Este capítulo centra-se nas capacidades do Centro de Governo (CdG) em contribuir para a estratégia do orçamento e colaborar com o Ministério da Economia nas configurações, prioridades e alocações para o orçamento federal. Considera como o CdG pode garantir que os planos em médio prazo e longo prazo do governo se alinham com a estrutura orçamentária federal e como o orçamento pode sustentar as principais políticas nacionais do governo de maneira coerente.
Revisão do Centro de Governo do Brasil
Rumo a um Centro de Governo Integrado e Estruturado
OECD Public Governance Reviews
3. Orçamento no centro de governo no Brasil
Abstract
Introdução
O ambiente orçamentário é desafiador no Brasil. A pandemia de COVID-19 viu a posição orçamentária do Brasil se deteriorar com aumentos no déficit orçamentário, dívida pública e demanda por recursos públicos escassos. Esses desafios permanecerão em médio prazo e provavelmente levará tempo para a economia se recuperar da pandemia (OECD, 2020[1]).
Ao mesmo tempo, a concepção do sistema orçamentário federal no Brasil enfrenta desafios ligados à coordenação, priorização e alocação de recursos orçamentários. O CdG no Brasil pediu assessoria para a OCDE sobre maneiras nas quais o centro pode reforçar suas capacidades nesse sentido.
O CdG executa um papel central no orçamento no Brasil devido à natureza federal do governo, sua função ao levar a legislação para o Congresso e sua responsabilidade pelo planejamento estratégico por todo o governo. O governo do Brasil examinou a administração de seu orçamento federal em muitas ocasiões. Já tomou ações sobre algumas questões, tais como a introdução de uma regra fiscal para gerenciar o crescimento nos gastos federais com o passar do tempo e a criação da Junta de Execução Orçamentária (JEO) como órgão consultivo para o presidente. A junta é composta de membros do Ministério da Economia e o Chefe da Casa Civil da Presidência da República (Casa Civil).
Este capítulo considera os acordos institucionais que regem o orçamento no Brasil no CdG e observa como o processo orçamentário é conduzido a partir dessa perspectiva. O material apresentado nas seções a seguir ajuda a identificar cinco questões que podem afetar a capacidade do CdG em orçar seguramente e cinco áreas de reforma para melhorar a administração dos resultados orçamentários. Essas áreas são:
Sustentabilidade fiscal e gestão dos gastos legislados.
Previsibilidade orçamentária advinda de alterações durante o ano.
A relação entre orçamento e planejamento de forma a sustentar a priorização.
Investimento de capital e administração de riscos fiscais.
Incentivos para examinar gastos de base.
A OCDE observou as capacidades que o CdG poderia trazer para o processo orçamentário e as informações que o centro requer para tomar decisões informadas a fim de ajudar a garantir que o orçamento federal siga as prioridades governamentais e tenha uma abordagem que foque nos resultados, valor monetário e prestação de contas (accountability). As recomendações propõem soluções gerenciais para melhorar a coordenação por todo o governo, assim como novos materiais não atualmente disponíveis para informar decisões orçamentárias e consolidar a estrutura orçamentária.
A análise da OCDE se baseia na Recomendação do Conselho sobre Governança Orçamentária (OECD, 2015[2]) e vale-se de informações comparativas de todos os países-membros da OECD. Esse capítulo não considera a estrutura de governo, nem apresenta uma visão sobre as prioridades fiscais. Pelo contrário, foca na eficácia dos processos de tomada de decisão no orçamento com relação às responsabilidades do CdG.
Os acordos institucionais são únicos para o Brasil
O orçamento no governo federal do Brasil é caracterizado por obrigações estabelecidas na constituição nacional para cada órgão do governo, ministérios e entidades no executivo. Esta seção atenta para esses acordos acerca dos aspectos relevantes para o CdG no orçamento.
Os acordos orçamentários estão integrados na Constituição Federal
No Brasil, as obrigações do governo federal de elaborar e cumprir um orçamento estão expressas na Constituição Federal de 1988 e suas emendas. O artigo 165 prevê o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais (Constitute, 2021[3]). O plano plurianual relaciona os objetivos e metas do governo público federal para os atuais gastos, gastos de capital e outras despesas. As informações são apresentadas nas esferas federal e regional. A lei de diretrizes orçamentárias dita as metas e prioridades do governo. As diretrizes corroboram a transparência no orçamento exigindo que um relatório de implementação do orçamento seja publicado dentro de 30 dias de cada período bimensal. O relatório, intitulado Relatório Bimensal de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias, está disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal. A lei orçamentária anual indica a alocação de recursos para agências governamentais, investimento de capital e gastos e recursos de seguridade social. Refletindo sobre o caráter federal do Brasil, o orçamento também indica a distribuição regional de receitas, despesas, subsídios, isenções e empréstimos.
A Constituição do Brasil define os papéis e responsabilidades das instituições de supervisão legislativas, executivas e orçamentárias. Engloba os requisitos para regras fiscais, direitos e obrigações das regiões e requisitos para auditar as demonstrações financeiras. As constituições nacionais em muitos países-membros da OECD também abrangem artigos ligados a orçamentos (Figura 3.1. ). Muitas das disposições são comparadas às contidas na Constituição do Brasil, por exemplo:
Leis orçamentárias anuais: Apenas 10% dos países-membros da OECD definem os requisitos para os planos estratégicos em médio prazo nas constituições. A maioria dos países-membros da OECD fazem o uso de estatutos, tais como leis orçamentárias ou procedimentos administrativos.
Escopo orçamentário: Os artigos da Constituição estabelecendo que todas as receitas e gastos do governo devem ser incluídos no orçamento são frequentes, por exemplo, na Alemanha, Grécia e Espanha. Alguns países, como a Espanha, exigem a divulgação de gastos fiscais. Outros países encaminham o orçamento de seguridade social, por exemplo, em Portugal. Alguns países-membros da OCDE também definem se os empreendimentos governamentais devem ser incluídos nas demonstrações financeiras do governo.
Estrutura orçamentária: A estrutura do orçamento e a base para votação (item de linha, programa, por ministério, etc.) é normalmente estabelecida em uma legislação especial ou ordinária. Uma exceção é encontrada em Portugal, onde a Constituição dita que o orçamento seja estruturado por programas (artigo 105).
Figura 3.1. Base legal das práticas orçamentárias nos países-membros da OECD
Observação: A figura apresenta as proporções dos países pesquisados que forneceram respostas (34 países para a maioria das categorias).
Fonte: OECD (2019[4]), Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019, https://doi.org/10.1787/9789264307957-en.
O legislativo possui poderes extensos sobre a legislação do orçamento
O Congresso é responsável por aprovar o orçamento federal proposto pelo governo. O Congresso exerce uma função ativa na determinação e aprovação do orçamento federal e frequentemente propõe emendas.
Um leque de propostas foi apresentado em diferentes ocasiões para limitar a responsabilidade do Congresso e reestimar a receita e impor restrições sobre as emendas que os representantes do Congresso podem introduzir. Algumas propostas tentaram consolidar o estágio do comitê de controle do Congresso da proposta de orçamento do executivo, por exemplo, combinando as unidades técnicas da Câmara e do Senado para reunir os recursos disponíveis para o Congresso (Tollini, 2009[5]). No entanto, ganharam pouca tração e ilustram as limitações de importar instituições orçamentárias de outras jurisdições sem adaptá-las aos acordos existentes no Brasil.
As responsabilidades orçamentárias são compartilhadas entre as instituições no executivo
No executivo, o CdG é composto por diversas organizações que se localizam dentro e fora das instituições da presidência. Conforme o explicado no Capítulo 1, o CdG executa quatro funções centrais: planejamento estratégico, coordenação, comunicação e monitoramento. Essas funções incluem responsabilidades para a coordenação de políticas por todo o governo e com o Congresso.
As organizações dentro da presidência, tais como, a Secretaria Geral (SG) e a Casa Civil, possuem responsabilidades para o desenvolvimento de planos estratégicos, prioridades do setor e metas.1 No caso da SG, a função de planejamento destina-se à administração interna da presidência e à modernização do estado em que o escopo de responsabilidade é definir metas e prioridades. Essas responsabilidades são relevantes para a elaboração do orçamento federal e são atribuídas extensamente a secretarias especiais e órgãos relacionados dentro de cada organização. A alocação de responsabilidades incitou a especialização e o desenvolvimento de competências; no entanto, as responsabilidades mudaram com os sucessivos mandatos presidenciais com funções sendo incluídas ou transferidas. As mudanças resultaram em duplicações em algumas áreas: por exemplo, a Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos (SAE) é responsável por formular estratégias de planejamento nacional em termos de prioridades do setor e metas. De modo similar, a Casa Civil contribui para o processo de desenvolvimento da estratégia do governo, prioridades do setor e metas. Possui responsabilidades pelo relacionamento da presidência com o Congresso, assim como a Secretaria de Governo (SEGOV). A SEGOV assiste o Presidente da República em coordenação política e social, especialmente no relacionamento com o Congresso. Há algumas distinções, mas a convergência das funções ilustra a necessidade de coordenação por todas as quatro organizações em nível ministerial dentro da presidência acerca do planejamento estratégico e priorização para fins orçamentários.
Fora da presidência, o Ministério da Economia também possui responsabilidades pelo planejamento estratégico em relação ao orçamento. O ministério é responsável pelo orçamento, finanças públicas, previsão econômica e monitoramento dos gastos públicos, entre outros. No caso de organizações dentro da presidência e Ministério da Economia, as responsabilidades são estabelecidas em legislação. A Casa Civil também possui órgãos especiais com responsabilidades pelo orçamento (finanças públicas), política econômica e gestão pública. Novamente, as responsabilidades funcionais identificam um grau de sobreposição e a necessidade de coordenação.
As funções de planejamento e orçamento no governo deveriam ocorrer de maneira coordenada para maximizar o valor de cada função. Um orçamento ajuda a informar se os planos podem ser atingidos e um plano ajuda a orientar o orçamento de forma que possa contribuir para as prioridades do governo com o passar do tempo. No Brasil, o governo federal possui funções bem estabelecidas de planejamento e orçamento. A revisão de orçamento do Brasil de 2003 da OCDE observou que o orçamento e o planejamento ocorrem em paralelo e de maneira extensamente desconexa (Blöndal, Goretti and Kristensen, 2003[6]). Todavia, desde então, o governo tem tomado ações para fortalecer os acordos institucionais, por exemplo, estabelecendo uma JEO, composta por representantes seniores de dentro da presidência e do Ministério da Economia.
Em alguns países-membros da OCDE, as responsabilidades institucionais de planejamento e orçamento são compartilhadas entre mais de uma organização e com o CdG. A responsabilidade compartilhada visa garantir que os aspectos do orçamento em médio prazo se alinhem com as prioridades estratégicas em médio prazo do governo. A Figura 3.2 mostra que, em 65% dos países-membros da OCDE, a responsabilidade pelo planejamento estratégico para os fins de orçamento recai em entidades mais próximas à liderança do país. Nesse sentido, as responsabilidades compartilhadas para planejamento e aspectos do orçamento federal no Brasil não são únicas.
Figura 3.2. Instituições responsáveis pelo planejamento estratégico para fins orçamentários em países-membros da OECD
Fonte: OECD (2019[4]), Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019, https://doi.org/10.1787/9789264307957-en.
No Brasil, o CdG é responsável pelas iniciativas de planejamento estratégico e pelo planejamento em médio prazo, ambos discutidos no Capítulo 2. A Casa Civil, com outras áreas da presidência, identifica e define prioridades estratégicas para todo o governo e desenha planos estratégicos em longo prazo. Essas capacidades não estão bem ligadas com a formulação da lei orçamentária anual, apesar do fato de a Casa Civil ter uma função em monitorar a implementação do orçamento.
A autoridade central de orçamento é responsável por conduzir o processo orçamentário. Na maioria (86%) dos países-membros da OECD, a autoridade central de orçamento se localiza no Ministério das Finanças ou seu equivalente (OECD, 2019[4]). Na América Latina, a proporção de autoridades centrais de orçamento localizadas em Ministério das Finanças é uma porcentagem similar (84%) (OECD, 2020[7]). No caso de quatro países-membros da OCDE (Austrália, Canadá, Irlanda e Estados Unidos (EUA)), as responsabilidades são alocadas em mais de uma agência do governo para o orçamento dos gastos e receitas. Na verdade, as responsabilidades compartilhadas existem por uma gama de funções orçamentárias, não apenas planejamento estratégico (Figura 3.3) nos países-membros da OCDE. No Brasil, as responsabilidades pelo planejamento estratégico em relação ao orçamento são compartilhadas por toda a Casa Civil e a Secretaria Especial dentro do CdG, assim como por unidades no Ministério da Economia responsáveis pelo orçamento, finanças públicas, previsão econômica e monitoramento de gastos públicos. Os desafios com esse acordo incluem a coordenação pelas organizações e processos para priorizar as iniciativas de planejamento estratégico para os fins de orçamento e, mais amplamente, alinhar de forma coerente o orçamento federal com os instrumentos de planejamento do Brasil (a saber, o Plano Plurianual (PPA)).
Figura 3.3. Responsabilidades das autoridades centrais de orçamento em países-membros da OECD
Observação: CBA: Autoridade central de orçamento.
Fonte: OECD (2019[4]), Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019, https://doi.org/10.1787/9789264307957-en.
O judiciário desempenha um papel ativo na legalidade dos orçamentos federais
No Brasil, a função do judiciário proporciona uma proteção sobre o uso de recursos públicos, após o orçamento ser aprovado pelo Congresso, a fim de garantir que o uso dos recursos permaneça consistente com as leis existentes do país. O judiciário pode revisar o orçamento federal quando uma área de despesa do orçamento for incompatível ou transgredir uma legislação existente. O judiciário também pode determinar sobre o uso de decretos presidenciais para deslocar dinheiro de uma finalidade para outra durante certo ano. Como tal, a missão do judiciário vai além da determinação sobre processos de compra para concluir iniciativas que foram propostas no orçamento.
Da perspectiva do CdG, a missão do judiciário sobre o orçamento significa que Casa Civil permanece pronta para defender o orçamento de desafios legais mesmo após sua aprovação pelo Congresso. Essa responsabilidade é compartilhada com o Ministério da Economia.
O governo continuou a fortalecer sua arquitetura de finanças públicas
Mais de dois terços dos países-membros da OCDE agora possuem instituições fiscais independentes (cargos parlamentares independentes de orçamento ou conselhos fiscais, Instituições Fiscais Independentes - IFIs). O Brasil entrou no ranking em 2016 com o estabelecimento de sua Instituição Fiscal Independente no Senado para monitorar a política fiscal, apresentar análise econômica independente e fortalecer de forma geral a transparência no orçamento. A IFI, moldada em parte no Gabinete de Responsabilidade Orçamentária do Reino Unido, foi constituída por meio de uma legislação primária e conduzida por um conselho de três membros escolhidos pelo Senado (Federal Senate, 2016[8]). Com tal, o modelo possui uma liderança coletiva comum de um conselho fiscal, mas é integrada ao poder legislativo. Além do conselho, também possui um Conselho Técnico Consultivo (moldado em parte nos quadros de consultoria do Gabinete Orçamentário do Congresso dos Estados Unidos).
A IFI do Brasil é responsável por: i) publicar estimativas de parâmetros econômicos e variáveis relevantes para a construção de cenários fiscais e orçamentários; ii) analisar a adesão de indicadores fiscais e orçamentários para metas legalmente definidas; iii) medir o impacto de eventos fiscais relevantes, especialmente aqueles decorrentes de decisões dos Poderes da República, incluindo custos de políticas monetárias, de crédito e câmbio; e iv) projetar a evolução de variáveis fiscais determinantes ao equilíbrio a longo prazo do setor público. A Resolução 42/2016 requer que a IFI do Brasil apresente suas projeções e análises fiscais para o Comitê de Assuntos Econômicos duas vezes por ano (Federal Senate, 2019[9]).
A IFI é relevante para a Casa Civil, pois o CdG tem responsabilidade pelas interações do governo com o Congresso. A IFI apresenta a análise orçamentária para o Congresso, assistindo-o em sua função orçamentária. Ao fazer isso, a IFI agrega especialização e separação de funções orçamentárias entre o CdG, o Ministério da Economia e o Congresso. No período quinquenal desde seu estabelecimento, a IFI se tornou uma voz confiável em política orçamentária e fiscal; sua análise também pode ser útil para a Casa Civil, pois administra relações com o Congresso.
O CdG desempenha funções essenciais no orçamento
Esta seção considera os documentos orçamentários e o processo orçamentário como as ferramentas disponíveis para o governo administrar o orçamento federal efetivamente entre as organizações dentro do CdG.
Os documentos orçamentários estão prescritos em detalhes na legislação
No Brasil, os documentos orçamentários (Quadro 3.1) são elaborados pelo Ministério da Economia de acordo com a Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000. A lei tem ajudado o Brasil a administrar sua responsabilidade orçamentária, exigindo cobertura abrangente do setor público no orçamento federal, incluindo transações do orçamento com estados e municípios. No entanto, a lei tem se diluído com o tempo: por exemplo, em 2009, a meta de superavit primário foi reduzida. Os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal em torno da transparência também são comprometidos por operações extras ao orçamento, tais como parcerias público-privadas e suporte financeiro a bancos locais.
Quadro 3.1. Documentos orçamentários no governo federal do Brasil
O orçamento é expresso em três documentos principais que se tornam leis quando aprovados pelo Congresso:
Plano Plurianual da União (PPA): O PPA contém previsões macroeconômicas e objetivos fiscais por um período de quatro anos, que o governo prepara dentro de seu primeiro ano de mandato e submete ao Congresso para aprovação. O período de quatro anos do plano significa que o último ano se estende até o primeiro ano do mandato seguinte, com o objetivo de proporcionar continuidade entre os ciclos eleitorais.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): As diretrizes estabelecem metas e prioridades para o governo federal no ano orçamentário seguinte. As metas e prioridades são estabelecidas a cada ano, no contexto de um prazo de dois anos – o ano atual e o ano seguinte. O objetivo das diretrizes é proporcionar orientação ao executivo sobre a elaboração da lei orçamentária anual.
Lei Orçamentária Anual (LOA): A proposta de lei orçamentária anual deve ser compatível com o PPA e a LDO. Se não houve alteração no cenário econômico ou operacional, ou nas demandas políticas que o governo enfrenta, a soma dos quatro planos anuais deve amplamente equivaler ao PPA. No entanto, essas abstrações não representam a realidade.
Nos documentos orçamentários enviados ao Congresso, as informações sobre programas e subprogramas devem estar altamente detalhadas. Uma implicação do detalhamento é que a flexibilidade do orçamento se limita e altera a composição dos custos que deve ser submetida ao Congresso para aprovação. Como tal, o Congresso se envolve na definição de programas e detalhes programáticos e pode focar menos no cumprimento e resultados.
O PPA apresenta uma perspectiva em médio prazo das intenções orçamentárias do governo. O período do PPA e o prazo de sua preparação expressam a noção de continuidade entre dois mandatos governamentais. As diretrizes proporcionam metas, prioridades e parâmetros para a lei orçamentária anual; entretanto, deixa de ser uma estratégia fiscal. Os três documentos orçamentários deveriam criar um sistema interrelacionado de planejamento, orientação e alocação de orçamento. No entanto, a concepção clara é mais complexa na realidade. Da forma discutida no Quadro 3.1, o PPA permanece inalterado em grande parte durante o período de quatro anos e se torna cada vez mais distante das realidades do executivo em cada ano sucessivo de seu mandato. Contudo, há uma provisão legal para uma revisão anual do PPA, que via ajustes orçamentários aos programas e metas (Government of Brazil, 2020[10]).
Separadamente ao plano de quatro anos, o CdG elabora planos estratégicos. Os planos estratégicos não são aprovados pelo Congresso, mas identificam uma visão em longo prazo e uma orientação de política de alto nível para o Brasil. A distinção entre os planos estratégicos e o PPA de quatro anos ilustra a atenção que o Brasil dá ao planejamento. Entretanto, em um contexto orçamentário, a separação de responsabilidades do planejamento dentro da presidência e do orçamento no Ministério da Economia cria desafios de coordenação para o fluxo de informações por todo o governo no Brasil, conforme o apresentado no Capítulo 1.
O processo orçamentário é bem desenvolvido
A Tabela 3.1. caracteriza as cinco fases do processo orçamentário. Na maioria dos países-membros da OECD, o CdG está envolvido na fase de estratégia do orçamento do processo orçamentário e na aprovação do orçamento quando a proposta orçamentária do executivo é submetida ao legislativo. Em cada caso, o envolvimento do CdG é conduzido com a autoridade central de orçamento.
Tabela 3.1. Cinco fases do processo orçamentário
No Brasil, o centro tem uma grande influência na coordenação do governo e no orçamento em razão das responsabilidades da Casa Civil por avançar propostas legislativas. As capacidades da Casa Civil na avaliação ex ante de propostas legislativas e coordenação de relações com o Congresso podem sustentar a aprovação da legislação orçamentária de maneira não replicada por outros ministérios do governo.
A estratégia do orçamento requer uma abordagem coordenada com o CdG
A coordenação entre um CdG e uma autoridade central de orçamento sobre a estratégia do orçamento ajuda a garantir que as prioridades do governo sejam parte da estratégia do orçamento.
No Brasil, o processo orçamentário é bem estabelecido em suas fases de componente. No entanto, em 2017, o Fundo Monetário Internacional observou que os documentos orçamentários não apresentavam um cenário claro da estratégia fiscal ou medidas de política para ajudar a atingir os objetivos do governo na política fiscal (IMF, 2017[11]). Desde então, o Ministério da Economia, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, intensificou sua preparação de um anexo de risco fiscal nos documentos orçamentários (Decreto 9.679/2019). Além disso, a secretaria prepara cenários em médio e longo prazo e estabelece diretrizes de política fiscal no planejamento fiscal e na identificação de riscos fiscais. Esse processo envolve monitoramento e avaliações para melhorar o processo orçamentário e financeiro do governo federal. Esses desenvolvimentos ajudam a aproximar o Brasil de uma operação de estrutura de gastos completa a médio prazo que informa a estratégia do orçamento e as decisões.
A formulação do orçamento é predeterminada por legislação existente
No Brasil, o orçamento federal é elaborado pelo Ministério da Economia na base de caixa e foca nos gastos incrementais enquanto cumpre os requisitos constitucionais e outros legislativos (obrigatórios) na alocação dos gastos. Aproximadamente 94% do orçamento é determinado por alocações estabelecidas na legislação. Nesse sentido, a maioria do orçamento é concluída antes de o processo orçamentário iniciar, pois apenas 6% dos gastos incrementais estão disponíveis para alocação às prioridades do governo. A alocação legislada dos gastos não considera a inovação, qualidade ou o volume de serviços que podem ser exigidos.
Os gastos legislados criam desafios para a sustentabilidade fiscal, pois o governo não é capaz de alterar a estrutura de custo do orçamento para responder às mudanças em circunstâncias econômicas e sociais. Além disso, os gastos legislados tornam desafiadores o exame dos gastos existentes para identificar atividades que são ineficazes e ineficientes. Consequentemente, o governo tem duas opções:
Buscar uma emenda legislativa para a despesa.
Fazer uso de decretos presidenciais durante o ano para realocar certos gastos.
Em torno de 6% disponíveis para as prioridades de política do governo incluem prioridades em investimentos públicos. Com uma pequena proporção de fundos disponíveis para a alocação em um orçamento federal, a competição por financiamento é alta e deve fluir por meio de capacidades bem desenvolvidas para priorização. No entanto, isso nem sempre parece ser o caso. Há escopo para o Ministério da Economia, com a Casa Civil, consolidar a avaliação e priorização dos gastos atuais para sustentar a seleção de iniciativas do orçamento no contexto de recursos escassos. Uma área em que a priorização melhorou durante a formulação do orçamento foi a de despesas de capital quando o governo identificou projetos específicos a serem concluídos.
Os processos de aprovação do orçamento no legislativo são complexos e imprevisíveis
No Brasil, há quatro orçamentos efetivos e cada um é diferente do outro.
O orçamento planejado, expresso no PPA do governo.
A proposta orçamentária que o executivo submete ao Congresso para aprovação.
O orçamento aprovado que contém as emendas do Congresso.
O orçamento executado que é ajustado com decretos presidenciais e está sujeito ao caixa disponível.
Apesar de as diretrizes permitirem atualizações ao PPA, as autoridades observaram que o PPA pode se tornar desatualizado no período de quatro anos (vide o Capítulo 2 sobre planejamento). A proposta orçamentária que o executivo submete para o Congresso está sujeito a emendas e o orçamento aprovado não é atingível à medida que a receita é sobrestimada. O processo de reestimar receitas e propor novos gastos pode ajudar a revelar as pressões de gastos existentes no país e identificar à extensão na qual há um consenso político nessas pressões. No entanto, os aumentos além e acima das previsões submetidas ao Congresso pelo governo criam o desafio de como assumir os gastos se a receita não se materializa. Como tal, a previsão do orçamento é um desafio, pois o governo precisa gerenciar novos gastos com base no caixa disponível, o que pode significar que novas iniciativas podem levar mais tempo que o planejado para serem implementadas.
A regra de gastos fortaleceu a estrutura orçamentária do governo
As regras fiscais comprometem o um governo de como determinar o tamanho geral do orçamento. É um meio de comunicação importante da estratégia orçamentária do governo, em particular, a forma como o governo propõe gerenciar os desafios de sustentabilidade fiscal com o passar do tempo.
No Brasil, em dezembro de 2016, o Congresso aprovou uma emenda constitucional (Emenda 195, Teto de Gastos) para colocar um teto sobre os gastos federais por um período de vinte anos (até 2036). A emenda limita o crescimento nos gastos em qualquer ano para não mais do que o índice de inflação do ano anterior. O objetivo da regra é manter os gastos constantes em termos reais com o passar do tempo. A regra de gastos se aplica aos poderes executivo, judiciário e legislativo do governo federal. Se um órgão do governo não ficar dentro do teto de gastos, no ano seguinte, fica impedido de aumentar salários, contratar pessoal ou iniciar licitações até a retomada das despesas para dentro do teto. Assumindo que o crescimento econômico continua a um índice superior ao da inflação, o nível de dívida como um percentual do produto interno bruto (PIB) é reduzir em um período de 20 anos e melhorar a sustentabilidade fiscal. Os sinais iniciais são que a regra de gastos fornece um meio efetivo de controlar os gastos excedentes e sustenta a confiança no mercado, mas, ao mesmo tempo, agrega às pressões de priorização nas propostas de orçamento.
Um CdG desempenha um papel importante em termos de crise quando o presidente dirige em resposta a um desastre natural ou uma emergência de saúde. Em 2020, durante o surto de COVID-19, o Congresso ratificou uma emenda constitucional para permitir a separação de despesas ligadas à COVID-19 do orçamento regular do governo federal. A emenda suspendeu a regra de ouro brasileira sobre o orçamento para permitir que o governo captasse dívida para ajudar a gerenciar a crise de saúde (Quadro 3.2). A emenda ilustrou o envolvimento do CdG em questões orçamentárias como resultado da COVID-19. Uma Secretaria Especial de Enfrentamento à COVID-19 criou comitês para ajudar os governos estaduais e municipais a acessarem recursos federais. Ordinariamente, a regra de ouro significaria que os empréstimos do governo não poderiam exceder as despesas de capital.
Quadro 3.2. Respostas orçamentárias à COVID-19 no Brasil
Em 2020, o Congresso declarou estado de emergência e concedeu uma isenção à meta no orçamento de 2020. Aprovou gastos públicos adicionais em torno de 8,5% do PIB para proteção social, saúde e outras áreas de gastos, incluindo:
Mais recursos para a saúde, incluindo transferências para governos do estado e munícipios.
O Banco de Desenvolvimento do Brasil anunciou novas linhas de crédito para empresas.
Para empresas de pequeno e médio portes, uma linha de crédito emergencial foi aberta para cobrir dois meses de salários para empregados.
Para trabalhadores formais e seus empregadores, um novo programa de trabalho em curto prazo de seguro-desemprego.
Para trabalhadores informais e desempregados, um novo benefício temporário, contanto que ganhem menos da metade de um salário mínimo e não estejam cobertos por outros benefícios sociais, exceto o Bolsa Família.
Saques das contas de seguro-desemprego individuais também foram autorizados.
Fonte: OECD (n.d.[12]), Country Policy Tracker, OECD, Paris, https://www.oecd.org/coronavirus/country-policy-tracker/.
Cinco questões sobre orçamento no CdG
Essa seção foca em cinco questões que podem afetar o orçamento no CdG no Brasil, com base nas seções anteriores.
Os aumentos nos gastos federais criam desafios para a sustentabilidade fiscal
O Brasil enfrenta desafios para com a sustentabilidade fiscal de aumentos nos déficits fiscais, o tamanho do governo e a dívida pública bruta. A Figura 3.4 mostra as tendências no cumprimento dessas métricas para o governo no geral, que são definidas como gastos do governo federal, estadual, municipal e de pagamento social.
Figura 3.4. Tendências no desempenho orçamentário no Brasil
Observação: O Gráfico se refere à balança fiscal geral do governo, a dívida bruta geral do governo e os gastos gerais do governo.
Fonte: OECD (n.d.[13]), OECD National Accounts Statistics (database), https://doi.org/10.1787/na-data-en.
Mesmo antes da COVID-19, o nível de dívida pública bruta no Brasil era alto para uma economia de mercado emergente em termos relativos. As simulações de dívida pela OCDE indicam que a trajetória da dívida continuará a aumentar nos próximos anos, apesar de o caminho exato depender da pauta de reforma do governo (OECD, 2020[1]). A regra de gastos intensificou a estrutura orçamentária no Brasil e traçou um caminho para melhorar a sustentabilidade fiscal. A balança fiscal primária geral do governo melhorou desde a introdução da regra de gastos e antes das respostas orçamentárias à pandemia de COVID-19.
No Brasil, a Secretaria de Governo possui responsabilidades para com as interações governamentais com o Congresso, por exemplo:
Os gastos legislados podem prejudicar a sustentabilidade fiscal no Brasil: A despesa fixa na legislação pode retirar o incentivo de melhorar a base de custo e de se adaptar a circunstâncias mutáveis. A título de ilustração, a Constituição Federal especifica que 25% das receitas fiscais municipais sejam alocadas à educação. No entanto, variações na distribuição de renda entre os estados limitam a capacidade do governo federal utilizar o orçamento da educação para tratar dos níveis mais baixos de atingimento educacional em alguns estados com relação a outros (World Bank, 2017[14]).
As configurações orçamentárias existentes são consideradas insustentáveis: A previdência estadual é um exemplo de gasto orçamentário monitorado pelo governo constantemente, mas, até a data desta revisão, aumenta a cada ano. A reforma na previdência no Brasil não é nova, nem as questões que fundamentam a reforma. A contribuição central pelo CdG para a sustentabilidade fiscal do orçamento federal é prosseguir com a reforma legislativa para melhorar a viabilidade das políticas existentes. A liderança pelo CdG é essencial, pois pode haver falta de incentivo para prosseguir com a reforma no setor público (Quadro 3.3). Sobre isso, a Secretaria de Governo (Secretaria de Relações Internacionais e Interinstitucionais (SRI) e Assuntos Parlamentares) está envolvida na revisão das configurações orçamentárias.
Quadro 3.3. A reforma da previdência no Brasil
A lacuna salarial entre trabalhadores do setor público e privado no Brasil é significativa, que flui através da aposentadoria onde os benefícios são calculados como uma proporção do salário. A maioria dos servidores públicos está no quintil mais abastado da população. A população do país está envelhecendo e o índice idade-dependência está aumentando.
Em 2018, a deficiência no pagamento da aposentadoria em relação às contribuições nos principais programas de aposentadoria para trabalhadores do setor público e do setor privado contribuiu para uma responsabilidade não capitalizada considerável. Provavelmente a responsabilidade aumentará muito na próxima década. Em fevereiro de 2019, o governo submeteu uma proposta de reforma da previdência para o Congresso. As reformas elevaram a idade de aposentadoria para homens e mulheres e introduziram um período de contribuição mínima para os programas antes que os beneficiários possam receber os pagamentos.
Fonte: OECD (2020[15]), “Civil service pension reform in developing countries: Experiences and lessons”, https://doi.org/10.1787/f872f328-en.
As estruturas de gastos em médio prazo suportam a previsão orçamentária
A ausência de uma estrutura de gastos em médio prazo no orçamento reduz a previsibilidade do orçamento por um período além de 12 meses (World Bank, 2017[14]). Pelo fato de o Brasil não possuir uma perspectiva plurianual totalmente desenvolvida em termos de orçamento, o governo realiza reformas para consolidar os aspectos de sua perspectiva em médio prazo no orçamento, o artigo 9 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2021 (Lei 14.116/2020), por exemplo, estabelece projetos de investimento plurianuais para projetos de gastos de capital de alto valor (acima de R$ 50 milhões). Além disso, o PPA 2020-2023 (Lei 13.971/2019) se refere à prioridade nos investimentos. No entanto, as áreas permanecem quando o governo poderia atualizar suas reformas, pois o PPA não está vinculado ao orçamento e se limita ao governo federal; não determinar planejamento orçamentário em médio prazo para estados e municípios.
A ausência de uma estrutura completa de gastos em médio prazo contrasta com a maioria dos países-membros da OECD (OECD, 2019[4]). Apresentam-se dois exemplos: Suécia e Estados Unidos:
Suécia: Como resultado de uma crise econômica, o governo sueco implementou um sistema orçamentário descendente para transferir de um foco em um único ano para um orçamento com uma perspectiva de médio prazo com forte controle fiscal sobre os gastos agregados (Quadro 3.4).
Estados Unidos: O orçamento federal contém uma perspectiva plurianual. O orçamento destina-se por um ano e os documentos orçamentários reúnem estimativas de receitas e despesas para os próximos quatro anos, que, no total, preveem uma viso quinquenal dos impactos potenciais das políticas do governo em termos fiscais. As apropriações plurianuais se aplicam aos investimentos públicos.
O orçamento foca em gastos federais por um único ano. Dentro de um orçamento de um ano, há três maneiras nas quais o governo pode alterar orçamento após sua aprovação pelo Congresso:
Créditos orçamentários suplementares, que tratam de um decreto presidencial para realocar os gastos dentro dos limites estabelecidos pela lei orçamentária anual.
Créditos orçamentários especiais, que tratam de um novo gasto que não estava incluído na lei orçamentária anual e requer aprovação do Congresso.
Créditos orçamentários extraordinários, que tratam de gastos urgentes, tais como, desastres naturais, em que se exige a aprovação do Congresso após o fato e se sujeitam a certos requisitos, tais como aprovação do executivo em base provisória até a aprovação do Congresso ser obtida.
O impacto na previsibilidade do orçamento também pode se aplicar quando o Congresso concede autorização prévia na implementação de um decreto, pois o prazo e a extensão da resposta do governo à autorização ainda precisam ser determinados. Apesar de as leis orçamentarias nos países-membros da OCDE permitirem realocações, elas ocorrem com condições ou restrições. Por exemplo, na Austrália, as realocações podem ocorrer apenas dentro de uma área de desempenho e, na Alemanha, a realocação deve ser pré-aprovada pelo Parlamento (OECD, 2019[4]).
Quadro 3.4. Orçamento descendente em médio prazo na Suécia
Nos anos 1990, a Suécia vivenciou uma crise econômica. A inflação estava em torno de 10%, o que gerou desequilíbrios econômicos na forma de uma taxa de câmbio fixa sobrevalorizada e preços aumentando cada vez mais rápido para ativos reais e financeiros. O PIB caiu por três anos seguidos de 1991-1993 e a dívida geral do governo como um percentual do PIB praticamente dobrou no curso de poucos anos, atingindo os 75% em 1994.
O processo orçamentário do governo era deficiente por comparação internacional: foco ascendente, impulsionado por demanda e com foco de um ano. Nos anos 1990, um processo orçamentário reformado era necessário para ganhar o controle do crescimento dos gastos. O processo orçamentário reformado utiliza uma estrutura descendente e em médio prazo, com um teto agregado de gastos que é aprovado pelo parlamento por três anos e uma meta estrutural para as finanças gerais do governo. A crise estimulou diversas outras reformas, incluindo no sistema de previdência. O estabelecimento de uma instituição fiscal independente, o Conselho fiscal de Política da Suécia, complementou e reforçou essas reformas.
Para consolidar a priorização no sistema político, o teto de gastos se refere a todos os gastos centrais do governo. Isso inclui todos os sistemas de titularidade legalmente fundamentados, tais como, pensões e benefícios em caso de desemprego. Apenas os pagamentos de juros foram deixados de fora do teto. Na Suécia, uma margem de orçamento permite oscilações limitadas dentro do teto fixo, mas além da margem, gastos mais elevados devem ser financiados pelo corte nos outros gastos.
Com base nas experiências em um ambiente econômico instável, o governo atualiza continuamente suas previsões e projeções macroeconômicas de base de suas finanças. A previsão melhorada permite que o governo detecte gastos que poderiam ameaçar o teto. Quando mais cedo um possível desvio é detectado, maiores as possibilidades para o sistema político tomar ação. Desde 2021, o governo sueco produz previsões quinquenais todos os anos.
Fonte: Ministry of Finance, Sweden; Blöndal, J. (2001[16]), “Budgeting in Sweden”, https://doi.org/10.1787/budget-v1-art4-en.
O investimento de capital efetivo e a gestão de risco fiscal sustentam os resultados do orçamento
No Brasil, o orçamento federal concede prioridade especial para o investimento de capital dentro dos recursos disponíveis para sustentar o crescimento e a produtividade econômica. A Casa Civil tem consideração especial para os investimentos de capital que assegurem que os investimentos prioritários do presidente sejam implementados. Investimentos principais podem incluir infraestrutura, equipamentos de defesa e modernização de tecnologias. Contudo, os investimentos de capital propostos pelo governo federal enfrentam desafios, pois os investimentos que foram aprovados pelo Congresso no orçamento ainda podem sofrer atrasos na implementação. O desafio é notável, porque o índice de investimento de gastos de capital pelo governo federal no Brasil é baixo em relação ao índice médio pelos países-membros da OCDE (Figura 3.5). Desenvolvimentos recentes, incluindo uma emenda constitucional (102/2019) relacionada à Lei de Diretrizes Orçamentárias, que ditam a proporção de recursos que deve ser alocada aos investimentos públicos na Lei Orçamentária Anual, apresentam certo otimismo para a melhoria dos resultados nos próximos anos.
Figura 3.5. Investimentos públicos no Brasil
Observação: O Gráfico se refere à parcela de gastos totais do governo.
Fonte: OECD (n.d.[13]), OECD National Accounts Statistics (database), https://doi.org/10.1787/na-data-en.
Outras melhorias incluem informações disponíveis ao Ministério da Economia e à Casa Civil ao tomar decisões sobre propostas prospectivas de investimento de capital, por exemplo, o uso de informações tempestivas e abrangentes sobre os riscos fiscais. A Secretaria do Tesouro Nacional elabora cenários em médio e longo prazos para as finanças públicas, que informam a identificação dos riscos fiscais. As avaliações de risco fiscal constituem parte da Lei de Diretrizes Orçamentárias e são periodicamente atualizadas.
Uma estrutura de gestão de risco fiscal e regime de relatório estão disponíveis para a JEO. Antes das reuniões do conselho, os itens da pauta são analisados pela Secretaria de Orçamento Federal, para garantir que a assessoria analítica esteja disponível ao conselho. No entanto, os relatórios de risco fiscal não identificam impactos orçamentários em potencial ou respostas se surgir um risco. Além disso, a estrutura de risco fiscal não requer que os ministérios em exercício tenham uma estrutura de gestão de risco fiscal a fim de ajudar a garantir que as medidas de mitigação de risco possam ser gerenciadas pelos ministérios.
Por meio de uma prática comparativa, na Austrália, os relatórios de risco fiscal ajudam a articular a extensão dos riscos, concentrações específicas de riscos e os tratamentos de risco implementados (Quadro 3.5).
Quadro 3.5. Gestão de risco fiscal na Austrália
Como um país federal, a Austrália possui um registro estabelecido de gestão de riscos fiscais. Em 1998, a Austrália adotou a Carta-Estatuto de Honestidade Orçamentária, que requer que o governo elabore uma declaração dos riscos, quantificados quando viáveis, que possam gerar em um efeito relevante no cenário fiscal. A estrutura de gestão de risco fiscal do governo possui dois objetivos:
Identificar a ampla gama de fatores que podem influenciar o atual resultado do orçamento em anos futuros.
Gerenciar e mitigar, quando possível, esses riscos de acordo com o princípio de gestão financeira sólida.
Para conferir efeito à estrutura, o governo opera uma Ferramenta de Avaliação Potencial de Risco para ajudar suas entidades a avaliar os riscos, orientando-as em como considerar itens como se uma nova iniciativa é uma prioridade estratégica do governo e os riscos associados com a iniciativa. As entidades devem fornecer informações da ferramenta para o departamento de finanças. Uma declaração de riscos é incluída nos documentos orçamentários e está disponível publicamente. Os documentos orçamentários também apresentam uma análise dos riscos fiscais associados a incertezas no cenário econômico.
Fonte: Moretti, D. (forthcoming[17]), “Managing fiscal risks: Lessons from case studies of selected OECD countries”, Journal on Budgeting.
Orçamento e planejamento são funções interdependentes
Um orçamento ajuda a determinar a extensão na qual um plano é realista e um plano ajuda a priorizar a alocação de recursos, para que possa ser atingido. Um plano desconectado do orçamento estabelece uma visão sem o meio prático para atingi-lo. No Brasil, a contribuição pela secretaria de planejamento no CdG é em grande parte um evento um em quatro anos, ao elaborar o PPA e há outros planos em longo prazo desconexos dos processos orçamentários. O PPA de quatro anos fica isolado das outras atividades de planejamento do governo, principalmente aquelas desenvolvidas pelo CdG. Nesse sentido, as funções de planejamento e orçamento no governo federal do Brasil enfrentam um “paradoxo de Stockdale” naquele planejamento para o futuro não podendo estar desconectado dos fatos da realidade atual (Collins, 2001[18]). O valor dos processos orçamentários seria acrescido ao trazer os planos governamentais para o processo de orçamento e estabelecer um entrave no orçamento para o planejamento, ajudando a garantir que seja atingido com o passar do tempo.
Apesar de o relacionamento entre orçamento e planejamento conter uma lógica inerente, pode ser difícil de se implementar em um governo no qual as funções não são coordenadas de perto. Não deve ser necessário ter uma solução estrutural, tal como uma organização única para se ter uma abordagem coordenada. Conforme o discutido no Capítulo 1, uma abordagem coordenada ressalta a importância de acordos de governança bem definidos que articular as responsabilidades funcionais e a experiência de cada organização, o fluxo de informações que está para ocorrer e as decisões e resultados que advêm da coordenação.
No Brasil, o orçamento federal é técnico e normativo. Os aspectos técnicos são devidos ao grau refinado de detalhes no formato do orçamento. Os gastos são categorizados por organização, função, programa, projeto, atividade, contribuições, região e outros critérios. Segundo o Manual Técnico do Orçamento, há 13 categorias de despesas (Government of Brazil, 2021[19]). O nível de detalhes permite o controle sobre as despesas, mas propicia menos flexibilidade para as mudanças nas circunstâncias. O planejamento e a implementação do projeto são prejudicados, pois o detalhe impede as realocações de orçamento que cumprem necessidades operacionais.
O CdG possui uma função nas visões elevadas acima dos requisitos detalhados para identificar iniciativas que importam para grande parte do governo. Dois países onde esses processos operam a partir do CdG são:
Reino Unido: o CdG (gabinete) foca principalmente em estratégia, priorização e prestação de contas (accountability) em relação ao orçamento (Quadro 3.6).
Estados Unidos: Em 2020, havia 90 prioridades, aproximadamente 3-4 para cada departamento federal e o CdG usou processos e rotinas centralmente coordenados para ajudar a conduzir o progresso.
Em ambos os casos, as prioridades do governo informam a forma do orçamento e as iniciativas que são suportadas.
Quadro 3.6. Funções ligadas ao orçamento no CdG do Reino Unido
O CdG no Reino Unido se resume principalmente ao Gabinete do Primeiro Ministro e ao Gabinete de Governo. Muitas das funções realizadas pela Tesouraria de Vossa Majestade também são relevantes para o CdG. No orçamento, a Tesouraria foca na estratégia do orçamento, priorização e prestação de contas (accountability). Essas funções também são de interesse-chave ao Gabinete do Primeiro Ministro e ao Gabinete de Governo. A estratégia do orçamento inclui o envolvimento do Primeiro Ministro nos estágios iniciais do processo orçamentário. A priorização fica em grande parte em iniciativas principais que ajudam a definir a agenda política do governo, e as funções de prestação de contas (accountability) podem se referir à transparência, entrega e orientação aos padrões e metodologias.
A ênfase aplicada à estratégia do orçamento, priorização e prestação de contas (accountability) pode variar dependendo das prioridades do Primeiro Ministro do dia e as necessidades do governo. A título de exemplo, em 2002, o então Primeiro Ministro, Tony Blair, estabeleceu uma unidade de entrega para fortalecer a função de prestação de contas (accountability) do CdG monitorando o progresso das prioridades principais do governo. Os Primeiros Ministros seguintes alteraram o foco da unidade. Os aspectos duradouros de cada função foram aqueles complementares e não duplicados de funções realizadas por outros ministérios.
Examinar os gastos de base ajuda o governo a atingir suas prioridades
Aplicar análise à alocação dos gastos existentes do governo possui dimensões políticas e administrativas. Alterar a composição ou entrega de serviços públicos pode exigir que uma liderança política explique a mudança, podendo resultar em alterações na carteira de um ministério. Ao mesmo tempo, o conhecimento operacional dos serviços recai com os ministérios e entidades do governo. O orçamento efetivamente requer um conhecimento sólido de cumprimento dos gastos que já foram comprometidos para garantir que ofereça valor monetário e sejam alocados a áreas de que mais necessitam.
Em muitos países, o Brasil, entre eles, um orçamento abrange um novo gasto que agrega à base do gasto existente. No entanto, o gasto existente não é estático, pois a composição dos serviços públicos muda com o passar do tempo, com base nas alterações à demanda por serviços e novas maneiras de entregar os serviços. Isso significa que a composição dos gastos existentes pode ser alterada, enquanto ainda produz os mesmos serviços.
No Brasil, a alocação legislada de gastos pode representar uma barreira para a melhoria da eficácia e eficiência dos gastos. As funções de monitoramento dos ministérios em exercício desempenham um papel crucial garantindo a eficácia dos gastos existentes. Entretanto, o monitoramento não revela de maneira sistêmica as áreas onde as mudanças à composição dos gastos podem ser garantidas. Uma avaliação da eficácia das funções de monitoramento e uma estrutura de análise de gastos (Quadro 3.7) compatível com as instituições orçamentárias do Brasil são as duas áreas nas quais o governo poderia iniciar reformas para melhorar os processos orçamentários.
Quadro 3.7. As revisões de gastos ajudam a avaliar a eficácia dos gastos existentes
As revisões de gastos proporcionam uma avaliação dos gastos públicos que já foram apropriados aos ministérios e agências e apresentam aos líderes políticos recomendações sobre formas de melhorar a eficiência e eficácia desse gasto. Em seu cerne, uma revisão de gastos diz respeito à identificação de opções de financiamento que os ministérios do governo podem escolher para prosseguir com as prioridades governamentais e aumentar o valor em dinheiro dos gastos públicos.
A pesquisa da OCDE indica que, desde 2008, a maioria dos países-membros da OCDE adotou revisões de gastos. Os objetivos das revisões de gastos melhoraram cada vez mais a eficácia dos gastos (Figura 3.6).
Figura 3.6. Objetivos das revisões de gastos nos países-membros da OECD (por número de países)
Fonte: OECD (forthcoming[20]), Best Practices for Spending Reviews in OECD Countries, OECD Publishing, Paris.
Estudo de caso sobre a reforma do ambiente de negócios no Brasil
Um dos objetivos transversais do governo federal se refere à transformação do ambiente de negócios para simplificar a composição e operação de negócios e atrair investimentos enquanto aperfeiçoa a posição do país nos rankings internacionais de ambiente de negócios. De uma perspectiva do orçamento federal, a alocação de recursos para transformar o ambiente de negócios é modesta. O progresso rumo a essa meta transversal é em grande parte advinda de iniciativas não financeiras, além da priorização e promoção das atividades existentes.
Os gastos federais sobre a transformação de negócios não se relacionam diretamente à governança orçamentária ou à gestão de finanças públicas do governo. Na ocasião desta revisão, o Brasil não havia fornecido os dados para a OCDE acerca das Classificações de Funções de Governo (COFOG) para os fins de classificar os gastos em atividades governamentais. No entanto, medidas substitutivas estão disponíveis: a Figura 3.7 mostra o financiamento direto e o suporte fiscal pelo governo brasileiro para a pesquisa e inovação em negócios (referida como BERD), que mais que duplicou no período de 2006 a 2018. A figura também indica que a combinação de recursos diretos e o suporte fiscal podem variar em grande parte entre os países. O Brasil figura aproximadamente no meio da distribuição entre os países, mas aos 0,12% do PIB, está abaixo da média da OCDE de 0,18%.
Figura 3.7. Financiamento direto do governo e suporte fiscal do governo para pesquisa e desenvolvimento de negócios, 2006 e 2018
Fonte: OECD (2021[21]), OECD Science, Technology and Innovation Outlook 2021: Times of Crisis and Opportunity, https://doi.org/10.1787/75f79015-en.
Da perspectiva orçamentária, os requisitos de gastos legislados, incluindo a indexação de gastos, limitam a capacidade de o governo federal aumentar os gastos na transformação de negócios para uma extensão mais ampla que a possível no período apresentado na Figura 3.7. Em vez disso, uma via mais acessível para o governo em curto prazo seria a função que pode ser desempenhada por regulação favorável à concorrência para suportar disciplinas como a transformação de negócios, da forma observada no Cenário Econômico da OECD (OECD, 2021[22]).
Compatível com essa revisão, o Cenário Econômico da OECD de 2021 (OECD, 2021[22]) também aponta que fortalecer a estrutura fiscal em médio prazo contribui para impulsionar a confiança do mercado e o investimento privado que, em contrapartida, pode sustentar a transformação de negócios.
Recomendações
O governo federal do Brasil possui uma estrutura legislativa bem articulada para o orçamento. Ao mesmo tempo, o Brasil vivencia uma deterioração em suas medidas gerais de orçamento de aumentos na dívida pública, o tamanho do governo e o déficit orçamentário. Apesar de as medidas orçamentárias para conter a disseminação da COVID-19 fornecerem um motivo atual e evidente para parte da deterioração, fatores sistêmicos ligados à operação da estrutura orçamentária são uma causa mais fundamental.
O governo federal tomou ações para fortalecer os acordos orçamentários adotando uma regra fiscal para conter o crescimento nos gastos. O Brasil também estabeleceu uma instituição fiscal independente. O CdG e o Ministério da Economia tomaram medidas para melhorar a coordenação, estabelecendo a Junta de Execução Orçamentária, composta por representantes do CdG e do Ministério da Economia.
Neste relatório, a OCDE considerou que o envolvimento do CdG em aspectos do processo de orçamento federal é bem colocado, notavelmente na fase estratégica do orçamento. O envolvimento é consistente com a maioria dos países-membros da OCDE. A OCDE considerou que as reformas previstas nas cinco áreas abaixo poderiam ser desenvolvidas nas reformas que o governo federal já adotou. As cinco áreas se referem aos Princípios de Governança Orçamentária da OCDE 2, 8 e 9, apresentados no anexo.
Recomendações
Considerar uma maior utilização da reforma legislativa para atualizar e aperfeiçoar os gastos públicos legislados de forma a justificar a sustentabilidade fiscal e outros objetivos governamentais no processo orçamentário.
O CdG possui uma função especialista na formulação do orçamento federal porque, por meio da presidência, pode prosseguir com iniciativas de política que requerem reforma legislativa.
Continuar a fortalecer a estrutura de gastos em médio prazo para melhorar a previsibilidade do orçamento federal, garantindo que a estrutura se aplique a todas as receitas e gastos federais e sustente a operação da regra de gastos fiscais.
Fortalecer a cobertura e aplicação da estrutura de gastos em médio prazo é relevante para as informações disponíveis para a Junta de Execução Orçamentária (JEO) no CdG.
Ampliar a aplicação da estrutura de gestão de risco fiscal e do regime de relatório de forma a incluir impactos orçamentários em potencial se ocorrer um risco fiscal, e garantir que os ministérios em exercício implementem políticas de gestão de risco fiscal alinhadas à estrutura no Ministério da Economia.
Garantir que a JEO extraia os resultados da função de planejamento no CdG na fase de estratégia do processo orçamentário.
No Brasil, o CdG possui uma estrutura de planejamento bem desenvolvida; contudo, muitos aspectos dela estão desconectados do processo orçamentário. O governo deveria envidar esforços para garantir que haja uma coordenação entre os processos de planejamento e orçamento.
Conceber e implementar uma estrutura de revisão de gastos para avaliar o desempenho dos gastos existentes em relação aos objetivos de política desse gasto.
Essa estrutura deveria ser desenvolvida pelo Ministério da Economia.
O CdG deveria ter uma função na condução de revisões de gastos de forma a garantir que os gastos federais estejam alinhados às prioridades do governo e identificar as implicações legislativas de qualquer mudança prospectiva à alocação de gastos existentes.
Referências
[16] Blöndal, J. (2001), “Budgeting in Sweden”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 1/1, https://doi.org/10.1787/budget-v1-art4-en.
[6] Blöndal, J., C. Goretti and J. Kristensen (2003), “Budgeting in Brazil”, OECD Journal on Budgeting, http://www.oecd.org/gov/budgeting/40139608.pdf.
[18] Collins, J. (2001), Good to Great, Harper Collins Publishers.
[3] Constitute (2021), Brazil’s Constitution of 1988 with Amendments through to 2017, Constitution of Brazil, http://www.constituteproject.org/countries/Americas/Brazil?lang=en.
[9] Federal Senate (2019), Approval of Works by the Independent Fiscal Institution, https://www12.senado.leg.br/ifi/arquivos-atas/2019/termo-de-aprovacao-dos-trabalhos-produzidos-pela-instituicao-fiscal-independente-2013-ifi-do-senado-federal-em-2019.
[8] Federal Senate (2016), Resolution of the Federal Senate No. 42, https://legis.senado.leg.br/norma/582564/publicacao/17707278.
[19] Government of Brazil (2021), Budget Technical Manual, https://www1.siop.planejamento.gov.br/mto/lib/exe/fetch.php/mto2021:mto2021-versao14.pdf.
[10] Government of Brazil (2020), Review Guide of the PPA: Sectoral Bodies, http://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/plano-plurianual-ppa/arquivos/guia-revisao-ppa-20-23-exercicio-2021.pdf.
[11] IMF (2017), Fiscal Transparency Evaluation of Brazil, International Monetary Fund, http://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/05/03/Brazil-Fiscal-Transparency-Evaluation-44874.
[17] Moretti, D. (forthcoming), “Managing fiscal risks: Lessons from case studies of selected OECD countries”, Journal on Budgeting.
[22] OECD (2021), OECD Economic Outlook, Volume 2021 Issue 2, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/66c5ac2c-en.
[21] OECD (2021), OECD Science, Technology and Innovation Outlook 2021: Times of Crisis and Opportunity, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/75f79015-en.
[15] OECD (2020), “Civil service pension reform in developing countries: Experiences and lessons”, OECD Development Policy Papers, No. 33, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f872f328-en.
[7] OECD (2020), Government at a Glance: Latin America and the Caribbean 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/13130fbb-en.
[1] OECD (2020), OECD Economic Surveys: Brazil 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/250240ad-en.
[4] OECD (2019), Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries in 2019, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264307957-en.
[2] OECD (2015), Recommendation of the Council on Budgetary Governance, OECD, Paris, http://www.oecd.org/gov/budgeting/Recommendation-of-the-Council-on-Budgetary-Governance.pdf.
[20] OECD (forthcoming), Best Practices for Spending Reviews in OECD Countries, OECD Publishing, Paris.
[12] OECD (n.d.), Country Policy Tracker, OECD, Paris, https://www.oecd.org/coronavirus/country-policy-tracker/.
[13] OECD (n.d.), OECD National Accounts Statistics (database), OECD, Paris, https://doi.org/10.1787/na-data-en.
[5] Tollini, H. (2009), “Reforming the budget formulation process in the Brazilian Congress”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2009/1.
[14] World Bank (2017), A Fair Adjustment: Efficiency and Equity in Public Spending in Brazil, Public Expenditure Review of Brazil, World Bank, Washington, DC, https://www.worldbank.org/en/country/brazil/publication/brazil-expenditure-review-report.
Annex 3.A. Recomendações do Conselho sobre Governança Orçamentária da OECD
A Recomendação do Conselho sobre Governança Orçamentária da OECD (2015[2]) dispõe de dez princípios. Os princípios foram utilizados para informar a análise nesse capítulo e suas conclusões.
1. Gerenciar orçamentos dentro de limites claros, críveis e previsíveis para a política fiscal.
2. Alinhar de perto os orçamentos com as prioridades estratégicas de médio prazo do governo.
3. Concebera estrutura de orçamento de capital a fim de cumprir as necessidades de desenvolvimento nacional com custo-benefício e de maneira coerente.
4. Garantir que os documentos orçamentários e os dados sejam abertos, transparentes e acessíveis.
5. Propiciar um debate inclusivo, participativo e realista sobre as escolhas orçamentárias.
6. Apresentar uma responsabilização abrangente, precisa e confiável das finanças públicas.
7. Planejar de forma ativa, gerenciar e monitorar a execução do orçamento.
8. Garantir que o desempenho, avaliação e valor em dinheiro sejam partes integrantes do processo orçamentário.
9. Identificar, avaliar e gerenciar de maneira prudente a sustentabilidade em longo prazo e outros riscos fiscais.
10. Promover a integridade e a qualidade das previsões orçamentárias, planos fiscais e a implementação orçamentária por meio de garantia de qualidade rigorosa, incluindo auditoria independente.
Observação
← 1. Decreto 9/982, de 20 de agosto de 2019, Anexo 1.