investigación más formal.
La Asociación Argentina de Productores en Siembra Directa (AAPRESID) es una organización no gubernamental (ONG) que reúne a productores y técnicos agrícolas en busca de principios y prácticas agrícolas sostenibles. Fundada en 1989, en sus comienzos, su trabajo se centraba en la difusión de la siembra directa. Su misión es promover la producción sostenible de alimentos, fibras y energía por medio de la innovación, la ciencia y las redes de conocimiento. AAPRESID también contribuye a facilitar el desarrollo de tecnologías de producción sostenibles. Su programa de Agricultura Certificada es un sistema integral de agricultura sostenible basado en buenos principios y prácticas agrícolas. El Sistema Chacras se enfoca en la experimentación y adaptación de conocimientos disponibles a las necesidades productivas de territorios específicos. AAPRESID trabaja con una amplia gama de organizaciones públicas y privadas, incluido el INTA.
En Argentina, el sistema cooperativo existe desde hace mucho tiempo y ofrece una línea diversificada de servicios a sus miembros. Las cooperativas están presentes en los sectores de los cereales y la ganadería, donde suministran servicios e insumos agrícolas, en particular, elevadores de granos, y también proporcionan consultoría técnica, incluso sobre nutrición animal. Sus actividades principales en el sector de los cereales son el suministro de elevadores de granos, insumos agrícolas y consultoría técnica, tanto en agricultura como en nutrición animal. Las cooperativas también están presentes en el sector lácteo y en algunas economías regionales. En los últimos tiempos, su presencia ha disminuido.
Desde la década de 1990, se ha hecho uso de las medidas políticas y las asociaciones público-privadas para promover mayores interacciones entre las instituciones de I+D y el sector privado. El INTA, el CONICET y la mayoría de las universidades públicas y privadas implementaron políticas institucionales para que los investigadores formaran parte de nuevas empresas emergentes creadas para obtener beneficios a partir de los resultados de las investigaciones. En la década del 2000, la ANPCYT abrió convocatorias para financiar la creación de empresas emergentes de nuevas tecnologías. Esta medida se complementó con el FONTAR, que ha probado ser muy eficaz a la hora de fomentar interacciones entre empresas ya establecidas para aprovechar las capacidades de I+D. En este contexto, durante las últimas dos décadas, el INTA ha implementado cientos de acuerdos de I+D, soporte técnico y transferencia de tecnología. Este enfoque de asociación es mucho más reciente en el CONICET, pero ya está creciendo.
El registro de la Red Nacional de Incubadoras de empresas menciona más de 350 de estas entidades distribuidas en todo el país (http://www.produccion.gob.ar/incubar/). Las aceleradoras de empresas, un desarrollo más reciente, comparten el objetivo de ayudar a que nuevos proyectos e ideas sobrevivan a las primeras etapas y aceleren su consolidación. Estas aceleradoras toman proyectos que necesitan un impulso para volverse rentables, y ofrecen servicios que varían desde la infraestructura (espacios de trabajo compartido) hasta la capacitación, la orientación y la puesta a disposición de oportunidades de conexión. Las incubadoras y aceleradoras forman parte de un continuum pero, en líneas generales, las primeras son parte de instituciones públicas, mientras que las últimas son proyectos privados que tienen una participación administrativa o de capital (o ambas) en el nuevo proyecto, a cambio de proveer sus servicios. Algunas incubadoras y aceleradoras han cobrado visibilidad durante la última década, con unos 200 proyectos en distintas etapas de desarrollo. Diversos premios y concursos de innovación patrocinados por grandes empresas o instituciones promueven el proceso de innovación y su valor para la sociedad, lo que ayuda a los bancos o grandes empresas a identificar buenas oportunidades de inversión.
Recientemente, el Ministerio de Producción estableció un fondo de coinversión público‑privada nacional con el objetivo de apoyar a las nuevas empresas durante su proceso de desarrollo y consolidación. Estas medidas cierran brechas que surgen de las debilidades en el mercado de capitales argentino y se enfocan en aceleradoras y fondos para el desarrollo empresarial, y en la creación de nuevas empresas de alto impacto (http://www.produccion.gob.ar/fondo-semilla/ y http://www.produccion.gob.ar/fondoexpansion/). El programa Fondo Aceleración proporciona fondos para aceleradoras ya consolidadas, mientras que el programa Fondo Expansión es un fondo de capital riesgo abierto a inversores nacionales e internacionales. Su corta historia y la falta de experiencia indican que el éxito dependerá de aquel del programa más amplio de estabilización macroeconómica.
6.8. Derechos de propiedad intelectual y cooperación internacional
Un sistema seguro de derechos de propiedad intelectual (PI) constituye una herramienta esencial para cualquier Sistema de Información Agrícola. Crea incentivos para la investigación y el desarrollo y debería establecer un equilibrio seguro entre estos incentivos y la accesibilidad e implementación de innovaciones.
Argentina comenzó a discutir la protección de la PI para variedades vegetales antes de firmar el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). La Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas (N.º 20.247), sancionada en 1973, establece la protección de variedades vegetales y otorga derechos a los obtentores (PBR, por sus siglas en inglés) hasta por 20 años. La adhesión al Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) desde 1995 implicó la sanción de una nueva ley de patentes, la ratificación del acuerdo de 1978 de la Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV, por sus siglas en inglés) y la implementación de una nueva ley de confidencialidad (N.º 24.766). La legislación actual limita el poder monopólico a través de los PBR: en primer lugar, la denominada “excepción del agricultor”, que permite a estos últimos guardar parte de la cosecha de granos para utilizarla en sus propias tierras agrícolas; en segundo lugar, la “excepción del obtentor”, que permite utilizar cualquier variedad vegetal protegida sin la autorización del propietario, para realizar investigaciones que podrían conducir a la creación de una nueva variedad vegetal.
Con respecto a las patentes, la legislación argentina es rigurosa en cuanto a los requisitos de patentabilidad, e implementó exclusiones de la patentabilidad y excepciones a los derechos conferidos por las patentes, con medidas de precaución “equilibradas” (Trigo and Ciampi, 2018[16]).
La ley tomó el modelo del acuerdo UPOV 78 para los PBR (en lugar de tomar el de 1991), sin una doble protección y con amplias excepciones. El marco actual no ha dado apoyo a muchos desarrollos locales en el sector agroalimentario, principalmente debido a la amplitud de las excepciones a los PBR y a las dificultades para obtener excepciones al uso de patentes a favor de los obtentores. Estas dificultades también se relacionan directamente con el alto nivel de violación de las regulaciones en materia de semillas, que resulta en un nivel más débil de protección de la propiedad intelectual que el promedio que se registra en América Latina. Se han presentado numerosos proyectos para reformar el marco jurídico de las semillas, pero todavía no se ha alcanzado un acuerdo aceptable para los distintos actores.
Desde comienzos de la década de 1990, la manera en que las organizaciones de I+D manejan los derechos de propiedad intelectual ha evolucionado mucho. La protección de la propiedad intelectual se ha vuelto una estrategia legítima para proteger los resultados y el derecho de los investigadores a participar en los beneficios, independientemente del origen de los recursos. En el caso del CONICET, la protección de la propiedad intelectual que se aprobó en 2007 estipula que hasta el 50% de los beneficios podría ir a los investigadores y hasta el 60%, al centro de investigación. Esta política ha sido bastante efectiva, ya que, entre 2010 y 2015, se produjo un aumento importante en la cantidad de patentes. En el caso del INTA, el porcentaje que reciben los investigadores es del 30% otro 30% va al grupo de investigación, un 20%, a la unidad de investigación, y el último 20%, a un fondo de valorización de tecnología que financia desarrollos cercanos al mercado.
Argentina siempre ha tenido una presencia importante en la cooperación internacional en materia de ciencia y tecnología, que se acentuó y formalizó con la creación del MINCYT en 2008. El objetivo es promover la integración regional científica y tecnológica en el MERCOSUR para impulsar la cooperación y el intercambio con centros de excelencia de ciencia y tecnología, y fortalecer la ayuda financiera para la investigación básica y sus aplicaciones.
En este marco, existe una gran cantidad de iniciativas específicas: el programa Red de Argentinos Investigadores y Científicos en el Exterior (RAICES) facilita el contacto con investigadores argentinos radicados en el exterior; la asociación argentina más compleja y desarrollada, el Acuerdo de Cooperación Científica y Tecnológica de 1999 con la UE, fomenta y promueve la participación argentina en los Programas Marco de la UE; el Programa de Cooperación permite colaborar y compartir resultados entre proyectos argentinos y europeos que trabajen en la misma área de alimentos, agricultura e industria pesquera y biotecnología; el Biotecsur es un esfuerzo conjunto clave implementado por la Unión Europea, los países del MERCOSUR y el MINCYT para el desarrollo y uso de biotecnología.
Argentina cuenta con 34 centros de investigación binacionales, de los cuales nueve son operados en cooperación con Brasil: el Centro Argentino-Brasileño de Biotecnología, fundado en 1987, promueve el trabajo conjunto en la capacitación de recursos humanos, el apoyo a grupos de investigación científica y tecnológica y a la propiedad intelectual; el Centro Argentino-Brasileño de Nanociencias y Nanotecnología se creó en 2005. Otros centros bilaterales incluyen al Centro Binacional con la Sociedad Max Planck y el Centro Binacional Argentino-Español de Investigación en Genómica Vegetal (CEBIGEVE).
6.9. Evaluación general de política y recomendaciones
La innovación en la agricultura argentina fue y es, principalmente, privada y se impulsa, sobre todo, a través de incentivos económicos nacionales e internacionales. Sin embargo, el sector público ha proporcionado un apoyo estratégico muy importante para el aporte de conocimientos específicos y su transmisión a los recursos humanos para el desarrollo y la adopción, principalmente, a través del INTA y de todo el sistema de CTI (Bisang, Anlló and Campi, 2015[8]). En general, el SIA argentino ha tenido bastante éxito, tal como lo demostró la producción global de cereales y semillas oleaginosas, y el rendimiento de la producción.
Sin embargo, en los sectores que no se encuentran en la región pampeana, con frecuencia, la dinámica de innovación ha sido inexistente, excepto en algunos casos específicos. Las políticas de exportación que afectaron el consumo de alimentos primarios en la Argentina (como la carne, el trigo y el maíz), y que incluyeron impuestos a la exportación diferenciados y licencias de exportación para ciertos cultivos, crearon incentivos relativos a favor de la soja procesada, influyendo en el proceso de innovación de este cultivo.
El sistema de I+D en Argentina tiene una gran especialización en la investigación agroalimentaria. Como resultado, el 14% de las patentes, el 21% de las publicaciones y el 17% de las convocatorias hacen referencia al sector agroalimentario. Estos porcentajes son mayores que en Brasil y que en la mayoría de los países de la OCDE (Tabla 6.1). El porcentaje de estos resultados que cuenta con una coautoría, también es alto. Sin embargo, la contribución de Argentina a los resultados mundiales de la I+D del sector agroalimentario es moderada.
Tabla 6.1. Resultados de I+D, 2006-11
1. Patentes registradas bajo el Tratado de cooperación en materia de patentes (PCT). Los datos hacen referencia a la producción agroalimentaria para 2006-11.
2. Publicaciones en revistas científicas. Para colaboración, el promedio de la OCDE excluye a Lituania.
Fuente: Base de datos de Patentes de la OCDE, enero de 2014; SCImago. (2007). SJR – SCImago Journal & Country Rank. Contenido extraído el 19 de marzo de 2014 de www.scimagojr.com.
El porcentaje del producto nacional que se destina a actividades de CTI en todos los sectores es modesto pero se encuentra en aumento. A pesar de las innovaciones organizativas que han generado nuevos roles para nuevos actores privados, el gasto en I+D es público en su mayor parte, y deben tomarse medidas para que el sistema pueda dar mejores respuestas a la demanda y que no dependa tanto de la oferta. Los niveles de inversión en políticas de innovación agrícola son altos en relación con todas las medidas de apoyo agrícola, y un gran porcentaje del Estimado de Apoyo a Servicios Generales (EASG) se destina al sistema de conocimiento e innovación agrícola (principalmente a través del INTA). Estas políticas son y han sido el núcleo del paquete de políticas agrícolas en Argentina. No obstante, la intensidad de la investigación en el sector ha caído en las últimas dos décadas.
En este marco, se deben reforzar la medición del esfuerzo de inversión de Argentina en actividades de CTI en materia de agricultura y el monitoreo de sus resultados. Hoy en día, no se dispone de una medición fiable de la inversión general en el SIA. El sistema debe desarrollar e institucionalizar formas de medir el esfuerzo de innovación y el monitoreo del desempeño de diferentes iniciativas y proyectos, siguiendo pautas internacionales. La evidencia general del desempeño del sector confirma que el apoyo a la innovación da resultados. Sin embargo, el sistema debería mejorar el monitoreo y la evaluación del desempeño de distintas inversiones para poder desarrollar un proceso de toma de decisiones basado en información.
El primer desafío importante para el sistema de innovación argentino es la definición de una estrategia de políticas amplia que se oriente al uso de fondos públicos para temas de desarrollo sostenible y preocupaciones ambientales que no son abordadas adecuadamente por el sistema de innovación privado. En este contexto, se debería incluir el uso sustentable de recursos naturales, la protección del medio ambiente (incluyendo suelos, agua, bosques y biodiversidad), y la mitigación del cambio climático y la adaptación a sus consecuencias. Para aumentar la productividad y la producción agrícola global de manera sostenible, resulta primordial evitar el agotamiento de los suelos, para lo que habría que desarrollar y adoptar innovaciones que incrementen el índice de reabastecimiento de nutrientes. El establecimiento de prioridades del SIA debe evolucionar hacia la provisión de bienes públicos e inversiones a largo plazo en sostenibilidad.
El SIA argentino debe alinear mejor el rendimiento de la innovación en la agricultura de la región pampeana, con el de las zonas que se hallan fuera de ella, donde los indicadores de educación, infraestructura e inversión están rezagados, al igual que aquellos relativos a la actividad agrícola. Las amplias diferencias en la estructura de los sistemas agrícolas de las economías regionales y su inserción en los mercados nacional y global afectan el comportamiento y el desempeño de la innovación. De este modo, se evidencia la falta de un enfoque federal en las políticas y capacidades de innovación, pero las medidas específicas van más allá de las propias políticas de innovación del sector agrario.
Argentina obtuvo beneficios económicos importantes gracias a la explotación de innovaciones genéticas (particularmente, las semillas de soja resistentes al glifosato) en circunstancias muy ventajosas, pero es poco probable que se vuelvan a presentar estas condiciones (Trigo, 2011[44]). Una de las áreas clave a mejorar a través de un marco jurídico seguro y respetado, es la de los derechos de propiedad intelectual, particularmente, con respecto a las semillas. Hoy en día, ya se trabaja para renovar el marco legal y fortalecer las capacidades operativas del Instituto Nacional de Semillas (INASE), pero, para poder llegar a un consenso y brindar, tanto incentivos a la innovación como acceso a las innovaciones biológicas en Argentina, se deben tener en cuenta intereses diversos y complejos (como los de los pequeños productores, los medianos y grandes productores, las empresas nacionales de cultivos, las empresas multinacionales y las instituciones públicas), y se deben evaluar los impactos a nivel económico, social y ambiental.
El rol del INTA como el componente más importante del SIA debe definirse mejor en el contexto actual, en el que su contribución a las tecnologías principales ha disminuido y su cartera se ha diversificado hacia el desarrollo rural y social, en lugar de hacia la innovación y la I+D. En el contexto de una cooperación técnica con el Banco Interamericano de Desarrollo, durante los años 2018 y 2019 se están evaluando varios aspectos de las actividades del INTA: una evaluación cuantitativa de los efectos de R&D en la tecnología agrícola y la productividad, y un estudio comparativo de las actividades de extensión y redes científicas. Basándose en estos y otras evaluaciones existente del INTA, se recomienda realizar un análisis externo abierto para evaluar y debatir las alternativas disponibles para el INTA y otros marcos institucionales para poder abordar distintas áreas de políticas de manera más eficiente (innovación, actividades de I+D y extensión rural) y establecer objetivos de desarrollo social y comunitario de mayor alcance. Esta cuestión va más allá de la asignación política de presupuesto a distintas políticas. Se trata de un diseño institucional que cuenta con la administración correcta y estructuras operativas para poder establecer prioridades de manera idónea, asignar recursos y desarrollar recursos humanos en ambas áreas políticas.
Estas preocupaciones no eran tan acuciantes cuando los programas y proyectos de desarrollo rural y social recibían financiamiento de recursos externos. Sin embargo, se han vuelto más apremiantes ahora que estos programas y proyectos compiten por los recursos administrativos y presupuestarios del INTA y otras instituciones. Las necesidades organizativas y las habilidades y los incentivos que se requieren para las actividades de ciencia e investigación varían en gran medida con respecto a aquellos que se necesitan para implementar programas de desarrollo rural. El sistema actual es más diverso y los bienes públicos para el próximo ciclo de innovación vendrán también de otros actores, como las universidades y el CONICET. La demanda de bienes públicos crecerá a medida que el cambio climático y la sostenibilidad ambiental pasen a ser el centro de las inversiones públicas en I+D.
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Notas
← 1. Este capítulo está basado en el informe de antecedentes especializado (Trigo and Ciampi, 2018[16]) que sigue el marco de la OCDE para analizar el crecimiento en la productividad de la agricultura sustentable (OECD, 2013[45]).
← 2. (Trigo and Ciampi, 2018[16]) estimaciones basadas en datos de COMTRADE: https://comtrade.un.org/.
← 3. La silobolsa consiste en una manga relativamente gruesa de polietileno de un diámetro de entre 1,4 y 2,2 metros, en la que se pueden almacenar granos por un período determinado de tiempo (entre 1 y 3 años). Una máquina diseñada especialmente por una empresa local deposita el grano en las mangas y las cierra herméticamente. La extracción se puede hacer de manera manual o con un equipo de extracción.
← 4. Algunos proyectos del PROFEDER son los siguientes: Minifundio, cuyo objetivo es facilitar el acceso de los agricultores de subsistencia a tierras y agua, hábitat e infraestructura, producción de autoconsumo y agregar valor; PROFAM, que apoya tierras agrícolas familiares y sus asociaciones, capacidades de administración y acceso a créditos; los Proyectos de Apoyo al Desarrollo Local, que trabajan a nivel local con otras organizaciones del sector público y privado; Cambio Rural II, que apoya a pequeñas y medianas empresas (pymes) del sector agroindustrial, al sector cooperativo y a productores familiares en capacidades asociativas.