Los países de América Latina y el Caribe (ALC) han realizado avances significativos a la hora de abordar el impacto negativo del consumo de tabaco en sus sociedades. En las últimas dos décadas, la prevalencia del tabaquismo y la tasa de mortalidad asociada al tabaco se han reducido en la mayoría de los países de la región de ALC. Los factores que han contribuido a alcanzar estos resultados positivos son múltiples, entre ellos destacan la aplicación de políticas eficaces de control del tabaco y una regulación estricta que prohíbe tanto el uso de tabaco en lugares públicos como la promoción de los productos de tabaco.
Sin embargo, el tabaco sigue representando un desafío significativo para la salud de las personas y para la sociedad en su conjunto. El uso de tabaco conlleva importantes costos económicos. Por lo general, los consumidores de tabaco incurren en mayores gastos en salud debido a las enfermedades relacionadas con el tabaco. Presentan, además, una baja capacidad de resistencia a determinadas enfermedades, tales como las cardiovasculares y pulmonares o el COVID-19. En cuanto a las repercusiones para la sociedad, las enfermedades asociadas al tabaquismo son causa de muerte prematura, baja productividad y pérdida de bienestar, además de imponer una carga significativa para los sistemas de salud de la región de ALC.
Una reforma de los impuestos al tabaco cuidadosamente diseñada ayudaría a los gobiernos a cumplir con sus objetivos tanto sanitarios como de recaudación de impuestos. Al incentivar a los fumadores para que dejen de fumar o reduzcan el consumo de tabaco (incluida la iniciación al tabaquismo), los impuestos al tabaco reducen los costos individuales y colectivos asociados al consumo de tabaco y envían una señal para encaminar a las sociedades hacia generaciones libres de tabaco. Por otra parte, los impuestos al tabaco presentan un potencial de recaudación que puede contribuir a financiar los sistemas de salud. Este potencial de recaudación no está aprovechado en ALC, pese a la gran necesidad de inversión en los sistemas de salud que puso de manifiesto la pandemia de COVID-19. En el largo plazo, los impuestos al tabaco reducen el consumo de estos productos, lo que tiene un impacto positivo en las enfermedades relacionadas con el tabaco y en el gasto público en salud.
Aunque se ha avanzado significativamente en la adopción de reformas de los impuestos al tabaco, aún queda espacio para seguir progresando en este ámbito. Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), aumentar los precios y los impuestos al tabaco es la medida individual más costo-efectiva para reducir el consumo de tabaco. En las últimas décadas, los países de la región de ALC han registrado importantes avances en el ámbito de las reformas de los impuestos al tabaco. Actualmente, muchos países de la región han ajustado el diseño de su política de impuestos al tabaco a las mejores prácticas de la OMS. No obstante, en los últimos años, los avances se han estancado y muchos países de ALC disponen de un amplio margen de mejora por lo que respecta al diseño y la administración de los impuestos al tabaco.
Este informe respalda los esfuerzos para incluir la tributación del tabaco en la agenda política y para poner en marcha ambiciosas reformas de los impuestos al tabaco en los países de ALC. El informe ofrece un examen de los impactos sanitarios del consumo de tabaco; de la recaudación de los impuestos al tabaco; del diseño y de la administración de dichos impuestos; de las reformas de los impuestos al tabaco adoptadas por los países de ALC; del impacto de los impuestos selectivos al consumo de tabaco en los precios y la asequibilidad de los productos de tabaco. El análisis se basa en información recolectada a escala nacional y publicada por académicos, instituciones nacionales, organismos internacionales y regionales. La información contenida en este informe puede usarse para comparar un país de ALC con otros países de la región, o para comparar la región con las prácticas adoptadas en materia de impuestos al tabaco en otras partes del mundo. Tal análisis comparativo puede servir para fortalecer el diálogo entre los Ministerios de Salud, los Ministerios de Finanzas, las administraciones tributarias, los organismos de recaudación y las autoridades aduaneras, con el fin de conversar acerca de la relevancia de los impuestos al tabaco desde una perspectiva presupuestaria, y para reforzar el diseño y la administración de este tipo de impuestos e impulsar la cooperación regional en este ámbito.
El capítulo 1 del informe plantea el contexto actual. Se centra en las tendencias de consumo de productos de tabaco en los países de ALC, tanto entre los adultos como entre los jóvenes. Señala los efectos adversos del consumo de tabaco, incluyendo la carga y el elevado gasto que supone para la salud pública, así como la pérdida de productividad que genera. Además, el capítulo 1 revisa el estado actual de la implementación de las políticas de control del tabaco en la región. Se discute la eficacia de las políticas de tributación del tabaco para incrementar el precio de los cigarrillos y, en particular, el papel de los impuestos selectivos al consumo de tabaco (definidos como los impuestos que gravan, en una etapa específica de la producción o distribución, los productos de tabaco destinados a la venta en un país o importados y vendidos en dicho país).
El capítulo 2 examina la recaudación de los impuestos al tabaco a partir de información obtenida de la base de datos de estadísticas tributarias de la OCDE, así como de fuentes de la OMS y otras fuentes nacionales. Se analiza la recaudación de los impuestos selectivos al consumo de tabaco en los países de ALC y se presentan una serie de correlaciones entre los ingresos procedentes de estos impuestos y otros indicadores relacionados con el consumo de tabaco y la política tributaria.
El capítulo 3 proporciona un panorama del diseño de la política de impuestos al tabaco en los países de ALC. El capítulo describe el diseño de los impuestos selectivos al consumo de productos de tabaco y analiza diversos elementos como, por ejemplo, la estructura del impuesto, su base imponible, los tipos impositivos, los mecanismos de indexación, los impuestos mínimos y máximos, así como las prácticas de asignación de la recaudación de estos impuestos selectivos. Este capítulo también describe el diseño de otros impuestos indirectos que gravan los productos de tabaco, como el impuesto al valor agregado (IVA) o los derechos de importación, entre otros. Adicionalmente, se ofrece información sobre las autoridades que participan en el diseño de la política tributaria del tabaco en cada país, la administración de los impuestos selectivos al consumo de tabaco, así como las regulaciones de las ventas de tabaco que complementan la política de tributación del tabaco. En este capítulo se analizan todos los tipos de productos de tabaco (cigarrillos, cigarros puros o habanos, cigarritos, tabaco de liar, y productos de tabaco y nicotina novedosos), poniendo especial énfasis en la tributación de los cigarrillos por ser el producto de tabaco más consumido en ALC.
El capítulo 4 aborda la necesidad de reformar los impuestos al tabaco en ALC. El capítulo 4 provee una perspectiva general del grado de implementación de las mejores prácticas en materia de política de impuestos al tabaco en los países de ALC. Evalúa hasta qué punto las reformas emprendidas en el pasado por los países de ALC se adecuan a las mejores prácticas de la OMS en materia de tributación del tabaco. A continuación, el capítulo señala las razones por las que los países de ALC disponen de un amplio margen para introducir reformas de los impuestos al tabaco, tanto a nivel nacional como regional, y propone algunas opciones en este sentido.
El capítulo 5 muestra que muchas de las reformas de los impuestos selectivos al consumo de tabaco se llevaron a cabo antes de 2011, y que el ritmo y el alcance de estas reformas en ALC se han reducido desde 2012. El capítulo 5 discute distintas medidas para seguir reduciendo la prevalencia del tabaquismo en ALC. En particular, los países tendrán que tomar en consideración las respuestas estratégicas del sector tabacalero ante la adopción de reformas tributarias; lograr una mayor adecuación de la administración de los impuestos al tabaco con el diseño de estos; colocar la asequibilidad de los productos de tabaco en el centro de las reformas de los impuestos al tabaco; garantizar que los Ministerios de Finanzas y de Salud, la administración tributaria, las agencias de recaudación y las autoridades aduaneras colaboren entre sí de forma regular, y asegurar que estas instituciones cooperen a nivel regional en materia de tributación del tabaco.
El capítulo 6 del informe de la OCDE en su versión original inglesa, titulado “Tobacco Taxation in Latin America and the Caribbean: A Call for Tobacco Tax Reform” (OCDE, 2024[1]), presenta información detallada de la tributación del tabaco para los 18 países siguientes: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. La ficha de cada país proporciona, siempre que esté disponible, información sobre la prevalencia del tabaquismo, el estado de aplicación de las medidas MPOWER, los precios y la carga tributaria de la marca de cigarrillos más vendida, las tendencias de los precios al por menor de los cigarrillos por categorías de precio, la asequibilidad de los cigarrillos, el diseño de los impuestos selectivos al consumo de los principales productos de tabaco, las reformas de los impuestos al tabaco que se adoptaron desde 2000, la recaudación de impuestos selectivos al consumo de tabaco, la recaudación promedio por cada cajetilla de 20 cigarrillos vendida y la evolución de los principales indicadores de desempeño de la política de impuestos al tabaco.