Études économiques de l'OCDE : Union européenne 2018

Rapport

Études économiques de l'OCDE : Union européenne

19 juin 2018

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Principaux éclairages sur l’action publique

Abstract

L’expansion économique continue
L’heure est venue de réformer le budget de l’UE
Remédier aux fractures régionales
Renforcer le marché unique
Consolider les marchés du travail
Lutter contre le changement climatique

L’Union européenne est confrontée à des défis

Après plusieurs années de crise, une dynamique positive s’est imposée depuis quelque temps dans l’économie de l'Union européenne, à la faveur d'une politique monétaire très accommodante, d'une politique budgétaire modérément expansionniste et du redressement de l’économie mondiale. La croissance s’est poursuivie à un rythme solide en 2017, s’étendant entre les pays et les secteurs et contribuant à faire baisser le chômage.

Ces évolutions positives sont l’occasion de renouveler les efforts visant à relever les défis à long terme auxquels est confrontée l’Union européenne. La faiblesse de la productivité et de l’investissement dans de nombreux pays empêche toute amélioration soutenue des niveaux de vie. Le vieillissement rapide de l’Europe entraînera une baisse de la production par habitant et mettra les finances publiques sous tension, sauf redressement des taux d’emploi et de la productivité. Selon les estimations, l’impact économique à court et à moyen terme, sur l’UE, de la sortie du Royaume-Uni (« Brexit ») serait relativement modeste (Kierzenkowski et al., 2016), mais certaines ruptures à brève échéance ne peuvent être exclues. Les migrations restent une préoccupation importante pour les Européens. Le nombre de réfugiés entrant dans l’UE a diminué, mais l’arrivée de la dernière vague de migrants a montré les limites de la politique de l’Union. Trouver le moyen d’asseoir l’union économique et monétaire sur une base plus solide pour rendre la zone euro moins vulnérable aux crises constitue un défi supplémentaire, évoqué dans l’Étude économique de la zone euro publiée en même temps que la présente Étude.

Confrontée à ces enjeux, l’UE doit plus que jamais mettre en évidence les avantages concrets qu’elle apporte à ses citoyens. Après avoir chuté fortement pendant la crise souveraine et celle des réfugiés, la confiance des citoyens dans l’Union européenne est repartie à la hausse, mais la popularité de l’Union reste incroyablement basse si on la compare à ce qu’elle a pu être dans le passé (graphique 1).

Graphique 1. La confiance dans l’UE se redresse, mais reste inférieure aux niveaux d’avant la crise

Personnes indiquant qu’elles font plutôt confiance à l’Union européenne en tant qu’institution, en % du total des personnes interrogées

Ce mécontentement est en partie attribuable aux écarts considérables de bien-être relevés entre les citoyens de l’UE dans des domaines essentiels comme les revenus, l’emploi, la santé et l’éducation (graphique 2).

Graphique 2. Le bien-être moyen est élevé, mais avec des inégalités considérables

Indicateur du vivre mieux, 20171

Les inégalités de revenu sont plus faibles en Europe que dans d’autres pays de l’OCDE, mais les crises ont laissé en héritage de nombreux problèmes sociaux. Le chômage reste supérieur à ses niveaux d’avant la crise dans de nombreux pays et dans certains, il est même tristement élevé (graphique 3), en particulier chez les jeunes. Les salaires réels stagnent ou n’ont qu’à peine augmenté dans la plupart des pays, et ils ont baissé de manière significative dans les pays fortement touchés par la crise. Des disparités régionales considérables existent aussi en Europe. Si les régions en pointe, principalement les villes et les grands centres urbains, caracolent en tête, les régions à la traîne paraissent plutôt stagner (OCDE, 2018a ; Bachtler et al., 2017).

Graphique 3. Le chômage a diminué, mais reste considérable

Taux de chômage, en % de la main-d’œuvre

Les politiques visant à renforcer la croissance et à la rendre plus inclusive doivent pour l’essentiel être menées au niveau national, mais des mesures au niveau de l’UE sont nécessaires en complément des efforts engagés à l’échelle des pays. Dans ce contexte, les principaux messages à retenir de la présente Étude sont les suivants :

L’expansion étant amorcée, il convient de porter maintenant l’attention sur les défis à long terme qui attendent l’Europe. Une réforme du budget de l’UE pourrait améliorer la croissance et la rendre plus inclusive en développant l’investissement dans la R-D, en permettant un meilleur ciblage des dépenses en faveur de la cohésion et de l’agriculture pour tenter de réduire plus efficacement les fractures régionales, et en augmentant les financements destinés à aider les jeunes peu qualifiés.
Pour renforcer la croissance à long terme et assurer une amélioration régulière des niveaux de vie, l’UE doit relancer le projet de marché unique en levant les obstacles qui subsistent dans les services, l’énergie, le numérique et les transports. Une plus grande mobilité intra-européenne de la main-d’œuvre et des mesures visant à faciliter l’embauche de travailleurs qualifiés originaires de pays non membres de l’UE pourrait atténuer les pénuries de main-d’œuvre.
L’approfondissement du marché unique et l’accélération de l’adoption des technologies numériques permettront de créer de nouveaux emplois, mais en menacent d’autres. L’UE devrait mieux aider les régions à la traîne à opérer un rattrapage et soutenir ceux qui ont beaucoup à perdre de la mondialisation et dont l’emploi est menacé par les évolutions technologiques.

Évolutions économiques récentes et perspectives à court terme

La reprise se poursuit

La croissance actuellement affichée par l’économie européenne est forte (graphique 4), s’étend à de nombreux pays et secteurs et est principalement alimentée par la demande intérieure (graphique 5, partie A). L’embellie des marchés du travail et les conditions de financement très favorables continuent de stimuler les revenus et, conjuguées à un redressement de la confiance des consommateurs (graphique 5, partie B), la consommation privée, malgré la médiocre hausse des salaires réels dans la plupart des États membres. L’investissement progresse à un rythme soutenu dans la plupart des pays (graphique 5, partie C), sous l’effet du dynamisme de la confiance des milieux d’affaires, de la hausse des bénéfices et d’un contexte financier propice. L’investissement public, en revanche, reste en demi-teinte dans certains États membres (graphique 6). Les exportations ont continué à se redresser, à la faveur de l’amélioration des perspectives économiques en Europe et du rebond des échanges mondiaux. Les indicateurs de la confiance des entreprises et des milieux d’affaires restent élevés, signe qu’une solide croissance est en vue, et dans certains secteurs et dans certains pays, des contraintes d’équipement et de capacités commencent à se faire jour dans les entreprises (graphique 5, partie D).

Graphique 5. La reprise généralisée devrait avoir un impact positif sur la hausse de l’investissement

Graphique 6. L’investissement privé repart à la hausse, mais l’investissement public reste très modéré

Volume¹

La situation continue de s’améliorer sur le marché du travail. Dans de nombreux pays, l’emploi et les taux d’activité de la main-d’œuvre sont désormais supérieurs à ce qu’ils étaient avant la crise (graphique 7), cette évolution ayant été favorisée par le raffermissement de la demande et par des réformes qui ont permis de multiplier les mesures d’activation, de stimuler les créations d’emplois et d’abaisser les obstacles à l’activité féminine (OCDE, 2017a). Au niveau de l’UE, le taux de chômage moyen s’établissait à 7.1 % en avril 2018. Cela étant, des différences considérables existent d’un pays à l’autre (graphique 8, partie A), et dans la plupart des États membres de l’UE, le taux de chômage n’est pas encore revenu à son niveau d’avant la crise. En matière de chômage, les différences régionales sont également marquées (graphique 9).

Graphique 7. Les taux d’activité ont progressé dans de nombreux pays

Main-d’œuvre en pourcentage de la population des 15-74 ans

Graphique 8. La situation sur le marché du travail s’améliore, mais les tensions salariales restent limitées

Bien que des pénuries de main-d’œuvre se fassent jour dans certains pays, l’amélioration de la situation sur le marché du travail ne s’est pas encore traduite par des pressions salariales sensibles (graphique 8, partie B). Plusieurs éléments semblent freiner la hausse des salaires, notamment l’existence d’une marge de main-d’œuvre inutilisée qui reste importante dans certains pays et la faiblesse des gains de productivité enregistrée au cours des dernières années. La part du temps partiel subi et des travailleurs renonçant à chercher un emploi reste élevée et ne diminue que lentement (OCDE, 2017b), ce qui donne à penser que le sous-emploi de la main-d’œuvre est probablement plus important que ne pourrait le laisser croire le taux de chômage. Ces dernières années, d’autres facteurs ont également pu empêcher une hausse plus rapide des salaires, parmi lesquels l’augmentation de la proportion des emplois à temps partiel, la hausse du taux d’activité des femmes et le développement de l’emploi dans des secteurs de services où les salaires sont faibles (OCDE, 2018b ; Broadbent, 2015 ; Daly et Hobijn, 2017).

Graphique 9. Taux de chômage par région dans l’Union européenne : évolution entre 2007 et 2016

Dans le même temps, la situation sur le marché du travail n’est pas homogène dans toute l’Europe. Si dans certains pays comme la Grèce ou l’Espagne, les taux de chômage restent élevés (graphique 3), le marché du travail commence à se tendre dans plusieurs pays du centre de l’Europe comme l’Allemagne et la Pologne. Ainsi, les enquêtes auprès des milieux d’affaires montrent que les pénuries de main-d’œuvre sont l’un des principaux facteurs limitant la hausse de la production et la croissance des entreprises en Pologne et dans d’autres pays du Groupe de Visegrad (graphique 10), qui bénéficient de l’embellie de l’économie mondiale du fait de leur forte intégration dans les chaînes de valeur mondiales.

Graphique 10. Les pénuries de main-d’œuvre augmentent dans certains pays, surtout en Europe centrale

% d’entreprises du secteur manufacturier faisant état d’une limitation de leur production due à des pénuries de main-d’œuvre

Au sein de l’Europe, les déséquilibres ont régressé de façon asymétrique depuis la crise financière, les ajustements se produisant surtout dans les pays ayant les engagements extérieurs nets les plus importants. Dans les pays débiteurs nets ayant enregistré des déficits courants importants et persistants avant la crise, par exemple le Portugal et l’Espagne, on a observé d’importants ajustements de la balance courante et une certaine correction des avoirs extérieurs nets (graphique 11), du fait de la modération de la demande intérieure et de l’amélioration de la compétitivité de l’économie. Cependant, des ajustements supplémentaires s’imposent pour amener la position extérieure globale nette à des niveaux plus durables dans certains pays. Dans le même temps, des excédents extérieurs importants persistaient en Allemagne, aux Pays-Bas et en Suède et de ce fait, l’excédent courant moyen de l’Union européenne a atteint un pic de 2.6 % du PIB de l’UE en 2017, et selon les prévisions, l’excédent devrait rester considérable en 2018 et en 2019. Des réformes visant à lever les obstacles à l’entrée dans les services et à accroître les dépenses dans les infrastructures publiques contribueraient à réduire le large excédent courant de l’Allemagne, tandis qu’aux Pays-Bas, une augmentation des dépenses publiques de R-D pourrait à court terme avoir le même résultat. Dans les pays ayant auparavant enregistré d’importants déficits courants, des politiques structurelles visant à favoriser la hausse de la productivité et la poursuite de l’amélioration de la compétitivité-prix et hors prix aiderait à résorber progressivement l’ample passif extérieur net.

Graphique 11. L’excédent courant de l’UE reste élevé

En % du PIB

Selon les prévisions, la croissance du PIB devrait en moyenne être proche de 2 % par an dans l’UE pour la période 2018-19, sur fond de politiques macroéconomiques accommodantes et de reprise conjoncturelle de l’économie mondiale (tableau 1). Même si toutes les économies de l’UE affichent des taux de croissance positifs, toutes n’en sont pas au même point du cycle (tableau 2). L’amélioration de l’emploi devrait stimuler les revenus et soutenir la consommation privée, étant donné que les salaires devraient progresser plus vite que par le passé. Le regain de confiance des milieux d’affaires, la progression des bénéfices des entreprises et l’orientation encourageante de la demande mondiale devraient continuer d’étayer l’investissement. Malgré la hausse modeste des exportations, la balance courante à l'échelle de la zone euro restera nettement excédentaire, étant donné le maintien attendu d'un ample excédent en Allemagne et aux Pays-Bas. L'inflation se renforcera graduellement sur fond de hausse des cours du pétrole, de résorption de la marge de ressources inutilisées dans l'économie et de progression plus forte des salaires.

				Projections
	2015	2016	2017	2018	2019
Produit intérieur brut (PIB)	2.2	1.9	2.6	2.3	2.1
Consommation privée	2.0	2.3	2.0	1.7	1.7
Consommation publique	1.3	1.6	1.2	1.5	1.3
Formation brute de capital fixe	3.5	3.0	3.8	4.3	3.9
Demande intérieure finale	2.2	2.3	2.2	2.2	2.1
Demande intérieure totale	2.2	2.2	2.2	2.2	2.1
Exportations de biens et services	6.0	3.6	5.7	4.7	4.6
Importations de biens et services	6.2	4.8	4.9	4.6	4.7
Autres indicateurs (taux de croissance, sauf indication contraire)
PIB potentiel	1.4	1.4	1.4	1.5	1.5
Écart de production2	-2.1	-1.7	-0.5	0.3	0.9
Emploi	1.2	1.7	1.4	1.3	0.9
Taux de chômage	9.5	8.6	7.7	7.1	6.8
Indice implicite des prix du PIB	1.2	0.9	1.3	1.6	1.9
Indice des prix à la consommation	0.0	0.3	1.8	1.8	1.9
Indice de base des prix à la consommation	0.9	0.9	1.2	1.4	1.9
Taux d’épargne des ménages, net3	5.2	4.9	4.3	4.2	4.1
Solde commercial4	2.1	2.1	2.6	2.7	2.8
Balance des opérations courantes4	-2.4	-1.7	-1.0	-0.8	-0.5
Solde sous-jacent des administrations publiques2	-1.3	-0.9	-0.7	-0.9	-0.9
Solde primaire sous-jacent des administrations publiques2	0.6	0.9	1.0	0.7	0.7
Dette brute des administrations publiques (Maastricht)4	87.0	86.5	84.2	82.4	80.7
Dette nette des administrations publiques4	67.5	68.5	64.9	63.1	61.2
Taux du marché monétaire à trois mois, moyenne	0.2	0.0	-0.1	0.0	0.3
Pour mémoire
Dette brute des administrations publiques4	105.1	106.0	102.2	100.2	98.2

1. États membres de l'Union européenne qui sont également membres de l’OCDE (21 pays).

2. En pourcentage du PIB potentiel.

3. En pourcentage du revenu disponible des ménages.

4. En pourcentage du PIB.

Source : OCDE (2018), « Perspectives économiques de l'OCDE no 103 », Perspectives économiques de l'OCDE : statistiques et projections (base de données).

Année	2018	2019	Année	2018	2019
Pays membres :
Autriche	2.7	2.0	Lettonie	4.1	3.6
Belgique	1.7	1.7	Lituanie	3.3	2.9
République tchèque	3.8	3.2	Luxembourg	3.6	3.8
Danemark	1.7	1.9	Pays-Bas	3.3	2.9
Estonie	3.7	3.2	Pologne	4.6	3.8
Finlande	2.9	2.5	Portugal	2.2	2.2
France	1.9	1.9	République slovaque	4.0	4.5
Allemagne	2.1	2.1	Slovénie	5.0	3.9
Grèce	2.0	2.3	Espagne	2.8	2.4
Hongrie	4.4	3.6	Suède	2.8	2.2
Irlande	4.0	2.9	Royaume-Uni	1.4	1.3
Italie	1.4	1.1
Agrégats :
Union européenne	2.3	2.1	OCDE	2.6	2.5

1. Pays membres de l'Union européenne qui sont également membres de l'OCDE (22 pays).

Source : OCDE (2018), « Perspectives économiques de l'OCDE no 103 », Perspectives économiques de l'OCDE : statistiques et projections (base de données).

Les incertitudes politiques restent élevées et pourraient encore s’aggraver. Le Brexit n’est pas considéré comme un risque macroéconomique majeur pour l’ensemble de l’UE, comme on le verra ci‑après. Néanmoins, les pays ayant les liens commerciaux les plus étroits avec le Royaume-Uni pourraient être durement touchés si ce pays quittait l'UE sans accord commercial. Une intensification des mesures commerciales protectionnistes aurait des conséquences négatives sur les échanges et l’investissement. Un resserrement trop rapide de la politique monétaire pourrait entraver la reprise dans les pays ayant un chômage élevé et présentant des écarts de production négatifs. Les pays fortement endettés pourraient avoir des difficultés à faire face à la hausse des coûts d’emprunts si la politique monétaire accommodante devait être rapidement abandonnée. Pour ce qui est des révisions à la hausse par rapport aux prévisions, la reprise conjoncturelle des échanges mondiaux et un dynamisme durable de l’économie mondiale pourraient déboucher sur une croissance plus vigoureuse que prévu en Europe. Les perspectives économiques de l’UE sont aussi soumises à des risques à moyen terme susceptibles d’entraîner des problèmes et d’avoir des conséquences qui sont difficiles à quantifier en termes de risques pour les prévisions (tableau 3).

Risques	Conséquences possibles
Désintégration de l’UE	Le pire de la crise de la zone euro est passé, mais le Royaume-Uni quitte l’Union européenne. Des partis populistes favorables à un référendum sur le maintien dans l’UE ou dans la zone euro, ou les deux, pourraient arriver au pouvoir sur le continent.
Renforcement du protectionnisme en matière d'échanges et d'investissement	De nombreuses économies de l’UE dépendent du libre jeu des flux d’échanges et d’investissement. Une intensification du protectionnisme commercial pourrait avoir un impact négatif sur la confiance, l’investissement et l’emploi, et compromettre les perspectives de croissance à long terme.

Gérer la question de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne

Les risques pour la stabilité macroéconomique et la stabilité financière sont gérables

Le Brexit n’est pas considéré comme un risque macroéconomique majeur pour l’UE. Alors que, dans l’hypothèse d’un accord de sortie « dur » dans ses modalités, le choc sur l’économie du Royaume-Uni serait largement négatif et coûterait quelque 3.3 % à son PIB d’ici 2020, l’impact sur l’ensemble de l’UE se traduira par une diminution de PIB d’environ 1 point de pourcentage à ce même horizon, selon les estimations de l’OCDE (Kierzenkowski et al., 2016). Il n’en demeure pas moins que cet impact sera variable selon les États membres et certains, comme l’Irlande, seront plus gravement touchés (OCDE, 2018c). L’accord politique trouvé entre l’UE et le Royaume-Uni sur une période de transition de 21 mois est une mesure positive en ce qu’elle permet de fixer les modalités des relations économiques durant ces mois de transition (encadré 1'OCDE, 2017c). Cependant, il subsiste des domaines dans lesquels il faut trouver un accord pour que la période de transition prenne effet dans le cadre de l’accord sur le retrait.

Encadré 1. Aperçu des principales évolutions des négociations sur le Brexit depuis le début de l’année 2018

Le 28 février 2018, la Commission européenne a publié le projet de traité relatif au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, qui traduit en termes juridiques le rapport conjoint établi par les négociateurs de l’Union européenne et du gouvernement britannique en décembre 2017 sur la première étape des négociations.

Le 19 mars 2018, les négociateurs de l'UE et du Royaume-Uni ont présenté une version en couleur du texte de l’accord de retrait dans lequel les passages surlignés en vert correspondent aux points sur lesquels les négociateurs des deux parties ont déjà trouvé un accord et qui feront uniquement l’objet de révisions juridiques techniques, parmi lesquels les droits des citoyens, le règlement financier, la période de transition et d'autres questions relatives à la séparation. En particulier :

La période de transition va durer jusqu’au 31 décembre 2020. Pendant cette période, le Royaume-Uni continuera d’appliquer pleinement l’acquis communautaire, et demeurera en conséquence, dans les faits, dans le marché unique et de l’union douanière.
Les droits des citoyens britanniques vivant dans des pays de l’UE et des citoyens de l’UE vivant au Royaume-Uni seront intégralement protégés en vertu du droit de l’Union. Les droits des personnes qui changent de résidence pendant la période de transition continueront d’être protégés après 2020, conformément aux dispositions convenues dans le projet de traité relatif au retrait.
Le Royaume-Uni aura le droit de négocier des accords commerciaux avec d’autres pays. Cependant, si un accord commercial est conclu pendant la période de transition, il ne pourra être appliqué qu’après le 31 décembre 2020.
Pendant la période de transition, le projet exclut la participation du Royaume-Uni aux processus de décisions de l’Union, mais le pays peut être exceptionnellement autorisé à participer, sans avoir le droit de voter, au processus de comitologie ou à assister à des réunions de groupes d’experts de la Commission ou réunions similaires, s’il est concerné ou si sa présence est nécessaire à une mise en œuvre effective de l’acquis communautaire. Le Royaume-Uni restera soumis aux règles de la Politique commune de la pêche de l’UE et disposera de droits de consultation concernant la fixation des activités de pêche en 2020.
Le projet d’accord fait référence à un protocole prévoyant une solution dite de « backstop » (instauration d’une « zone commune réglementaire ») au problème de la frontière entre l’Irlande et l’Irlande du Nord, ainsi que le demandait le rapport conjoint. Cette proposition prévoit qu’en l’absence de solution convenue, l’Irlande du Nord resterait pleinement alignée sur le marché unique et ses règles douanières à la fin de la période de transition.
En vertu des pouvoirs conférés par le traité, les institutions de l’Union européennes agiront envers le Royaume-Uni comme s’il s’agissait d’un État membre. En particulier, la Cour de Justice aura les mêmes compétences qu’actuellement en ce qui concerne le Royaume-Uni.

Cela étant, l’accord de retrait comprend des dispositions transitoires. Cela signifie qu’il n’y aura pas de certitude juridique sur la transition tant que le traité relatif au retrait n’aura pas été ratifié par l’UE et le Royaume-Uni.

Le 23 mars 2018, le Conseil européen a adopté des orientations sur le cadre des relations futures entre l'UE et le Royaume-Uni après le Brexit. L’UE a réaffirmé qu’elle était « déterminée à avoir un partenariat aussi étroit que possible avec le Royaume-Uni à l'avenir. Ce partenariat devrait porter sur la coopération commerciale et la coopération économique ainsi que sur d'autres domaines, notamment la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale, ainsi que la politique étrangère, de sécurité et de défense. »

Le processus du Brexit se poursuit désormais selon plusieurs axes :

Poursuite des négociations et finalisation du traité relatif au retrait, qui comprend un accord sur des dispositions transitoires.

Définition du cadre de la relation future, qui sera détaillé dans une déclaration politique accompagnant le traité relatif au retrait.

Préparer les institutions de l’UE, les États membres et les différentes parties prenantes à ce que le Royaume-Uni devienne un pays tiers, éventuellement sans qu’un traité relatif au retrait n’ait été ratifié.

Sources: Orientations du Conseil européen (article 50) sur le cadre des relations futures entre l'UE et le Royaume-Uni ; Projet de traité relatif au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et de la Communauté européenne de l’énergie atomique (EURATOM) ; texte du projet de traité relatif au retrait.

Les risques que pourrait entraîner le Brexit pour la stabilité financière de l’UE dans son ensemble devraient pouvoir être gérés, pour autant que les acteurs des marchés soient suffisamment préparés à divers scénarios de sortie. Le Comité de politique financière de la Banque d’Angleterre et l’Autorité bancaire européenne ont fait état de plusieurs risques de perturbations pour les utilisateurs finaux de services financiers (Bank of England, 2018 ; Autorité bancaire européenne, 2017). Bien que de nombreux services financiers importants soient assurés depuis Londres, il est peu probable que des restrictions soient appliquées à l’accès d’entités résidentes de l’UE à ces services (BCE, 2017). Celles-ci conserveront probablement un accès suffisant aux services financiers de gros et de détail après le Brexit puisque la majorité de ces services sont aujourd’hui déjà fournis dans 27 pays de l’UE et que les entités concernées sur le territoire du Royaume-Uni peuvent relocaliser une partie de leurs activités dans d’autres États membres de l’EU.

En revanche, il se pourrait que l’évolution du paysage bancaire, passant d’une concentration des activités de gros à Londres à leur éclatement potentiel dans plusieurs pays, augmente le coût du capital pour les ménages et les sociétés non financières puisque le secteur financier londonien pourrait n’avoir alors plus autant de possibilités pour réaliser des économies d’échelle et de gamme (BCE, 2017). À cet égard, l’UE doit voir dans la sortie du Royaume-Uni une opportunité pour progresser plus vite sur la question de l’Union des marchés de capitaux, ainsi qu’il est évoqué dans l’Étude économique de l’OCDE sur la zone euro. Pleinement déployée, une telle union permettrait d’améliorer l’offre nationale et transnationale de capitaux, spécialement auprès des petites et moyennes entreprises, et faciliterait le partage des risques dans l’Union européenne. Les récentes propositions de la Commission européenne, visant à aller plus loin dans l’harmonisation des règles sur la distribution des fonds d’investissement, les transactions transfrontières sur créances et le traitement réglementaire des obligations sécurisées, ainsi qu’on le lira dans l’Étude économique sur la zone euro, vont dans le bon sens.

Le Brexit aura des conséquences majeures pour les finances de l’UE puisque le Royaume-Uni est l’un des plus gros contributeurs nets au budget européen. L’engagement pris le Royaume-Uni de continuer de verser sa contribution annuelle jusqu’en 2020 ainsi que d’honorer ses engagement en cours à la fin de 2020, qui seront donc versés après cette date, a permis de remédier à l’une des conséquences les plus immédiates sur le cadre financier pluriannuel 2014‑2020. À partir de 2021 toutefois, la sortie du Royaume-Uni aboutira probablement à un déficit de financement permanent de quelque 7 %, soit 10 milliards d’euros par an (CE, 2017a ; Hass et Rubio, 2017).

L’heure est venue de réformer le budget de l’UE

La négociation de la prochaine période de programmation pluriannuelle du budget, qui commencera en 2018, et la sortie du Royaume-Uni de l’UE, sont l’occasion de réformer le budget de l’UE. La situation budgétaire de l’UE est d’ores et déjà tendue et il a fallu revoir à la baisse certaines dépenses, ces dernières années, pour financer de nouveaux besoins (Cour des comptes européenne, 2016). Le budget intégral de l’UE représente environ 1 % de son RNB annuel (graphique 12) et 2 % environ de ses dépenses publiques. Étant donné la rareté des ressources, le budget de l’UE doit compléter les budgets nationaux en ciblant les politiques européennes qui présentent le meilleur potentiel de valeur ajoutée et chaque fois que des financements de l’UE peuvent conduire à des économies d’échelle et des gains d’efficience, générer des externalités transfrontières et bénéficier à l’UE et à ses citoyens. Entrent dans cette catégorie, entre autres, les projets d’infrastructures transfrontières, les dépenses de R‑D ou la lutte contre le changement climatique.

Graphique 12. Le budget de l’UE est modeste et ne cesse de diminuer

À cela s’ajoutent de nouveaux enjeux. La récente crise des migrants, par exemple, a montré que de nouvelles mesures de l’UE seront nécessaires pour résoudre les problèmes de sécurité intérieure et extérieure et de contrôle aux frontières extérieures, des matières qui ne sont financées aujourd’hui que de façon marginale par le budget de l’UE (CE, 2018a).

La réduction des disparités économiques et sociales entre les États membres et les régions constitue également un enjeu de taille pour l’Union européenne, d’une importance cruciale pour la réussite à long terme du projet européen. Une grande partie du budget de l’UE (plus de 43.6 %) est d’ores et déjà affecté à la redistribution via la politique de cohésion, qui prône la convergence économique ainsi que la cohésion sociale et territoriale, et via la Politique agricole commune (PAC), qui soutient le développement rural, lequel représente environ 24 % du budget de la PAC (graphique 13).

Il est possible d’accroître le caractère redistributif des dépenses de cohésion de l’UE. Si l’essentiel des aides à la cohésion va bel et bien aux régions et aux États membres les plus pauvres, des régions relativement plus prospères en reçoivent également, d’un montant conséquent : en effet, 25 % des ressources (90 milliards EUR) de la période 2014-20 iront à des régions dont le PIB par habitant est supérieur à 75 % de la moyenne de l’UE-27. Quoique le sujet soit politiquement délicat, il faudrait que les fonds de la cohésion bénéficient exclusivement aux régions de l’Union à la traîne, dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l’UE. L’amélioration du contrôle des dépenses et l’allégement des formalités administratives pourraient également permettre de générer quelques économies et d’améliorer l’efficacité de la politique de cohésion, ainsi qu’on le verra plus loin. Qui plus est, le budget de l’UE pourrait être plus inclusif en aidant mieux les populations laissées pour compte. Le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation nécessite des améliorations et son périmètre doit être élargi pour pouvoir venir en aide aux salariés licenciés non seulement en raison de la mondialisation ou d’une crise économique, mais aussi pour d’autres raisons comme l’automatisation. Enfin, des financements supplémentaires pour accompagner les choix de carrière et de mobilité de la main-d’œuvre moins qualifiée, notamment les jeunes, grâce à des programmes de promotion de la mobilité, pourraient se révéler utiles également, ainsi qu’on le verra plus loin.

Graphique 13. Domaines financés par le budget de l’UE

La Politique agricole commune (PAC) pourrait également être réformée. Les réformes menées depuis les années 90 ont considérablement réduit son poids dans le budget de l’UE (passé de 70 % du budget dans les années 1960 à 37 % aujourd’hui) et amélioré la composition des aides (OCDE, 2017d). Les aides dont le versement est découplé du volume de production ont gagné en importance et laissent toute latitude aux producteurs pour répondre aux signaux du marché et faire leurs choix de production, indépendamment des aides. Pour autant, 27 % environ des aides aux producteurs sont couplées à la production et ont pour effet de maintenir les prix au-delà des cours mondiaux. En outre, les aides directes (70 % environ des dépenses au titre de la PAC) demeurent largement déterminées par l’historique des droits à en bénéficier et concentrées sur les grandes exploitations et les propriétaires terriens (CE, 2017c). Dans une évaluation récente de la PAC (OCDE, 2017d), l’OCDE conseille de supprimer progressivement les aides découplées de la production pour réaliser des gains durables de compétitivité et de productivité. Il conviendrait de réévaluer les aides directes et de mieux les cibler sur des biens publics d’intérêt européen comme l’environnement et le changement climatique, et de faciliter la transition vers des méthodes d’exploitation plus résilientes aux risques climatiques. Les réformes agricoles menées dans d’autres pays, par exemple l’Australie, pourraient fournir des éclairages utiles.

L’augmentation des dépenses de R-D devrait être une priorité pour demain, dans un contexte de faible productivité de l’UE et de concurrence de la recherche européenne avec d’autres acteurs mondiaux. Or, la recherche-développement ne représente que 13 % du budget européen et 10 % de l’investissement public total dans la recherche et l’innovation en Europe, alors qu’il est avéré que la valeur ajoutée des dépenses de l’UE en la matière, comparée à celle des dépenses publiques nationales, est notable. Selon l’évaluation intermédiaire qui en a été réalisée, 83 % des projets financés au titre du programme Horizon 2020 n’auraient pu avoir lieu sans l’aide de l’UE (CE, 2017b). Il conviendrait de majorer de façon conséquente le budget affecté au programme européen de financement de la recherche et de l’innovation après 2020.

Comment financer de nouvelles priorités d’action et combler le vide laissé par le Royaume-Uni dans le budget de l’UE ?

Étant donné les difficultés politiques que posent l’augmentation de la contribution des États membres ou la décision de recourir à d’autres sources de fonds, il pourrait être tentant de procéder à des coupes dans certaines dépenses pour en financer d’autres. Or, des analyses indiquent que combler le vide laissé par le Royaume-Uni uniquement en réduisant les dépenses impliquerait des coupes drastiques dans certains des programmes les plus emblématiques de l’UE et reviendrait, par exemple, à supprimer la totalité des financements européens de la R-D (via le programme Horizon 2020) et du Fonds AMIF (« Asile, migration et intégration ») (Hass et Rubio, 2017). Il semble donc que pour financer de nouvelles priorités d’action et combler le vide laissé par le Royaume-Uni dans les finances de l’UE, il faudra rehausser la contribution des États membres au budget, trouver de nouvelles sources de recettes, réduire les dépenses, voire combiner ces différentes options.

Actuellement, le budget de l’UE est financé à environ 70 % par les contributions des États membres, calculées en fonction leur revenu national brut (RNB), le solde étant couvert par une fraction des recettes de TVA collectées par les États membres et des droits de douane perçus aux frontières extérieures de l’Union. Les pays de l’UE se sont toujours déclarés en faveur de contributions calculées en fonction du RNB pour financer le budget de l’UE, ce mode de calcul étant jugé équitable pour répartir la charge et refléter leur capacité contributive relative. Or, si l’on tient compte des réductions spéciales (« rabais ») dont bénéficient certains des plus gros contributeurs nets (Royaume-Uni, Allemagne, Pays-Bas, Suède et Autriche), ce mode de calcul est en fait régressif (Monti et al., 2017). Le retrait du Royaume-Uni met fin à la correction appliquée à sa contribution. La suppression de la réduction accordée aux quatre autres contributeurs pour financer le rabais britannique (le « rabais sur le rabais ») permettrait de dégager des ressources supplémentaires, rendrait le système plus redistributif et surtout, moins complexe et moins opaque.

Des recettes additionnelles financées par des taxes et prélèvements nationaux pourraient compléter les contributions calculées en fonction du RNB des États membres, ainsi que le suggérait le groupe de haut niveau sur les ressources propres (HLGOR) nommé par la Commission (Monti et al., 2017). Selon leur mode de conception, ces ressources pourraient permettre de coupler plus étroitement les dépenses du budget de l’UE à ceux qui les financent (Monti et al., 2017). L’une des premières options prometteuses pour lever des recettes sur les impôts nationaux consiste à réformer la ressource propre actuelle, fondée sur la TVA. La TVA finance déjà 12 % environ du budget de l’UE grâce à un prélèvement de 0.3 % sur l’assiette de TVA des États membres, cette assiette étant plafonnée en fonction de leur RNB afin que le mécanisme soit moins régressif. Toutefois, ce système est très complexe et opaque. Les assiettes nationales de TVA sont théoriquement harmonisées en recourant à des calculs compliqués pour compenser les effets de la diversité des taux et des structures fiscales sur les assiettes nationales. Qui plus est, les « rabais » complexifient et opacifient encore plus le système étant donné qu’ils impliquent de corriger la contribution fondée sur la TVA de certains pays. Il serait possible d’augmenter les recettes et de simplifier le système en appliquant un taux de TVA unique à une assiette harmonisée plus large sur l’ensemble des biens, services et transactions, ainsi que le propose le HLGOR. Le plan d’action TVA de la Commission, qui prévoit diverses mesures pour améliorer le fonctionnement du système de TVA et pour lutter contre la fraude, pourrait insuffler l’élan nécessaire à la réforme. Une nouvelle réforme de la TVA pourrait aider à lutter contre la fraude et alléger les formalités administratives dont doivent s’acquitter les entreprises dans leurs transactions transfrontières. Selon des estimations, la fraude à la TVA intracommunautaire représente 50 milliards d’euros par an. S’attaquer au phénomène permettrait non seulement d’élargir l’assiette fiscale des États membres, mais aussi, indirectement, d’augmenter les recettes de TVA reversées au budget de l’UE.

Un impôt européen sur les sociétés pourrait constituer une autre source de recettes. La Commission a récemment proposé un train de mesures pour relancer l’idée de l’assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS). Si cette initiative vise à développer une base d’imposition consolidée, une fraction de l’ACCIS pourrait être transférée au budget de l’UE. La proposition actuelle de la Commission comporte une limitation toutefois : la participation au dispositif reposerait sur l’enregistrement volontaire des entreprises, sauf pour les grands groupes (Monti et al., 2017), ce qui pourrait réduire le montant de la contribution de chaque pays au budget de l’UE.

Il existe d’autres options parmi lesquelles des ressources propres fondées sur la taxe carbone et sur le produit de la mise aux enchères des permis au titre du système d’échange de quotas d’émission (SEQE-UE) (Monti et al., 2016). Actuellement, six pays ont institué une taxe carbone (Danemark, Irlande, Finlande, Suède, France et Slovénie), mais les taux et la couverture de cette taxe sont variables d’un pays à l’autre. Une taxe carbone européenne, consistant à appliquer un taux minimum unique aux émissions de CO2 dans tous les secteurs ne relevant pas du SEQE-UE, ainsi que l’a proposé la Commission dans le cadre de la révision de la Directive sur la taxation de l’énergie, pourrait être une option pour financer le budget de l’UE. Quant à l’utilisation du produit des ventes aux enchères des permis d’émission, elle constitue une option, mais ce produit étant relativement modeste et fluctuant au fil du temps, il devrait être complété par d’autres recettes.

Enfin, bien que cette solution soit insuffisante en soi, des économies pourraient être un moyen de financement utile. La Commission procède à un réexamen des dépenses pour vérifier à mi-parcours l’efficience des programmes financés par le budget de l’UE. Toutefois, ces réexamens ne sont pas assez complets pour pointer des inefficiences dans les dépenses. Ainsi que le recommande la Cour des comptes européenne (Cour des comptes, 2016), une première étape consisterait à mener un réexamen global des dépenses de l’UE pour juger de l’affectation de son budget aux priorités stratégiques définies et mesurer les résultats et la valeur ajoutée des divers programmes. Enfin, une approche rationnalisée et simplifiée des procédures d’information budgétaire, à la fois ex ante et ex post, aiderait à rassurer l’opinion et à gagner sa confiance, ainsi qu’il est recommandé dans l’examen qu’a réalisé l’OCDE sur le budget de l’UE (OCDE, 2017e).

Il faut remédier plus efficacement aux fractures régionales pour faire progresser la confiance dans l’UE

Il est un fait établi que les populations généralement laissées pour compte, comme la main-d’œuvre peu diplômée, sont généralement celles chez qui l’Union européenne suscite le moins l’adhésion (Dustmann et al., 2017). Il en va particulièrement ainsi dans les régions touchées par les évolutions actuelles de la mondialisation. Ainsi, les votes en faveur des partis populistes europhobes n’ont cessé de progresser dans les régions durement frappées par la concurrence des produits importés dans l’UE à 15 (Colantone et al., 2016). L’embellie continue du marché du travail dans toute l’Europe devrait aider les citoyens à retrouver confiance dans l’UE, compte tenu de ce que l’insécurité économique est une source d’inquiétude majeure pour eux. Pour autant, l’UE peut jouer un tout autre rôle dans l’accompagnement des moins bien lotis en réformant la politique de cohésion pour mieux corriger les disparités régionales.

Réformer la politique de cohésion pour qu’elle soit plus efficace

L’objectif premier de la politique de cohésion est de réduire les disparités régionales du revenu par habitant. Le bilan de la politique de cohésion de l’UE est cependant mitigé : Si, dans la majorité des pays, ces disparités ont cédé du terrain au fil du temps et si l’on observe une convergence au niveau des pays et des régions, ainsi qu’on le verra dans le chapitre thématique, les progrès en matière de convergence entre les régions ont connu un coup d’arrêt avec la crise et n’ont pas repris depuis 2009 (graphique 14). Ceci donne à penser qu’il est possible d’améliorer encore l’efficacité des dépenses de cohésion, sachant que la politique de cohésion n’est pas un remède miracle. Les initiatives déployées par l’UE pour promouvoir la convergence par la politique de cohésion ne sont qu’un complément aux autres déterminants de la convergence régionale. Une utilisation plus efficace des ressources budgétaires doit s’accompagner de politiques publiques nationales visant à développer un climat propice à l’investissement et au développement du capital humain.

Graphique 14. La convergence des PIB par habitant régionaux a marqué le pas avec la crise

Coefficient de variation pondéré par la population1, en pourcentage

La prochaine période de programmation, qui commencera en 2020, est l’occasion de réformer en profondeur la politique de cohésion. Les objectifs de cette politique semblent très ambitieux : promouvoir la convergence économique, faciliter l’intégration, encourager le développement durable (graphique 15). Une telle multiplicité d’objectifs risque de nuire à son efficacité, de provoquer l’éparpillement des ressources et de rendre très délicate l’évaluation de son efficacité. Les dépenses de cohésion doivent viser des éléments qui iront dans le sens d’une croissance plus forte et durable, parmi lesquels le capital humain (éducation et formation), l’innovation et les projets d’infrastructures, avec leurs retombées évidentes par-delà les frontières, notamment les projets dans les transports, l’énergie et le numérique.

Graphique 15. Domaines financés par la politique de cohésion

2014-2020, en milliards EUR

Dès 2014, la Commission a commencé à s’intéresser de plus près à la mesure des performances – conditions ex ante de l’accès au financement, objectifs chiffrés pour surveiller le stade d’avancement et renforcement du contrôle – mais les nouveaux outils de mesure sont lourds à manier et les États membres ont des difficultés à les appliquer. Au début de chaque période de programmation, les autorités doivent définir un cadre de résultats, sélectionner des indicateurs pour suivre le stade d’avancement et fixer des objectifs intermédiaires clairs, réalistes et mesurables. Le suivi a également été renforcé : chaque année, les pays doivent rendre compte de leur degré d’avancement par rapport aux objectifs chiffrés et soumettre des rapports d’étape détaillés à la fin de chaque cycle de financement. La Commission a également mis en place une « réserve de performance », qui lui permet de distinguer les projets et les priorités qui ont atteint leurs objectifs en avance sur le calendrier.

Des changements plus en profondeur sont nécessaires pour améliorer encore l’efficacité des dépenses de cohésion. Les États membres cofinancent les dépenses de cohésion pour garantir des investissements supplémentaires. Le problème est que ce principe d’additionnalité est difficile à appliquer et son respect difficile à vérifier, et il semble que les aides versées au titre des fonds structurels et d’investissement de l’UE aient un effet d’éviction sur les investissements publics nationaux (CPB, 2012). Une autre difficulté tient au fait que par peur de perdre ces aides, les États membres se préoccupent davantage de dépenser les fonds reçus, en particulier à mesure que la fin de la période de programmation approche, et pas assez de la qualité des investissements (Cour des comptes européenne, 2017a). De même, la rentabilité des projets financés au titre de la cohésion sociale risque d’être médiocre car les autorités prennent en considération la totalité des avantages attendus des projets, mais pas de leurs coûts. Les taux de cofinancement devraient être relevés pour atténuer le risque de voir les ressources de l’UE affectées à des projets à faible valeur.

Les procédures administratives doivent être allégées pour que la politique de cohésion gagne en efficacité. Quoique difficile à réaliser puisqu’elle impliquerait de modifier les Traités de l’UE, la fusion des différents fonds structurels et d’investissement en un seul et même fonds présenterait un intérêt majeur car elle réduirait à un minimum les doublons, reconcentrerait les ressources et faciliterait les synergies et la planification. Une solution politiquement envisageable à moyen terme pourrait être d’adopter un « règlement uniforme », énonçant un ensemble de règles et de définitions communes aux cinq Fonds structurels. Même si cette solution implique tout de même une coordination délicate entre plusieurs Directions générales de la Commission et la nécessité de gérer plusieurs fonds, elle permettrait néanmoins de simplifier les procédures administratives et de créer des synergies.

Il convient de faire plus pour améliorer le contrôle sur la manière dont les ressources des fonds structurels sont dépensées. La politique de cohésion a été entachée par des manquements, les plus flagrants qui soient, dans l’exécution du budget de l’UE (Cour des comptes européenne, 2014). Si certains de ces manquements sont mineurs, d’autres constituent des infractions graves comme l’absence de concurrence équitable dans l’attribution des marchés, ou la non-attribution de marchés au moins-disant (Cour des comptes européenne, 2017b). La passation des marchés publics pourrait être grandement améliorée dans de nombreux pays (graphique 16). Cet effort devrait aller de pair avec la simplification des règles et un plus large recours à l’administration électronique et à la passation en ligne des marchés publics pour aider à gagner en efficience et limiter les possibilités d’abus de pouvoir.

Graphique 16. Les marchés publics sont attribués dans des conditions de faible concurrence dans de nombreux pays

En pourcentage, 2016

On observe également des fraudes dans l’utilisation des ressources des fonds structurels (CE, 2012a) et celles-ci devraient être mieux combattues. En 2016, la Cour des comptes européenne a estimé que 60 % des fraudes affectant le budget de l’UE concernaient la cohésion et la pêche, pour un montant annuel estimé à 391 millions d’euros (Cour des comptes européenne, 2017c). Ce montant représente 0.5 % environ des dépenses totales au titre de la cohésion en 2016, sachant qu’au vu de l’absence relative de coordination entre les pouvoirs et contre-pouvoirs nationaux et européens exerçant un contrôle sur la politique de cohésion, il est difficile de chiffrer les actes de fraude véritablement commis. Le Parlement européen a soutenu la création d’un Parquet européen pour renforcer la lutte contre l’utilisation frauduleuse des fonds de l’UE. La totalité des États membres devraient reconnaître ce Parquet comme juridiction compétente.

Les lenteurs de lancement des projets sont un problème récurrent. À la fin de 2017, 16 % seulement des montants engagés au titre de la période de programmation 2014-20 avaient été décaissés (graphique 17). Ces lenteurs sont problématiques car elles conduisent à une concentration des investissements en fin de période de programmation, créant une certaine volatilité des investissements publics et pouvant entraîner une mauvaise qualité des projets et un risque accru d’irrégularités (OCDE, 2016a ; OCDE, 2014). Un démarrage plus rapide des dépenses permettrait de mieux lisser les investissements sur la période, ce qui contribuerait à créer un environnement macroéconomique plus stable. L’expérience de pays comme la République tchèque, la Lettonie, la Lituanie, la République slovaque, la Slovénie et la Hongrie en 2015-16 a montré qu’une répartition irrégulière d’investissements publics importants finissait, au fil du temps, par compliquer la gestion des politiques macroéconomiques dans les pays où les ressources des fonds structurels représentent une part notable de l’investissement (OCDE, 2017a) ; graphique 18).

Graphique 17. La lente absorption des ressources des Fonds structurels est courante

Graphique 18. La gestion macroéconomique est délicate dans les pays qui reçoivent une fraction significative des fonds de cohésion

Variation annuelle en pourcentage de la formation brute de capital fixe total (en volume)

Plusieurs mesures peuvent être prises pour corriger les retards de lancement des projets et assurer une transition sans heurt entre deux cycles de financement des fonds structurels. Du côté de l’UE, l’accélération des négociations de la période de programmation, souvent très lentes et aboutissant à des retards de mise en œuvre, permettrait de remédier à ces lenteurs. La Commission pourrait également préparer les documents d’orientation en temps utile et simplifier le report des projets d’un cycle à l’autre. Du côté des États membres, ces derniers pourraient rationaliser leurs procédures administratives, renforcer la capacité de leurs administrations à gérer les financements européens, harmoniser leurs critères nationaux avec ceux de l’UE et accélérer les procédures d’approbation des projets, en s’inspirant de l’expérience acquise dans d’autres pays pour améliorer l’absorption des ressources des fonds structurels, ainsi qu’on le verra dans le chapitre thématique.

Approfondir le marché unique pour stimuler la croissance à long terme

Comme relevé dans toutes les Études économiques de l’Union européenne réalisées par l’OCDE depuis 2007 (tableau 4), les instruments contraignants qui sous-tendent le marché unique et visent à démanteler les obstacles à la liberté de circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, comptent parmi les outils les plus puissants dont dispose l’Union européenne pour stimuler la croissance à long terme (graphique 19). Le marché unique est l’une des réalisations majeures de l’UE. En effet, il facilite les échanges intra-UE en réduisant les obstacles non tarifaires, il facilite les flux de capitaux et les échanges de services et confère une entière liberté de circulation aux ressortissants de l’UE. Selon des estimations de la Commission, le marché unique a généré un surcroît de croissance de son PIB de 2.1 % durant ses 15 premières années de fonctionnement (CE, 2012b).

Graphique 19. L’UE a affiché un recul important de la croissance de sa production potentielle

Et pourtant, le marché unique n’est pas encore achevé, ce qui bride les résultats économiques de l’UE, ainsi qu’on le verra dans le chapitre thématique. Si les biens s’échangent assez facilement entre les frontières, les marchés des services, de l’énergie, des transports, de la finance et du numérique sont encore loin d’être intégrés. De même, la mobilité de la main-d’œuvre est assez faible : seuls 3.9 % des ressortissants de l’UE en âge de travailler vivent dans un autre État membre.

L’approfondissement du marché unique nécessite de prendre de nouveaux engagements politiques. Au moment de sa prise de fonctions en 2014, la Commission avait fait le serment d’accélérer l’intégration des secteurs de l’énergie, des services numériques et des marchés financiers, mais les progrès tardent à venir en dépit des avantages potentiels considérables de cette intégration. Ainsi, l’application intégrale de la directive « Services » dans sa version actuelle permettrait d’ajouter 1.7 point de croissance au PIB de l’UE (Commission européenne, 2017b). Un marché intégré du numérique pourrait en théorie gonfler son PIB de quelque 8 milliards d’euros supplémentaires par an (Commission européenne, 2015a).

Recommandations de l’Étude économique de 2016	Mesures prises depuis 2016
Améliorer la qualité des analyses d’impact des propositions législatives, notamment des amendements, ainsi que la qualité des évaluations ex post des mesures adoptées.	Les lignes directrices pour une meilleure réglementation et la boîte à outils qui les accompagne ont été actualisées et renforcées en juillet 2017.
Accorder une importance prioritaire aux projets de réseaux transeuropéens de transport et d’énergie, pour favoriser l’achèvement de la mise en place du marché unique.	Quatre goulets d’étranglement sur les corridors du réseau central RTE-T ont été éliminés en 2016 et respectivement 11, 25 et 53 autres devraient l’être en 2017, 2018 et 2019.
Harmoniser, en tenant compte des spécificités de chaque État membre, les spécifications techniques et les réglementations nationales dans les industries de réseau, en vue de transférer les pouvoirs décisionnels concernant les questions techniques à une autorité de régulation unique à l’échelle de l’UE.	La proposition de directive de septembre 2016 établissant le code des communications électroniques européen définit les modalités en vertu desquelles les régulateurs nationaux peuvent réglementer les opérateurs de réseau et/ou les fournisseurs de services.
Harmoniser les règles relatives aux achats en ligne et réduire la discrimination géographique injustifiée dont fait l’objet les consommateurs.	En 2017, des accords politiques ont été trouvés concernant : a) une nouvelle directive visant à contrer le blocage géographique injustifié et d’autres formes de discrimination fondée sur la nationalité, le lieu de résidence ou le lieu d’établissement des clients dans le marché intérieur ; b) une proposition de règlement sur les services de livraison transfrontière de colis en vue d’améliorer la transparence des prix et la surveillance réglementaire.

L’action menée au niveau de l’UE pour approfondir le marché unique devrait aller de pair avec de nouvelles initiatives nationales en faveur de réformes porteuses de croissance, dans l’esprit des recommandations formulées pour chaque pays dans les Études économiques et dans Objectif croissance, publiés par l’OCDE. La dynamique de réforme s’est essoufflée dans l’UE (graphique 20, partie A), notamment dans les pays les plus touchés par la crise. L’indice de mise en œuvre des réformes établi pour chaque pays dans le cadre du Semestre européen est également faible et ne cesse de diminuer depuis l’instauration du processus du Semestre en 2011 (graphique 20, partie B). La dynamique réformatrice marque le pas à un moment où il faudrait de nouvelles initiatives pour gagner en productivité et stimuler la croissance à long terme. Des estimations de l’OCDE indiquent que des réformes pour une meilleure productivité pourraient faire gagner pas moins de 0.7 % de PIB d’ici 2023 rien que dans l’UE (graphique 21). De même, des réformes qui stimulent l’innovation et renforcent la concurrence sur les marchés de produits, et d’autres, qui améliorent le climat des affaires et la qualité institutionnelle, pourraient aider à promouvoir la résilience économique dans les États membres et dans toute la zone euro (CE, 2017d).

Graphique 20. Les recommandations sont peu mises en œuvre

Graphique 21. Gains potentiels à partir de réformes visant à augmenter la productivité de 1 % sur cinq ans

Augmentation du PIB et des salaires réalisée à l’horizon 2023

Les activités de services se heurtent à de nombreux obstacles administratifs et réglementaires à l’international

Les services sont particulièrement fragmentés. Les échanges transfrontières de services ne représentent que 5 % du PIB de l’UE alors que le secteur constitue 70 % de ce PIB. La productivité s’en ressent. L’écart de productivité de l’UE, qui ne cesse de se creuser depuis les années 1990, est particulièrement marqué dans les services (graphique 22). Au niveau microéconomique, l’écart entre les entreprises à la frontière de productivité et les autres va croissant dans l’industrie comme dans les services, la diffusion des technologies et des connaissances étant insuffisante entre les entreprises situées à la frontière et celles qui sont à la traîne (Andrews et al., 2017 ; 2016). Les entreprises se heurtent encore à de nombreux obstacles administratifs et réglementaires lorsqu’elles fournissent des services dans un autre État membres, qui tiennent notamment à des obligations draconiennes en matière d’actionnariat, à l’obligation pour les professionnels de détenir 100 % des droits de vote dans certains pays ou encore, à l’imposition d’un seuil minimum de droits de douane pour certaines professions (CE, 2017e). La complexité administrative et les coûts de mise en conformité sont également élevés de par l’absence d’informations sur les règles applicables, les différences de réglementation et d’obligations d’un pays à l’autre, la lourdeur des procédures et des formalités, l’insuffisance du nombre de démarches pouvant être effectuées en ligne, le flou des délais et la multiplicité des droits et taxes. Ce sont les petites entreprises qui en paient le plus lourd tribut.

Pour poursuivre les efforts d’aplanissement de ces obstacles, la Commission a lancé en janvier 2017 l’élaboration d’un train de mesures législatives concernant les services, destiné à faciliter la mobilité des professionnels et à simplifier les procédures administratives transfrontières dans la construction et les services aux entreprises (comptabilité, conseil fiscal, architecture, ingénierie, informatique, etc.) (tableau 5). L’une des principales mesures proposées est la nouvelle carte électronique de services, qui devrait aider à réduire les asymétries d’information et supprimer l’obligation d’effectuer de multiples demandes de renseignements, ce qui devrait permettre à des entreprises plus nombreuses d’accéder plus facilement à l’international. La carte électronique a été conçue pour simplifier la prestation temporaire de services à l’étranger et l’établissement d’agences, de succursales et de bureaux partout où la complexité administrative et l’incertitude juridique demeurent une difficulté de taille, ainsi qu’il était recommandé dans l’Étude de 2016. Toutefois, il est peu probable que la carte électronique sous sa forme actuelle soit approuvée selon la procédure législative de l’UE. Il faudrait trouver une solution pour réduire les obstacles existant dans le secteur des services aux entreprises en simplifiant les formalités administratives auxquelles les professions libérales et les entreprises doivent se soumettre pour établir et fournir des services à l’international.

Le fonctionnement du secteur européen du commerce de détail pourrait être notablement amélioré. Les détaillants rencontrent des difficultés persistantes à l’entrée sur le marché, notamment des procédures d’autorisation lourdes et complexes, des restrictions applicables à la superficie et à la localisation des magasins, mais aussi aux horaires d’ouverture, ou encore des règles encadrant les promotions et les rabais. Fort logiquement, les prix à la consommation sont élevés, comme le montrent des données de la Commission, tandis que l’innovation dans les produits et la croissance de la productivité du travail sont modestes (CE, 2015a). La Commission a lancé le 19 avril une initiative consistant en un ensemble de meilleures pratiques dont les États membres pourraient s’inspirer pour réformer l’environnement réglementaire du commerce de détail. Il y a lieu de saluer cette initiative. Un suivi attentif, par la Commission, du degré de restrictivité de la réglementation du commerce de détail et de ses répercussions économiques devraient permettre d’apprécier les efforts de réforme déployés par les États membres.

Graphique 22. L’écart de productivité est particulièrement marqué dans les services

Un marché intégré de l’énergie serait une bonne chose pour les consommateurs, la sécurité énergétique et l’environnement

En dépit des progrès de ces dernières années, il reste beaucoup à faire pour parachever le marché intérieur de l’énergie. Le marché européen de l’énergie est encore trop fragmenté, sa concentration et la faiblesse de la concurrence demeurent problématiques, les infrastructures sont obsolètes dans certaines régions, l’investissement est insuffisant et le prix final de l’énergie est élevé pour les particuliers et les entreprises (AIE, 2014 ; OECD, 2016b). Le marché international des transactions sur l’électricité s’est considérablement développé depuis les années 1990 et récemment, les prix moyens ont diminué et certains écarts de prix les plus flagrants se sont réduits d’un pays à l’autre. Il reste néanmoins que des disparités marquées persistent, en partie à cause d’une capacité insuffisante d’interconnexion des réseaux nationaux. Le manque-à-gagner économique imputable à ces écarts de prix est considérable puisqu’il s’établit, selon certaines estimations, à quelque 1.1 milliard d’euros par an. Les producteurs d’électricité déjà présents sur le marché profitent particulièrement du manque de concurrence résultant de l’insuffisance des capacités d’interconnexion. Des réseaux parfaitement interconnectés sont également indispensables pour produire de plus en plus d’électricité d’origine renouvelable d’un bon rapport coût-efficacité et contribuer ainsi aux objectifs climatiques de l’UE. Un marché intégré de l’électricité permettrait d’accroître le potentiel de fourniture d’énergie renouvelable par-delà les frontières nationales, facilitant ainsi la transition vers une économie à faible intensité en carbone, et de lutter contre le changement climatique.

Les besoins d’investissement sont considérables pour poursuivre l’intégration des marchés de l’énergie. La Commission chiffre à quelque 200 milliards d’euros le budget nécessaire d’ici 2020 pour construire les infrastructures requises pour interconnecter correctement tous les pays de l’UE, dont la moitié environ rien que pour le secteur de l’électricité, une enveloppe de 35 milliards devant financer l’interconnexion des réseaux (CE, 2015b). Ainsi qu’il est recommandé dans l’Étude 2016 (tableau 4), les financements de l’UE, y compris via les fonds structurels et d’investissement et le plan d’investissement pour l’Europe (« plan Juncker »), devraient cibler en priorité les réseaux transeuropéens de l’énergie pour compenser certains sous-investissements, avec un résultat positif en termes d’analyse coûts-avantages.

Pour autant, la faiblesse des investissements n’est pas la seule difficulté pesant sur les échanges transfrontières du secteur de l’électricité. Des considérations liées à la sécurité des approvisionnements réduisent l’efficience et les échanges entre pays européens. Il est fréquent que les opérateurs nationaux conservent dans leur réseau transnational des réserves de capacités supérieures à celles de leur réseau national pour se prémunir occasionnellement contre des pertes de charge inopinées ou des pics de demande, réduisant ainsi leur fourniture d’énergie à l’international. La modification du cadre réglementaire du marché intérieur de l’électricité proposée par la Commission contribuerait à réduire au minimum les obstacles réglementaires en imposant formellement aux régulateurs nationaux qu’ils gèrent les réseaux transnationaux comme des réseaux nationaux lorsqu’ils planifient les marchés. Il serait également judicieux de passer en revue les réglementations pour traquer tous les obstacles réglementaires involontaires aux échanges transfrontières. Encourager les solutions régionales pour le fonctionnement du système d’énergie et les échanges serait également un moyen d’abaisser les coûts de l’énergie et d’assurer la sécurité d’approvisionnement ; à cet égard, le train de mesures intitulé « Une énergie propre pour tous les Européens » devrait proposer des solutions et des orientations pratiques pour redynamiser la coopération régionale en la matière. Pour exploiter au mieux les technologies en cours de développement (lesquelles nécessiteront d’investir dans des infrastructures physiques mais aussi logicielles), il convient de pratiquer la « planification intégrée des ressources », qui consiste à considérer dans un même temps le développement des capacités de production, le réseau de distribution et la structure du marché. Pour renforcer les échanges d’énergie entre les pays, la planification intégrée des ressources doit couvrir le réseau dans son ensemble et s’affranchir des frontières nationales. Le Réseau européen des gestionnaires de réseau de transport d'électricité emploie ces méthodes pour élaborer ses plans d’investissement décennaux, actualisés tous les deux ans, auxquels les opérateurs nationaux donnent suite en élaborant leurs propres plans.

Approfondir le marché unique numérique

L’UE est toujours à la traîne dans l’adoption et l’utilisation des technologies numériques et ce retard bride son potentiel de croissance. Si certains pays comme la Suède et la Finlande jouent un rôle de premier plan au niveau mondial, la valeur ajoutée du secteur des TIC est nettement inférieure dans la majorité des pays européens et certaines grandes économies accusent un retard par rapport à la moyenne de l’UE. Moins de 30 % des entreprises européennes dans des secteurs majeurs de l’industrie comme l’automobile et la construction mécanique exploitent les technologies du numérique (CE, 2017f). Leur adoption pourrait être renforcée dans de nombreux pays de l’UE, notamment les plus petits (graphique 23). Il s’agit là d’un potentiel inexploité qui permettrait aux entreprises d’appréhender plus précisément les besoins de leur clientèle et de réduire leurs taux d’échec dans le processus d’innovation.

Graphique 23. L’adoption des technologies numériques pourrait être améliorée dans de nombreuses entreprises, notamment les plus petites

Entreprises utilisant les services de l’informatique en nuage1, en pourcentage de l’ensemble des entreprises, 20172

L’UE et ses États membres ont fait de l’approfondissement du marché unique du numérique une priorité, avec pour but, notamment, de définir des règles communes pour les achats en ligne, d’intégrer les réglementations du secteur des télécommunications, d’améliorer les services postaux et d’alléger les formalités incombant aux entreprises du fait des différences de régimes de TVA. Des progrès importants ont été accomplis parmi lesquels une meilleure portabilité transfrontalière des services de contenu en ligne et la suppression des frais d’itinérance et du géoblocage (tableau 4). Toutefois, il reste encore à faire pour créer un marché unifié du numérique. D’autres actes législatifs importants, concernant notamment la modernisation des règles du droit d’auteur, la fiscalité du commerce en ligne, la cybersécurité et la réponse aux clauses contractuelles et pratiques commerciales déloyales identifiées dans les relations plateformes-entreprises (P2B), sont toujours en chantier (tableau 4). Par ailleurs, l’accès à un financement approprié est d’une importance cruciale pour le développement de jeunes pousses dans le secteur du numérique. De nouvelles initiatives pour développer l’Union des marchés de capitaux, ainsi qu’il est évoqué dans l’Étude économique de l’OCDE sur la zone euro, permettraient de développer l’offre nationale et européenne de capitaux, en particulier en faveur des petites et moyennes entreprises.

Un réseau de grande qualité constitue l’épine dorsale de l’économie numérique. Or, certains États membres disposent d’une infrastructure numérique de médiocre qualité, comme en témoigne la faiblesse des vitesses de connexion moyennes (graphique 24). Le passage au numérique peut faciliter la diffusion des nouvelles technologies et doper la productivité grâce à une plus grande efficience de la production et de l’administration.

Graphique 24. Le débit de connexion à internet demeure assez faible dans certains pays

Vitesse moyenne de connexion la plus élevée en Mbit/s selon le rapport Akamai, 1er trimestre 2017

Cette situation s’explique par des années de sous-investissement dans les infrastructures numériques et par un niveau d’investissement qui reste faible (BEI, 2017). L’UE participe au financement de l’interconnectivité via des instruments comme le Fonds européen de développement régional (FEDER), le mécanisme pour l’interconnexion en Europe, la plan Juncker et autres. Ces instruments peuvent contribuer à combler le manque de ressources en facilitant l’accès au crédit et en exerçant un fort effet de levier sur la mobilisation de fonds pour investir dans des projets à haut risque. La Commission a proposé une révision du cadre réglementaire des marchés des communications électroniques, notamment afin que celui-ci soit plus incitatif et favorise l’investissement dans des réseaux de très grande capacité, en particulier dans les régions moins bien équipées. Dans cette proposition, la Commission demande aux régulateurs nationaux de permettre aux opérateurs en position dominante de déroger à la réglementation s’agissant de nouvelles composantes de réseaux dans les cas où celles-ci donnent à d’autres opérateurs la possibilité d’investir ensemble dans de nouveaux réseaux de grande capacité et dès lors que certaines conditions préalables à de tels investissements conjoints sont remplies (Parlement européen, 2018). Toutefois, l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) a alerté sur le fait que ces investissements conjoints pouvaient conduire à des ententes concertées entre opérateurs et a suggéré que ces dérogations fassent l’objet d’une évaluation approfondie, projet par projet, de la dynamique de concurrence. Le Conseil et le Parlement européen ont apporté à la proposition de la Commission des amendements qui reflètent leur avis respectifs sur les règles auxquelles les offres d’incitations réglementaires devraient être soumises. Le processus législatif est toujours en cours.

Enfin, il est primordial que chacun dispose des compétences requises, dans un environnement où le numérique et la mondialisation gagnent chaque jour du terrain, pour favoriser le développement de marchés du travail inclusifs et pour stimuler l’innovation, la productivité et la croissance. L’insuffisance du nombre actuel de personnes possédant les compétences numériques requises constitue une entrave de taille à une transformation numérique plus poussée. Près de la moitié de la population de l’UE n’est pas suffisamment formée au numérique (Rute, 2017). La Commission établit un suivi et des projections de l’offre et de la demande de professionnels du numérique en Europe et soutient l’élaboration de nouvelles orientations sur les programmes de formation à l’intention des écoles et des universités. En juin 2016, l’UE a lancé une nouvelle stratégie en matière de compétences pour l’Europe qui vise aussi à améliorer les compétences numériques. Il convient de se féliciter de ces initiatives, qui devraient monter en régime avec la formulation de définitions communes des besoins de compétences. Enfin, l’UE pourrait aussi aider les États membres en développant des outils statistiques pour mesurer les déficits en la matière.

Consolider le marché du travail grâce à une mobilité accrue de la main-d’œuvre et à une meilleure politique d’immigration à l’échelle de l’UE

Quelques pays d’Europe centrale connaissent déjà des pénuries de main-d’œuvre et de nombreuses entreprises considèrent ce phénomène comme un obstacle majeur à une hausse des investissements. Il est temps désormais de s’appuyer sur des réformes nationales pour renforcer le taux d’activité des femmes, des jeunes et des travailleurs âgés en vue d’améliorer les possibilités d’emploi de ces groupes et de résorber les pénuries de main-d’œuvre. L’Europe connaît en outre un vieillissement rapide de sa population (graphique 25), dont l’immigration contribue à atténuer les effets. Mais si l’immigration a permis de combler des pénuries de main-d’œuvre ces vingt dernières années (CE‑OCDE, 2014), ce qu’elle devrait continuer à faire à l’avenir, elle ne peut pas compenser seule la progression de la pyramide des âges dans les pays européens. L’Europe peut mieux faire pour favoriser la mobilité de la main-d’œuvre, attirer des migrants très qualifiés et intégrer les réfugiés (tableau 5).

Graphique 25. L’Europe vieillit rapidement

Recommandations de l’Étude économique de 2016	Mesures prises depuis 2016
Réduire les charges administratives associées à la reconnaissance des qualifications professionnelles en utilisant des procédures électroniques telles que la carte professionnelle européenne.	En 2017, la Commission européenne a présenté une communication sur les recommandations de réformes en matière de réglementation des services professionnels adressées à chaque État membre, une proposition visant à procéder à un test de proportionnalité avant l’adoption d’une nouvelle réglementation des professions, et une proposition visant à mettre en place une carte électronique européenne de services pour simplifier les formalités administratives requises pour fournir des services dans un autre État membre. La Commission a proposé de mettre en place un guichet numérique unique pour informer, indiquer les procédures à suivre, prêter assistance et fournir des services de résolution de problèmes.
Légiférer afin de garantir effectivement la transférabilité des droits à pension complémentaire.	La transposition par les États membres de la Directive 2014/50/UE dans leur législation nationale est en cours, la date-limite étant fixée au 21 mai 2018.
Simplifier les critères d’accès au dispositif de Carte bleue et ses procédures, afin de le rendre plus attrayant que les dispositifs existants pour les travailleurs migrants hautement qualifiés originaires de pays non membres de l’UE.	En juin 2016, la Commission a proposé de modifier la Directive relative à la Carte bleue européenne afin d’harmoniser les conditions, procédures et droits y afférents.
Renforcer la protection commune des frontières extérieures.	L’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes a été créée en octobre 2016.
Accélérer la prise des décisions administratives concernant les demandes d’asile et assouplir les conditions d’accès au marché du travail pour les personnes ayant obtenu le statut de réfugié.	En juillet 2016, la Commission a présenté une deuxième série de propositions de loi pour achever la réforme du régime d’asile européen commun.

Favoriser la mobilité intra-UE tout en respectant une concurrence loyale et les droits des travailleurs

Malgré une progression régulière, la mobilité intra-UE reste relativement faible en raison de différences linguistiques et culturelles mais aussi d’obstacles comme la reconnaissance difficile des qualifications professionnelles. Les migrations entre les pays de l’UE ont concerné 3.9 % de la population européenne en âge de travailler en 2016 (près de 11.8 millions de personnes), soit davantage qu’en 2004 où elles s’établissaient à 1.6 %, même si elles restent inférieures au taux de mobilité entre États aux États-Unis ou dans d’autres systèmes fédéraux (OCDE, 2016b). En outre, pendant la crise, si la mobilité de la main-d’œuvre a augmenté dans l’UE, sa capacité d’absorption des chocs est restée faible notamment dans la zone euro (Jauer et al., 2014). Les flux migratoires en direction du Royaume-Uni et de l’Allemagne, où l’économie a moins souffert que dans la périphérie de l’UE, ont augmenté sous l’effet d’importants flux d’émigration en provenance de nombreux pays de l’Europe de l’Est, tandis que l’émigration à partir des pays connaissant de fortes tensions économiques est restée faible par rapport à leurs taux de chômage sans précédent.

Du fait de la complexité et de l’hétérogénéité des modèles de migration et d’intégration des immigrés intra-UE très qualifiés, il est difficile de repérer les processus dits de « fuite et de gains de cerveaux » à l’œuvre au sein de l’Union européenne (Schellinger, 2017). D’un côté, l’émigration de travailleurs très qualifiés, si elle est permanente ou massive, peut entraîner des pénuries de main-d’œuvre dans les pays d’origine, ce qui freine la productivité et nuit à la croissance. D’un autre côté, les pays d’origine peuvent bénéficier de l’augmentation des remises de fonds, de l’extension des réseaux transnationaux (Chiswick, 2005), du renforcement des incitations à investir dans le capital humain offertes aux citoyens (Beine et al., 2008) ou encore de l’amélioration de la répartition de la main-d’œuvre au plan national (Kaczmarczyk, 2015). De plus, les travailleurs mobiles, en particulier les jeunes, peuvent retourner ultérieurement dans leur pays d’origine, apportant ainsi l’expérience et les compétences nouvelles acquises dans le pays d’accueil.

Pour amoindrir les conséquences négatives de la mobilité internationale sur les économies, les pays d’origine pourraient créer un environnement propre à encourager les travailleurs potentiellement mobiles à rester ou à tout le moins à encourager leur retour. Outre qu’ils devraient investir plus massivement dans l’éducation et l’innovation pour créer des emplois de meilleure qualité, les pays d’origine pourraient faciliter la validation des expériences et des compétences acquises à l’étranger et s’impliquer davantage auprès de leurs « diasporas » pour faire connaître les possibilités de création d’entreprises et d’emploi offertes au niveau national (OCDE, 2016c ; OCDE, 2018e). En prenant de nouvelles mesures destinées à approfondir le marché unique et à faire un usage plus efficace des fonds de cohésion, l’UE peut aussi contribuer à promouvoir la croissance et la convergence dans les pays d’origine, ce qui pourrait inciter les travailleurs mobiles à revenir dans leur pays.

Il semble que la langue soit l’obstacle le plus important à la mobilité intra-UE (Commission européenne, 2010). Selon les indications disponibles, les expériences à l’étranger améliorent les perspectives de carrière des étudiants (Alfranseder et al., 2012), grâce à une meilleure connaissance des langues étrangères, à l’acquisition de compétences non techniques, ou à la probabilité accrue de poursuivre des études de doctorat (Grotheer et al., 2012). Le programme Erasmus+ 2014-2020, avec un budget de 14.7 milliards EUR (environ 1.3 % du budget de l’UE), ne peut offrir des possibilités d’études à l’étranger qu’à moins de 4 % des jeunes vivant en Europe (CE, 2018). Les programmes d’échange culturel, y compris Erasmus +, devraient être développés plus avant pour faciliter encore la mobilité. Afin que les possibilités d’étudier à l’étranger soient plus inclusives, le programme qui succèdera à la version actuelle d’Erasmus+ pourrait notamment élargir son réseau d’établissements et l’offre d’EFP et proposer des initiatives ciblées sur les apprenants défavorisés.

Mieux reconnaître les qualifications des apprenants et des travailleurs migrants qualifiés permettrait aussi de renforcer la mobilité. Les qualifications et formations requises pour accéder aux professions réglementées varient largement selon les pays et la reconnaissance des qualifications se fait souvent au cas par cas, ce qui est un facteur d’incertitude. Une harmonisation accrue des programmes d’études pour certaines professions au niveau européen, en plus des sept métiers actuellement réglementés, pourrait rendre la reconnaissance des qualifications plus automatique. La carte professionnelle européenne électronique, qui a été mise en place récemment et qui assure la reconnaissance des qualifications professionnelles via des échanges d’informations numériquement sécurisés entre autorités, devrait aussi se généraliser. Réduire les obstacles importants qui entravent l’accès aux professions réglementées, dont le nombre reste élevé dans de nombreux pays (graphique 26), pourrait favoriser la mobilité, ainsi que la croissance de la productivité à long terme.

Graphique 26. Dans de nombreux pays de l’UE, le nombre de professions réglementées est élevé

Nombre de professions réglementées par secteur principale, 2016

Les migrations sont encore compliquées par les divergences persistantes qui existent, tant au niveau des principes que de la générosité, entre les systèmes de protection sociale des différents pays (Meyer et al., 2013). Pour renforcer les incitations à la mobilité, il est nécessaire de mettre en place des régimes de sécurité sociale davantage harmonisés. Si l’UE n’a pas compétence pour harmoniser les systèmes de protection sociale, elle s’est dotée de règles permettant de coordonner les régimes nationaux de sécurité sociale afin de garantir que les personnes qui passent d’un État membre à un autre ne perdent pas leurs droits. Les améliorations apportées à la transférabilité des droits à pension ainsi que les récentes propositions de la Commission consistant à prolonger de trois à six mois le délai pendant lequel les demandeurs d'emploi peuvent exporter leurs allocations de chômage et à charger non plus le pays de résidence, mais celui dans lequel le dernier emploi a été occupé, de verser les prestations de chômage aux travailleurs frontaliers, ont contribué à apaiser les inquiétudes des travailleurs migrants européens concernant leurs droits sociaux. De plus, l’Échange électronique d’informations sur la sécurité sociale (EESSI), plateforme numérique sécurisée reliant les organismes de sécurité sociale de l’UE aux niveaux national, régional et local et devant être mise en place par tous les pays participants d’ici la mi‑2019 permettra un accès plus rapide, plus facile et sécurisé aux informations de sécurité sociale dans toute l’UE, facilitant ainsi les procédures administratives. De cette façon, des citoyens ayant vécu et travaillé dans plusieurs des pays participants pourront calculer leurs prestations de sécurité sociale plus rapidement et plus efficacement. . La plateforme, si elle s’appuie sur des numéros européens uniques de sécurité sociale et d’immatriculation au registre du commerce, pourrait aussi largement contribuer à réduire la charge administrative et à améliorer la surveillance et le suivi transfrontaliers (Aussilloux et al., 2017).

Les travailleurs qui sont employés dans un État membre et envoyés provisoirement par leur employeur dans un autre État membre (travailleurs détachés), dont la part a augmenté de plus de 40 % depuis 2010 (Pacolet et De Wispelaere, 2016), sont devenus une question politique sensible, même s’ils représentaient moins de 1 % de l’emploi total dans l’UE en 2015. Leur vaste concentration dans les secteurs à forte intensité de main-d’œuvre (bâtiment, industrie manufacturière et services de santé, d’éducation et professionnels), associée à des écarts de rémunération considérables entre les travailleurs locaux et les travailleurs détachés pouvant atteindre 50 % dans certains secteurs, a suscité des craintes de plus en plus grandes d’un dumping salarial et social (FGB, 2016 ; Houwerzijl, 2013), bien que seul un quart des travailleurs détachés dans l’UE-15 soit originaire de pays à bas salaires (graphique 27).

Graphique 27. Seul un quart des travailleurs détachés dans l’UE15 vient de pays à bas salaires

Pays de l’UE15 accueillant des travailleurs détachés par niveaux de salaire dans les pays d’origine¹, 2016, en pourcentage

Pour apaiser ces inquiétudes, le 9 mars 2018, la Commission, le Conseil et le Parlement européen sont provisoirement parvenus à un accord pour réviser une directive de 1996 et exiger que les travailleurs détachés soient soumis, avec tout ce que cela suppose, au droit du travail du pays d’accueil dès lors que leur détachement dépasse 12 mois (avec une extension possible jusqu’à 18 mois), et qu’ils jouissent d’emblée des mêmes conditions de travail et de rémunération que les travailleurs locaux. Même si le Parlement européen et le Conseil doivent encore donner son approbation finale, ces mesures qui visent à s’assurer que les travailleurs sont traités sur un pied d’égalité sans créer d’obstacles à la libre circulation des services sont les bienvenues. Elles pourraient toutefois s’avérer d’une efficacité limitée, dans la mesure où les travailleurs détachés restent affiliés à leur régime national de sécurité sociale (Richard, 2016) et où les prélèvements sur le travail sont très différents d’un pays à l’autre. En outre, dans les transports internationaux, qui sont l’un des domaines dans lesquels les écarts de rémunération sont les plus marqués, la directive sur les travailleurs détachés n’est appliquée que partiellement dans la pratique, dans l’attente de l’approbation d’une législation européenne sur les transports, actuellement en cours d’examen.

Mieux protéger les droits des travailleurs mobiles exige de coordonner plus efficacement les politiques transfrontalières. Les écarts de rémunération entre les travailleurs détachés et les autres se limitent à certains secteurs et à certains pays, mais les méthodes de contournement du droit, comme les sociétés-fantômes (entreprises ne menant que très peu d’activités, voire aucune, sur leur lieu de domiciliation) et les faux indépendants (individus qui travaillent de facto comme salariés mais qui sont déclarés comme travailleurs indépendants), se généralisent, entraînant des pertes de recettes fiscales et d’éventuelles violations des droits des travailleurs (Wickham et Bobek, 2016). Pour renforcer la coordination transnationale dans la lutte contre la fraude, une directive de l’UE de 2014 a permis de préciser et d’améliorer les procédures de coopérations administratives et d’améliorer les outils permettant de vérifier la légalité des détachements et des entreprises qui embauchent des travailleurs détachés (Cremers, 2016). De plus, les délais de réponse aux demandes d’information transfrontalières ont été considérablement réduits. Bien qu’elles soient bienvenues, ces mesures ne tiennent pas compte de l’impact qu’aura la probable augmentation soudaine du nombre de demandes d’information transfrontalières et de procédures d’infraction sur les inspections nationales du travail déjà en manque d’effectifs (Walters, 2016). Au niveau de l’UE, une proposition récente visant à mettre en place une Autorité européenne du travail pour mieux coordonner la conception et l’organisation des activités conjointes de suivi et de contrôle transfrontaliers du travail, de la sécurité sociale et de la fiscalité pourrait améliorer l’efficacité de la lutte transnationale contre la fraude et le travail non déclaré.

Une meilleure approche européenne de l’immigration

L’UE peut mieux faire dans la course mondiale aux talents (graphique 28, partie A ; OCDE, 2016d). Le problème central est que les réglementations du marché du travail et de l’immigration sont différentes dans chaque État membre. La Carte bleue européenne, dispositif à l’échelle de l’UE qui permet aux citoyens non européens hautement qualifiés de travailler et de vivre dans n’importe quel pays européen (à l’exception du Danemark, de l’Irlande et du Royaume-Uni), a été conçue pour attirer les travailleurs migrants très qualifiés en leur garantissant des conditions d’admission communes et un ensemble de droits pour s’établir et travailler dans l’UE, notamment des déplacements simplifiés au sein de l’UE et un accès facilité au statut de résident de longue durée. Cependant, le pouvoir d’attraction de la Carte bleue européenne s’est révélé insuffisant, avec seulement un nombre limité de permis délivrés (graphique 28, partie B). Des conditions d’admission restrictives et des règles, conditions et procédures différentes dans toute l’UE ont limité le recours au dispositif (CE, 2016). Comme recommandé dans l’Étude de 2016, le dispositif devrait être modernisé et ses critères d’accès et procédures simplifiés afin qu’il soit utilisé plus souvent (tableau 5). En juin 2016, la Commission a proposé de modifier la Directive relative à la Carte bleue européenne afin d’harmoniser les conditions, procédures et droits y afférents.

Graphique 28. Le pouvoir d’attraction de l’UE sur les travailleurs migrants étrangers, notamment très qualifiés, reste relativement limité

Il est fondamental d’intégrer très vite les réfugiés pour améliorer leur bien-être et leurs perspectives d’emploi et pour accroître la confiance des citoyens. L’Europe enregistre le plus grand nombre d’entrées de demandeurs d'asile depuis la Seconde Guerre mondiale, avec 3.6 millions de premières demandes d’asile reçues depuis début 2013 (graphique 29, OCDE 2017d), ce qui, comme le montrent les enquêtes Eurobaromètre, préoccupent beaucoup les Européens. Au niveau de l’UE, une stratégie coordonnée et globale s’impose pour intégrer efficacement les demandeurs d'asile, comme l’indique l’Étude de 2016 (tableau 5). La meilleure façon d’y parvenir est de leur donner rapidement accès à l’emploi. Favoriser un accès précoce aux marchés du travail, multiplier le nombre de places dans les programmes d’intégration et les formations linguistiques (y compris la formation linguistique professionnelle), évaluer précisément le niveau de compétences des immigrés et répartir les demandeurs d'asile davantage en fonction des régions où la situation du marché du travail est plus favorable dans le pays d'accueil, sont autant de mesures à même d’améliorer le bien-être des immigrés et de promouvoir une croissance plus inclusive (OCDE, 2017g). Avancée louable, la Commission a mis au point un outil de profilage des compétences pour faciliter la reconnaissance précoce des compétences et de l’expérience professionnelle des réfugiés, des immigrés et autres ressortissants de pays tiers et pour fournir des orientations sur le plan de la formation, de l’éducation ou de l’emploi. Parmi les arrivées massives de réfugiés se trouvaient un grand nombre d’enfants, et leur éducation sera cruciale pour leur intégration à long terme. Par exemple, l’Allemagne a recruté de nouveaux enseignants et mis en place des « classes d’accueil » d’une année pour les nouveaux arrivants, avec une place spéciale accordée à l’enseignement de la langue.

Graphique 29. L’afflux de réfugiés est un enjeu de taille

Redoubler d’efforts dans la lutte contre le changement climatique

Selon un récent Eurobaromètre, plus de 90 % des Européens considèrent le changement climatique comme un problème grave (CE, 2017g). Les émissions de CO2 par habitant et par unité de PIB sont supérieures à la moyenne de l’OCDE, mais accusent une baisse régulière (graphique 30). En 2007, l’UE s’est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre d’au moins 20 % d’ici à 2020 par rapport aux niveaux de 1990. Cet objectif est en passe d’être atteint, en partie du fait de l’impact de la récession. La plupart des pays devraient tenir leurs objectifs pour 2020 (CE, 2017h).

Graphique 30. L’intensité d’émission de CO₂ et l’intensité énergétique de l’UE sont en baisse

Au niveau de l’UE, le principal instrument d’action, à savoir le système d’échange de quotas d’émission (SEQE), est complété par un arsenal de textes législatifs européens prescrivant divers objectifs intermédiaires (graphique 31). Dans le cadre de l’Accord de Paris, l’UE et ses États membres se sont engagés collectivement à réduire leurs émissions intérieures de gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990 (graphique 31). En cas de maintien des politiques actuelles, les émissions de gaz à effet de serre devraient être supérieures au niveau visé à 2030 d’après les projections.

Graphique 31. Objectifs climatiques et énergétiques phares convenus au niveau de l’UE

Alors que le SEQE est souvent considéré comme le principal outil de réduction des émissions, son impact a probablement été limité pour ce qui est de promouvoir les investissements bas carbone : à moins de 10 EUR par tonne depuis longtemps, le prix des quotas est trop faible pour jouer véritablement un rôle moteur de ce point de vue. D’après les estimations de l’Agence internationale de l’énergie et des milieux économiques (AIE, 2014), ce prix devrait atteindre 30 EUR pour que l’investissement dans l’éolien terrestre devienne rentable, et 40 EUR pour que le charbon soit abandonné au profit du gaz. La faiblesse du prix des quotas dans le cadre du SEQE s’explique par la conjonction de plusieurs facteurs : la mollesse de la croissance économique, la forte promotion des énergies renouvelables et l’afflux considérable de crédits internationaux générés dans le cadre du mécanisme de développement propre. L’offre de crédits dépasse les émissions, et il en résulte un excédent de quotas d’émission de CO₂ qui sont inutilisés.

Certaines mesures ont été prises récemment pour améliorer l’efficacité du SEQE. En novembre 2017, les négociateurs de l’UE sont ainsi convenus de réduire le nombre de quotas de 2.2 % par an à partir de 2021 (tableau 6). Il faudra peut-être du temps pour que cette décision ait un impact. De plus, la « réserve de stabilité du marché (RSM)» adoptée en 2015 deviendra opérationnelle au 1^er janvier 2019, l’objectif étant de s’attaquer au volume actuel de quotas non utilisés. Chaque fois que ce volume dépassera le niveau prédéfini de 833 millions de quotas (soit l’équivalent de quasiment la moitié des volumes actuellement émis par les installations visées par le SEQE), certains quotas qui auraient dû être mis aux enchères seront en fait affectés à la réserve de stabilité du marché, ce qui contribuera à réduire encore l’offre annuelle de droits d’émission ; le volume affecté à la réserve de stabilité du marché représentera 24 % de l’excédent pendant les cinq premières années puis de 12 % par la suite. Si l’excédent passe en dessous du seuil de 400 millions de quotas, des droits d’émission placés dans la réserve de stabilité du marché pourront être mis aux enchères.

En outre, toujours en novembre 2017, des modifications ont été apportées à la réserve de stabilité du marché : elles ont eu pour effet de doubler la vitesse d’absorption de l’excédent pendant les cinq premières années de fonctionnement de la RSM et d’introduire une disposition selon laquelle au-delà d’un certain volume (correspondant au volume des enchères de l’année précédente), les quotas affectés à la réserve de stabilité du marché perdront leur validité à compter de 2023, ce qui signifie qu’ils ne pourront plus être remis sur le marché. Cette mesure de resserrement pourrait être utile. La fin progressive de la gratuité des permis en dehors du secteur de l’électricité pourrait renforcer encore les signaux en faveur d’investissements bas carbone (Flues et Van Dender, 2017).

Recommandations de l’Étude économique de 2016	Mesures prises depuis 2016
Pour assurer le bon fonctionnement du marché du carbone de l’UE, réformer le SEQE en réduisant le plafond d’émissions et en mettant en place une réserve de quotas destinée à lisser les fluctuations du marché.	L’UE a révisé le SEQE et la législation correspondante pour la période après 2021. Le plafond sera réduit de 2.2 % par an à compter de 2021 et la réserve de stabilité du marché, opérationnelle à partir du 1er janvier 2019, permettra de s’attaquer au problème des excédents de quotas et d’améliorer la résistance du SEQE à des chocs de grande ampleur.

Recommandations de l’Étude

économique de 2016

Mesures prises depuis 2016

Pour assurer le bon fonctionnement du marché du carbone de l’UE, réformer le SEQE en réduisant le plafond d’émissions et en mettant en place une réserve de quotas destinée à lisser les fluctuations du marché.

L’UE a révisé le SEQE et la législation correspondante pour la période après 2021. Le plafond sera réduit de 2.2 % par an à compter de 2021 et la réserve de stabilité du marché, opérationnelle à partir du 1er janvier 2019, permettra de s’attaquer au problème des excédents de quotas et d’améliorer la résistance du SEQE à des chocs de grande ampleur.

Certaines des principales sources d’émissions échappent au SEQE et doivent donc être traitées au moyen d’autres instruments ; c’est le cas en particulier des carburants de transport et du chauffage résidentiel et tertiaire. Le transport est le deuxième émetteur de gaz à effet de serre de l’UE et généralement le principal responsable de la pollution de l’air urbain. Imputables pour environ 80 % au secteur routier, ses émissions de gaz à effet de serre représentent en gros un cinquième des émissions totales (graphique 32), et cette part est en augmentation (CE, 2017f). Les États membres de l’UE ont la possibilité d’intégrer le secteur du transport (ou tout autre secteur) dans le champ d’application du SEQE.

Graphique 32. La part des transports augmente dans les émissions de GES de l’Union européenne

Émissions de gaz à effet de serre¹

En élargissant le SEQE aux transports et à tous les autres usages des énergies fossiles et en définissant un plafond correspondant à l’objectif fixé pour 2030, l’UE ferait le choix d’une politique plus simple, plus directe et d’un meilleur rapport coût-efficacité : les différents objectifs intermédiaires et les politiques particulières appliquées à l’égard de divers secteurs pourraient être progressivement éliminés. Certes, à tout miser sur le SEQE, on risque d’aboutir dans certaines circonstances à des prix des quotas très élevés, mais une approche par étapes – nécessaire en tout état de cause – permettrait de réduire au minimum ce risque.

Si l’élargissement du SEQE représente le meilleur moyen de faire baisser les émissions de GES dans quasiment tous les secteurs, les autres politiques ont également leur importance. Par exemple, la fiscalité, les marchés publics, les politiques foncières et l’urbanisme peuvent être plus ou moins respectueux du climat ; l’urbanisme est particulièrement important, car il détermine durablement les choix possibles en matière de transport et de chauffage. Le rapport de l’OCDE sur l’alignement des politiques (OCDE, 2015) balaye les nombreux domaines d’action concernés. Les politiques ciblant l’agriculture et les déchets, secteurs dont les émissions sont difficiles à intégrer au SEQE, doivent aussi le cas échéant être renforcées, éventuellement par l’application d’un coût de référence lié au prix des quotas dans le cadre du SEQE (ou aux coûts estimatifs des autres politiques d’atténuation si celles-ci restent dominantes). De plus, la Commission européenne a publié en mars 2018 un Plan d’action pour le financement de la croissance durable qui doit être appliqué à partir de 2019 et qui vise à réorienter les flux de capitaux vers des investissements durables, à gérer les risques financiers induits par le changement climatique et à favoriser la transparence dans les activités économiques et financières (CE, 2018b).

Au lieu de rendre obligatoire l’intégration des transports au SEQE, les autorités européennes prévoient l’application de toute une série de mesures dans ce secteur : en juillet 2016, la Commission européenne a présenté une stratégie européenne pour une mobilité à faible taux d’émissions (CE, 2017f) se déclinant en plusieurs volets : augmenter l’efficience du système de transport, accélérer le déploiement d’énergies de substitution à faible taux d'émissions dans les transports et évoluer vers des véhicules à émissions nulles. La Commission a maintenant proposé des initiatives législatives pour mettre cette stratégie en application, notamment : 1) révision des Directives Eurovignette, Véhicules propres et Transport combiné, 2) révision de la Directive Énergie renouvelable avec obligation faite aux fournisseurs d'incorporer des biocarburants dans l'essence ou le gazole de façon à ce que d’ici 2030, le marché de l’UE comprenne au moins 6.8 % de carburants bas carbone et renouvelables, et 3) proposition d’instauration de normes d’émission de CO2 pour les voitures et fourgonnettes neuves. Cette dernière proposition prévoit également des incitations en faveur des véhicules à émission nulle et à faibles émissions. La fiscalité globale sur les activités productrices d’émissions devra augmenter. L’UE ne peut agir directement en matière de fiscalité, mais des niveaux minimums peuvent être convenus : le gazole devrait toujours être taxé plus lourdement que l’essence, car ses émissions polluantes par litre consommé, y compris de CO2, sont au moins égales et généralement plus élevées. Malgré les signes d’évolution, les taxes unitaires sur le gazole restent plus faibles que celles frappant l’essence dans beaucoup de pays (OCDE, 2018f).

Bibliographie

AIE (2014), Energy Policies of IEA Countries: European Union 2014 Review, Agence internationale de l'énergie, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264190832-en.

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