A mineração desempenha um papel fundamental na economia do Brasil. No entanto, os esforços e recursos dedicados à qualidade regulatória no setor, incluindo a aplicação de regras, nem sempre foram proporcionais ao peso que esse setor representa nas finanças do país. Este relatório identifica problemas, barreiras, falhas de implementação e ineficiências do marco regulatório do setor de mineração no Brasil. Além disso, o documento também fornece uma avaliação geral das recentes reformas no setor de mineração no Brasil, identificando as áreas que representam os maiores desafios para uma regulação eficaz neste setor. O documento também aborda as reformas que criaram a Agência Nacional de Mineração do Brasil, explicando como funciona sua administração e suas práticas regulatórias atuais. Esses dados e informações são avaliados de acordo com os princípios da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em política regulatória e regulação de mineração, bem como em comparação com as experiências da Austrália, Chile e México. Finalmente, são fornecidas recomendações no sentido de apoiar esforços de reformas adicionais.
Governança regulatória no setor de mineração no Brasil
Abstract
Executive Summary
A mineração desempenha um papel fundamental na economia do Brasil: em 2019, a extração mineral representou 2.4% do PIB. No entanto, nas últimas décadas, os esforços e recursos dedicados à qualidade regulatória do setor têm diminuído, inclusive na aplicação de regras e normas. Além disso, as atividades de mineração e seu impacto tendem a ser percebidos de forma negativa pela sociedade. Essas opiniões e percepções negativas foram ainda mais exacerbadas em decorrência dos acidentes de Mariana (2015) e Brumadinho (2019).
Nesse contexto e diante desses desafios, foi apresentada uma série de reformas para melhorar o desempenho do setor. A criação da Agência Nacional de Mineração (ANM) em 2017 como um regulador autônomo representou a primeira grande modificação no cenário institucional em quase 60 anos. A ANM substituiu o antigo Departamento Nacional de Produção Mineral como regulador do setor e recebeu a missão de utilizar instrumentos regulatórios para garantir que os recursos minerais no Brasil sejam administrados de forma socialmente sustentável. Apesar da relevância da nova agência reguladora para o setor, a ANM ainda enfrenta restrições significativas em termos de alocação de orçamento, funcionários e mudança de cultura, o que limita sua capacidade de cumprir suas responsabilidades de forma satisfatória.
Em particular, as atividades regulatórias e de inspeção poderiam ser fortalecidas para garantir que os esforços sejam alocados proporcionalmente e concentrados nas atividades que apresentam maior risco. Embora a Agência tenha tomado medidas como a contratação de novos inspetores temporários e o uso de tecnologia para monitorar o nível de risco em barragens de rejeitos, as atividades de inspeção continuam onerosas e são insuficientes neste contexto. Ao realizar esforços coordenados com outras instituições, como o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), a Subsecretaria de Inspeção do Trabalho e agências subnacionais, a Agência Nacional de Mineração poderia alocar melhor seus recursos limitados e garantir que o marco regulatório seja adequadamente implementado. Este avanço é fundamental para reduzir o risco de acidentes e prevenir os impactos ambientais e sociais negativos decorrentes das atividades de mineração.
Além das mudanças na organização institucional, o Brasil também iniciou a avaliação e a conclusão do marco regulatório da mineração. Regulamentações importantes em relação à segurança de barragens de rejeitos e fechamento de minas foram desenvolvidas ou atualizadas, usando frequentemente boas ferramentas de política regulatória como avaliação de impacto regulatório e envolvimento das partes interessadas. Embora tenha havido tentativas de atualização de documentos legislativos fundamentais, como o Código de Mineração (1967) e regulamentos complementares, ainda não há consenso sobre a abrangência das modificações necessárias.
Por último, a ANM tem implementado medidas para solucionar os encargos administrativos, tanto no nível da administração, como nos custos aos cidadãos e empresas. Os encargos foram reduzidos com a introdução de ferramentas de TIC para simplificar alguns processos e permitir a transição para um ambiente mais digital.
Principais recomendações do relatório
Estabelecer mecanismos e ações que promovam a coerência regulatória entre o governo federal e os estados, de modo a evitar falhas ou conflitos na regulação relacionada ao impacto ambiental das barragens de rejeitos.
Na avaliação a posteriori da regulamentação de mineração relacionada à gestão de riscos, garantir que uma abordagem baseada em riscos seja aplicada à mineração artesanal de pequena escala, incluindo garimpeiros.
Promover a participação dos funcionários, de modo a aumentar a comunicação sobre a nova cultura de trabalho da ANM, bem como incentivar a colaboração em diferentes áreas da Agência. A ANM poderia promover a colaboração entre diferentes superintendências e unidades regionais para melhorar a troca de conhecimentos, recursos e melhores práticas dentro da ANM.
Incentivar o uso sistemático de dados no processo regulatório. Os funcionários de todos os níveis, mas especialmente os gerentes, devem apoiar a nova cultura de trabalho da ANM na qual as decisões regulatórias são baseadas em dados. Comunicar claramente os benefícios da tomada de decisão baseada em dados e fornecer à equipe os recursos e meios necessários para usar os dados e as informações de maneira eficiente.
Defender uma maior independência financeira da ANM, promovendo o aumento dos recursos financeiros alocados à Agência.
Desenvolver e implementar uma política detalhada sobre a aplicação de regulamentações e inspeções para o setor de mineração, que deve incluir inspeções baseadas em dados inspeções baseadas em riscos, esforços‑ coordenados entre agências federais e governos subnacionais, uso intensivo de TIC e um programa de inspeções com recursos financeiros viáveis.
Criar confiança, promover a participação das partes interessadas e fornecer opiniões. A ANM poderia disponibilizar informações sobre o plano de inspeções, ações de aplicação e os resultados dessas atividades de uma perspectiva de conformidade. Transparência e responsabilidade devem fundamentar todas as inspeções e atividades de conformidade regulatória.
Desenvolver e implementar uma política detalhada de simplificação administrativa e redução de entraves para todas as formalidades e burocracias governamentais no setor de mineração, com ênfase no licenciamento.
