Este capítulo avalia as funções do Centro de Governo (CdG), mandatos e responsabilidades para estabelecer um CdG mais integrado, eficiente e estratégico no Brasil. Esta discussão é acompanhada por uma avaliação dos diversos instrumentos de coordenação rumo à obtenção de resultados estratégicos integrados. Por fim, o capítulo apresenta uma visão geral da estrutura do Brasil acerca da administração de transições no governo.
Revisão do Centro de Governo do Brasil
Rumo a um Centro de Governo Integrado e Estruturado
OECD Public Governance Reviews
1. Funções lideradas pelo Centro de Governo e a capacidade de coordenação no Brasil
Abstract
Introdução
A nova visão do Brasil para seu Centro de Governo reflete a atual tendência na qual os CdGs em todo o mundo estão evoluindo de uma função administrativa para uma função mais estratégica, sustentando a definição e a implementação de prioridades de políticas estratégicas. Os CdGs estão assumindo um papel mais ativo alinhando planos de trabalho multidepartamentais para as ações de governo. Essa tendência é impulsionada pelo aumento de questões multidimensionais e transversais (por exemplo, sustentabilidade ambiental, concorrência, desigualdade, confiança), que requerem respostas de todo o governo. Isso exige o desenvolvimento de capacidades consistentes para coordenação, planejamento, priorização, assim como monitoramento e avaliação do desempenho da política e comunicação estratégica.
O governo do Brasil reiteradamente expressou seu interesse e intenção de consolidar o CdG como um agente estratégico de forma a viabilizar uma abordagem de todo o governo para “enfatizar uma estratégia comum, em vez de permitir que cada ministério implemente seus programas separadamente” (Government of Brazil, 2016[1]). No entanto, o Brasil também identificou diversos desafios que inibem sua capacidade de entregar resultados aos cidadãos (Government of Brazil/OECD, 2019[2]). Eles incluem: um sistema de coordenação precário dentro do CdG e entre as esferas de governo; fragmentação no ciclo de políticas; falta de integração entre os diferentes planos de governo e instrumentos orçamentários; capacidade limitada para o planejamento estratégico nacional buscando obter resultados e melhorias para os cidadãos; falta de priorização coerente dos objetivos estratégicos do governo; falta de uma estrutura sólida de medição do desempenho para sustentar a tomada de decisão; e falta de um monitoramento de políticas e cultura de avaliação, entre outros. Faz-se ainda necessário construir uma base conceitual mais sólida para o CdG e os princípios para que seu trabalho supere as estruturas limitadas e rotinas para prosseguir com a implementação.
O governo do Brasil requisitou a ajuda da OCDE para estabelecer um CdG integrado e estruturado de forma a criar ambientes institucionais mais seguros, confiáveis e favoráveis para a coordenação estratégica, priorização, monitoramento, avaliação e comunicação de políticas públicas de maneira eficiente e eficaz, visando entregar resultados a seus cidadãos. O Brasil visa consolidar seu CdG como um agente estratégico para a administração eficiente e eficaz de todo o governo com foco nos resultados para e com os cidadãos. Por esse motivo, o CdG precisa desempenhar uma função completa no ciclo de políticas e fortalecer sua capacidade de estabelecer uma visão estratégica em longo prazo para todo o governo que considere uma abordagem transversal, horizontalmente (interministerial) e com governos ou entidades estaduais ou subnacionais, o setor privado, o parlamento e a sociedade civil. O governo visa desenvolver um CdG capaz de: comandar a coordenação de todo o governo em todas as esferas administrativas; implementar prioridades transversais; desenvolver capacidades para decisões orçamentárias de alto nível e produção de políticas baseadas em provas; e garantir a coerência das diversas iniciativas propostas pelas novas prioridades estratégicas do governo, assim como aquelas que foram estabelecidas pelos governos anteriores cobrindo diversos anos.
Os capítulos finais da revisão também incluem um estudo de caso avaliando o papel do CdG no desenvolvimento, coordenação e implementação da reforma do ambiente de negócios no Brasil. O estudo de caso complementa a avaliação incluída nos cinco capítulos da Revisão do Centro de Governo, analisando e exemplificando o importante papel do CdG no estabelecimento de prioridades estratégicas de alto nível para o Brasil.
O primeiro capítulo descreve as diferentes funções do CdG do Brasil, mandatos e responsabilidades. O segundo capítulo avalia os diferentes instrumentos para sustentar a coordenação horizontal e vertical de políticas. O terceiro capítulo analisa a administração das transições entre os governos em exercício e futuros após as eleições. O capítulo conclui com uma série de recomendações sobre como estabelecer um CdG mais integrado, eficiente e estratégico no Brasil.
Funções, mandatos e responsabilidades do CdG
Definir o CdG com base na funcionalidade
A OCDE define o CdG como “órgão ou grupo de órgãos que oferecem suporte direto e assessoria a chefes de governo e conselho de ministros ou gabinete” (OECD, 2018[3]). Esse suporte está cada vez mais orientado ao suporte para traduzir a visão estratégica do governo em políticas e programas coerentes. Para esse fim, espera-se que o CdG desempenhe um papel central na garantia de implementação de políticas estratégicas e consistentes com base em provas, pelos governos. Também pode ser visto como crítico para a organização e suporte dos encarregados dos processos de tomada de decisão dos governos a fim de garantir a entrega de prioridades governamentais. O CdG realiza certas funções transversais (administração estratégica, coordenação de políticas, monitoramento e melhoria do desempenho, gestão da política das políticas, comunicações e prestação de contas (accountability)) (vide Figura 1.1) (OECD, 2020[4]). Outras tarefas comuns realizadas principalmente pelo CdG incluem cuidar das relações com o parlamento e comunicar mensagens dentro do governo e ao público (OECD, 2020[4]). Apesar de discutido no passado que os países-membros da OCDE não consideram que uma revisão legal seja de responsabilidade central do centro (OECD, 2004[5]), 78% dos governos entrevistados indicaram em 2021 que as atividades em torno de questões legais, particularmente a revisão da qualidade de minutas legais e conformidade legal e a revisão da qualidade regulatória (59%) estão entre as funções principais realizadas pelo CdG (OECD, 2021[6]; forthcoming[7]).
No entanto, apesar de certas características bem definidas, as definições daquilo que abrange um CdG dependem em muito do conjunto de funções que ele desempenha. Estabelecer e definir a estrutura do centro também depende em muito do histórico de cada país, sistema político e tradição administrativa. Embora a gama de responsabilidades desempenhadas pelos centros de governo possa variar entre os países, algumas funções são comuns a grande parte deles, tais como coordenação da preparação de reuniões do gabinete e coordenação de políticas por todo o governo. O centro assume responsabilidade quase que exclusiva por essas funções. O planejamento estratégico de todo o governo (consulte o Capítulo 2 para uma análise mais profunda) e o monitoramento da implementação de política governamentais (consulte o Capítulo 4 para maiores detalhes) também estão em grau elevado na agenda dos países-membros da OCDE (Figura 1.1).
Figura 1.1. Responsabilidades principais do CdG nos países-membros da OCDE
Por esse motivo, a composição do centro também varia consideravelmente entre os países. Seguindo uma definição institucional ou estrutural do CdG, alguns países estabeleceram um CdG composto por um conjunto de órgãos localizados em uma única instituição ligada ao chefe de governo que atendem (OECD, 2018[3]). Outros países seguem uma abordagem mais funcional e abrangem diversas instituições e unidades que realizam funções governamentais centrais fora da estrutura formal ligada ao chefe do executivo (por exemplo, agências ou ministérios que realizam funções transversais) em sua definição do CdG (Rhodes and Dunleavy, 1990[9]).
Atualmente, o Centro de Governo do Brasil não é formalmente definido e não há nenhum documento de política que descreva o conjunto de objetivos e metas comuns que o CdG supostamente cumpre para desempenhar uma função estratégica por todo o governo. Não há nenhuma visão ou narrativa compartilhada do CdG em termos de metas, funções e responsabilidades. No entanto, o governo do Brasil reiteradamente expressou seu interesse e intenção de consolidar o CdG como um agente estratégico para focar em uma abordagem de todo o governo para “enfatizar uma estratégia comum, em vez de permitir que cada ministério implemente seus programas separadamente” (Government of Brazil, 2016[1]).
No Brasil, uma ampla gama de instituições se reporta diretamente ao Presidente da República (Alessandro, Lafuente and Santiso, 2013[10]). Segundo o artigo 2 da Lei 13.844 (de 18 de junho de 2019) (Government of Brazil, 2019[11]) sobre a organização básica dos órgãos da presidência da república e ministérios, a presidência do Brasil compreende seis instituições diferentes: Gabinete Civil da Presidência da República, Gabinete do Chefe de Estado do Presidente (“Casa Civil”); Secretaria de Governo; Secretaria Geral; Gabinete Pessoal do Presidente da República; Gabinete de Segurança Institucional; e a Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANDP) (Government of Brazil, 2019[11]). Das 23 institucionais governamentais com o status de ministérios, atualmente quatro se localizam na presidência, incluindo a Casa Civil, a Secretaria de Governo, a Secretaria Geral e o Gabinete de Segurança Institucional. A Lei 13.844 ainda relaciona cinco órgãos de assessoramento ao Presidente da República, a saber, Conselho de Governo, Conselho Nacional de Política Energética, Conselho do Programa de Parcerias de Investimento da Presidência da República, Advocacia-Geral da União, Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos e Assessoria Especial do Presidente da República. Os artigos 89 a 91 da Constituição Federal de 1988 ainda atribuem dois órgãos de consulta da presidência: Conselho de República e Conselho de Defesa Nacional.
Figura 1.2. Estrutura da Presidência no Brasil
Fonte: Material próprio do autor com base no Governo do Brasil (2020[12]), Estrutura da Presidência, https://www.gov.br/planalto/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/estrutura-da-presidencia.
As respostas ao questionário da OCDE e entrevistas realizadas durante duas missões de coleta de dados, no entanto, indicam que, além dos órgãos da presidência, um conjunto mais amplo de instituições é normalmente referido como CdG no Brasil. Algumas funções transversais, tais como planejamento estratégico, são realizadas por instituições (por exemplo, Ministério da Economia) funcionalmente atribuídas ao CdG com base nas responsabilidades que possuem ou compartilham com outras instituições no centro. Após essa abordagem funcional para com o CdG, o CdG do Brasil inclui unidades fora da estrutura formal da Presidência da República. Contrário aos países com estrutura monocéfala, em que todos os órgãos do CdG estão reunidos em um único teto institucional (por exemplo, a presidência), o CdG do Brasil inclui os seguintes ministérios, secretarias e agências mais frequentemente atribuídas ao centro de governo:
1. Gabinete Pessoal do Presidente – como parte da presidência.
2. Casa Civil da Presidência da República (Casa Civil) – como parte da presidência.
3. Secretaria de Governo da Presidência da República (SEGOV) – como parte da presidência.
4. Secretaria Geral da Presidência da República (SG) – como parte da presidência.
5. Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos (SAE) – como parte da presidência.
6. Gabinete de Segurança Institucional (GSI) – como parte da presidência.
7. Advocacia-Geral da União – como parte da presidência.
8. Controladoria Geral da União (CGU) – fora da presidência.
9. Ministério da Economia – fora da presidência.
10. Secretaria Especial de Comunicação Social (SECOM) – fora da presidência, dentro do Ministério das Comunicações.
11. Ministério das Relações Exteriores – fora da presidência.
Uma multiplicidade de instituições desempenha funções governamentais centrais e transversais que a OCDE tradicionalmente associa ao CdG. As seguintes instituições desempenham tarefas transversais em relação às responsabilidades clássicas do CdG (vide Figura 1.1):
A Casa Civil da Presidência da República (Casa Civil) desempenha uma função-chave no CdG do Brasil. Localizada na presidência, o ministério diretamente assiste o presidente na condução de seus deveres, em particular, acerca da coordenação e integração de ações de governo com todos os ministérios atuantes e outros setores do estado. Sustenta a análise do “mérito, oportunidade e compatibilidade de propostas (políticas), incluindo assuntos em discussão no Congresso Nacional, com diretrizes do governo” e está encarregada da avaliação e monitoramento de ações do governo e da gestão dos órgãos e entidades de administração pública federal (Government of Brazil, 2019[11]). Além disso, valida a coordenação e o monitoramento das atividades dos ministérios, bem como a formulação de projetos e políticas públicas. As seguintes unidades da Casa Civil desempenham funções-chave do CdG:
A Secretaria Especial de Relações Governamentais (SERG) é responsável por assessorar o ministério na coordenação e no diálogo com os ministérios atuantes e outras entidades federais. Ainda, a SERG monitora as atividades dos ministérios e o uso de recursos orçamentários e financeiros para projetos estratégicos e políticas públicas. A SERG ainda é a secretaria executiva do Comitê Interministerial de Governança (CIG) e assessora o ministro de estado acerca de sua participação no comitê. Conforme o artigo 15 do Decreto 9.678/2019 (alterado pelo Decreto 10.205/2020), a SERG propõe ao ministro de estado e ao comitê a adoção de normas de conformidade de governança em linha com as melhores práticas internacionais.
A Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais (SAG) coordena o plano de políticas governamentais a fim de garantir que as iniciativas de políticas dos ministérios atuantes estejam consistentes com as orientações gerais estratégicas do governo. Isso se aplica, em particular, à área de projetos de infraestrutura considerados prioridade pelo presidente. A SAG e a SERG, em conjunto, respondem pela promoção do diálogo com as instâncias públicas interessadas, implementando as prioridades da presidência (Government of Brazil, 2019[13]). Ainda, a SAG analisa o mérito de todas as propostas legais e programas de governo e projetos e garante que as políticas sejam acessíveis e adequadas ao planejamento de recursos do setor público. As respostas ao questionário da OCDE indicam que a SAG estabeleceu procedimentos para verificar se o custeio adequado foi executado e que um item proposto se sujeitou a um processo adequado de consulta e está ligado às prioridades estratégicas do governo (OECD, 2021[6]). Contrariando às práticas em outros países, a SAG não possui autoridade para devolver itens aos ministérios atuantes se esses itens não atenderem critérios específicos (OECD, 2021[6]), mas pode solicitar ao órgão proponente que conduza uma análise prévia de impacto do ato normativo proposto. A subchefia também encaminha à secretaria executiva a agenda legislativa própria proposta pelo governo federal e está encarregada do monitoramento de sua implementação (Decreto 10.907/2021).
A Subchefia de Articulação e Monitoramento (SAM) é responsável por monitorar as metas e os objetivos prioritários definidos pelo presidente da república e por assessorar na formulação da pauta governamental e aconselhamento sobre gestão de crises.
A Secretaria de Governo (SEGOV) é responsável pelo relacionamento com diversos agentes políticos. A SEGOV está encarregada não apenas das negociações políticas com os ministérios atuantes, mas também é responsável pelas relações do executivo com o legislativo (Congresso Nacional e partidos políticos) e o judiciário. Ainda, a SEGOV é a interlocutora federal do governo com os governos subnacionais, a saber, com os estados, o distrito federal e os municípios. A SEGOV coordena o diálogo do governo federal com organizações internacionais e organizações da sociedade civil (OSCs) e monitora parcerias do governo federal com essas organizações.
A Secretaria Geral (SG) é responsável por assistir diretamente o presidente no cumprimento de seus deveres, em particular a supervisão e execução de funções administrativas, monitoramento de ações governamentais por meio de supervisão contábil, financeira e orçamentária da presidência (Lei 13.844 (Government of Brazil, 2019[11]) e Decreto 9.982/2019). As funções da SG como guardiã do presidente é elaborar todos os atos a serem encaminhados ao chefe de governo. Consequentemente, o ministério elabora mensagens ao legislativo, coordena o processo de sanção e veto de projetos de lei e ainda se encarrega da publicação e preservação de atos oficiais. A SG assume responsabilidades pela modernização do estado, em particular, orientando políticas públicas estratégicas e implementando políticas e ações que visam modernizar o estado e definir, coordenar, monitorar, avaliar e supervisionar programas de modernização do estado.
A Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos (SAE) foi transferida da SG em fevereiro de 2020 e sofreu fusão com a Assessoria Especial do presidente para formar a nova sede de estratégias brasileiras na presidência. Hoje, a secretaria está diretamente ligada ao Gabinete do Presidente (Decreto 10.374/2020, 10.244/2020, revogado pelo Decreto 10.554/2020) e possui dupla incumbência. Primeiro, é responsável por apoiar a formulação do planejamento estratégico nacional. Como parte do planejamento nacional em longo prazo, a SAE também coordena com a sociedade na composição de uma estratégia nacional de desenvolvimento, assim como minuta projetos e iniciativas de interesse estratégico ao país por meio da Subsecretaria de Ações Estratégicas. Além de promover estudos sobre os desafios e projetos nacionais, é responsável por coordenar a análise e as atividades de pesquisa exigidas para conceber políticas em longo prazo.
A Secretaria Especial de Comunicação Social (SECOM), transferida em 2020 da SEGOV para o recém-criado Ministério das Comunicações, está encarregada da comunicação do governo federal e da política de divulgação de informações (segundo a Medida Provisória 980/2020). Consequentemente, a secretaria administra o relacionamento entre o governo e a imprensa regional, nacional e internacional. A SECOM também forma o órgão central do Sistema de Comunicações do Poder Executivo Federal (SICOM), que elabora planos anuais e coordena, supervisiona e desenvolve comunicação e ações publicitárias para o executivo (Decreto 6.555/2008).
Em diversos países, o Centro também inclui unidades, algumas vezes, com funcionários expressivos, cujas funções recaem fora da definição da OCDE, a saber, funções de inteligência, contraespionagem e outras funções ligadas à segurança nacional (OECD, 2018[3]). Esse também é o caso do Brasil.
O Ministério da Economia não integra a presidência e muitas vezes não está incluído nas definições restritas do CdG; não obstante, conduz obrigações importantes do CdG em relação ao planejamento estratégico, monitoramento e avaliação de políticas. No Brasil, o Ministério da Economia também é encarregado de promover simplificação administrativa e modernização da administração pública. Após a inclusão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e segundo o artigo 31 da Lei 13.844 (Government of Brazil, 2019[11]), o Ministério da Economia agora representa um superministério responsável (Agência Brasil, 2018[14]), entre outras competências, pelo orçamento (consulte o Capítulo 3), formulação do planejamento estratégico nacional e desenvolvimento de ideias para a formulação de políticas públicas em longo prazo que visam o desenvolvimento nacional. O planejamento estratégico de todo o governo é considerado uma responsabilidade principal do CdG em mais da metade (56%) dos países-membros da OCDE pesquisados no Relatório Intercalar do Centro de 2018 (OECD, 2018[3]). Quase metade (46%) dos entrevistados da OCDE consideram o planejamento estratégico uma de suas quatro maiores responsabilidades. Para uma avaliação detalhada da função do Ministério da Economia acerca do planejamento estratégico, consulte o Capítulo 2. Além do planejamento, o ministério está encarregado da avaliação do impacto socioeconômico de políticas e programas federais, assim como preparo, monitoramento e avaliação do plano de investimento plurianual e orçamentos anuais. Ainda, desempenha uma função-chave na coordenação e gestão da organização e capacidade institucional do governo (ou seja, recursos financeiros e humanos, tecnologia, gerenciamento de informações, logística e organização administrativa), estando encarregado de alinhar estruturas institucionais, processos e recursos humanos, tecnológicos e logísticos com as prioridades do governo.
Assim como em 68% dos países-membros da OCDE, a responsabilidade pela coordenação internacional e questões de política internacional é compartilhada no Brasil entre o centro de governo e o Ministério das Relações Exteriores (MRE), com ministérios estrangeiros encarregados (OECD, 2018[3]). A partir da Lei 13.844/2019, o MRE proporciona assistência direta ao presidente em questões ligadas à formulação de políticas estrangeiras, bem como implementação e coordenação com outras instituições de CdG em questões de políticas estrangeiras. O artigo 45 da Lei determina que o MRE deve coordenar outras unidades de assessoramento internacional do CdG. Essa coordenação tem por objetivo evitar a sobreposição ou lacunas nas incumbências das unidades do CdG. O ministério ainda está encarregado da comunicação institucional no exterior. O MRE desempenha um papel ativo no CdG, com foco em questões ligadas à política e estratégia estrangeira, e as instituições do CdG também desempenham uma função. As respostas ao questionário da OCDE indicaram que 75% das instituições do CdG coordenam a posição nacional em órgãos internacionais com o MRE.
Segundo o artigo 10 da Lei 13.844/2019, o Gabinete de Segurança Institucional deve “assistir diretamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições, especialmente quanto a assuntos militares e de segurança”. Com o status de ministério, o gabinete é responsável pela avaliação de risco ligada à segurança nacional, em particular, analisando e acompanhando assuntos com potencial de risco, além de prevenir a ocorrência de crises e articular seu gerenciamento. Também coordena as atividades de inteligência federal, ações ligadas ao desenvolvimento e proteção do Programa Nuclear Brasileiro e acompanha questões referentes ao setor espacial brasileiro. Outra tarefa importante é planejar, coordenar e supervisionar a atividade de segurança da informação no âmbito da administração pública federal, incluindo a segurança cibernética, a gestão de incidentes computacionais, a proteção de dados, o credenciamento de segurança e o tratamento de informações sigilosas. Compete também ao gabinete proteger infraestruturas críticas e prevenir, inspecionar e reprimir crimes fronteiriços. Por fim, o gabinete é responsável por conduzir assuntos dentro da competência do Conselho de Defesa Nacional, que decide sobre assuntos ligados à defesa e à segurança nacional, especialmente em fronteiras.
A Controladoria Geral da União (CGU) desempenha atividades centrais do CdG, tais como, fornecer informações ao chefe de governo e outros ministros por meio de avaliações realizadas no escopo das atividades de controle interno. Essas avaliações, selecionadas com base e análises de risco e provas relevantes, sustentam as ações de governo de forma a melhorar a eficiência e eficácia de políticas públicas, além de melhorar a gestão pública para entregar maior valor agregado aos cidadãos. As avaliações concluídas, após uma pesquisa conjunta por soluções, são compartilhadas com administradores públicos responsáveis por adotar medidas corretivas.
Em comparação com composições anteriores do CdG no Brasil, atualmente não há nenhuma secretaria setorial e temática (por exemplo, sobre direitos humanos, direitos das mulheres, aquicultura e pescaria, promoção de igualdade racial) localizada na presidência. Não obstante, o elevado número de diferentes instituições do CdG, incluindo as quatro que possuem status de ministério, requer uma definição clara de responsabilidades e mandatos a fim de criar uma estrutura ágil orientada à execução futura de funções do CdG com mais eficácia e eficiência, beneficiando todo o governo. Isso é especialmente importante, pois as recentes mudanças nos ministérios, estruturas e funções de secretaria (tais como, a transferência da Secretaria Especial de Comunicação Social) afetaram a composição e distribuição de responsabilidades do CdG no centro.
Conduzindo uma revisão funcional do CdG para ampliar a clareza de incumbências e responsabilidades
Um mapeamento das diferentes responsabilidades de instituições do CdG (vide Tabela 1.1) indica que certas funções são executadas por dois ou mais órgãos. As discussões com as partes interessadas durante as missões de coleta de dados da OCDE sugeriram incerteza acerca das incumbências de diversas entidades no CdG e uma aparente ausência de gestão geral de alguns processos-chave que resultaram em perda de tempo e esforço. Isso levanta não apenas a questão de eficácia, mas também aumenta os custos de oportunidade da perspectiva dos ministérios atuantes. Sobreposições existentes também dificultam identificar lacunas nas incumbências. Diversas instituições separadas não apenas aumentam a necessidade de coordenação, mas também requerem uma análise funcional das diversas entidades que compõem o centro informalmente definido. Uma análise de todas as instituições existentes pode ajudar a garantir que seus mandatos sejam mutuamente exclusiva e coletivamente exaustivos – além de definir a proposição de valor de cada um deles. O resultado poderia ser uma estrutura simplificada pensando sobre a arquitetura organizacional do CdG. Otimizar certas funções e atribui-las a instituições únicas ajudaria a reduzir a fragmentação institucional como um fim em si e como um meio de identificar lacunas de incumbência e reduzir transposição/duplicação de mandatos.
Embora a operação eficaz da Casa Civil tenha sido positivamente ressaltada durante as duas missões de coleta de dados, os participantes salientaram que níveis ainda mais elevados de integração entre as diferentes unidades de CdG e uma função mais aprofundada da Casa Civil seriam necessários para garantir a coordenação eficaz não apenas entre o CdG e outros ministérios, mas também dentro do próprio CdG. Os ministérios atuantes reconhecem o papel e a importância da Casa Civil, mas também relataram ter dificuldades ao identificar os pontos de contato corretos para superar barreiras de implementação ou solucionar conflitos entre os ministérios atuantes.
Tabela 1.1. Funções realizadas por diferentes instituições de CdG no Brasil
Observação: As respostas foram recebidas da SEGOV, do MRE, da SAE, do Ministério da Economia, da SAM, da SG e da SAG.
Fonte: Material próprio do autor com base nas respostas do Brasil ao questionário de CdG da OECD (OECD, 2021[15]); e duas missões de coleta de dados.
O questionário da OCDE também indicou que as diferentes entidades de CdG nem sempre se coordenam e internamente consolidam comentários sobre propostas de política dos ministérios atuantes encaminhadas ao governo para decisão (OECD, 2021[6]). No processo de políticas e propositura de leis, a Secretaria Geral (SG) desempenha um papel importante ao verificar a constitucionalidade e legalidade de todos os atos legais enviados ao executivo-chefe. Embora a Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais (SAG) da Casa Civil analise o mérito de todas as propostas e decretos legais, a Secretaria de Assuntos Jurídicos (SAJ) da SG trabalha diretamente com as unidades jurídicas nos ministérios atuantes e acompanha todos os estágios que uma política passa para garantir que a qualidade da minuta legal seja satisfatória, os procedimentos de preparo sejam respeitados e a conformidade legal e a conformidade com as leis e regulamentos federais de todos os atos minutos sejam garantidas. Em linha com a prática brasileira, as unidades jurídicas que oferecem assessoramento técnico ao chefe de governo em questões jurídicas existem na maioria dos países-membros da OCDE, muitas vezes como parte do CdG. Uma pesquisa de 2021 do CdG indicou que, pelo menos, 12 países-membros da OCDE possuem um órgão centralizado encarregado de fornecer serviços jurídicos a entidades públicas (OECD, 2021[6]). Apesar de a verificação da conformidade legal originalmente recair sobre a Casa Civil, a separação dessas duas importantes funções em duas instituições requer coordenação e comunicação próximas entre a SAG e a SG que é encabeçada pela Casa Civil. A separação do técnico da revisão de conteúdo também implica que os ministérios atuantes precisam estabelecer interfaces com diversas instituições diferentes de CdG ao fazer uma proposição considerada pelo chefe de governo, que levanta a oportunidade de economia de tempo e esforço para os ministérios atuantes.
Embora a distribuição de funções de CdG entre as diversas instituições permita maior especialização, uma estrutura menos centralizada também constitui um risco de fragmentação. Isso é particularmente verdadeiro no Brasil, onde os governos são constituídos por coalizões e diferentes partidos que são representados no governo politicamente nomeiam os chefes das instituições.
Durantes as missões de coleta de dados da OCDE, foi reportado que a função central da Secretaria de Governo (SEGOV) no processo de articulação política gerou discordância com os ministérios atuantes no passado. Para evitar uma multiplicidade de diferentes posições governamentais, o reconhecimento da posição central da SEGOV é importante para garantir que o governo se pronuncie com uma única voz para o Congresso, o judiciário, os governos subnacionais, as organizações internacionais e as OSSs. Em particular, com relação às relações do executivo com o legislativo, o papel da SEGOV como interlocutora principal deve ser promovido. Embora a SG também elabore mensagens ao legislativo e coordene o processo de sanção e veto de projetos de lei, a SEGOV deve ser vista como o primeiro ponto de contato no CdG. A Casa Civil, a SG e o Ministério da Economia apenas assumem funções auxiliares. O mesmo se aplica à coordenação com governos subnacionais.
A fragmentação institucional do CdG no Brasil dentro e fora da presidência, assim como as frequentes mudanças institucionais dentro do centro geraram uma sobreposição considerável e duplicação nos papeis e responsabilidades das diversas unidades do CdG.
Implementação de programas prioritários: A coordenação próxima entre SAE, SAM e a Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais (SAG) é necessária para a implementação dos programas prioritários do presidente. Segundo o relatório interno sobre o CdG fornecido pelo governo do Brasil (2019[13]), não há apenas três instituições encarregadas da coordenação da implementação, mas diversas entidades, incluindo a SERG, a Secretaria de Assuntos Jurídicos (SAJ) da SG, o Ministério da Economia, a Controladoria Geral da União e a Secretaria de Governo, que contribuem para o processo. Além disso, segundo o artigo 12 do Decreto 9.678/2019 (com a redação dada pelo Decreto 9.979/2019 e pelo Decreto 10.372/2020), a SAG promoverá a coordenação do governo federal com a Subsecretaria de Articulação e Monitoramento (SAM). As responsabilidades institucionais para a coordenação da implementação de programas prioritários devem ser claramente definidas e comunicadas. O Brasil, portanto, pode considerar ancorar a responsabilidade pela coordenação da implementação de programas prioritários dentro de uma única entidade institucional na presidência para atingir os resultados configurados pelo chefe do poder executivo.
A OCDE considera duas sobreposições significativas entre os órgãos da presidência e o Ministério da Economia.
Planejamento estratégico: Durantes as missões de coleta de dados da OCDE e em resposta ao questionário, diversas entidades apontaram sobreposições legais e duplicação de competências em relação ao planejamento estratégico em longo prazo das ações de governo, entre a Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos (SAE) e o Ministério da Economia (consulte o Capítulo 2). A SAE está incumbida do planejamento e formulação de políticas e estratégias nacionais em longo prazo, apesar de o Ministério da Economia também ser legalmente responsável pela elaboração dos dados para a formulação de políticas públicas em longo prazo visando o desenvolvimento nacional. Além disso, a estratégia existente em longo prazo foi produzida pela Casa Civil, pelo Ministério da Economia e pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Como parte do planejamento nacional em longo prazo, a SAE também coordena com o público e as OSSs a elaboração de uma estratégia de desenvolvimento nacional, bem como minutas de projetos e iniciativas de interesse estratégico para o país, por meio de sua Secretaria de Ações Estratégicas. Além de promover estudos em desafios e projetos nacionais, ela deve coordenar a análise e as atividades de pesquisa necessárias para conceber políticas de longo prazo. Além disso, a SAE foi incumbida de fazer a ligação com as organizações internacionais e elaborar as reuniões e correspondências do presidente com as autoridades estrangeiras. Em coordenação com outras agências, a SAE também participa do planejamento, elaboração e execução de viagens internacionais do presidente e ajuda a processar propostas e questões diplomáticas da presidência. A fim de executar seus mandatos, é necessário evitar sobreposições legais e a duplicação de competências em relação ao planejamento estratégico de longo prazo das ações de governo com o Ministério da Economia, em particular, porque a principal função da SAE é coordenar atividades de planejamento em longo prazo que pretendem viabilizar a visão estratégica do país. A SAE ainda realiza a coordenação efetiva com o Ministério das Relações Exteriores (MRE) e outras unidades integrantes do CdG, tais como a Casa Civil, que é responsável por formular a agenda estratégica, coordenar e articular prioridades governamentais.
Modernização do estado: Com relação à responsabilidade pelas ações que visam modernizar o estado, a cooperação próxima entre a SG e o Ministério da Economia é fundamental. Enquanto o ministério se encarrega da promoção da modernização do estado, por exemplo, por meio do trabalho do Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo Federal (SIORG) e da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia (SEDGG/ME), a SG se encarrega da regulação dos esforços de modernização. A Secretaria Geral (SG) propõe modelos de cooperação para modernizar e fortalecer o setor público entre entidades fora do governo, promove parcerias com entidades não governamentais para facilitar esforços de modernização, gerencia planos e programas de modernização, e dissemina soluções de modernização para a administração pública. Ainda que as atividades dos órgãos da presidência estejam focadas no estabelecimento de diretrizes gerais para cooperação, o Ministério da Economia foca na operacionalização dessas diretrizes gerais e o governo deve avaliar a responsabilidade de ambas as instituições para a modernização do estado a fim de evitar conflitos e duplicação do trabalho. Ainda, uma coordenação próxima entre os dois é essencial.
A ausência de uma avaliação apropriada de funções e responsabilidades, assim como a fragmentação, podem, muitas vezes, gerar sobreposição e duplicação de incumbências, segundo o identificado acima para o planejamento estratégico e modernização de estado, mas também em áreas, tais como relações internacionais e relações com interessados além do executivo. A estrutura fragmentada do CdG, portanto, requer mandatos claramente definidos com proposições de valor detalhadas e foco nos resultados. Apesar das muitas alterações institucionais nos últimos anos e dos desafios resultantes, o Brasil não realizou uma análise funcional das diferentes instituições nos últimos anos. Portanto, o governo pode considerar uma análise com o mapeamento detalhado das atuais funções do CdG para identificar lacunas nas incumbências e reduzir a sobreposição e duplicação de incumbências. Seguindo o exemplo da Austrália, Irlanda, Nova Zelândia e Reino Unido, o governo poderia combinar essa análise funcional com uma avaliação de toda a capacidade institucional das instituições do CdG (Brown, Kohli and Mignotte, 2021[16]). Sob essa análise, também é importante amplamente comunicar a estrutura do centro, mecanismos e atividades por todo o governo a fim de aumentar a conscientização. O Brasil também pode considerar revisar a Lei 13.844/2019 para aplicar as competências das diferentes entidades constituintes do CdG na lei original a fim de criar clareza legal e legitimação para todas as instituições.
Além da análise funcional, criar uma visão compartilhada e uma narrativa pode ajudar a desenvolver um CdG mais estratégico no Brasil. Para ajudar a definir o objetivo do CdG como administrador eficiente e eficaz de todo o governo com foco nos resultados para e com os cidadãos, o governo deveria considerar estabelecer uma estrutura de desempenho que descreva a gama de metas conjuntas entre as agências e os resultados de prioridade que o CdG busca obter. O documento de política deveria apresentar como o governo busca cumprir esses objetivos e incluir claras responsabilidades para instituições individuais. Um exemplo de estrutura de desempenho em um país-membro federativo da OCDE é a Estrutura de Desempenho Federativa dos Estados Unidos da América (EUA) (consulte o Quadro 1.1) que apresenta uma visão geral integrada do governo como um todo e poderia servir de inspiração para uma estrutura de desempenho focada no CdG no Brasil. Outro exemplo interessante em nível subnacional é a Estrutura de Desempenho Nacional da Escócia. Seguindo esses exemplos, o Brasil poderia publicar uma visão geral integrada online das metas e objetivos estratégicos das instituições do CdG e disponibilizar informações sobre o progresso ao atingir essas prioridades. Para permitir uma mudança progressiva, dirigir a estrutura de desempenho em primeiro lugar com uma amostra reduzida de instituições poderia ajudar a encontrar a abordagem correta e gerar o suporte necessário por todo o CdG.
Estabelecer processos de gestão de desempenho e criar rotinas para focar na entrega de desempenho e progresso de revisão nas metas do CdG poderia ajudar o Brasil a garantir foco na gestão de resultados. O governo do Brasil poderia, por exemplo, considerar as seguintes três rotinas não sequenciais (Moynihan and Kroll, 2016[17]):
Coordenação de metas: O governo poderia refinar metas transversais e contribuições respectivas das instituições (consulte o Capítulo 2 sobre planejamento estratégico e priorização).
Esclarecimento de metas: Uma infinidade de metas diferentes poderia desgastar ainda mais a clareza e reduzir o foco do CdG. Uma rotina potencial a ser introduzida seria a definição de um pequeno número de metas sustentadas pelo suporte político em alto nível (consulte o Capítulo 2 sobre planejamento estratégico e priorização).
Revisão movida pelos dados: A revisão limitada do desempenho devido à quantidade ingerenciável de dados pode ser superada pelo estabelecimento de uma rotina de revisões regulares movida por dados de informações do desempenho, potencialmente com o envolvimento de diferentes instituições (consulte o Capítulo 4 sobre monitoramento e avaliação).
Quadro 1.1. Estruturas de Desempenho em Países-Membros da OCDE
Estados Unidos da América
Nos Estados Unidos, um website dedicado (Performance.gov) combina as metas e resultados que o governo federal trabalha para cumprir, como busca cumpri-los e como as agências estão performando. As agências identificam metas em longo e curto prazos a serem refletidas em planos estratégicos quadrienais, planos de desempenho anuais e um número limitado de metas de prioridade das agências. O público pode examinar essas metas e o progresso para seu cumprimento online, em um website central que fornece um cenário abrangente do desempenho do governo.
Com base na Lei de Desempenho do Governo e Modernização de Resultados de 2010 (GPRAMA), a estrutura do governo requer que os órgãos federais estabeleçam metas de desempenho que entregam resultados para o povo norte-americano, estabelecendo processos administrativos para revisar o progresso e comunicando regularmente o progresso obtido face a essas metas.
Escócia (Reino Unido)
O governo da Escócia lançou a primeira Estrutura Nacional de Desempenho (NPF) em 2007. A estrutura partiu, em seu propósito e resultados, de sua visão para mensurar o bem-estar nacional além do produto interno bruto (PIB). A finalidade é focar no governo e em serviços públicos na criação de um país de maior sucesso, com oportunidades para que todos os escoceses prosperem, aumentando o crescimento econômico sustentável. Para cumprir seu objetivo, a estrutura estabelece 11 Resultados Nacionais, estritamente ligados às Metas de Desenvolvimento Sustentável (SDGs) das Nações Unidas (ONU).
A estrutura mede o progresso da Escócia face aos Resultados Nacionais. Para isso, faz o uso de 81 Indicadores Nacionais. Esses indicadores mensuram o bem-estar nacional e incluem uma gama de indicadores econômicos, sociais e ambientais. A estrutura inclui um Dashboard de Dados Interativos que contém todos os dados mantidos para cada indicador.
Esse sistema visa abolir as estruturas departamentais do governo da Escócia a fim de demover silos e facilitar um governo transversal eficaz, com base em uma abordagem de parceria por todo o governo central e local e todos os serviços públicos.
Fonte: Scottish Government (n.d.[18]), National Performance Framework, https://nationalperformance.gov.scot/ (acesso em 19 de maio de 2022); US Government (n.d.[19]), Performance.gov, https://www.performance.gov/ (acesso em 19 de maio de 2022).
Colocando a capacidade institucional no cerne dos esforços de reforma
As provas reunidas no questionário da OCDE e durante as duas missões de coleta de dados indicam que a capacidade limitada, em particular, a ausência de recursos humanos, é vista como um grande desafio para melhorar ainda mais as operações do CdG (OECD, 2021[6]). As habilidades dos servidores para o planejamento, coordenação e priorização são fatores importantes na melhoria da eficácia do CdG e de sua função estratégica. A gestão de recursos humanos deve se tornar uma prioridade estratégica. Ressaltou-se ainda que a alta frequência de rotatividade de pessoal, especialmente pessoal em áreas-chave, resulta em uma perda de conhecimento importante de processos institucionais, métodos e informações.
Em linha com o Princípio 12 da Recomendação sobre Liderança e Capacidade do Serviço Público (PSLC) da OCDE (OECD, 2019[20]), o Brasil poderia assistir em condições para a mobilidade e adaptabilidade da força de trabalho dentro do CdG, permitindo e incentivando atribuições de pessoal em longo e curto prazos em diferentes instituições do CdG. Essas atribuições fomentariam um aprendizado e troca de informações, promoveriam a coordenação entre as diferentes entidades do CdG e, ocasionalmente, cumpririam as demandas de mão de obra em curto prazo. No entanto, a concepção do sistema de carreiras age como uma forte barreira para a promoção da mobilidade. As carreiras, muitas vezes, são enraizadas e impedem as pessoas de se candidatarem a outras entidades públicas ou instituições, sendo temporariamente transferidas para novas atribuições e postos ou até mesmo internamente dentro da entidade. Um fato adicional que impede a mobilidade é a falta de requisitos de postos transversais na maioria das carreiras, dificultando a identificação de oportunidades adequadas. Em linha com a Revisão sobre a Liderança e Capacidade do Serviço Público do Brasil da OCDE (forthcoming[21]), o Brasil pode considerar explorar opções para criar carreiras mais transversais, incluindo disposições sobre mobilidade e permitindo maior permeabilidade por todas as carreiras no geral. Um exemplo de um programa de mobilidade de força de trabalho é o Programa de Desenvolvimento de Liderança da Casa Branca (Quadro 1.2), que realiza o rodízio de 15-20 oficiais de alta performance de ministérios atuantes na Casa Branca para trabalharem em questões transversais e oferece treinamento de desenvolvimento de liderança. Similarmente, o programa Fluxo Rápido do Serviço Civil do Reino Unido poderia servir como inspiração para conceber um programa de mobilidade de entrada em postos de trabalho no Brasil.
Quadro 1.2. Programas de rodízio de funcionários em países-membros da OCDE
Programa de Desenvolvimento de Liderança da Casa Branca (White House Leadership Development Program, WHLDP)
O WHLDP separa um grupo diverso de funcionários de carreira GS-15 anualmente (Informe Geral – Escala de Pagamento de Serviço Civil dos EUA) para que se desafiem em postos de alto impacto e prioridade do governo federal. O programa é patrocinado pelo Gabinete Executivo da Presidência (EOP) e apoiado pelo Conselho de Melhorias no Desempenho (PIC). O programa:
Desenvolver talentos: Cultiva a próxima geração de executivos de alto escalão de carreira por meio do rodízio focando em desafios complexos e entre agências que, cada vez mais, confrontam o governo federal, enquanto agregam um componente de desenvolvimento para desenvolver e fortalecer competências de liderança corporativas.
Seus principais objetivos são:
Oferecer aos colegas uma perspectiva federal ampla em desafios de alta prioridade.
Oferecer aos colegas o acesso aos tomadores de decisão de alto escalão.
Desenvolver colegas como um quadro de líderes com competências e redes para tratar dos desafios por meio de lentes entre agências e implementar soluções sobre os limites organizacionais.
Entregar resultados: Aproveita os grandes talentos do governo para sustentar a implementação das prioridades-chave e trata de desafios críticos de missão, tais como Metas de Prioridade entre Agências (Cross-Agency Priority, CAP).
Seus principais objetivos são:
Fortalecer esforços contínuos de implementação sobre iniciativas específicas de administração, tais como Metas CAP que requerem a colaboração e coordenação entre diversas organizações.
Fortalecer o planejamento estratégico em longo prazo para garantir a entrega de resultados tangíveis.
Programa de Fluxo Rápido do Serviço Civil do Reino Unido (UK Civil Service Fast Stream)
O Programa de Fluxo Rápido do Serviço Civil do Reino Unido é um programa de desenvolvimento de três a quatro anos concebido para atrair candidatos excepcionais para trabalharem no Serviço Civil do Reino Unido e preparar cargos futuros de liderança. O Programa possui 15 faixas diferentes, cada uma correspondendo a uma profissão diferente no serviço civil – de profissões comerciais (negociais) a funções de ciência e engenharia. Cada faixa oferece uma combinação de aprendizado estruturado e prático, com a oportunidade de trabalhar para uma variedade de departamentos governamentais nos locais em rodízio.
Fonte: US Government (n.d.[22]), White House Leadership Development Program, https://www.pic.gov/whldp/ (acesso em 19 de maio de 2022);UK Government (Government of the United Kingdom, n.d.[23]), UK Civil Service Fast Stream, https://www.faststream.gov.uk/ (acesso em 19 de maio de 2022)
Utilização de instrumentos que suportem a coordenação
Estabelecendo instrumentos para melhorar a coordenação horizontal
Talvez uma das funções mais críticas do CdG é seu trabalho na coordenação de processos governamentais. As experiências nos países-membros da OCDE comprovaram que o processo para aumentar as capacidades de coordenação e estratégia pelo governo é um esforço em longo prazo. Além disso, confronta-se com certos desafios, a saber, a resistência dos ministérios atuantes em alinhar seus próprios programas e iniciativas com as prioridades governamentais de alto nível se isso significar modificar ou atrasar a tomada de decisão em questões que recaem sob sua competência (OECD, 2018[24]). Além da falta de consenso por todo o governo, os incentivos pessoais dos ministérios individuais também podem provar ser um obstáculo para a coordenação horizontal. Não obstante, a coordenação entre o CdG e os ministérios atuantes e outras instituições é fundamental e impulsionada pela funcionalidade de estabelecer uma coordenação mais efetiva para um melhor design de políticas e planejamento, além de um melhor engajamento com as partes interessadas a fim de implementar e avaliar estratégias complexas. Pode se distinguir entre coordenação por todas as unidades do CdG, por exemplo, planejamento efetivo (consulte o Capítulo 2 sobre planejamento e priorização) ou integrar orçamento e estratégia com eficácia (consulte o Capítulo 3 sobre governança orçamentária), e coordenação entre o CdG e os ministérios atuantes, assim como outras entidades públicas, por exemplo, concepção, implementação e avaliação de uma estratégia de todo o governo. A OCDE identifica oito diferentes dimensões de coordenação que estão ligadas a funções comuns dos CdGs em países-membros da OCDE (OECD, 2004[25]):
1. Coordenação de acordos organizacionais para o gabinete e comitês ministeriais.
2. Coordenação do conteúdo de política de propostas para o gabinete.
3. Coordenação de conformidade legal.
4. Coordenação do preparo de programas e prioridades governamentais, e sua ligação com o orçamento.
5. Coordenação de comunicações.
6. Coordenação do monitoramento do desempenho de governo.
7. Coordenação de relações com o parlamento.
8. Coordenação de prioridades estratégicas horizontais.
A existência de diversas instituições de CdG no Brasil e seu exercício de responsabilidades compartilhadas requer instrumentos funcionais de coordenação para a discussão de política de alto nível e tomada de decisão, por exemplo, para o planejamento efetivo ou integração do orçamento e estratégia com eficácia. A coordenação aperfeiçoada entre as unidades do CdG também pode ajudar a evitar atividades de sobreposição entre as instituições e permite que o CdG tenha uma única voz. Os governos desenvolveram diferentes abordagens de coordenação para garantir uma coordenação horizontal eficaz entre o CdG e os diferentes ministérios atuantes e agências. Possuem uma gama de instrumentos a sua disposição para melhorar a coordenação. Incluem reuniões do gabinete, reuniões entre departamentos, grupos e comitês de trabalho permanentes ou temporários de ministros e servidores públicos. Cada um desses mecanismos pode envolver trocas entre duas instituições ou um número maior de atuantes no governo. Esses instrumentos podem ajudar os governos a melhorar a coordenação entre os limites institucionais; no entanto, seu estabelecimento não garante uma política mais coordenada e propositura de leis. É pouco provável que a simples criação de mecanismos de coordenação resolva a questão da coordenação limitada, mas poderá, de fato, agravá-la. Em vez disso, a necessidade de coordenação, de fato, imperativa exigindo maior coordenação, deveria ser incentivada pela funcionalidade. A coordenação não é um fim em si; em vez disso, é uma condição necessária para um melhor design de política, melhor planejamento e melhor engajamento com as partes interessadas para implementar e avaliar estratégias complexas.
A Figura 1.3 apresenta os diversos mecanismos institucionais utilizados pelas instituições de CdG no Brasil a fim de garantir a coordenação da política com os ministérios atuantes e agências. As reuniões do gabinete são um dos dois instrumentos de coordenação mais comuns utilizados pelas instituições de CdG. Uma grande maioria (88% dos que responderam ao questionário) informou o uso de reuniões de gabinete para coordenação. Por toda a OCDE, reuniões regulares de gabinete também constituem o principal instrumento institucional utilizado pelo CdG para garantir a coordenação das políticas (OECD, 2018[3]).
Na maioria dos países-membros da OCDE, reuniões de gabinete mais ou menos regulares são a instância principal para a deliberação de políticas e tomada de decisões (OECD, 2018[3]). Em sistemas presidenciais, as reuniões bilaterais com ministros-chave ou assessores tendem a ser mais comuns. A maioria dos sistemas também envolve comitês de ministros, secretarias de estado e assessores que elaboram e transmitem conselhos ao gabinete ou ao chefe de governo. O centro desempenha um papel importante na elaboração dessas reuniões a fim de verificar a qualidade da assessoria e informações de apoio, ajudar a solucionar conflitos e garantir que quaisquer procedimentos necessários (por exemplo, consultoria, análise do impacto regulatório, articulação de implicações financeiras e legais) sejam seguidos.
Figura 1.3. Instrumentos utilizados pelas diferentes instituições de CdG para garantir a coordenação horizontal de políticas com ministérios atuantes e agências
Observação: Com base nas respostas de 9 instituições de CdG ao questionário da OECD (n=9).
Fonte: Material próprio do autor com base nas respostas do Brasil ao questionário de CdG da OECD (OECD, 2021[15])
Comitês ou conselhos interministeriais permanentes constituem um instrumento de coordenação igualmente importante pelas instituições de CdG no Brasil. Conforme a Figura 1.3 indica, 88% dos que responderam ao questionário declaram o uso desse instrumento para fins de coordenação. Os comitês interministeriais podem não focar em uma área ampla de política (econômica, social, ambiental), mas em uma questão ou problema específico. Esses comitês ou conselhos muitas vezes são facilitados pelo efetivo do CdG para coordenar entre as áreas de política e limites institucionais.
O uso frequente desse instrumento está em linha com a prática da OCDE. A Pesquisa sobre a Organização e Funções do Centro de Governo de 2017 (OECD, 2018[3]) relevou que o CdG nos países-membros da OCDE também é altamente envolvido na organização de comitês de coordenação de política entre o governo, incluindo em nível ministerial. Mais de três quartos (78%) dos que responderam ao questionário informaram organizar reuniões de ministros, confirmando a proximidade do CdG para e envolvimento com o executivo mais ampliado.
O estabelecimento de comitês ou conselhos permanentes, certamente, não garante uma coordenação uniforme, em particular para questões de política que pertencem à área de competência de mais de um ministério e sempre depende do apoio ativo dos participantes. No entanto, seu uso como um instrumento para a coordenação horizontal pode ajudar a resolver diferenças nos níveis técnicos e reduzir o número de instâncias de arbitragem entre as instituições pelo chefe de governo.
No Brasil, dois níveis diferentes de comitês interministeriais foram primeiramente constituídos pelo Presidente Cardoso (Costa Cavalcante and de Ávila Gomide, 2018[26]). Os conflitos entre os diferentes ministérios atuantes não resolvidos por comitês de nível técnico reduzido foram transmitidos a comitês interministeriais e conselhos de maior escalão, composto por ministros e coordenados pelo Chefe da Casa Civil (um cargo que pode ser comparado ao ministro-chefe do presidente) (Costa Cavalcante and de Ávila Gomide, 2018[26]). Caso as diferenças entre os departamentos não sejam solucionadas pelos ministérios, espera-se que o presidente tome a decisão final (Gaetani, 2011[27]). Esse sistema permite uma resolução efetiva dos conflitos, além de limitar situações de pensamento de grupo, em que o envolvimento de alto nível pode levar a decisões por consenso sem a consideração crítica de opiniões divergentes (Janis, 1972[28]).
Três comitês permanentes desempenham uma função particularmente importante na coordenação do governo: o Conselho de Governo, o Comitê Interministerial de Governança e o Conselho de Execução Orçamentária. As atividades de todos esses três comitês são facilitadas pelo efetivo do CdG. Isso está em linha com a abordagem tomada por países-membros da OCDE, como, por exemplo, Costa Rica e Espanha.
O Conselho de Governo assume grande importância para a coordenação do governo. Como órgão assessor ao presidente (Lei 13.844/2019) na formulação de diretrizes de ação governamental, é presidido pelo Presidente da República ou, por sua determinação, é composto pelo Vice-Presidente e por todo o CdG e ministros dos ministérios atuantes. Ainda que o conselho se reúna com frequência menor que no passado (anteriormente uma vez por semana), as reuniões são realizadas regularmente uma vez por mês. Seguindo a abordagem de coordenação em dois níveis, o conselho é complementado por diferentes câmaras setoriais, criadas com a finalidade de formular políticas setoriais cujo escopo excede a competência de mais de um ministro. Apesar de o sucesso do conselho e câmaras subordinadas sempre depender da vontade política e apoio, eles podem operar de maneira fundamental para a definição de prioridades e formulação de políticas coordenadas. Por esse motivo, deveriam se reunir com mais frequência para discutir temas relevantes e medidas necessárias.
O Comitê Interministerial de Governança (CIG), estabelecido pelo Decreto 9.203/2017 (alterado pelo Decreto 9.901/2019), tem por finalidade assessorar o Presidente da República na condução da política de governança da administração pública federal. Sob a coordenação de Casa Civil com a Secretaria Especial de Relações Governamentais (SERG) como secretaria executiva de comitê, o CIG reúne os ministros ou secretários executivos do Ministério da Economia e da Controladoria Geral da União. Os representantes de outros órgãos e entidades da administração pública federal podem ser convidados a participar das reuniões do CIG, sem direito a voto. Em suas reuniões trimestrais, o CIG propõe medidas organizacionais, mecanismos e práticas para cumprir os princípios e diretrizes de governança pública estabelecidas no Decreto 9.203/2017 e aprova recomendações para outros órgãos a fim de garantir a coerência e a coordenação de programas e políticas específicas de governança. O comitê também aprova manuais e guias em governança pública para toda a administração, promove e monitora a aplicação de melhores práticas. Para os fins de planejamento, o CIG também representa a ligação entre o Ministério da Economia e a Casa Civil, embora a identificação e o monitoramento das prioridades permaneçam ambíguos (consulte o Capítulo 4).
O Conselho de Execução Orçamentária (Junta de Execução Orçamentária, JEO) (consulte o Capítulo 3 para mais informações) foi estabelecido em 2019 como um órgão de consultoria direta do Presidente da República para a condução da política fiscal do país (Decreto 9.884/2019). O Ministério da Economia assume a função de secretaria executiva do conselho. Conforme o apresentado no Capítulo 3, a coordenação entre o CdG e o Ministério da Economia se torna particularmente relevante para a administração orçamentária e financeira. O conselho serve como uma plataforma de coordenação entre o Ministério da Economia e a Casa Civil para a alocação de recursos públicos. Durante suas reuniões, a Casa Civil representa os interesses dos ministérios atuantes. O conselho é apoiado pelo Comitê Técnico de Orçamento e Administração Financeira subordinado, composto pelo Secretário Federal de Orçamento da Secretaria Especial de Finanças do Ministério da Economia, o Secretário do Tesouro Nacional da Secretaria Especial de Finanças do Ministério da Economia, o Secretário de Políticas Econômicas da Secretaria Especial de Finanças do Ministério da Economia, o Secretário Especial da Receita Federal do Brasil, o Encarregado Adjunto de Ações Governamentais da Casa Civil; o Encarregado Adjunto de Coordenação de Monitoramento da Casa Civil, o Secretário Executivo da Casa Civil, o Secretário Executivo da Secretaria de Governo e o Secretário Especial de Relações Governamentais da Casa Civil.
Embora esses comitês permanentes ou conselhos poderem contribuir para o esclarecimento de responsabilidades e ajudar em barreiras administrativas, as missões de coleta de dados da OCDE revelaram que os representantes dos diferentes ministérios, algumas vezes, não possuem um entendimento compartilhado das prioridades, os projetos conjuntos são raros e o alinhamento de políticas com o orçamento poderia ser aperfeiçoado. Ainda, devido ao número de instrumentos de coordenação, os servidores públicos podem não acompanhar o envolvimento do ministério. O mero estabelecimento de novos instrumentos de coordenação não automaticamente levaria a níveis aperfeiçoados de coordenação. O governo do Brasil ainda deveria garantir que os conselhos permanentes e comitês estejam equipados com o suporte político necessário para cumprir suas funções.
As entrevistas realizadas durante as missões de coleta de dados da OCDE indicaram que nem todos os órgãos integrantes do CdG estão totalmente cientes das funções e responsabilidades do Comitê Interministerial de Governança (CIG). Para promover ainda mais a coordenação dessas três instituições em questões de governança pública e superar os desafios reportados, o Brasil poderia considerar convocar o CIG com maior frequência ou permitir que o efetivo em nível técnico se reúna para elaborar reuniões do CIG com um nível mais elevado. Visando suportar o CIG no cumprimento de suas funções, dois grupos de trabalho subordinados em infraestrutura e CdG foram criados em 2019 e 2020. O Grupo de Trabalho do Centro de Governo, composto de representantes da Casa Civil, do Ministério da Economia e da Controladoria Geral da União, assiste o CIG na identificação das medidas necessárias para melhorar a governança do CdG e contribuir para a avaliação do funcionamento e tomada de decisão do CdG, a fim de garantir uma ação integrada e estruturada. O governo deve regularmente avaliar a necessidade de grupos de trabalho adicionais para suportar o trabalho do CIG em outras áreas temáticas.
Outro instrumento de coordenação bastante utilizado por instituições de CdG é o grupo de trabalho. Um total de 63% das partes do CdG que responderam ao questionário da OCDE recorre a grupos de trabalho para tratar da coordenação de políticas com os ministérios atuantes e agências (Figura 1.3). Os grupos de trabalho são normalmente estabelecidos por diferentes instituições por meio de leis, decretos ou outros atos normativos para focar em questões ou problemas particulares, algumas vezes com prazos concretos visando o desenvolvimento de estudos ou soluções aos desafios. Normalmente abrangem diferentes ministérios e instituições. Para facilitar o trabalho, as forças-tarefa muitas vezes estabelecem protocolos e procedimentos para trocar informações e documentos. Uma pessoa ou instituição líder, responsável por supervisionar e facilitar as operações, preside o grupo de trabalho ou a força-tarefa. O presidente regularmente prepara a pauta, garante a coesão entre as diferentes unidades/instituições participantes e se encarrega da implementação das decisões do grupo de trabalho. O presidente constituído também deve estar envolvido no planejamento e implementação do orçamento e plano financeiro plurianual dentro do escopo das tarefas confiadas ao grupo de trabalho. A despeito de sua composição e mandatos, o sucesso do presidente e do grupo de trabalho, em prática, também está sujeito ao apoio político que recebe. Assim, é essencial que tenham apoio político e autoridade respectiva de tomada de decisão dentro do escopo respectivo de suas tarefas. Ainda, os grupos de trabalho precisariam ter recursos financeiros adequados, pessoal, experiência e suporte técnico para coordenar a produção de políticas. Por esse motivo, é importante que o encarregado ou o presidente do grupo de trabalho comunique suas necessidades de recursos humanos e financeiros. Poderiam ainda estar envolvidos no planejamento do orçamento e do plano financeiro plurianual dentro do escopo de suas tarefas confiadas.
Para avaliar sistematicamente o uso e a eficácia do número elevado de conselhos, comitês e grupos de trabalho existentes, o atual governo iniciou um processo de revisão. Esse esforço resultou na dissolução de diversos grupos de trabalho e comitês não criados e detalhados em legislações fundamentais que foram considerados supérfluos (Decreto 9.759/2019). Nesse mesmo decreto, o governo ainda estabeleceu novas diretrizes para a criação e funcionamento de conselhos, grupos de trabalho e comitês. Por volta de 700 órgãos diferentes foram afetados pelo decreto e esses órgãos estabelecidos pelo decreto ou por outras normas inferiores continuariam se a autoridade pública encarregada fosse capaz de justificar sua existência para a Casa Civil. No ato da publicação, não ficou claro quantos órgãos foram dissolvidos, pois o governo não publicou uma lista detalhada. Um registro de conselhos, comitês e grupos de trabalho que cada instituição pública preside, coordena e participa deve ser publicado no website respectivo da instituição no futuro. Supõe-se que essa lista seja atualizada mensalmente para decidir sobre quais comitês funcionam bem, quais foram sobrepostos e onde há gargalos.
O Decreto 9.759 enfrenta diversos desafios (OECD, forthcoming[29]). Ele foi sancionado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), citando que o executivo não pode ter instâncias próximas criadas pelo legislativo e que se baseiam na Constituição (Agência Brasil, 2019[30]). Os juízes do STF também criticaram como muito vaga a lista de órgãos dissolvidos, o que pode criar uma lacuna legal. Essa incerteza legal fez com que as instituições públicas emitissem novas normas, contribuindo para a proliferação de leis e consequente fragmentação. Diversas partes interessadas da academia e da sociedade civil também levantaram preocupações, ressaltando que o decreto ainda limita as possibilidades de participação, em particular, acerca dos conselhos nacionais de política (Teixeira, de Paiva Bezerra and Kunrath Silva, 2019[31]). A pesquisa apresentada na Revisão de Governo Aberto sobre o Brasil da OCDE (forthcoming[29]) demonstrou que o Decreto 9.7559 também afetou a qualidade de participação nos conselhos, comitês e grupos de trabalho, tanto em termos de representação quanto em termos de inclusão. A extinção de espaços para participação sem a criação de outros mecanismos para as partes interessadas se envolverem na produção de políticas reduz o espaço para o diálogo, diminui a transparência e a prestação de contas (accountability), podendo afetar a confiança na tomada de decisões públicas (OECD, forthcoming[29]).
Em linha com a recomendação da Revisão de Governo Aberto sobre o Brasil (em breve) (forthcoming[29]), o governo poderia considerar adotar uma abordagem com base em consulta para revisar conselhos, comitês e grupos de trabalho e atualizar o Decreto 9.759 de maneira que garanta que todos os demais órgãos sejam eficientes, representativos e inclusivos (OECD, forthcoming[29]). No ato da publicação, o Brasil ainda não havia publicado a lista de órgãos afetados pelo Decreto 9.759. Além da visão geral prevista nos websites individuais das instituições, um registro de todos os órgãos de coordenação existentes não está acessível ao público. Para aumentar a transparência e facilitar as informações, o governo deveria considerar a publicação de um registro completo em um único website. Além da composição e base legal de cada órgão, o registro também deveria relacionar as metas e objetivos de todos os conselhos, comitês e grupos de trabalho.
Adicionalmente aos grupos de trabalho, 63% das instituições de CdG entrevistadas também reportaram o uso de reuniões de coordenação interdepartamentais (entre os secretários ou assessores políticos dos ministros). Apesar de a maioria dos mecanismos de coordenação depender de certo grau de formalidade e regularidade, a interação de servidores de alto escalão ou pessoal técnico não é, muitas vezes, diretamente percebida como um mecanismo de coordenação devido a seu caráter informal e custos de transação mínimos gerados. Todavia, em particular para discutir os detalhes técnicos e resolver problemas técnicos entre um pequeno número de instituições, a adoção desses acordos informais também poderia afetar positivamente a coordenação. Não obstante, a perspectiva de forjar a coordenação por meio de reuniões informais interdepartamentais pode ser esperada a alterar de acordo com as pessoas envolvidas e, consequentemente, dependendo das personalidades dos participantes, conhecimento e relações interpessoais.
Embora as reuniões de gabinete, comitês permanentes, grupos de trabalho e reuniões de coordenação interdepartamentais tenham sido consideradas o instrumento institucional principal utilizado pelo CdG para garantir a coordenação da política, as respostas ao questionário da OCDE confirmaram que as reuniões ad hoc de servidores públicos também constituem uma plataforma institucional importante para a coordenação e o trabalho por meio das diferenças ou conflitos em teor ou território. Um terço dos entrevistados (38%) disse que fazem uso de reuniões ad hoc para garantir a coordenação horizontal da política com os ministérios atuantes e agências. Essas reuniões oferecem a oportunidade para que os servidores desenvolvam um entendimento compartilhado do trabalho de cada um e do problema em questão.
A natureza transversal da coordenação de política e a necessidade de envolver diferentes agentes requer acordos institucionais. A experiência dos países-membros da OCDE demonstra que uma arquitetura institucional adequada pode facilitar a coordenação horizontal e vertical eficaz e eficiente. Para garantir que as responsabilidades das diferentes instituições governamentais visando a coordenação intragovernamental sejam claras, os governos por toda a OCDE passaram a estabelecer mandatos formais. Muitas vezes, os papeis, tarefas e deveres para coordenação são confiados em mandatos legais para que as instituições tenham o poder necessário para focar na coordenação por todas as unidades administrativas e setores políticos. Ter a responsabilidade pela coordenação codificada em um decreto ou legislação cria certeza e legitimação legal em relação aos outros atores, podendo aumentar a conscientização da importância da coordenação. Fornecer aos servidores públicos incumbências sólidas pode ainda ajudar a garantir a coordenação eficaz. Nesse cenário, a Recomendação sobre a Coesão Política de Desenvolvimento Sustentável da OCDE reivindica o estabelecimento de incumbências claras para garantir a coordenação de todo o governo para o desenvolvimento sustentável a fim de “identificar e mitigar divergências entre prioridades e políticas do setor e promover ações de apoio mútuo por todos os setores e instituições” (OECD, 2019[32]).
Apesar de um mandato formal com base em decretos ou leis poder ajudar a estabelecer responsabilidades de coordenação, os documentos de política, incluindo orientação por escrito, poderiam aumentar a conscientização da importância de coordenação horizontal, oferecendo assessoria aos servidores públicos encarregados da coordenação. Podem oferecer orientação e clareza, realçar boas práticas e objetivos que uma instituição em particular busca cumprir. Exemplos desses documentos de política com orientação incluem regras por escrito, manuais de instrução ou diretrizes sobre os procedimentos. Enquanto que a orientação pode ser consagrada em documentos de política separados, também pode estar integrada nos planos estratégicos. A referência à coordenação em estratégias de desenvolvimento poderia levar à conscientização de servidores públicos aos benefícios de coordenação como um catalisador para implementar os objetivos de política estratégia da unidade de CdG.
Apenas 38% das instituições entrevistadas de CdG utilizam a orientação por escrito como um instrumento para melhorar a coordenação horizontal no Brasil. A Figura 1.4 exige que as unidades de CdG do Brasil atualmente ofereçam orientação sobre a minuta de atos legais e conformidade legal (83%). A existência de orientação sobre a condução de consultas públicas e a avaliação de propostas de política também foi declarada pela maioria das entidades de CdG pesquisadas. No entanto, apenas metade das instituições entrevistadas relataram a existência de orientação na coordenação entre os diferentes setores e unidades administrativas. Para essas unidades e instituições que utilizam orientação por escrito, é importante que revisem constantemente o uso de seus documentos para avaliar a extensão na qual trabalham.
Figura 1.4. Orientação do CdG fornecida aos ministérios atuantes
Fonte: Material próprio do autor com base nas respostas do Brasil ao questionário de CdG da OECD (OECD, 2021[15]).
Coordenação vertical de políticas com governos subnacionais
Gerenciar relações com governos integrados para coordenar políticas é de suma importância para o CdG em estados federativos, onde a soberania é compartilhada entre o nível federal e os governos subnacionais (OECD, 2018[3]). Em sistemas federativos, os governos estaduais são autônomos em certas áreas de política, mas, muitas vezes, compartilham competências com o governo federal. Em particular, em áreas de competência compartilhada, a coordenação vertical entre os governos federal e estadual é importante. A coordenação conduzida pelo governo federal nas áreas de política constitucionalmente de responsabilidade dos estados se baseia na participação voluntária pelos estados – e normalmente é objeto de incentivos federais, como a promessa de recursos federais. Por esse motivo, não é de surpreender que em quase metade dos países-membros da OCDE (49%), o CdG tem uma função de coordenação por todas as esferas de governo. Na Austrália e Hungria, essa função é reportada como uma das quatro principais funções do CdG (OECD, 2018[3]).
O sistema federativo brasileiro de três níveis é composto por 26 estados, um distrito federal e 5.570 municípios (Government of Brazil, 1988[33]). O Brasil representa um caso excepcional entre os países de governo federativo, devido ao papel notável desempenhado pelos municípios, o alto grau de autonomia local e nenhum relacionamento hierárquico entre os governos estaduais e os municípios (OECD, 2020[34]).
A produção de políticas e a entrega de serviços requerem acordos efetivos de coordenação para garantir que as estratégias e prioridades em nível nacional e subnacional estejam alinhadas. O governo do Brasil, assim como todos os governos federativos, confia em vias subnacionais para a real implementação de muitos de seus objetivos de política. A coordenação entre os níveis de governo é particularmente importante quando se trata de responsabilidades compartilhadas e sobrepostas, o que, muitas vezes, é o caso em países federativos. A coordenação pode ajudar a alinhar prioridades e objetivos e superar os desafios impostos pela atribuição não clara de responsabilidades ou por séries de informações, financiamento e lacunas de capacidade que impedem o uso eficiente de recursos. O governo multinível efetivo pode facilitar as políticas públicas bem gerenciadas e coordenadas em áreas de política decentralizadas, além de gerar economias substanciais. Por esse motivo, é importante desenvolver mecanismos de coordenação entre e por dentro de cada nível.
Dada a importância dos governos estaduais em atingir as ambições do governo federal, os relacionamentos verticais devem funcionar, e o CdG claramente desempenha um papel para torná-los eficientes e eficazes. Todos os países precisam gerenciar a interface com as camadas inferiores de governo e uma gama diversa de padrões de entrega. A coordenação vertical é, portanto, crucial. Pode ajudar a limitar o crescimento de desigualdades e garantir políticas coerentes em países federativos. Por meio do aumento do diálogo e troca de informações, a coordenação bem gerenciada pode ainda reforçar a confiança entre os diferentes níveis de governo e levar a uma implementação de política eficaz.
Em linha com as diretrizes sobre descentralização da OCDE (vide o Quadro 1.3), os mecanismos de coordenação entre os níveis também precisam ser fortalecidos pelo CdG que tem a capacidade de direcionar o desenvolvimento de políticas e sua implementação por meio de suporte e função consultiva para os governos subnacionais e partes não governamentais. A coordenação de política efetiva, de fato, requer uma abordagem de todo o governo, na qual o CdG compartilha com outros atores do governo algumas responsabilidades-chave, tais como, apoio na tomada de decisão efetiva, supervisão da qualidade do processo de política, facilitação da coordenação de políticas, comunicação de mensagens relevantes de política e monitoramento e avaliação dos resultados (OECD, 2018[3]). A coordenação multinível também pode permitir um melhor ajuste das políticas às necessidades de diferentes localidades. Quando as decisões são tomadas em silos, os recursos provavelmente são atribuídos às políticas que não necessariamente respondem de forma efetiva às necessidades locais. Por meio de ações conjuntas, as políticas e a entrega de serviços poderiam visar a escala apropriada, internalizando vazamentos positivos ou negativos e implementando medidas complementares necessárias para se aproveitar ao máximo das intervenções. A programação plurianual e as políticas também poderiam sustentar uma abordagem coordenada e permitir uma melhor previsão e alinhamento dos objetivos por todas as esferas de governo.
Quadro 1.3. Diretrizes da OCDE para descentralizar o trabalho
Diretriz 5: Criar mecanismos de coordenação adequados entre as esferas de governo
Com relação à criação de mecanismos de coordenação adequados entre as esferas de governo, as diretrizes da OCDE para implementar a descentralização recomendam que os países estabeleçam mecanismos de governança para administrar responsabilidades conjuntas. Isso é crucial, uma vez que a maioria das responsabilidades é compartilhada. Criar uma cultura de cooperação e comunicação regular é essencial para a governança efetiva multinível e reforma de sucesso em longo prazo. As ferramentas para a coordenação vertical incluem, por exemplo, plataformas de diálogo, conselhos fiscais, comissões e conselhos de consulta intergovernamental e acordos contratuais. É importante evitar multiplicar mecanismos de coordenação sem função clara no processo de tomada de decisão.
Observação: O relatório Making Decentralisation Work: A Handbook for Policy-Makers detalha ainda a lógica para cada diretriz, oferece orientação prática, identificar armadilhas a serem evitadas, ressalta as boas práticas e inclui uma lista de verificação para ações.
Fonte: OECD (2019[35]), Making Decentralisation Work: A Handbook for Policy-Makers, https://doi.org/10.1787/g2g9faa7-en.
Durante as missões de coleta de dados da OCDE, uma falta de alinhamento entre o governo federal e os estados e municípios foi relatada por diversos participantes. Ainda, no que tange ao trabalho conjunto de todos os três níveis de governo na solução de problemas e desenvolvimento de políticas e programas que avaliem o impacto das políticas na prática, um progresso limitado foi reportado durante as entrevistas da OCDE. Os processos implantados para comunicar e coordenar com governos subnacionais foram descritos como obstruídos por engajamento limitado e consenso sobre as prioridades claras e a especificidade de resultados claros. É importante reconhecer os limites legislativos do governo federal e o papel do CdG ao assumir uma abordagem sistemática para os resultados. Assim, o CdG pode desejar revisar a extensão na qual os programas prioritários são criados de cima abaixo com outras camadas de governo.
As Figuras 1.5 e 1.6 exibem o engajamento e coordenação do CdG com os governos subnacionais no processo de tomada de decisão. Metade das instituições de CdG pesquisadas (50%) no Brasil relatam o uso de consultas informais com representantes do governo estadual conduzidas pelo CdG. Segundo o Decreto 10.591/2019, a Secretaria Especial de Assuntos Federativos da Secretaria de Governo da Presidência da República (SEAF/SEGOV) sustenta o diálogo do CdG com governos subnacionais, o que foi descrito como limitado durante as missões de coleta de dados da OCDE. Uma prática de consulta que cabe ressaltar é o diálogo do Ministério das Relações Exteriores com os representantes municipais. O ministério fornece suporte institucional com questões ligadas à política externa por meio de uma rede de gabinetes regionais (Decreto 9.683/2019).
As configurações temáticas do Comitê de Articulação Federativa (CAF) representaram os comitês setoriais dos quais representantes do governo estadual e municipal representantes participam no processo de produção de políticas. Apesar de revogadas pelo Decreto 9.784/2019, essas configurações temáticas assumiram uma função consultiva e visaram promover a formulação de estratégias e a implementação de ações coordenadas e cooperativas entre o CdG, os estados e o distrito federal e os municípios. O CAF foi presidido pelo Chefe da Secretaria de Governo e composto pelo Chefe de Estado da Presidência (Casa Civil), o Ministro da SG, o Ministro do Gabinete de Segurança Institucional, o Ministro da Controladoria Geral, o Ministro da Economia e representantes dos governos estaduais, a Associação Brasileira de Municípios, a Confederação Nacional de Municípios e a Frente Nacional de Prefeitos.
Figura 1.5. Engajamento e coordenação do CdG com governos estaduais no Brasil
Fonte: Material próprio do autor com base nas respostas do Brasil ao questionário de CdG da OCDE (OECD, 2021[15])
Outro exemplo de um comitê que facilita a coordenação vertical foi a Comissão Nacional para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (CNODS) criada para a implementação conjunta da Agenda para o Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas em 2030. Antes de sua revogação em 2019 (Decreto 9.759), a comissão liderava como um órgão consultivo o processo de articulação, mobilização e diálogo nos SDGs com entidades federais e a sociedade civil. Segundo o Decreto 8.892/2016, o Chefe da Secretaria de Governo (SEGOV) presidiu a comissão que reuniu representantes dos governos federal, estadual, regional e municipal e a sociedade civil. A Secretaria Especial de Articulação Social (SEAS/SEGOV) serviu como secretaria executiva da comissão. A Confederação Nacional de Municípios (CNM) e a Associação Brasileira de Municípios (ABM) representaram a esfera municipal.
Em diversos comitês interministeriais, estados, municípios ou outras entidades podem ser convidados para garantir a coordenação entre os esferas de governo. Dois exemplos são o Comitê Federal de Assistência Emergencial e a Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de Governo. A Lei 13.684/2018 estabelece o Comitê Federal de Assistência Emergencial, um órgão deliberativo, presidido pelo Chefe da Casa Civil com dez outros ministros como membros. Os representantes dos órgãos e entidades da união, estados, o distrito federal, municípios, OSSs, organizações internacionais e empresas privadas podem ser convidadas a colaborar com o escopo de suas atividades. Para facilitar a formulação, implementação e monitoramento das políticas na área de relações exteriores e defesa nacional que vão além do escopo da responsabilidade de um ministério, o Decreto 9.819/2019 criou a Câmara de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de Governo. Apesar de ser um órgão consultivo composto por diferentes ministérios, os representantes de outros órgãos e entidades da administração pública federal, estadual, regional e municipal e instituições privadas, incluindo organizações não governamentais, podem ser convidadas a participar de reuniões para sustentar o processo de tomada de decisão, mas sem direito a voto.
Comparando o nível de engajamento do CdG com os diferentes governos subnacionais, torna-se aparente que as consultas com os municípios ocorrem com menos frequência que aquelas com os governos estaduais. Embora as duas diferentes competências de níveis e o número de representantes oferecerem uma explicação para as diferenças de diálogo, o papel notável desempenhado pelos municípios no Brasil requer uma coordenação reforçada.
Figura 1.6. Engajamento do CdG e coordenação com os municípios no Brasil
Fonte: Material próprio do autor com base nas respostas do Brasil ao questionário de CdG da OCDE (OECD, 2021[15])
Garantindo uma transição uniforme entre as administrações
As transações governamentais representam um pilar e um período particularmente sensível no processo democrático (Partnership for Public Service, 2018[36]). A transferência regular de poder entre grupos políticos é entendida como um mecanismo crucial para a estabilidade dentro dos sistemas democráticos, pois reduz as “parcelas” de controle de poder e promove a aquisição de todas as partes interessadas na arena política (Ruiz-Rufino and Birch, 2020[37]). A alternância de poder também opera como um mecanismo de prestação de contas em democracias e o respeito pelo resultado reflete a confiança pública nas instituições (Lundell, 2011[38]). Por fim, o processo de transição em si requer cooperação entre o espectro político. As transições de sucesso também podem resultar em menos incerteza e medo de mudança, minimizando custos públicos e prejuízos econômicos durante o período de transição, enquanto intensifica a democracia e reduz a polarização. Apesar desses benefícios, as transferências de poder envolvem muitos riscos (Tabela 1.2).
Tabela 1.2. Riscos e desafios inerentes a transições políticas
Observação:
* Um período ineficiente (lame-duck period, significando alguém que não conseguiu se reeleger e ainda continua no cargo) também pode ocorrer após as eleições dependendo das regras eleitorais implantadas (por exemplo, como é o caso nos Estados Unidos).
A experiencia de transferir ou preparar para transferir o poder após uma eleição, especialmente se essa transferência ocorrer entre um partido ou um líder de longa data no cargo para um candidato da oposição ou coalizão, requer foco significativo nos mecanismos que sustentam a governança sustentável e democrática. As transições efetivas apresentam uma oportunidade para exigem as maneiras nas quais os processos democráticos podem garantir a continuidade e sustentabilidade na governança, apesar das mudanças na liderança.
De acordo com os dados da OCDE, a grande maioria dos CdGs assume responsabilidade completa ou compartilhada pela administração da transição (Figura 1.7), apesar de apenas metade dos países entrevistados terem diretrizes por escrito que codifiquem transições no governo (OECD, 2018[3]). As três tarefas mais comuns conduzidas pelo CdG no contexto de uma transição são (OECD, 2018[3]):
Fornecer assessoramento de políticas ao governo seguinte.
Garantir que registros por escrito sejam transmitidos ao governo seguinte.
Coordenar relatórios, manuais ou guias para os governos seguintes.
Figura 1.7. Responsabilidade pelo planejamento e administração da transição
No Brasil, planejar e gerenciar a transferência de poder é crucial, pois as transições são caracterizadas por um alto grau de rotatividade no efetivo e na liderança. O encarregado do CdG é substituído quando há uma mudança no governo e mais de 50% do efetivo de alto escalão mudam com cada novo governo (OECD, 2017[8]). Para fins de contextualização, 86% dos países-membros da OCDE entrevistados indicaram que menos de 50% da administração de alto escalão foram substituídos durante uma transição de governo (OECD, 2018[3]).
O caso do Brasil representa uma das estruturas mais otimizadas de transições no governo na América Latina. O Brasil consagrou requisitos legais para o planejamento e gestão da transição. O processo estabelecido oferece orientações muito claras sobre os princípios a serem seguidos, a integração da equipe de transição e a forma de instruções. O processo de transição também é consequentemente financiado e há sanções para falta de conformidade. O processo de transição se baseia nos seguintes fundamentos legais:
A Lei 10.609/2002 prevê a instituição de uma equipe de transição pelo candidato eleito ao cargo de presidente da república, cria cargos de comissão e outras medidas.
O Decreto 4.199/2002 prevê a prestação de informações institucionais acerca da administração pública federal aos partidos políticos, coalizões e candidatos à Presidência da República até a data de divulgação oficial do resultado final da eleição.
O Decreto 7.221/2010 prevê os princípios de execução para agências e entidades da administração pública federal durante o processo de transição governamental, a saber: i) colaboração entre o governo atual e o governo eleito; ii) transparência na administração pública; iii) planejamento de ações do governo; iv) continuidade dos serviços prestados à sociedade; v) supremacia do interesse público; e vi) boa-fé no cumprimento de atos administrativos.
O Brasil possui diretrizes legais implantadas, que delineiam as responsabilidades para a transição, o estabelecimento de equipes de transição, sua composição e orçamento alocado a elas. Segundo a Lei 10.609/2002, o candidato eleito tem o direito de compor uma equipe de transição de até 50 pessoas livremente escolhidas. O objetivo da equipe de transição é conhecer o funcionamento dos órgãos e entidades que compõem a administração pública federal e elaborar o programa de política para a nova presidência. O candidato sucessor pode nomear os membros de sua equipe de transição e nomear um coordenador de transição no segundo dia útil após o resultado da eleição. O coordenador é responsável por solicitar informações dos órgãos e entidades da administração pública federal em nome de toda a equipe, enquanto que os órgãos e entidades da administração pública federal são obrigados a fornecer as informações solicitadas pelo coordenador da equipe de transição. O candidato eleito nomeia os membros da equipe de transição, e a Casa Civil é responsável por nomear esses membros em até 50 cargos comissionados chamados Cargos Especiais de Transição Governamental (CETGs), provendo para essa equipe de transição infraestrutura e suporte administrativo necessário para desempenhar suas atividades.
As diretrizes sobre as informações e dados transmitidos compartilhados pelo governo em exercício com os candidatos e oficiais recém-eleitos antes e após as eleições são reguladas pelo Decreto 4.199 e pelo Decreto 7.221, respectivamente. Antes das eleições, o partido do candidato registrado ou coalizão tem o direito de solicitar informações da secretaria executiva da Casa Civil que pode, então, requerer à entidade apropriada a fornecer informações por escrito dentro de 15 dias. As informações e dados de domínio público são disponibilizados a qualquer momento, enquanto que as informações sobre segredos de estado, sigilo bancário, impostos ou justiça não podem ser comunicadas. De modo similar, após as eleições, o ministro da Casa Civil é responsável por coordenar o trabalho ligado ao processo de transição governamental. A equipe de transição nomeada pelo candidato recém-eleito pode ter acesso às informações contidas em registros, documentos, arquivos da administração federal sobre os seguintes assuntos:
Atividades conduzidas pelos órgãos e entidades, incluindo aquelas ligadas a sua política, organização e serviços.
Contas públicas do governo federal.
Estrutura organizacional da administração pública.
Implementação, monitoramento e resultados dos programas, projetos e ações de órgãos e entidades públicas, assim como alvos propostos e indicadores.
Questões que exigem a adoção de medidas, ações ou decisões pela administração nos primeiros quatro meses do novo governo.
Durante a transição, todos os pedidos de acesso a informações devem ser feitos pelo coordenador de transição para a Secretaria Executiva da Casa Civil que, em contrapartida, solicita as informações dos órgãos relevantes dentro da administração. Além disso, a Secretaria Executiva da Casa Civil está autorizada a solicitar informações das secretarias executivas dos ministros e autoridades equivalentes sobre o seguinte: programas conduzidos e em execução sobre o mandato do presidente da república; agenda de compromissos com um cronograma definido por requisitos legais, contratuais e outros; projetos a serem implementados ou que foram suspensos; e um glossário de projetos, termos técnicos e acrônimos utilizados pela administração pública. Além desses processos legais, o Brasil desenvolveu um número de ferramentas para facilitar a transição da administração (Quadro 1.4).
Quadro 1.4. Ferramentas para facilitar a gestão de transição no Brasil
Portal de Transição: O portal de transição é um website desenvolvido pela Casa Civil para divulgar informações e permitir o acesso a bancos de dados, documentos e legislação. Esse portal é livremente acessível por meio do Portal do Governo para aqueles que ocupam cargos na Comissão Especial, diretores e assessores de alto escalão, incluindo cargos especiais de transição governamental, ou da equipe do candidato eleito.
Agenda 100: Ao listar todos os compromissos assumidos pelo governo acerca de requisitos legais, acordos internacionais, pautas do parlamento e aspectos econômicos, a Agenda 100 é uma importante ferramenta para o governo futuro. Delineia os riscos potenciais com relação a quebras unilaterais de contratos e acordos, multas e sanções legais, assim como sensibilidades diplomáticas.
Manual do Servidor: É um instrumento permanente de consulta para quaisquer membros do novo governo que não estejam familiarizados com as normas legais que regulam o relacionamento entre servidores públicos e a administração. Contém informações sobre a admissão de novos servidores civis, nomeação, recrutamento, remuneração, funções ou possíveis alterações.
Fonte: Material próprio do autor com base nas missões de coleta de dados da OCDE e informações fornecidas pelo governo do Brasil.
Alguns países-membros da OCDE estabelecem uma unidade temporária adequadamente equipada, presidida por um funcionário sênior do CdG, responsável por coordenar a transição entre o governo cessante e o futuro governo. Essas equipes designadas podem assessorar ministros no preparo para uma potencial transição e sustentar pedidos de informação e preparo do material em caso de mudança de governo. Um exemplo dessa unidade é o Conselho de Coordenação de Transição da Casa Branca (Quadro 1.5). Além disso, alguns países designam servidores civis de alto escalão em cada instituição do CdG e ministérios atuantes como contatos de transição para supervisionar as atividades de transição.
Quadro 1.5. Conselho de Coordenação de Transição da Casa Branca (Estados Unidos)
Seis meses antes de uma eleição, o presidente deve estabelecer o Conselho de Coordenação de Transição da Casa Branca, presidido por um funcionário de alto escalão do Gabinete Executivo do Presidente, consistido de outros oficiais de alto escalão, tais como: diretores de gabinete; Diretores do Gabinete de Administração e Orçamento, Gabinete de Administração de Pessoal e Gabinete de Ética Governamental; Administrador da Administração de Serviços Gerais (GSA); e o Arquivista dos Estados Unidos. Um representante de transição dos principais candidatos também integra o conselho. O conselho fornece orientação às agências em transição e facilita a comunicação entre a administração e as equipes de transição.
Fonte: Center for Presidential Transition (2020[39]), Presidential Transition Act.
A OCDE identifica alguns desafios a serem tratados pelo CdG a fim de prevenir riscos e fornecer mais certeza e confiança no processo de transição no Brasil.
Promover ativamente um planejamento mais sólido da transição e dos primeiros dias de governo durante a fase pré-eleição poderia gerar um impacto positivo. A experiencia comprova que equipes e candidatos mais bem preparados, com sólidos planos de políticas públicas, estão em melhor posição para “começar com o pé direito” ao assumir o cargo. No Brasil, o governo cessante fornece informações a todos os candidatos presidenciais reconhecidos e suas equipes quando solicitado durante o processo eleitoral. Dada a importância do planejamento futuro, o governo do Brasil poderia ativamente elaborar e distribuir informações essenciais, por exemplo, sobre a organização do governo e respectivos organogramas, orçamento das instituições ou composição do efetivo, antes da eleição presidencial. No caso de uma mudança de governo, um material mais detalhado, elaborado com a ajuda de todos os ministérios atuantes nas semanas que antecedem a eleição, poderia facilitar ainda mais uma transição uniforme.
Limites à ação de políticas são controversos. Os mandatos normalmente incluem datas de término bastante claras, mas a legitimação em tomar decisões políticas não. Muitos dos riscos identificados em processos de transição no governo, tais como “regulamentos brandos” e “enterrados” ocorrem durante o período ineficiente chamado “lame-duck”. Para preveni-los, muitos países implementaram restrições de ações políticas que visam proteger o país de decisões políticas unilaterais que poderiam limitar ou diminuir a margem de manobras do governo recém-eleito. Embora essas decisões poderem ser legais, podem carecer de legitimação, sendo contrário ao que as pessoas ou o parlamento expressaram em uma eleição ou voto de confiança.
Três tipos principais de restrições podem ser identificados em diferentes países: limitação a ações de comprometimento financeiro ou orçamentário; limitação ao comprometimento de crédito público ou celebração de novos contratos públicos; e limitações na nomeação de recursos humanos permanentes ou representantes internacionais. No entanto, essas restrições são expressas de modos diferentes.
Na Espanha, por exemplo, há poucas limitações codificadas, porém bastante claras, naquilo que o governo em exercício não pode fazer. A Austrália contempla restrições similares que um governo em exercício nesse período deve evitar: tomar grandes decisões políticas que provavelmente comprometam um governo futuro; fazer nomeações significativas; e celebrar grandes contratos ou compromissos. Essas previsões são apresentadas nas diretrizes do gabinete (Tiernan, 2007[40]).
No Reino Unido, não há nenhuma restrição codificada. No entanto, é comum que os ministros apliquem os critérios ao iniciar qualquer nova ação de caráter contínuo em longo prazo. Isso significa o adiamento de atividades, tais como: tomar ou anunciar grandes decisões políticas; celebrar contratos de compra grandes/controversos ou compromissos significativos em longo prazo; e fazer algumas nomeações de alto escalão e aprovar nomeações de servidores civis seniores, contanto que esse adiamento não seja prejudicial ao interesse nacional nem represente um desperdício de verbas públicas. Se as decisões não puderem aguardar, podem ser tratadas em acordos temporários ou após uma consulta relevante com a oposição (UK Government, 2010[41]).
Outro exemplo é visto na Nova Zelândia. Conforme o disposto no Manual do Gabinete (Government of New Zealand, 2017[42]), fica claro que o governo em exercício ainda é a autoridade legal executiva com todos os poderes e responsabilidades do cargo. No entanto, se houver clareza acerca do novo governo, a administração cessante fica limitada ao comprometimento de qualquer nova iniciativa de política, devendo agir sob a assessoria do governo futuro em quaisquer questões de importância constitucional, econômica ou outras que não podem ser adiadas até que o novo governo assuma a posse, mesmo se ambos discordarem sobre o curso de ação.
Similar à Austrália e Nova Zelândia, o governo do Brasil poderia, ainda, considerar introduzir orientação clara sobre a ação política para os responsáveis políticos do governo cessante a fim de impedir e desincentivar regulamentos enterrados, brandos, o comprometimento de futuras finanças e crédito ou outras decisões de política unilateral que limitam ou diminuem a margem para manobras do governo recém-eleito após as eleições e antes da entrega formal do governo. Apesar de comum no Brasil que uma administração cessante não tome decisões políticas ousadas quando está para deixar o cargo, cabe lembrar que a Lei 101/2000 sobre responsabilidade fiscal estabeleceu séries de restrições ligadas a gastos que limitam o governo no último ano de mandato.
Conforme o identificado acima, mudanças governamentais no Brasil normalmente implicam em uma grande mudança no pessoal de alto escalão no CdG. Isso poderia representar um desafio à continuidade de certos programas e políticas públicas e também pode levar a um período de treinamento prolongado para que o novo pessoal aprenda os circuitos de poder e administração. Em 2017, o Brasil está entre os países onde a alta administração no CdG muda bastante com uma mudança de governo. Em uma larga maioria dos países-membros da OCDE (27), apenas uma pequena proporção da alta administração do CdG (0-25%) muda quando um novo governo assume (OECD, 2018[3]). Equipar o CdG com uma alta parcela de efetivo permanente que permanece encarregado de entregar políticas entre os governos (assim como em outros países federativos, como a Austrália, Áustria, Canadá, Alemanha, Portugal e Suíça) poderia resultar em maior estabilidade e continuidade de políticas.
Estudo de caso sobre a reforma do ambiente de negócios no Brasil
Um dos objetivos transversais de alto nível do Brasil é a transformação do ambiente de negócios para simplificar a composição e operação de negócios e atrair investimentos enquanto aperfeiçoa sua posição nos rankings internacionais de ambiente de negócios. Em 2019, no Fórum Econômico Mundial realizado em Davos, o Presidente Bolsonaro comprometeu trabalhar rumo a criar um novo ambiente para se fazer negócios visando transformar o Brasil em uma das 50 maiores economias do mundo. A reforma do ambiente de negócios possui três objetivos principais (OECD, 2021[6]):
Modernizar o ambiente de negócios como uma estratégia para a recuperação econômica pós-pandemia.
Contribuir para a melhoria da posição do Brasil no ranking Doing Business do Banco Mundial, que ganhou ampla visibilidade e aceitação e foi considerado uma importante ferramenta para promover a economia do Brasil e atrair investimentos.
Atrair investimentos diretos estrangeiros por meio de um ambiente institucional.
No contexto dessa prioridade, o Brasil promulgou uma nova lei, a Lei da Melhoria do Ambiente de Negócios (14.195/2021), desenvolveu diversos memorandos de entendimento que estabeleceu planos para modernizar o ambiente de negócios e implementou diversas iniciativas de políticas rumo ao objetivo de promover a modernização do ambiente de negócios no Brasil e consequentemente melhorar a posição do Brasil no ranking Doing Business do Banco Mundial.
A Secretaria Especial de Modernização do Estado (SEME) coordena a modernização do estado, acompanha e monitora os processos de modernização incluídos nos cinco eixos temáticos diferentes da Política Nacional de Modernização do Estado: i) ambiente de negócios próspero; ii) capacidades do estado moderno; iii) evolução dos serviços públicos; iv) cooperação e articulação dos agentes públicos e privados; e v) governo e sociedade digital. No eixo de ambiente de negócios próspero, a SEME acompanha e monitora as ações e projetos que podem afetar nas diferentes áreas do ranking Doing Business e articula com agentes públicos e entidades federais, estaduais e municipais que representam a sociedade civil com foco na melhoria de processos que compõem o ambiente de negócios.
O programa de reforma do ambiente de negócios do Brasil se beneficiou de uma delineação clara de responsabilidades e boa coordenação dentro do CdG
As funções das diferentes instituições que trabalham na reforma do ambiente de negócios são claramente definidas e contribuíram para uma melhor coordenação entre os diferentes agentes do CdG conforme relatos de todos os participantes na missão de coleta de fatos da OCDE. Dentro do CdG, a Secretaria Geral (SG) é responsável pela modernização do estado, enquanto que o Sistema de Organização e Inovação Institucional do Governo Federal (SIORG) do Ministério da Economia e a Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital também desempenham esse papel. Em 2019, o SEME assumiu as responsabilidades do antigo programa Bem Mais Simples que teve por objetivo simplificar e agilizar o acesso de cidadãos, empresas e entidades aos serviços públicos e informação, eliminando a burocracia na prestação de serviços públicos e modernizando a administração interna da administração pública entre 2015 e 2018.
Segundo o Decreto 9.982/2019, a SEME encarrega-se de orientar políticas públicas estratégicas e implementar políticas e ações que visam modernizar o estado e definir, coordenar, monitorar, avaliar e supervisionar os programas de modernização do estado. Coordena o preparo do planejamento e formulação da Política Nacional de Modernização do Estado e, em particular, sustenta outros órgãos e entidades de administração pública ao definir, avaliar e supervisionar as ações do programa de modernização do estado. As importantes tarefas de coordenação, elaboração do projeto do ambiente de negócios e sua implementação, bem como o monitoramento são, consequentemente, também liderados pela SEME do SG. A secretaria também é responsável por identificar, acordar e apoiar projetos, medidas e planos de ação para a modernização do estado com os governos federais, estaduais e municipais e entidades públicas, com foco na melhoria dos processos que integram o ambiente de negócios. A Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade do Ministério da Economia (SEAE/ME) é a segunda instituição encarregada da prioridade governamental de reforma do setor comercial. Pelo fato de a digitalização se enquadrar dentro da competência regulatória da SEME e a secretaria ter a responsabilidade pela coordenação, elaboração e implementação da Estratégia de Governo Digital do Brasil, nenhuma instituição adicional esteve envolvida para apoiar o trabalho nessa questão transversal do programa de reforma do ambiente de negócios. Além da digitalização, nenhuma outra questão transversal (tais como gênero, igualdade social, juventude ou ambiente) foi integrada no programa de reforma.
Apesar da responsabilidade da Secretaria de Governo (SEGOV) pelas negociações políticas com os ministérios atuantes e as relações do executivo com o legislativo, os governos subnacionais e agentes não governamentais, a SEGOV não esteve diretamente envolvida no desenvolvimento do programa de reforma e foi consultada apenas antes da submissão das propostas legislativas ao Congresso Nacional. Para questões de política relacionadas à responsabilidade dos diferentes ministérios, a Casa Civil decidiu sobre o envolvimento e liderança das entidades respectivas. Muitas das políticas incluídas na reforma do ambiente de negócios já existiam antes do lançamento da prioridade e eram coordenadas na estrutura do PPA ou por outros agentes na Casa Civil. No entanto, apesar do envolvimento tardio da SEGOV, o número relativamente baixo de normas legais recentemente propostas que não foram aprovadas indicou o funcionamento geral da coordenação dentro do CdG. A linha de comando clara e bem definida no CdG atinente a esse programa de reforma possibilitou que os esforços fossem bem coordenados: planos de ação não se sobrepondo, agentes relevantes cientes das diversas iniciativas, objetivos complementares e retroalimentados, e linha de prestação de contas clara a todos os agentes envolvidos.
Coordenação efetiva de um amplo escopo de temas durante a elaboração e implementação desse programa de reforma
O processo de desenvolvimento do programa de reforma viu a criação de dez Grupos Temáticos de Ação (GTAs), formado por especialistas em suas respectivas áreas de atuação, que apresentou uma avaliação e propostas de medidas e ações a serem incluídas no novo programa de reforma. Os participantes dos grupos de ação individuais foram selecionados e convidados pela SEME. Os participantes incluíram não apenas os ministérios atuantes e agências na esfera federal, mas também representantes de governos subnacionais (por exemplo, do Rio de Janeiro e de São Paulo), do judiciário, academia e setor privado. Apesar dessa ampla gama de participantes, OSSs não foram convidadas a participar dos grupos de ação para a elaboração do Plano de Modernização do Ambiente de Negócios e desenvolvimento de atos legislativos individuais.
Cada grupo de ação foi presidido por um coordenador, encarregado de facilitar as discussões e trocas. As reuniões individuais dos grupos de ação foram coordenadas pela SEME com foco nas diferentes dinâmicas e agendas de reuniões para cada grupo de ação. A SEME manteve contato regularmente com os 10 coordenadores por meio de reuniões fixas no nível de trabalho, realizadas a cada 15 dias pela SEME e com agentes de nível elevado de um grupo diretor interno com a participação do ministro de estado a cada 3 meses. Por meio da SEPEC, o Ministério da Economia foi representado em todas as reuniões de coordenação. Embora essa abordagem flexível tenha ajudado a evitar ter mecanismos de coordenação formais para questões de formalidade, os acordos formais de coordenação também podem ajudar a garantir a prestação de contas. A SEME e a SEPEC assumiram duas abordagens para garantir a prestação de contas. Primeiro, a SEME estabeleceu um sistema de gestão de projetos no qual todos os projetos individuais, fases e reuniões foram registrados. As atas de todas as reuniões foram disponibilizadas a todos os participantes do grupo de ação por meio de um repositório para cada projeto alcançado. Em segundo lugar, a SEPEC, institucional e conjuntamente responsável pela transformação do Brasil do ambiente de negócios, acompanhou de perto todos os projetos e questões apresentadas e possíveis soluções, quando necessário.
Após as discussões de cada grupo de ação, as metas propostas e os indicadores de desempenho foram eventualmente consolidados em um Plano de Modernização do Ambiente de Negócios (PMA) e memorandos de entendimento (MoUs) foram acordados com diferentes instituições relevantes na esfera federal. Os MoUs foram assinados de fevereiro a agosto de 2020 e pretenderam registrar o compromisso de promover a modernização do ambiente de negócios, por meio do uso de todos os esforços necessários pelos signatários para elevar o Brasil no ranking Doing Business. Os documentos definiram a responsabilidade compartilhada das entidades federais para os temas avaliados no PMA, estabelecendo metas e configurando o monitoramento de ações e atividades necessárias para o sucesso do projeto.
Como próxima etapa, as metas foram definidas para cada grupo de ação na forma de planos de ação a fim de monitorar a implementação do plano de modernização. Como o alvo governamental foi definido como uma posição em um ranking internacional que também inclui desenvolvimentos constantes em outros países, o alvo foi difícil de se atingir (consulte o Capítulo 4 sobre monitoramento e avaliação). A SEME e a SEPEC ainda recorreram a uma abordagem na qual todos os grupos temáticos tinham suas metas definidas por pontos – uma métrica mais simples de se planejar e controlar. Uma ferramenta de simulação na forma de uma planilha em Excel foi desenvolvida e estava acessível a todos os coordenadores do grupo de ação. Com base em dados estatísticos do ranking Doing Business do Banco Mundial, essa ferramenta permitiu que a equipe do SEME e os órgãos envolvidos conduzissem uma avaliação prospectiva dos pontos necessários em cada um dos dez temas para monitorar a implementação e progresso nas diferentes dimensões do programa de reforma.
Apesar da implementação das práticas e ferramentas para fomentar a coordenação, os participantes nos grupos de ação relataram a necessidade de mais tempo para consultas e discussão do grande número de diferentes questões que cada grupo era responsável. Foi calculado um total de 155 dias para a fase de planejamento do programa de reforma, algumas discussões foram reduzidas devido à submissão das políticas para o Congresso.
Apesar de o planejamento para a transformação da reforma do ambiente de negócios ser moldado à prioridade do governo, parece estar desconectado da administração mais ampla do CdG e do sistema de planejamento. Nem o PMA nem os MoUs estão integrados em uma estrutura de desempenho nacional mais ampla. Essa separação pode apontar para falhas nas ferramentas existentes de planejamento e gestão que o CdG atualmente implementou. Idealmente, esse programa de reforma seria gerenciado por meio do sistema de gestão de desempenho do CdG e considerado um programa transversal.
Recomendações
Além da presidência formalmente definida, o CdG do Brasil envolve um conjunto mais amplo de instituições que realizam funções tradicionalmente atribuídas ao CdG nos países-membros da OCDE. Atualmente, não há nenhum documento de política que descreva uma gama de objetivos e metas conjuntas que o centro visa cumprir para desempenhar um papel estratégico em todo o governo. A fragmentação institucional, mandatos incertos, sobreposições de diferentes funções de entidades e capacidade limitada atualmente restringem o desempenho do CdG como um gestor eficiente e eficaz de todo o governo com foco nos resultados para e com os cidadãos, além de aumentar a necessidade de uma coordenação mais efetiva.
Recomendações
Criar uma estrutura de política propícia para o CdG
Estabelecer uma estrutura de desempenho do CdG orientada aos resultados que descreve um conjunto de prioridades transversais e metas e resultados conjuntos que o CdG trabalha para cumprir. Além de uma visão e narrativa compartilhadas, este documento de política deveria apresentar como o governo busca cumprir os objetivos e quais funções do CdG são necessárias.
Garantir que todas as instituições de CdG tenham responsabilidades claramente definidas e um conjunto de metas de desempenho ambiciosas e focadas nos resultados em médio e curto prazos.
Publicar uma visão geral integrada das metas e objetivos das instituições de CdG online e disponibilizar informações regulares acerca do progresso na consecução dessas prioridades.
Criar rotinas de trabalho estruturadas e processos de administração, entre outros, a definição de metas, esclarecimento de metas e revisões orientadas a dados regularmente nas instituições integrantes do CdG a fim de avaliar o progresso das metas do CdG para garantir um foco na gestão dos resultados.
Comunicar ativamente na estrutura do CdG, responsabilidades, mecanismos e atividades por todo o governo, levantando a conscientização da função do CdG na concepção e entrega de prioridades governamentais.
Melhorar o desempenho e coordenação dentro do CdG
Conduzir revisões funcionais dos diferentes órgãos integrantes do CdG para aumentar a revisão das funções, responsabilidades e atividades que cada unidade do CdG deve conduzir e determinar quais unidades precisam ser reformadas, fundidas, criadas ou dissolvidas.
Atualizar a Lei 13.844/2019 para modificar as competências das diferentes entidades integrantes do CdG na legislação a fim de refletir o resultado da revisão funcional dos órgãos integrantes do CdG.
Evitar sobreposições no trabalho da Secretaria Geral (SG) e do Ministério da Economia para a modernização do estado e garantir a cooperação próxima para evitar conflitos e duplicação do trabalho.
Prevenir sobreposições na implementação de programas e projetos prioritários pela Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais (SAG) e Subsecretaria de Articulação e Monitoramento (SAM) por meio de coordenação próxima e até mesmo esferas mais elevadas de integração entre as diversas unidades.
Ancorar a responsabilidade pela coordenação da implementação de programas prioritários dentro de uma única entidade institucional na presidência e comunicar essa decisão amplamente por todo o governo.
Garantir a coordenação com a SERG, a Secretaria de Governo (SEGOV), a Secretaria de Assuntos Jurídicos (SAJ) da SG, o Ministério da Economia e a Controladoria Geral da União.
Conceder autoridade para que a SAG devolva os itens aos ministérios atuantes se não cumprirem critérios específicos para garantir o mérito de todas as propostas legais e programas de governo e projetos e garantir que as políticas sejam acessíveis, próprias ao planejamento de recursos do setor público e alinhadas às prioridades governamentais.
Verificar se a promoção da função da SEGOV como interlocutora principal com o legislativo poderia ajudar a evitar uma multiplicidade de diferentes posições governamentais, considerando as funções mais adequadas para a Casa Civil, a SG e o Ministério da Economia.
Garantir o reconhecimento do SEGOV como ponto de contato principal no CdG para a coordenação com governos subnacionais a fim de garantir que o governo se pronuncie em uma única voz.
Estabelecer um único contato para o engajamento dos ministérios atuantes com diferentes entidades do CdG para produzir uma minuta legislativa considerada pelo chefe de governo para reduzir custos de oportunidade de tempo e esforço para os ministérios atuantes durante o processo legislativo.
Garantir que a SAG e a SG aumentem esforços para se coordenarem e internamente consolidarem comentários nas propostas de políticas dos ministérios atuantes encaminhados ao governo para decisão.
Esclarecer aos ministérios atuantes qual instituição do CdG é a interlocutora principal para questões não ligadas ao processo legislativo.
Garantir a mensagem governamental coerente entre a Casa Civil, o Ministério das Relações Exteriores e a Secretaria Especial de Comunicação Social no recém-criado Ministério das Comunicações (consulte o Capítulo 5).
Intensificar as capacidades institucionais do CdG
Avaliar a disponibilidade de recursos financeiros adequados, pessoal, experiencia e suporte técnico a todas as instituições do CdG a fim de aumentar a capacidade e superar os desafios ligados a recursos humanos limitados.
Reduzir a frequência de rotatividade do efetivo, em particular de recursos em áreas-chave a fim de impedir perdas de importante conhecimento de processos institucionais, métodos e informações.
Permitir e incentivar atribuições de mobilidade em médio e curto prazos do efetivo nas diferentes instituições do CdG para fomentar o aprendizado e a troca de informações, promover a coordenação entre as diferentes entidades do CdG e ocasionalmente cumprir demandas de mão de obra em curto prazo.
Promover as competências de oficiais no planejamento, coordenação e priorização como fatores importantes para a promoção da eficácia do CdG e sua função estratégica (consulte os Capítulos 2 e 4).
Melhorar a coordenação horizontal entre as unidades do CdG e por todo o governo
Garantir reuniões regulares das câmaras setoriais do Conselho de Governo visando a definição de prioridades e a coordenação da posição do governo em importantes questões de política para substituir a frequência reduzida das reuniões do conselho.
Convocar o Comitê Interministerial de Governança (CIG) com maior frequência para propor medidas organizacionais, mecanismos e práticas para cumprir os princípios e diretrizes de governança pública e aprovar recomendações para outros órgãos a fim de garantir a coesão e a coordenação de programas e políticas de governo específicas.
Avaliar regularmente a necessidade de grupos de trabalho adicionais para apoiar o trabalho do CIG em outras áreas temáticas.
Considerar convocar o CIG em um nível mais técnico na elaboração para reuniões de nível mais elevado.
Facilitar o funcionamento e a eficiência de conselhos, comitês e grupos de trabalho permanentes e existentes, equipando-os com recursos adequados, pessoal, experiência e suporte técnico para coordenar a produção de políticas.
Conceder acesso a todas as informações relevantes e fornecer as informações-chave necessárias para o cumprimento de seus mandatos.
Continuar a avaliar sistematicamente o uso e a eficácia de conselhos e comitês existentes.
Considerar revisar o Decreto 9.759/2019 para garantir que todos os conselhos e comitês remanescentes sejam eficientes, representativos e inclusivos. Uma revisão poderia se basear nas seguintes considerações:
Realizar um exercício de mapeamento de todos os grupos de trabalho existentes, incluindo sua composição, mandatos, objetivos e custos.
Consultar todas as partes interessadas relevantes, tais como membros do conselho e comitê, especialistas, servidores públicos e representantes da sociedade civil por todo o processo.
Explorar o uso de ferramentas digitais para as deliberações do conselho como uma alternativa para reuniões pessoais a fim de reduzir custos.
Publicar uma lista de órgãos afetados pelo Decreto 9.759 e todo o registro de conselhos e comitês, incluindo sua composição, base legal e objetivos, em um único website para aumentar a transparência, facilitar informações de partes interessadas e gerar oportunidades de colaboração.
Continuar a atualizar o registro de conselhos e comitês existentes mensalmente para facilitar futuras decisões graças a quais órgãos funcionam bem, quais se sobrepõem e onde existem gargalhos.
Melhorar a coordenação vertical entre as esferas de governo
Criar ou intensificar espaços institucionais com acordos de governança multiníveis para o desenvolvimento de um conjunto comum de objetivos estratégicos e indicadores entre as esferas de governo federal, estadual e municipal.
Estabelecer comitês setoriais de políticas para promover a produção de políticas integradas e a formulação de estratégias entre o CdG, os estados, o distrito federal e os municípios.
Tornar mais frequente o uso da possibilidade de convidar representantes estaduais e municipais para as reuniões de comitês interministeriais a fim de garantir a coordenação entre as esferas de governo.
Promover a gestão da transição
Fornecer informações a todos os candidatos presidenciais reconhecidos e suas equipes e partidos quando solicitados durante o processo eleitoral.
Elaborar ativamente e distribuir informações essenciais, por exemplo, acerca da organização de organogramas governamentais respectivos, orçamento de instituições ou composição do efetivo a candidatos antes da eleição presidencial.
Apresentar a orientação sobre as ações de política para os formadores de política do governo cessante, após a eleição ser realizada e antes da entrega formal do governo, para desincentivar e prevenir regulamentos brandos, enterrados ou comprometer futuras finanças e créditos.
Garantir um equilíbrio apropriado de continuidade e mobilidade do efetivo nas instituições do CdG para suportar a implementação da política e serviço além de um único ciclo político e equipar o CdG com uma parcela maior de efetivo permanente que permaneça encarregada de entregar a política entre os governos de forma a promover a estabilidade e a continuidade da política além dos mandatos governamentais.
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