Este capítulo muestra que los países de ALC tienen que redoblar sus esfuerzos por reducir la prevalencia del consumo de tabaco mediante la adopción de reformas de los impuestos al tabaco. Los países introdujeron numerosas reformas a los impuestos selectivos al consumo de tabaco antes de 2011, pero los progresos se han ralentizado desde entonces. Para avanzar hacia impuestos al tabaco más fortalecidos, los responsables de la formulación de políticas tributarias deben tener en cuenta cómo responden las empresas tabacaleras a las políticas de impuestos al tabaco y, si fuera necesario, tomar medidas complementarias para resguardar la eficacia de los impuestos selectivos al consumo de tabaco. Los países han de alinear la administración con el diseño de sus impuestos al tabaco, reforzar la coherencia entre dichos impuestos y el impuesto sobre la renta de sociedades, y potenciar la cooperación nacional y regional en materia de tributación del tabaco.
Tributación del tabaco en América Latina y el Caribe (versión abreviada)
Resumen
Desde 2000, todos los países de ALC han adoptado al menos una reforma del impuesto selectivo al consumo de tabaco. En conjunto, desde el año 2000, los 18 países de ALC analizados en este capítulo han adoptado 93 reformas del impuesto selectivo al consumo de tabaco (consistentes en modificar las tasas del impuesto, establecer mecanismos de indexación o impuestos mínimos y/o ajustar la base imponible del impuesto selectivo al consumo) (Gráfico 5.1). Estas reformas suelen conllevar la promulgación de nuevas leyes o decretos.
Número de reformas del impuesto selectivo al consumo de tabaco adoptadas en los países de ALC, 2000 a 2022
Nota: Están incluidos los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Venezuela no se ha incluido debido a informaciones faltantes. El concepto de «reforma del impuesto selectivo al consumo de tabaco» en este informe comprende la modificación de los tipos impositivos del impuesto, la introducción y/o modificación de los mecanismos de indexación o impuestos mínimos, así como los ajustes en la base imponible del impuesto selectivo al consumo. Estas reformas suelen conllevar la promulgación de nuevas leyes o decretos. El gráfico no muestra los cambios impositivos regulares derivados de la indexación a la inflación de los tipos impositivos y de los precios mínimos. Las reformas del impuesto selectivo al consumo de tabaco no incluyen las regulaciones de las ventas (MP12, véase el Recuadro 4.1 del capítulo 4). El año se corresponde con la fecha de promulgación de la nueva legislación, no con la de la aplicación de la reforma de los impuestos al tabaco. Las prohibiciones de los productos novedosos de tabaco y nicotina también se incluyen en el gráfico para reflejar los esfuerzos realizados por los países de conformidad con la MP5 («productos gravables»; véase el Recuadro 4.1 del capítulo 4): Argentina, Brasil, México, Nicaragua, Panamá y Uruguay.
Fuente: Legislación nacional que figura en las fichas de países (capítulo 6) del Informe de la OCDE titulado “Tobacco Taxation in Latin America and the Caribbean: A Call for Tobacco Tax Reform”.
Muchas reformas de los impuestos selectivos al consumo de tabaco tuvieron lugar antes de 2011. El año 2004 destacó como el año de mayor número de reformas adoptadas del impuesto, fecha en la que muchos países de ALC ratificaron el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT de la OMS) (Sandoval et al., 2022[1]). Los principios rectores de la aplicación del artículo 6 del CMCT de la OMS sobre las medidas relacionadas con los precios e impuestos para reducir la demanda de tabaco ayudaron a los países a reformar el impuesto selectivo al consumo de tabaco. Entre 2009 y 2010 hubo otro pico reformista, a raíz de la crisis financiera global Gráfico 5.1. Sin embargo, la pandemia de COVID-19 no ha resultado (todavía) en una nueva ola de reformas a los impuestos del tabaco.
Los cambios más significativos en el diseño de las políticas de impuestos al tabaco en ALC se produjeron a raíz de la crisis financiera global (Gráfico 5.2). Entre 2009 y 2011, los países de la región adoptaron una serie de reformas consistentes con las mejores prácticas de la OMS en materia de diseño de los impuestos al tabaco. Cuatro países sustituyeron la estructura solo ad valorem por una estructura solo específica (Nicaragua, en 2009; Perú, en 2010; Honduras, en 2010, y Ecuador, en 2011) (MP3). Dos países pasaron de una estructura solo ad valorem a una combinada (México, en 2009, y Chile, en 2010), y otros dos sustituyeron una estructura solo específica por una combinada (Colombia en 2010 y Brasil en 2011). Los impuestos selectivos específicos empezaron a aplicarse a unidades individuales de productos de tabaco (MP7). Chile (2010), Ecuador (2011), Honduras (2010) y Nicaragua (2009) comenzaron a indexar los impuestos específicos a la inflación (MP10). Los tipos impositivos escalonados prácticamente habían desaparecido en 2010 (MP9), salvo en Bolivia, que mantiene las tasas escalonadas para los cigarrillos, y en Guatemala y México, que las siguen aplicando a productos de tabaco distintos de los cigarrillos. Las tasas de los impuestos selectivos al consumo convergieron gradualmente entre productos de tabaco en ALC (MP8) (Gráfico 5.2, Panel B), aunque todavía presentan variaciones significativas en función del producto (Gráfico 4.1 y Cuadro 3.2). La venta de algunos tipos de productos novedosos de tabaco y nicotina se prohibió en Argentina (2011), Brasil (2009) y Uruguay (2009) (Gráfico 5.2, Panel B).
El ritmo y alcance de las reformas de los impuestos selectivos al consumo de tabaco en ALC se ralentizaron desde 2012. Entre 2012 y 2022, se adoptaron 31 reformas de los impuestos al tabaco, cifra que se sitúa muy por debajo de las 62 reformas adoptadas en este ámbito entre 2000 y 2011 (Gráfico 5.1). Además, las reformas han sido de menor alcance. Entre 2000 y 2011, se aprobaron 28 subidas del impuesto selectivo al consumo. En algunos países, estos incrementos en los tipos impositivos contribuyeron a que el impuesto selectivo represente al menos el 50% de la estructura de impuestos indirectos al tabaco en 2022 (MP2) (Gráfico 5.2, Panel A). Desde 2012, el número de subidas de estos impuestos selectivos ha sido más reducido (15 subidas) y el aumento de los tipos impositivos también ha sido más modesto que en el período anterior (véase el Recuadro 5.1). Durante la última década, solo un país cambió su estructura ad valorem por una estructura solo específica (Bolivia, 2017) y otro pasó de una estructura solo ad valorem a estructura una combinada (Costa Rica, 2012) (MP3) (Gráfico 5.2, Panel C). A partir de 2018, las reformas del impuesto selectivo al consumo de tabaco se centraron principalmente en la indexación de los impuestos específicos a la inflación (MP10) (Gráfico 5.2 Panel C). Por lo que respecta a los productos novedosos de tabaco y nicotina, sus ventas se prohibieron en México (2022), Nicaragua (solo las de SEAN y SESN, 2021) y Panamá (2022), y empezaron a estar sujetas al impuesto selectivo en Colombia (solo las de PTC, 2018), Costa Rica (2022), Ecuador (2019), Paraguay (solo las de PTC, 2019) y Perú (solo las de PTC, 2019) (MP5) (Gráfico 5.2, Panel B).
Número acumulado de reformas de los impuestos al tabaco con un nivel de cumplimiento moderado/ completo con las mejores prácticas de la OMS
Nota: Los siguientes países de ALC están incluidos en el gráfico: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Venezuela no se ha incluido debido a informaciones faltantes. El número de reformas de los impuestos al tabaco es acumulado, empezando en cero en el año base (2000) y mostrando, para cada año, el número total de reformas adoptadas desde el año base. Se exponen los criterios empleados para clasificar y evaluar el nivel de cumplimiento de una reforma con las mejores prácticas de la OMS en materia de política de impuestos al tabaco en el Recuadro 4.2 y las Cuadros 4.A.1 y 4.A.2. El Anexo Cuadro 5.A.1 incluye la información específica de cada país sobre la implementación de las mejores prácticas a lo largo del tiempo. La MP1 (asequibilidad) y la MP12 (regulación de las ventas) no se han incluido en el gráfico porque la asequibilidad se refiere a múltiples factores de índole tributarios y no tributarios, mientras que la regulación de las ventas no está directamente relacionada con el diseño de los impuestos al tabaco. En el período comprendido entre 2000 y 2022, los avances en la MP4 (productos gravables) han sido más limitados en comparación con otras mejores prácticas, puesto que los productos de tabaco tradicionales ya estaban sujetos al impuesto en la mayoría de los países antes de 2000. Las reformas alineadas con la MP5 (productos gravables) corresponden a la prohibición de las ventas de los productos novedosos de tabaco y nicotina en los siguientes países: Argentina, Brasil, México, Nicaragua, Panamá y Uruguay.
Fuente: OCDE a partir de la legislación nacional que figura en las fichas de países (capítulo 6) del Informe de la OCDE titulado “Tobacco Taxation in Latin America and the Caribbean: A Call for Tobacco Tax Reform” (OCDE, 2024[2]); Manual técnico de la OMS sobre política y administración de impuestos al tabaco (OMS, 2022[3]); Informe OMS sobre la epidemia mundial de tabaquismo (OMS, 2023[4]).
La comparación de los tipos impositivos legales del impuesto selectivo al consumo de tabaco durante el período 2008-2022 muestra una ralentización en los incrementos impositivos durante los últimos años.
Entre 2008 y 2015, las tasas del impuesto selectivo ad valoren aumentaron en cinco países (Gráfico 5.3, Panel A). La subida de la tasa del impuesto ad valorem más significativa se produjo en Panamá, que en 2009 subió el tipo impositivo del 32,5% al 100% del precio al por menor sugerido por el fabricante/importador neto de IVA. La introducción de un impuesto selectivo específico en Chile en 2010 se acompañó de una reducción de la tasa del impuesto selectivo ad valorem entre 2008 y 2015, mientras que en Costa Rica y México la adopción de un impuesto selectivo específico (en 2012 y 2009, respectivamente) no resultó en una reducción de las tasas del impuesto ad valorem. Entre 2015 y 2022, las tasas del impuesto ad valorem aumentaron ligeramente en Argentina, Brasil y Paraguay.
Las subidas de la cuota de los impuestos específicos han sido modestas en los últimos años (Gráfico 5.3, Panel B). En El Salvador, Jamaica y República Dominicana, las subidas de impuestos fueron mayores durante el periodo 2008 – 2015 en comparación con el periodo 2015 – 2022. Tras introducir un impuesto específico en el período comprendido entre 2009 y 2012, las subidas posteriores del impuesto específico a los cigarrillos en Chile, Costa Rica, Honduras y México han sido modestas y solo ajustadas al crecimiento de la inflación como resultado de la indexación del impuesto específico. En Brasil, la ausencia de indexación del impuesto específico a la inflación desde 2016 resultó en una caída del impuesto en términos reales (es decir, teniendo en cuenta el impacto de la inflación). En cambio, en Colombia, Nicaragua, Perú y Uruguay, las subidas de los impuestos específicos entre 2015 y 2022 han sido más significativas que en otros países que aplican un impuesto selectivo específico a los cigarrillos.
Nota: Los países se han agrupado en función del diseño del impuesto selectivo que aplicaban en 2008. El impuesto específico de Brasil y de Colombia en 2008, y de Bolivia en 2022, se corresponde con la tasa del tramo más alto del sistema escalonado.
Los impuestos específicos del Panel B se han convertido en USD en PPA sobre la base del tipo de conversión PPA implícito de la Base de datos de Perspectivas de la economía mundial del FMI (octubre de 2023).
Argentina, Guatemala, Panamá y Paraguay no aplican un impuesto específico. Jamaica y Uruguay no aplican un impuesto selectivo ad valorem.
Los impuestos selectivos específicos están estandarizados para una cajetilla de 20 unidades, con el objetivo de permitir la comparación entre países con distintas bases imponibles.
Fuente: Legislación nacional que figura en las fichas de países (capítulo 6) del Informe de la OCDE titulado “Tobacco Taxation in Latin America and the Caribbean: A Call for Tobacco Tax Reform” (OCDE, 2024[2]); Base de datos de Perspectivas de la economía mundial del FMI (FMI, 2023[5]).
Las reformas de los impuestos al tabaco han ampliado gradualmente la brecha entre los precios al por menor finales (impuestos incluidos) y los precios netos de impuestos a lo largo del tiempo. Los paneles del Gráfico 5.4 muestran, por tipo de estructura impositiva, las variaciones promedio de los precios al por menor finales (impuestos incluidos) y de los precios netos de impuestos de los cigarrillos de la marca más vendida en distintos países de ALC a lo largo del tiempo. Las variaciones se muestran como índice, tomando como base los precios de 2008. La diferencia entre los niveles de precios al por menor finales y los netos de impuestos (es decir, la “cuña fiscal”) brinda indicaciones sobre el impacto de los impuestos al tabaco en los precios (Partos et al., 2020[6]; Sheikh, Branston and Gilmore, 2021[7]). Sin embargo, las variaciones de los precios que se muestran en el Gráfico 5.4 tienen limitaciones para determinar de forma aislada el impacto de una reforma de los impuestos al tabaco o la respuesta de la industria a dicha reforma (por ejemplo, las empresas tabaqueras podrían reducir los precios netos de impuestos en respuesta a una subida de impuestos, lo que ampliaría la cuña fiscal). Por lo tanto, los datos del Gráfico 5.4 deben interpretarse con cautela. Las fichas de países incluidas en el capítulo 6 del informe de la OCDE titulado “Tobacco Taxation in Latin America and the Caribbean: A Call for Tobacco Tax Reform” proporcionan más información sobre las tendencias específicas de cada país (OCDE, 2024[2]).
Porcentaje de variación desde el año base, 2008 – 2022
Nota: Los promedios incluyen los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Los países se han incluido en un panel determinado dependiendo de la estructura del impuesto selectivo al consumo que aplican en cierto año. Por tanto, los países pueden moverse de un panel a otro a lo largo del periodo 2008 – 2022 si han cambiado la estructura del impuesto selectivo al consumo en un año particular. Los indicadores reflejados en el Gráfico se han calculado a partir de precios en moneda nacional y se han ajustado por la inflación, de modo que los datos muestran un promedio de variaciones reales. Los precios del tabaco se basan en los datos de la marca de cigarrillos más vendida. El «precio neto de impuestos» se refiere el precio al por menor (final) de las marcas de cigarrillos más vendidas neto de los impuestos indirectos aplicados a esa marca (impuestos selectivos al consumo de tabaco, IVA, derechos de importación y cualquier otro impuesto indirecto). Por «cuña fiscal relativa» se entiende la diferencia entre la variación del precio al por menor final y la del precio neto de impuestos.
Fuente: Informe OMS sobre la epidemia mundial de tabaquismo (OMS, 2023[4]); Datos de libre acceso del Banco Mundial (Banco Mundial, 2024[8]); Estadísticas financieras internacionales del FMI (FMI, 2024[9]).
Pese a los progresos realizados en las últimas décadas, los países de ALC tienen que seguir reformando los impuestos al tabaco. Como se detalla en esta sección, son cuatro las razones principales que justifican la necesidad de reformar este tipo de tributo (Sandoval et al., 2022[10]):
1. La prevalencia del consumo de tabaco puede reducirse aún más.
2. El consumo de tabaco conlleva costos económicos y sociales elevados.
3. Los cigarrillos siguen siendo demasiado asequibles.
4. Los países no están aprovechando plenamente el potencial de recaudación de los impuestos al tabaco.
La prevalencia del consumo de tabaco sigue siendo elevada en algunos países y entre los jóvenes. En general, la prevalencia del consumo de tabaco sigue siendo alta, e incluso en países donde es más moderada hay margen para que se reduzca aún más (Blanco Marquizo et al., 2022[11]; Hutchinson et al., 2022[12]) (véase también el Gráfico 1.6 del capítulo 1). En varios países, el consumo de tabaco ha crecido tras la pandemia de COVID-19 (véase el capítulo 1). Por último, el consumo creciente de productos novedosos de tabaco y nicotina atrae a nuevos consumidores en el mercado del tabaco (Perucic et al., 2022[13]).
Los costos económicos y sociales del consumo de tabaco son elevados. Los costos económicos y sociales derivados del tabaquismo incluyen los costos directos en salud, la pérdida de productividad económica y los costos asociados al cuidado de las personas enfermas (Goodchild, Nargis and Tursan d’Espaignet, 2017[14]; Pichon-Riviere et al., 2023[15]). Estos costos son muy significativos y superan con creces la recaudación de los impuestos selectivos al consumo de tabaco (véase el Cuadro 1.2 del capítulo 1). Aunque es difícil de cuantificar, la pérdida de bienestar de las personas que sufren una enfermedad provocada por el uso de tabaco (incluyendo a su familia), ya sea por fumar o por la exposición al humo ajeno, constituye otra razón de peso para reformar los impuestos al tabaco.
Los cigarrillos siguen siendo demasiado asequibles. La asequibilidad de los productos de tabaco depende de la proporción de los impuestos al tabaco, de los precios del tabaco, del nivel y evolución de los ingresos disponibles en el país, de la inflación y del crecimiento del ingreso real en comparación con la evolución de los precios y de los impuestos al tabaco (Blecher, 2020[16]). Desde 2012, los cigarrillos no se volvieron menos asequibles en 23 de 33 países (Cuadro 1.4 del capítulo 1) y el promedio del indicador de asequibilidad de los cigarrillos en ALC se ha mantenido relativamente estable (Gráfico 5.5). Más recientemente, entre 2020 y 2022 el precio promedio de los cigarrillos cayó en varias regiones del mundo, incluso en ALC donde los precios de los cigarrillos ni siquiera siguieron el ritmo de la inflación o del crecimiento de los ingresos en la mayoría de los países (Drope et al., 2024[17]).
Los países podrían recaudar más ingresos de los impuestos del tabaco (Goodchild, Sandoval and Belausteguigoitia, 2017[18]). La recaudación de los impuestos al tabaco varía en los distintos países de ALC. La recaudación de todos los impuestos indirectos aplicados al tabaco oscila desde el 0,01% de los ingresos tributarios totales y del PIB en Barbados hasta el 2,58% de los ingresos tributarios totales en Chile (el 0,67% del PIB) (Gráfico 2.4 del capítulo 2). Los impuestos selectivos al consumo de tabaco generan una recaudación promedio del 0,12% del PIB (el 0,50% de la recaudación total de impuestos) en ALC (Gráfico 2.5 del capítulo 2). La recaudación promedio de impuesto selectivo por cada cajetilla de cigarrillos vendidas legalmente presenta variaciones sustanciales entre los distintos países de ALC: desde 0,5 USD en PPA en Bolivia hasta 4,5 USD en PPA en Chile (Gráfico 2.12 del capítulo 2). La medida en que un país pueda recaudar mayores ingresos de los impuestos al tabaco dependerá de diversos factores, como el diseño vigente del impuesto al tabaco, la prevalencia del consumo de tabaco, los precios del tabaco netos de impuestos y la elasticidad-precio de la demanda (Red Sudamericana de Economía Aplicada/ Red Sur, 2019[19]; Petit and Nagy, 2016[20]; Blecher, Ozer and Bloom, 2023[21]).
En porcentaje del PIB per cápita necesario para comprar 100 cajetillas de 20 cigarrillos
Nota: En el gráfico están incluidos los siguientes países: Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. El indicador de la asequibilidad mide el porcentaje del PIB per cápita del país necesario para comprar 100 cajetillas de 20 cigarrillos de la marca más vendida. Un porcentaje mayor (o menor) significa que la asequibilidad de los cigarrillos es menor (o mayor). Para garantizar la comparabilidad de la asequibilidad promedio a lo largo del tiempo, se han excluido los países para los que no se disponía de información sobre uno o varios años.
Fuente: Informe OMS sobre la epidemia mundial de tabaquismo (OMS, 2023[4]).
Aumentar las tasas de los impuestos al tabaco tiene un impacto positivo en la recaudación tributaria a corto plazo. Entre 2008 y 2016, el promedio de ALC de la recaudación del impuesto selectivo por cajetilla de cigarrillos vendida legalmente aumentó desde 1,2 USD en PPA a 2,0 USD en PPA (Gráfico 5.6), en consonancia con las subidas de las tasas de los impuestos al tabaco, que fueron más significativas antes de 2016 (véase el Recuadro 5.1). Desde 2017, esta recaudación promedio de impuesto selectivo por cajetilla de cigarrillos creció de forma marginal (desde 2,1 a 2,4 USD en PPA entre 2017 y 2022), lo que concuerda con la relativa ausencia de subidas de los impuestos al tabaco en los últimos años (Gráfico 5.1 y Gráfico 5.2). Esto muestra que, dada la inelasticidad de la demanda de tabaco, las subidas de los impuestos al tabaco tienen un impacto positivo en la recaudación promedio por cajetilla de cigarrillos (Jawad et al., 2018[22]; Guindon, Paraje and Chaloupka, 2018[23]).
En el largo plazo también las subidas de las tasas de los impuestos al tabaco tienen un impacto fiscal neto positivo. Los incrementos en los tipos impositivos de los impuestos selectivos al tabaco pretenden reducir el consumo de tabaco, lo que a su vez reduciría la recaudación de impuestos al tabaco. Sin embargo, la disminución de la recaudación tributaria por un menor consumo de tabaco tiende a ser inferior que los ingresos adicionales que genera (en el corto plazo) la subida de impuestos. Además, reducir el consumo de tabaco disminuye los costos sociales y económicos del tabaquismo. Así, dado que los costos relacionados con el consumo de tabaco superan los ingresos procedentes de los impuestos al tabaco en los países de ALC, el impacto neto de una sociedad libre de humo sería siempre positivo (Fuchs et al., 2019[24]).
Recaudación de impuesto selectivo al consumo de tabaco en USD en PPA por cada cajetilla de cigarrillos vendida legalmente
Nota: Véase el Recuadro 2.1 (capítulo 2) para más información sobre la recaudación de impuestos al tabaco (fuente de la información y cálculos). Están incluidos los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Perú y Uruguay. La selección de países se basa en la disponibilidad de los datos sobre las ventas de cigarrillos en Euromonitor International Tobacco Industry, edición de 2023 © Todos los derechos reservados (Euromonitor International, 2023[25]).
Fuente: Estadísticas tributarias de la OCDE (OCDE, 2024[26]); Informe OMS sobre la epidemia mundial de tabaquismo (OMS, 2023[4]); datos nacionales; Base de datos de Perspectivas de la economía mundial del FMI (FMI, 2023[5]); cálculos de la OCDE a partir de Euromonitor International Tobacco Industry (Euromonitor International, 2023[25]).
Los países de ALC disponen de margen para seguir adecuando el diseño de sus políticas de impuestos al tabaco a las mejores prácticas de la OMS. Pese a los avances registrados durante las últimas dos décadas (Gráfico 5.2), sigue habiendo un amplio espacio para reforzar el diseño de los impuestos al tabaco, aumentar los tipos impositivos y la proporción de estos impuestos en el precio de los productos de tabaco, así como mejorar la administración de los impuestos al tabaco (Chaloupka et al., 2021[27]). En concreto, hay una serie de reformas de carácter prioritario, que tendrían un impacto significativo e inmediato, como son: el aumento de las cuotas del impuesto selectivo específico y su indexación a la inflación y al crecimiento de los ingresos reales, así como la introducción de un impuesto mínimo (o un precio mínimo) en los países en los que los impuestos al tabaco tienen un amplio componente ad valorem (véase el Gráfico 4.3 del capítulo 4).
Para reforzar la eficacia de los impuestos al tabaco en la reducción de la prevalencia del tabaquismo, los países de ALC deberán adoptar una serie de medidas complementarias en materia de política y administración de impuestos al tabaco. La administración y el control de los impuestos selectivos al tabaco tienen un impacto significativo sobre la eficacia de estos impuestos. Por tanto, este capítulo introduce mejores prácticas adicionales que los países de ALC no tienen suficientemente en cuenta. A continuación, en el Recuadro 5.2 se enumeran estas mejores prácticas adicionales en materia de impuestos al tabaco y el resto del capítulo las discute con mayor detalle.
Tener en cuenta la respuesta estratégica de las empresas tabacaleras al diseñar la política de impuestos al tabaco.
MP13: Evaluar la repercusión de las subidas de los impuestos al tabaco en los precios al por menor finales y netos de impuestos a lo largo del tiempo, y seguir adoptando medidas tributarias complementarias en caso necesario.
Adecuar la administración de los impuestos al tabaco al diseño de la política tributaria.
MP14: Determinar el momento de devengo del impuesto selectivo al consumo de tabaco que facilite la administración del impuesto.
MP15: Teniendo en cuenta el momento de devengo del impuesto selectivo al consumo de tabaco, adoptar medidas para limitar el fraude y el comercio ilícito:
Usar marcas fiscales modernas.
Recopilar información más detallada sobre las transacciones de tabaco en las declaraciones del impuesto selectivo al consumo.
Exigir licencias comerciales obligatorias a todos los operadores involucrados en la cadena de valor del tabaco.
MP16: Alinear la estructura del impuesto selectivo al consumo con el momento de devengo del impuesto.
MP17: En países en los que los impuestos al tabaco presentan un componente ad valorem, introducir un impuesto (o precio) mínimo y aplicar el impuesto ad valorem sobre el precio al por menor sugerido o final (observado), y no sobre el precio en fábrica. Usar la información relativa al IVA para garantizar que la base imponible (declarada) del impuesto selectivo al tabaco se corresponde con el precio al por menor efectivo.
MP18: Aplicar el IVA sobre el precio de venta incluyendo el impuesto selectivo al consumo de tabaco.
Reforzar la coherencia entre las políticas del impuesto selectivo al consumo de tabaco y del impuesto sobre la renta de sociedades.
MP19: Aplicar el artículo 5.3 del CMCT de la OMS, de modo que no se concedan subsidios directos o indirectos (tributarios o no tributarios) a empresas tabacaleras para evitar que estos subsidios debiliten la eficacia de las políticas de impuestos al tabaco.
Fortalecer la cooperación a nivel nacional y regional en materia de impuestos al tabaco.
MP20: Reforzar la cooperación entre los Ministerios de Finanzas y los de Salud para garantizar que las políticas de impuestos al tabaco son eficaces a la hora de reducir considerablemente la prevalencia del consumo de tabaco. Incluir en el diálogo a otras administraciones, como la administración tributaria y las autoridades aduaneras.
MP21: Participar activamente en los mecanismos de coordinación y cooperación regional en materia de política de impuestos al tabaco e intercambiar información sobre el sector del tabaco de modo que políticas de control del tabaco débiles en un país no dificulten la adopción de políticas de impuestos al tabaco efectivas en otros países.
Fuente: OCDE.
5.3.1. Tener en cuenta la respuesta estratégica de las empresas tabacaleras al diseñar la política de impuestos al tabaco
Las empresas tabacaleras responden estratégicamente a las subidas de los impuestos al tabaco con la finalidad de maximizar sus utilidades. Como cualquier negocio, las empresas tabacaleras buscan maximizar sus utilidades. Una reforma de los impuestos al tabaco, al tratar de reducir la demanda de productos de tabaco, pone en riesgo las utilidades del sector tabaquero. Las empresas del sector responden ajustando su conducta con el objetivo de reducir al máximo el impacto – y, por ende, la eficacia – de tal reforma (Partos et al., 2020[6]; Sheikh, Branston and Gilmore, 2021[7]).
Las empresas tabacaleras pueden responder ante las reformas de los impuestos al tabaco de varias maneras, entre ellas, las siguientes:
1. Limitar que se traslade al consumidor la subida de los impuestos al tabaco bajando el precio neto de impuestos de los productos, sobre todo en el corto plazo. Al absorber parcial (o totalmente) la subida del impuesto, las empresas tabacaleras limitarán (o evitarán) que el aumento del precio provoque una reducción en el número de fumadores que reduzca o abandone el consumo de tabaco. La medida en que las empresas tabacaleras absorban una subida de impuestos dependerá de diversos factores, como la rentabilidad de la empresa (cuanto más rentable sea, más capacidad tendrá para implementar estrategias de absorción de la subida del impuesto, aunque sea solo temporalmente); el nivel de competencia en el mercado del tabaco y la magnitud de la subida del impuesto (cuanto más ambiciosa sea la subida, más difícil será absorberla totalmente, puesto que será más costoso para las empresas tabacaleras).
2. Incrementar gradualmente los precios al por menor netos de impuestos en respuesta a una subida de los impuestos al tabaco, de modo que la variación interanual de los precios del tabaco sea tal que los consumidores no modifiquen sus hábitos de consumo. Cuando las empresas tabacaleras logran limitar la respuesta conductual de los fumadores, pueden incluso decidir seguir aumentando el precio de los productos de tabaco, aun cuando los impuestos se hayan trasladado totalmente a los precios al por menor.
3. Ajustar de forma diferente el precio neto de impuestos de unas marcas y otras en función de la elasticidad-precio de la demanda, que puede variar entre ellas. Por ejemplo, si la elasticidad-precio de la demanda de marcas premium es menor que la de la demanda de marcas más económicas, las empresas tabacaleras pueden optar por trasladar solo parcialmente la subida de impuestos en el caso de los productos menos costosos, y compensar la pérdida de utilidades aumentando el precio de las marcas premium más de lo que hubiera implicado la subida de impuestos.
4. Crear nuevas marcas más económicas que permitan a los fumadores encontrar un producto sustitutivo (es decir, fumar un producto más barato) en lugar de reducir o abandonar el consumo de tabaco. Si las nuevas marcas se registran fuera del país donde se consumen los productos, las empresas tabacaleras podrían trasladar parte de sus beneficios a esa jurisdicción. Las estrategias de elusión fiscal aumentan la rentabilidad neta de impuestos de las sociedades (Vermeulen, Dillen and Branston, 2020[28]), lo que puede incrementar todavía más los recursos financieros que pueden ser utilizados para limitar la eficacia de las subidas de los impuestos al tabaco.
Para hacer frente a las respuestas estratégicas de las empresas tabacaleras, los países deben implementar reformas de los impuestos al tabaco de forma dinámica, evaluando el impacto de una subida de impuestos en los precios al por menor de los productos de tabaco. Si fuera necesario, los países tienen la opción de adoptar medidas tributarias complementarias, como seguir aumentando la tasa de los impuestos al tabaco para generar un impacto mayor en la reducción del consumo (Tauras et al., 2014[29]). De ahí que una mejor práctica adicional consista en Evaluar la repercusión de las subidas de los impuestos al tabaco en los precios al por menor finales y netos de impuestos a lo largo del tiempo, y seguir adoptando medidas tributarias complementarias en caso necesario (MP13; véase el Recuadro 5.2).
De la información específica sobre cada país incluida en este informe, se desprende que el cumplimiento por parte de los países de ALC de la MP13 es, quizás, moderado. Por lo general, los países que reformaron los impuestos al tabaco en la última década no adoptaron, en los años siguientes, medidas complementarias basadas en una evaluación continua de la repercusión de la subida de impuestos en los precios al por menor del tabaco. Dado que el éxito de las reformas de los impuestos al tabaco del pasado no se prolonga necesariamente en el tiempo, la falta de acciones de monitoreo, o la insuficiencia de éstas, puede debilitar la eficacia de las reformas a lo largo del tiempo.
5.3.2. Adecuar la administración de los impuestos al tabaco al diseño de la política tributaria
La administración y el control de los impuestos selectivos al tabaco tienen un impacto significativo sobre la eficacia de estos impuestos. Esta sección presenta importantes cuestiones en materia de administración tributaria – como la selección del momento de devengo del impuesto selectivo al tabaco y la secuencia en la que se aplican los distintos impuestos indirectos al tabaco – y describe cómo se aplican en los países de ALC.
Momento de devengo del impuesto selectivo
Los gobiernos deben determinar el momento de devengo del impuesto selectivo. El momento de devengo es «el momento en el que la legislación prevé que se reconozca y contabilice la obligación tributaria sobre los bienes o servicios sujetos a impuestos selectivos a efectos del pago de la cuota tributaria correspondiente» (Preece, 2008[30]).
El impuesto selectivo al tabaco puede devengarse en distintos momentos (Gráfico 5.7):
En la etapa de provisión de insumos (lo que significa que el impuesto se aplica a los insumos destinados a la fabricación de productos de tabaco).
En la etapa de manufacturación (lo que significa que el impuesto se aplica a la fábrica o importador de productos de tabaco, que supuestamente lo trasladarán al precio al por menor final que paga el consumidor de tabaco).
En la etapa de distribución nacional (es decir, mayorista).
En la etapa de venta minorista (es decir, cuando se realiza la venta al consumidor).
El momento de devengo «óptimo» (esto es, más eficaz) es el punto de la cadena de valor en el que:
Es más probable que los impuestos selectivos al consumo de tabaco se trasladen a los precios al por menor, reduciendo así la asequibilidad de los productos de tabaco (para alcanzar los objetivos de salud y de recaudación tributaria).
La administración tributaria puede hacer un seguimiento del volumen y del valor de las transacciones de tabaco, mientras ha de tratar con un número relativamente limitado de contribuyentes (para facilitar el cumplimiento y control tributarios).
El contribuyente dispone de los recursos y conocimientos necesarios para cumplir la normativa del impuesto selectivo al tabaco (para facilitar el cumplimiento tributario voluntario).
Por lo que respecta a la importación y exportación de productos de tabaco:
Los impuestos selectivos aplicados a las importaciones buscan equiparar el tratamiento fiscal de los productos de tabaco importados con el de los manufacturados en el territorio nacional.
Los impuestos selectivos al consumo de tabaco son reembolsados en caso de que los productos de tabaco se exporten (si han tributado, puesto que también podrían haber permanecido en régimen de suspensión en depósitos fiscales; véase más adelante). Las Partes del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio tienen el derecho, pero no la obligación, de establecer exenciones o reembolsos de los impuestos a productos de tabaco exportados. En la práctica, en los países de ALC los productos de tabaco exportados están exentos de los impuestos selectivos al tabaco nacionales, pero no se propicia el cumplimiento de la normativa sobre impuestos al tabaco del país importador (véase más adelante).
Fuente: OCDE a partir de (Hiscock and Bloomfield, 2021[31]).
Todos los países en ALC recaudan los impuestos selectivos al consumo de tabaco en la etapa de manufacturación y en la aduana cuando los productos de tabaco son importados (véase el capítulo 3). Este enfoque implica que la administración tributaria responsable del impuesto selectivo al consumo debe interactuar con un número reducido de manufacturas e importadores de tabaco. Estas empresas tienen que estar registradas y proporcionar información a la administración tributaria, lo que le facilita el control de la cadena de valor. Sin embargo, este momento de devengo podría plantear ciertos desafíos con lo que respecta a la elección de la base imponible (véase más adelante). Además, si las manufacturas de tabaco controlan (o poseen negocios relacionados con) el segmento de la distribución de productos de tabaco, podrían trasladar parte de su margen a sus distribuidores para así reducir la base imponible del impuesto selectivo al tabaco al momento de devengo (véase más adelante). Dados los limitados recursos de que disponen las administraciones tributarias de los países de ALC, las ventajas de interactuar con pocos contribuyentes compensan los desafíos relacionados con la fijación del momento de devengo en la etapa de manufacturación/importación, en particular si se adoptan medidas complementarias que protejan la base imponible.
Esta discusión conlleva una mejor práctica adicional en materia de política de impuestos al tabaco que los países de ALC cumplen relativamente bien (MP14; véase el Recuadro 5.2): Determinar el momento de devengo del impuesto selectivo al consumo de tabaco que más facilita la administración del impuesto.
El uso de marcas fiscales.
Las administraciones tributarias deben definir una serie de normas con respecto a:
Las acciones que constituyen un hecho imponible (por ejemplo, la producción o importación de cigarrillos).
Los sujetos pasivos del impuesto.
El momento de devengo del impuesto selectivo al tabaco (es decir, el momento en el que el impuesto al tabaco es exigible al sujeto pasivo del impuesto).
Del mismo modo, la legislación aduanera tendrá que establecer un conjunto de disposiciones para regular de qué manera los productos de tabaco pueden circular por el territorio y las reglas que deben cumplir para ser exportados.
Los países también deben adoptar normas sobre los depósitos fiscales. La fabricación y almacenamiento de productos de tabaco solo pueden llevarse a cabo en depósitos fiscales. Los depósitos fiscales deben obtener una licencia de explotación de las autoridades competentes, facilitar toda la documentación necesaria y respetar los procedimientos prescritos por la administración tributaria responsable de los impuestos selectivos al tabaco. Bajo los «acuerdos de suspensión» oportunos, los productos de tabaco nacionales o de importación pueden mantenerse en un depósito fiscal sin que sea exigible el impuesto selectivo al consumo de tabaco. Los impuestos selectivos al consumo de tabaco se devengan cuando los productos se despachan al consumo o cuando hay desabastecimientos (que tienen que ser definidos por ley) registrados por la administración tributaria. La administración tributaria también debe establecer normas claras sobre qué se entiende por «desabastecimiento». La pérdida de productos del tabaco atribuible a causas de fuerza mayor (por ejemplo, el incendio de un depósito fiscal) no debería estar sujeta al impuesto. El robo, en cambio, suele considerarse un hecho imponible para evitar que los depósitos fiscales incumplan la normativa.
Los países pueden utilizar marcas fiscales para realizar un seguimiento de los productos de tabaco que han pagado impuestos al salir del depósito fiscal. Las marcas fiscales son estampillas fiscales, tradicionales o modernas, consistentes en etiquetas o marcas que se colocan en las mercancías para indicar que se ha pagado el impuesto selectivo correspondiente (OMS, 2022[3]). Los timbres fiscales tradicionales proporcionan información sobre el país de origen e indican si el impuesto selectivo ha sido pagado. En cambio, las marcas fiscales modernas (identificadores únicos) proveen informaciones sobre el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de las manufacturas e importadores de productos de tabaco, así como información detallada sobre el producto y el proceso de producción, lo que facilita la detección de productos de tabaco ilícitos.
Esta discusión da lugar a una mejor práctica adicional en materia de administración de los impuestos al tabaco (MP15; véase el Recuadro 5.2): Teniendo en cuenta el momento de devengo del impuesto selectivo al consumo, adoptar medidas para limitar el fraude y el comercio ilícito:
Usar marcas fiscales modernas.
Recopilar información más detallada sobre las transacciones de tabaco en las declaraciones del impuesto selectivo al consumo.
Exigir licencias comerciales obligatorias a todos los operadores involucrados en la cadena de valor del tabaco.
Los países de ALC no cumplen con la MP15. Aunque la información sobre la forma en que los países organizan la administración de sus impuestos selectivos al tabaco es limitada, parece haber espacios significativos para seguir fortaleciendo la normativa en los países de ALC para facilitar dicha administración, evitar el fraude y el comercio ilícito. Con respecto al uso de marcas y estampillas fiscales, la información disponible muestra que solo ocho de los 19 países incluidos en este capítulo usan marcas fiscales en los cigarrillos (por lo general, estampillas fiscales tradicionales). De estos 8 países, solo cuatro lo hacen en otros productos de tabaco (Gráfico 5.8). Otras medidas también podrían estar mejor implementadas, tales como exigir información más detallada en las declaraciones del impuesto selectivo y la obligatoriedad de obtener licencias comerciales a todos los operadores de la cadena de valor del tabaco (véanse las Cuadros 3.10 y 3.11 del capítulo 3).
Número de países de ALC, 2022
Nota: Están incluidos los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. La categoría «otros productos de tabaco» incluye cigarros puros o habanos, cigarritos y tabaco de liar (TDL).
Fuente: Informe OMS sobre la epidemia mundial de tabaquismo (OMS, 2023[4]).
Selección de la base imponible
Desde la perspectiva de la administración del impuesto, la determinación del momento de devengo del impuesto selectivo en la etapa de manufacturación e importación refuerza la preferencia por los impuestos selectivos específicos frente a los impuestos ad valorem. Aplicar los impuestos selectivos específicos en la etapa de manufacturación o importación resulta relativamente más sencillo, puesto que no se requiere información sobre el precio. Por su parte, los impuestos ad valorem han de aplicarse preferiblemente sobre el precio al por menor; información que no se encuentra disponible en la etapa de manufacturación o importación. Por tanto, el uso de impuestos ad valorem crea una complejidad adicional desde el punto de vista de la administración del impuesto (Petit and Nagy, 2016[20]). Esto da lugar a una mejor práctica adicional (MP16; véase el Recuadro 5.2): Alinear la estructura del impuesto selectivo al consumo con el momento de devengo del impuesto. Dado el uso significativo de impuestos selectivos ad valorem en los países de ALC, su nivel de cumplimiento con la MP16 es moderado.
La información disponible por parte de la administración tributaria puede influir en la base imponible ad valorem. Los países de ALC difieren en la elección de la base imponible ad valorem. En el caso de los cigarrillos, la base del impuesto selectivo es el precio en fábrica (manufacturas) en cuatro países, el precio al por menor sugerido en cinco, y el precio al por menor final (observado) en tres (Gráfico 5.9). En la etapa de manufacturación, puede accederse sin dificultad a la información sobre los precios en fábrica, aunque este precio es más bajo que el precio al por menor final. El precio en fábrica podría ser incluso más reducido si las manufacturas (es decir, los contribuyentes del impuesto selectivo al tabaco, véase el Capítulo 3) trasladan parte de sus márgenes de beneficio a sus empresas vinculadas encargadas de etapas posteriores en la cadena de suministro de tabaco con el fin de reducir la base imponible del impuesto selectivo ad valorem. En todo caso, gravar el precio en fábrica resultará en una carga tributaria efectiva reducida (expresada sobre el precio al por menor final) si los tipos impositivos legales no se ajustan al alza de forma consistente. Por otro lado, la información sobre el precio al por menor final (observado) podría no estar disponible en el momento de devengo del impuesto. Por tanto, algunos países establecen como base imponible ad valorem el precio al por menor sugerido por el fabricante o el importador. Esta base imponible es más fácil de aplicar, pero implica que la administración tributaria debe comprobar si el precio «sugerido» es similar (con cierto margen de error) al precio al por menor final (observado) para evitar que las manufacturas de tabaco «sugieran» un precio demasiado bajo. Para realizar esta comprobación, la administración tributaria puede basarse en la información obtenida a través de declaraciones del IVA (en caso de que éste se aplique sobre el precio al por menor) para exigir que el precio al por menor sugerido se aproxime (o sea igual) al precio al por menor final (real) que pagan los consumidores. Por último, para evitar que los impuestos ad valorem resulten en una carga tributaria reducida para los productos de tabaco más baratos, los países que apliquen un impuesto solo ad valorem tendrán que complementarlo con un precio o impuesto mínimo de modo que se garantice el pago de una cuota tributaria mínima para todos los productos de tabaco. El impuesto mínimo se aplicará cuando la base imponible ad valorem (declarada) esté por debajo del mínimo.
Número de países, 2022
Nota: Están incluidos los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. En línea con el Informe OMS sobre la epidemia mundial de tabaquismo (OMS, 2021[32]), los productos novedosos de tabaco y nicotina a los que se refiere este informe incluyen los SEAN, los SESN y los PTC. Argentina, Brasil, México, Nicaragua, Panamá, Uruguay y Venezuela no aplican un impuesto selectivo al consumo de SEAN y SESN porque sus ventas están prohibidas. En Brasil, México y Panamá también están prohibidas las ventas de PTC (OMS, 2023[4]). «Otro» se refiere a la base imponible de los TDL en Colombia, que corresponde al 10% del impuesto selectivo específico.
Fuente: Legislación nacional que figura en el Cuadro 3.B.1.
Esto se traduce en una mejor práctica adicional en materia de diseño de la política de impuestos al tabaco (MP17; véase el Recuadro 5.2): En países en los que los impuestos al tabaco presentan un componente ad valorem, introducir un impuesto (o precio) mínimo y aplicar el impuesto ad valorem sobre el precio al por menor sugerido o final (observado), y no sobre el precio en fábrica. Usar la información relativa al IVA para garantizar que la base imponible (declarada) del impuesto selectivo al tabaco se corresponde con el precio al por menor efectivo. Cuanto más reducida sea la base imponible, más alta debería ser la tasa ad valorem (para garantizar una determinada proporción del impuesto en el precio al por menor).
Los países de ALC parecen cumplir relativamente bien la MP17. Si bien la información disponible es limitada, los países de ALC parecen haber alineado la elección de la base imponible ad valorem con su actual capacidad administrativa y de acceso a la información. Por lo general, en los países que aplican a los cigarrillos una tasa ad valorem sobre el precio en fábrica, las tasas tienden a ser más elevadas que en los países que aplican el impuesto sobre el precio al por menor (Gráfico 5.10). Países que tienen una estructura combinada del impuesto selectivo (por ejemplo, El Salvador y República Dominicana) aplican tasas más bajas que los países con un impuesto solo ad valorem (por ejemplo, Argentina, Panamá y Venezuela) (Gráfico 5.10). Previo a la reforma que introdujo el IVA dual, Brasil aplicaba un tipo impositivo relativamente elevado (66,7%), pero sobre una base imponible reducida (el 15% del precio al por menor con impuestos incluidos).
En porcentaje de la base imponible (tipos impositivos legales) y del precio al por menor (tipos impositivos efectivos), 2022
Nota: En los países señalados con un asterisco «*», la estructura del impuesto selectivo es solo ad valorem, mientras que en el resto de países, la estructura es combinada. La base del impuesto selectivo ad valorem no incluye los demás impuestos en Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, México, Panamá y República Dominicana; mientras sí lo hace en Brasil, Chile, Colombia y Venezuela. En Brasil, la base imponible del impuesto selectivo ad valorem es reducida por ser el 15% del precio al por menor con impuestos incluidos. Los tipos impositivos efectivos son calculados sobre la base de los precios al por menor de una cajetilla de 20 cigarrillos de la marca más vendida.
Fuente: Legislación nacional que figura en el Cuadro 3.B.1 del capítulo 3.
Los países de ALC administran los impuestos selectivos al consumo de tabaco y el IVA de forma separada. El hecho de que el devengo de los impuestos selectivos no coincida con el del IVA hace que los países tengan que administrar estos dos impuestos de forma separada, cada uno teniendo sus propias normas y procedimientos. Esto es lo que ocurre en los países de ALC. Sin embargo, ya que ambos impuestos se administran de forma separada, ello exige que se establezcan una serie de protocolos para garantizar que los responsables de administrar cada uno de ellos cooperan e intercambian información con el objetivo de limitar el fraude.
Secuencia de aplicación de los impuestos al tabaco
La secuencia en la que se aplican los distintos impuestos al tabaco repercute en la proporción de dichos impuestos en los precios al por menor, a menos que el nivel de tributación se ajuste de forma consistente. La secuencia de aplicación de los impuestos al tabaco (es decir, si los impuestos se aplican sobre los precios con o sin impuestos) determina que la base imponible sea amplia o reducida, lo que en última instancia repercute en la proporción total de los impuestos al tabaco en los precios finales. Sin embargo, este efecto puede mitigarse ajustando los tipos impositivos de los impuestos aplicados. Así, en la medida en que los impuestos selectivos al consumo de tabaco internalizan las externalidades negativas – de modo que los fumadores paguen por los costos sociales del tabaquismo – y dado que el IVA es un impuesto general al consumo, se puede argumentar que los impuestos selectivos al consumo de tabaco han de aplicarse primero, mientras que el IVA debería de aplicarse sobre el precio de venta incluyendo los impuestos selectivos. Esto da lugar a una mejor práctica adicional en materia de política de impuestos al tabaco (MP18; véase el Recuadro 5.2): Aplicar el IVA sobre el precio de venta incluyendo el impuesto selectivo al consumo de tabaco.
Los países de ALC presentan diferencias en cuanto a la secuencia en la que se aplican los impuestos al tabaco, aunque la mayoría aplican el IVA sobre el precio al por menor con el impuesto selectivo incluido (Cuadro 5.1). El orden de aplicación de los impuestos al tabaco puede variar significativamente. Por ejemplo, los impuestos selectivos ad valorem pueden aplicarse sobre el precio incluyendo (o no) el impuesto al tabaco específico. Los impuestos selectivos ad valorem pueden aplicarse antes o después del IVA. El Cuadro 5.1 muestra la información disponible sobre la secuencia en la que se aplican los impuestos selectivos y el IVA en 19 países de ALC. La mayoría de esos países aplica el IVA sobre el precio incluyendo el impuesto selectivo al consumo de tabaco (Cuadro 5.1). En Costa Rica, El Salvador, México y República Dominicana, se aplica primero el componente ad valorem del impuesto selectivo (es decir, el impuesto selectivo ad valorem se aplica sobre el precio neto de impuestos específico y de IVA), a continuación se aplica el impuesto al tabaco específico (es decir, el impuesto se añade a un precio que incluye el impuesto ad valorem) y el IVA se aplica al final (es decir, sobre el precio con el impuesto selectivo al consumo de tabaco incluido). En cambio, en Brasil y Colombia se aplica primero el componente específico del impuesto selectivo y, a continuación, el componente ad valorem sobre el precio que incluye el impuesto específico. No obstante, estos países aplican el IVA sobre el precio al por menor neto de impuestos selectivos al consumo de tabaco.
Fuente: Legislación nacional que figura en el Cuadro 3.B.5 del anexo 3.B (capitulo 3).
5.3.3. Reforzar la cohesión entre las políticas del impuesto selectivo al consumo de tabaco y del impuesto sobre la renta de sociedades
El Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT de la OMS) pretende proteger a las generaciones presentes y futuras contra los daños y las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo ajeno de tabaco. El artículo 5.3 del CMCT de la OMS establece lo siguiente: «A la hora de establecer y aplicar sus políticas de salud pública relativas al control del tabaco, las Partes actuarán de una manera que proteja dichas políticas contra los intereses comerciales y otros intereses creados de la industria tabacalera, de conformidad con la legislación nacional». Las Directrices para la aplicación del Artículo 5.3 recomiendan que las Partes del CMCT de la OMS no concedan subsidios a la industria tabacalera.
El uso de incentivos fiscales (directos e indirectos) dirigidos a empresas tabacaleras, o que supongan una ventaja para ellas, no es acorde con el CMCT de la OMS puesto que constituyen subsidios. Del CMCT de la OMS se desprende que los subsidios directos e indirectos, incluidos los obtenidos a través del sistema tributario, son contrarios a su artículo 5.3. Las Directrices para la aplicación del artículo 5.3 del CMCT recomiendan expresamente «no conceder trato preferencial a la industria tabacalera». Los gastos tributarios y los incentivos fiscales pueden considerarse subsidios otorgados a través del sistema tributario. Estos pueden adoptar distintas formas, como desgravaciones fiscales (disposiciones que reducen la base imponible), créditos fiscales (disposiciones que reducen la cuota tributaria), exenciones o exclusiones fiscales y tasas impositivas reducidas (Campos Vázquez, 2022[33]). Pueden ser incentivos fiscales basados en las utilidades, que reducen o eximen determinadas rentas (por ejemplo, las zonas francas o las tax holidays), o bien incentivos fiscales basados en los costos, que reducen el costo de la inversión o estimulan la innovación (por ejemplo, los créditos fiscales o las desgravaciones por depreciación fiscal acelerada).
Políticas de control del tabaco débiles en un país conllevan externalidades negativas en otros países de la región de ALC. Las políticas adoptadas en un país que apoyan y conceden subsidios al cultivo, la producción y/o la distribución de productos de tabaco (incluidos los incentivos fiscales) tienen un impacto negativo en otros países, puesto que esos subsidios permiten a las empresas tabacaleras vender productos de tabaco a un precio menor.
Los países de ALC deben garantizar que su sistema de tributación de la renta de sociedades no socava la eficacia del impuesto selectivo al consumo de tabaco y de otras políticas de control del tabaco vigentes. Son especialmente endebles los argumentos a favor de que las empresas tabacaleras operen en zonas francas, como ocurre en varios países de ALC, donde las empresas están exentas del impuesto sobre la renta y no tienen que cumplir las disposiciones legales y reglamentarias en materia de provisión de información que se aplican a otras empresas (OMS, 2022[3]). Ello conlleva a una mejor práctica adicional MP19: Aplicar el artículo 5.3 del CMCT de la OMS, de modo que no se concedan subsidios directos o indirectos (tributarios o no tributarios) a empresas tabacaleras para evitar que estos subsidios debiliten la eficacia de las políticas de impuestos al tabaco.
Las implicaciones tributarias directas del artículo 5.3 del CMCT de la OMS no han resultado en una reforma del impuesto sobre la renta de sociedades en ningún país del mundo ni, por lo tanto, en ningún país de ALC.
5.3.4. Fortalecer la cooperación nacional y regional en materia de impuestos al tabaco
Cooperación nacional en materia de impuestos al tabaco
Como muestra el paquete de medidas MPOWER, para que las políticas de control de tabaco sean eficaces es necesario que las distintas partes involucradas —en particular, los Ministerios de Finanzas y Salud— apliquen medidas coherentes. Tradicionalmente, el principal objetivo del Ministerio de Salud en materia de control del tabaco es reducir la prevalencia del consumo de tabaco, mientras que el Ministerio de Finanzas trata de aumentar la recaudación de los impuestos al tabaco y reducir el impacto fiscal neto del tabaquismo. Para alcanzar ambos objetivos es necesario que los dos ministerios dialoguen y colaboren activamente (MP20; véase el Recuadro 5.2). Por tanto, el objetivo prioritario de las reformas de los impuestos al tabaco es reducir la prevalencia del consumo de tabaco, ya que esto permitirá a ambos ministerios conseguir sus objetivos. En primer lugar, porque reducir el consumo de tabaco reducirá los gastos asociados en salud. En segundo lugar, porque la política de impuestos al tabaco no llevará necesariamente a una menor recaudación de impuestos al tabaco en el corto plazo debido a la inelasticidad de la demanda de los productos de tabaco. En el largo plazo, una reforma exitosa de los impuestos al tabaco que reduzca considerablemente el consumo de tabaco podría resultar en una caída de la recaudación de los impuestos al tabaco. Sin embargo, la disminución de los costos sanitarios, económicos y sociales derivados del consumo de tabaco compensaría con creces la caída de la recaudación de los impuestos al tabaco, por lo que el efecto neto en el presupuesto siempre será positivo (Marquez and Moreno-Dodson, 2017[34]).
En la práctica, son muchos los países de ALC donde los Ministerios de Salud y Finanzas deben iniciar o reforzar su diálogo y colaboración. La colaboración entre ambas instituciones puede centrarse en los dos objetivos antes mencionados (disminuir la prevalencia del consumo de tabaco, por un lado, y aumentar la recaudación de los impuestos al tabaco y reducir el impacto fiscal neto del consumo de tabaco, por el otro). Puede también ampliarse a otros ámbitos relacionados con el tabaquismo, como el costo de fumar, la huella económica del sector tabacalero (en particular, en términos de empleo), la eficacia de las políticas de control del tabaco vigentes, la respuesta de la industria a las políticas de control de tabaco o el comercio ilícito de productos de tabaco, entre otros (Lwin et al., 2023[35]). La colaboración y coordinación intergubernamental debería extenderse a otros organismos públicos, como la administración tributaria y las autoridades aduaneras.
Es posible que otros ministerios, como los Ministerios de Industria, Comercio, Agricultura o Trabajo, desempeñen una función importante para maximizar la eficacia de la política de impuestos al tabaco. Por ejemplo, los subsidios al cultivo de hojas de tabaco pueden socavar la eficacia de las políticas de control de tabaco. Por tanto, en lugar de conceder subsidios al cultivo del tabaco, sería más efectivo incentivar a los agricultores para que diversifiquen su actividad y cultiven otros productos. Un enfoque integrado para la formulación de políticas permitiría a los países desarrollar políticas transversales y coherentes con los objetivos perseguidos (Sandoval et al., 2022[10]), como impartir formación a los antiguos trabajadores del sector tabacalero financiada con la recaudación de los impuestos selectivos al consumo de tabaco.
Esto da lugar a una mejor práctica adicional (MP20; véase el Recuadro 5.2): Reforzar la cooperación entre los Ministerios de Finanzas y los de Salud para garantizar que las políticas de impuestos al tabaco son eficaces a la hora de reducir considerablemente la prevalencia del consumo de tabaco. Incluir en el diálogo a otras administraciones, como la administración tributaria y las autoridades aduaneras.
Coordinación y cooperación a nivel regional en materia de impuestos al tabaco
El diseño y la administración de la política de impuestos al tabaco de un país puede generar efectos no deseados en otro país. Por ejemplo, una débil administración y control de los impuestos al tabaco en un país puede aumentar las oportunidades de irrupción del comercio ilícito, que a su vez afectarán negativamente a otros países. Los países que permiten a las empresas tabacaleras operar en zonas francas proporcionan a estas empresas unas ganancias extraordinarias. Tales utilidades pueden destinarse estratégicamente a contener la respuesta conductual de los fumadores ante una subida de impuestos en otros países.
La región de ALC carece de mecanismos de coordinación y cooperación a nivel regional en materia de política y administración de los impuestos al tabaco. Por ejemplo, las tasas de los impuestos al tabaco se fijan de forma aislada sin tener en cuenta los países vecinos. Muchos países de la región no gravan todos los productos de tabaco tradicionales (cigarros puros o habanos, cigarritos y TDL) ni los productos novedosos de tabaco y nicotina. No se analiza el volumen y las características de los productos de tabaco fabricados en zonas francas ni tampoco la forma en que estos productos se venderán en el mercado nacional o en el exterior. Cuando los países han implantado un sistema de seguimiento y localización efectivo (lo que constituye más bien la excepción que la regla en ALC), no suelen compartir la información sobre la producción y el comercio (ilícito) de tabaco con otros países, lo que dificulta la lucha contra el comercio ilícito a escala regional (Joossens and Raw, 2012[36]; OCDE, 2018[37]; OMS, 2018[38]). La coordinación y cooperación regional en materia de políticas de impuestos al tabaco es, por tanto, una de las reformas de carácter prioritario para la región de ALC (Sandoval et al., 2022[10]).
Hay margen para fortalecer la coordinación y la cooperación entre los países de ALC apoyándose en mecanismos ya existentes. En primer lugar, solo siete países de ALC han ratificado el Protocolo de la OMS para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco, adoptado en 2012, que tiene el objetivo de eliminar todas las formas de comercio ilícito de los productos de tabaco (OMS, 2013[39]). En segundo lugar, los países de ALC tienen experiencia en el intercambio de información sobre cuentas financieras con fines fiscales, tanto bajo previa solicitud como de forma automática, lo que permite a los países gravar las rentas de capital con mayor eficacia (OCDE, 2022[40]). La cooperación efectiva en el ámbito del impuesto sobre la renta de sociedades debería inspirar a los países para empezar a intercambiar información tributaria y no tributaria sobre el sector del tabaco, tales como los volúmenes de producción de tabaco a nivel nacional (hojas de tabaco, productos manufacturados), los productos de tabaco exportados y el destino de las exportaciones de tabaco. Por último, la Plataforma Regional de Cooperación Tributaria para ALC creada en 2023 brinda una oportunidad excelente para abordar la tributación del tabaco, tanto desde el punto de vista político como administrativo, y para reforzar la colaboración a escala regional en materia del control del tabaquismo (CEPAL, 2024[41]).
Lo anterior se traduce en una mejor práctica adicional (MP21; véase el Recuadro 5.2): Participar activamente en los mecanismos de coordinación y cooperación regional en materia de política de impuestos al tabaco e intercambiar información sobre el sector del tabaco de modo que políticas de control del tabaco débiles en un país no dificulten la adopción de políticas de impuestos al tabaco efectivas en otros países. En particular, aprovechar mejor los mecanismos ya existentes, como el Protocolo de la OMS para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco y la Plataforma Regional de Cooperación Tributaria para ALC, así como en la experiencia que los países ya tienen en el intercambio de información tributaria.
Referencias
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[17] Drope, J. et al. (2024), Tobacconomics cigarette tax scorecard (3rd ed.), Bloomberg School of Public Health, Johns Hopkins University, https://tobacconomics.org/research/cigarette-tax-scorecard-3rd-edition/.
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[19] Red Sudamericana de Economía Aplicada/ Red Sur (2019), Effective Tobacco Taxes in Latin America: Obstacles and Recommendations Based on National Experiences, Tobacconomics, https://www.tobacconomics.org/files/research/539/Regional-REPORT-ENG-WEB-1.pdf.
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[10] Sandoval, R. et al. (2022), “Lessons learned from fostering tobacco taxes in the Americas and implications for other health taxes”, Revista Panamericana de Salud Pública, Vol. 46, p. 1, https://doi.org/10.26633/rpsp.2022.188.
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[28] Vermeulen, S., M. Dillen and J. Branston (2020), Big Tobacco, Big Avoidance, The Investigative Desk, https://www.bath.ac.uk/publications/big-tobacco-big-avoidance/attachments/Big_Tobacco_Big_Avoidance.pdf.
Año de introducción de la medida (año de su reforma)
Nota: La MP1 (asequibilidad) y la MP12 (regulación de las ventas) no se han incluido en el cuadro. Las celdas en blanco significan que, entre 2000 y 2022, no se han adoptado medidas que alineen de forma moderada o completa el sistema de tributación del tabaco a las mejores prácticas de la OMS en materia de política de impuestos al tabaco. Algunos países han adoptado medidas que cumplen moderadamente una o varias MP y, posteriormente, adoptaron otras medidas que debilitan la aplicación de las MP. En consecuencia, se han incluido algunas medidas en el Cuadro pese a que el país puntuó por debajo del nivel de cumplimiento moderado en 2022 en el Cuadro 4.1 (por ejemplo, Bolivia por lo que respecta a la MP9). La información de la MP2 se corresponde con una subida del impuesto selectivo al consumo de tabaco que contribuye a que represente, en 2022, al menos el 50% de la proporción total de los impuestos al tabaco. Los avances en la MP5 se corresponden con una prohibición de las ventas de los productos novedosos de tabaco y nicotina en los países siguientes: Argentina (solo las de SEAN y SESN, 2011), Brasil (2009), México (2022), Nicaragua (solo las de SEAN y SESN, 2021), Panamá (2022) y Uruguay (solo las de SEAN y SESN, 2009). Costa Rica empezó a aplicar un impuesto selectivo a los cigarrillos electrónicos en 2022, y Ecuador lo hizo en 2019. Los productos de tabaco calentado (PTC) son sujetos al impuesto selectivo en Colombia (desde 2018), Paraguay (desde 2019) y el Perú (desde 2019).
Fuente: OCDE a partir de la legislación nacional que figura en las fichas de países (capítulo 6) del Informe de la OCDE titulado “Tobacco Taxation in Latin America and the Caribbean: A Call for Tobacco Tax Reform” (OCDE, 2024[2]); Informe OMS sobre la epidemia mundial de tabaquismo (OMS, 2023[4]).