Acest capitol prezintă o imagine de ansamblu asupra procedurilor de gestionare a ciclului de proiect dezvoltate pentru fiecare conductă de proiect, identificată ca parte a acestui program de investiții publice ecologice. În esență, unitatea de implementare ar trebui să aibă siguranța că programul este executat în conformitate cu procedurile adoptate. Un proces bine conceput – care este responsabilitatea entității de programare – ar trebui să garanteze că doar proiectele eligibile concurează pentru sprijinul public și că sunt selectate pentru finanțare și implementare doar cele mai eficiente dintre ele.
Promovarea Transportului Public Urban Ecologic și Investițiilor Verzi în Moldova
Green Finance and Investment
5. Proceduri sugerate pentru managementul ciclului de proiect
Abstract
Managementul ciclului de proiect (MCP) cuprinde mai multe etape distincte: 1) identificarea și evaluarea proiectelor pentru eligibilitate; 2) pregătirea programelor; 3) dezvoltarea proiectului; 4) finanțarea proiectelor; 5) implementarea proiectelor; și 6) controlul și monitorizarea impactului proiectului. Fiecare dintre aceste etape este descrisă detaliat în secțiunile de mai jos.
Identificarea, evaluarea și dezvoltarea proiectelor
Primul pas în procesul MCP este identificarea proiectelor eligibile care răspund la obiectivele strategice și specifice ale politicii naționale de mediu/climă și energie, precum și obiectivele definite în programul TPE. Proiectele eligibile ar implica următoarele activități:
Înlocuirea autobuzelor folosite în transportul public urban (Etapa 1), suburban (Etapa 2, Scenariul 1) și, de asemenea- interurban (Etapa 2, Scenariul 2) cu modele acceptabile pentru mediu, echipate cu motoare diesel, GNC sau GPL, ori cu energie electrică.
Investiții în activități de asistență (studii, construcția stațiilor de alimentare cu GNC, înființarea unui atelier de întreținere pentru autobuzele noi și investiții suplimentare care îmbunătățesc serviciile de transport public) relevante pentru înlocuirea autobuzelor în cele trei conducte (GNC/GPL, motorină, energie electrică).
În cadrul acestui program, sunt eligibile pentru finanțare, doar proiectele de investiții (adică cele care implică cheltuieli de capital). Lista proiectelor eligibile va fi revizuită anual de către unitatea de implementare, pentru a se asigura că proiectele din listă respectă încă obiectivele naționale de mediu/climă și politică energetică.
Un alt pas crucial definește modul de dezvoltare a proiectelor. În cadrul opțiunii 1, băncile vor promova activ Programul TPE, distribuind informații despre acesta. În cadrul opțiunii 2, promovarea va fi făcută de unitatea de implementare. Aceasta va implica publicarea pliantelor care pot fi distribuite potențialilor beneficiary și care definesc proiectele eligibile și beneficiarii eligibili, criteriile de eligibilitate și tipul de finanțare.
Criterii de eligibilitate a proiectului
Specificarea clară a criteriilor de eligibilitate (în ceea ce privește tipurile de proiecte, beneficiarii și costurile proiectului care vor fi suportate de program) și stabilirea unor criterii solide de evaluare a proiectului, va duce la o implementare a programului mai transparentă și mai eficientă. De asemenea, va face ca programul să fie credibil pentru finanțatori – fie că sunt publici sau privați, locali sau străini.
Această secțiune listează și descrie criteriile minime de eligibilitate. Acestea sunt „criterii de eliminare”, adică neîndeplinirea chiar și a unuia dintre aceste criterii, la această etapă, are ca rezultat respingerea proiectului (deși poate fi luată în considerare opțiunea de reproiectare a propunerii de proiect). Proiectele care trec prin evaluarea eligibilității, dar care nu conțin suficiente informații, pot fi returnate solicitantului, fiind însoțite de o cerere de clarificare. Anexa D conține un model al formularului de evaluare a eligibilității care ar putea fi adaptat pentru selectarea proiectelor.
Criteriile includ tipurile de proiecte eligibile, costurile eligibile și beneficiarii eligibili (proprietarii proiectelor) pentru selectarea proiectelor individuale care solicită asistență publică. Scopul criteriilor de eligibilitate este de a efectua o evaluare inițială și simplă a acelor proiecte care par să abordeze toate obiectivele legate de Programul TPE și care pot beneficia de finanțare.
În procesul de selectare a proiectelor, pot fi utilizate următoarele criterii de eligibilitate (listele detaliate ar trebui să fie pregătite de MADRM înainte de lansarea programului):
1. Locația proiectului: limitată la centrele urbane și zonele suburbane (pentru Scenariul 1) și conexiunile interurbane (Scenariul 2).
2. Criterii legate de tipul proiectelor eligibile:
a. tipul proiectului trebuie identificat în lista proiectelor eligibile
b. toate costurile propuse ale proiectului ar trebui să poată fi identificate în lista costurilor eligibile
c. înlocuirea vehiculelor de transport public care au o vechime de peste 10 ani și echipate cu motoare sub nivelul Euro V.
3. Criterii legate de tipurile beneficiarilor eligibili. Pentru a primi sprijin din cadrul Programului „Transport public ecologic” (TPE), ar fi eligibili următorii:
a. operatorii private de transport public, care în prezent prestează servicii în centrele urbane eligibile (Etapa 1) și în zonele suburbane ale orașelor pilot (Etapa 2, Scenariul 1), precum și conexiuni interurbane (Etapa 2, Scenariul 2)
b. operatorii municipali de transport public, care în prezent prestează servicii în centrele urbane eligibile (Etapa 1) și în zonele suburbane ale orașelor pilot (Etapa 2, Scenariul 1)
c. administrațiile orașelor pilot (pentru pregătirea studiilor necesare și pentru sprijinirea investițiilor).
4. Alte criterii de eligibilitate: planuri existente ale orașelor, pentru investiții suplimentare (asistență) pentru îmbunătățirea sistemului de transport public urban.
Dacă un proiect nu îndeplinește criteriile de eligibilitate (adică dacă primește un răspuns negativ la oricare dintre întrebările de evaluare a eligibilității), acesta este respins și solicitantului îi este trimisă o explicație în scris. Proiectul poate fi reevaluat după modificarea și retrimiterea propunerii.
În cadrul opțiunii 1, băncile vor selecta angajații care vor examina și evalua proiectele, iar unitatea de implementare va selecta/atribui angajați. Angajații trebuie să aibă o înțelegere minimă a programului, prin participarea la instruirea condusă de MADRM. După instruire, angajații băncii vor fi capabili să efectueze evaluarea proiectului și să decidă dacă un proiect îndeplinește obiectivele Programului TPE și respectă criteriile de eligibilitate.
O listă a modelelor de vehicule eligibile pe piață ar putea fi pregătită pentru a simplifica procedura și evaluare a eligibilității, de către bănci. Lista ar putea fi actualizată ulterior, atunci când pe piață vor fi disponibile noi modele.
Dacă tipul de vehicul propus pentru cumpărare se află pe lista mijloacelor de transport aprobate, banca continuă să lucreze la proiect fără a contacta MADRM. Dacă vehiculul nu se află pe listă, documentele proiectului, în special specificațiile tehnice (care trebuie depuse de solicitant, producătorul autobuzului sau importatorul, la cerere) ale vehiculului sunt trimise către MADRM (adică unitatea de implementare) pentru evaluare (cu suportul, după necesitate, a unitatății de asistență tehnică).
MADRM evaluează dacă vehiculul propus îndeplinește obiectivele programului. Dacă se constată că respectă, acesta este adăugat în listă. În caz contrar, MADRM informează banca despre respingere. În acest caz, solicitantul este informat și proiectul poate fi reevaluat, după acordul solicitantului de a lua în considerare un alt tip de vehicul.
Pentru acele proiecte care au trecut de evaluarea eligibilității (adică acele proiecte care au primit un răspuns „da” la toate întrebările din lista criteriilor de eligibilitate), este efectuată o examinare suplimentară a bonității, conform procedurilor băncii.
Criterii de evaluare a proiectului
Un proiect care îndeplinește criteriile de eligibilitate trebuie apoi evaluat pentru a se vedea dacă merită finanțat. Evaluarea se face și pe baza unor criterii clar specificate și riguroase. Acestea permit managerilor de programe să compare, să clasifice și să selecteze pentru finanțare cele mai rentabile proiecte. Atunci când aceste criterii sunt aplicate în mod uniform pentru toate proiectele (similare), acestea pot contribui, de asemenea, la reducerea favoritismului în selectarea proiectelor individuale pentru finanțare.
Experiența arată că un sistem de evaluare bine conceput este fundamental pentru selectarea celor mai rentabile proiecte de investiții pentru finanțare din resurse publice. Cu toate acestea, opțiunea 1 din acest program – care implică finanțare din împrumuturi comerciale – presupune că toate proiectele care îndeplinesc criteriile de eligibilitate de bază sunt acceptate (mai ales dacă procesul de selecție a proiectului este realizat de către bănci fără expertiză în sectorul transportului public și care nu au primit o instruire vizată, de exemplu, prin intermediul autorităților publice).
În cadrul opțiunii 2 – în cazul în care operatorii își acoperă finanțarea de sine stătător, împreună cu o subvenție publică – toate proiectele care trec prin selecția de eligibilitate ar trebui evaluate și clasificate în funcție de criteriile de evaluare și clasament enumerate mai jos și notate folosind un tabel de evaluare (a se vedea anexa E). Proiectele cu cele mai mari scor ar oferi cea mai mare contribuție la obiectivele Programului TPE și, prin urmare, ar trebui să fie primii selectați pentru cofinanțare. Aceștia sunt apoi contactați de către bancă în scris, pentru a-i informa că proiectul lor a fost selectat pentru finanțare. Procesul de selecție a proiectelor pentru finanțare și execuție se încheie atunci când bugetul alocat tipului de proiecte sau Programului TPE în ansamblu (oricare ar fi primul) este epuizat pentru perioada dată.
Sunt propuse următoarele criterii de evaluare:
1. Elaborarea proiectului:
a. plan de afaceri elaborat sau plan strategic pentru implementarea transportului public urban ecologic.
2. Locația proiectului:
a. autobuzele care vor fi înlocuite operează în sectoarele poluate ale orașelor (lista sectoarelor poluate)
b. autobuzele care vor fi înlocuite circulă numai în centrul orașului eligibil
c. autobuzele care vor fi înlocuite operează în centrul și periferia/suburbiile orașului eligibil
d. autobuzele care vor fi înlocuite operează în oraș și în zonele rurale conexe aflate în afara orașului eligibil.
3. Tipul proiectului:
b. autobuzele au o mai mare prioritate ca microbuzele
a. autobuzele cu gaz natural comprimat (GNC) au o prioritate mai înaltă autobuzele cu gaz petrolier lichefiat (GPL)
b. autobuzelor diesel moderne le sunt atribuite o prioritate mai mică.
4. Dimensiunea proiectului:
a. înlocuirea a 20 de autobuze și mai mult
b. înlocuirea între 10 și 20 de autobuze
c. înlocuirea a mai puțin de 10 autobuze.1
5. Sistem propus de îmbunătățiri a sistemului de transport public urban din oraș:
a. lungimea benzilor noi de autobuz
b. numărul de semafoare cu prioritate pentru transportul public
c. numărul de stații de autobuz recent echipate cu sisteme de informații online pentru pasageri
d. numărul stațiilor noi de autobuz.
6. Eficiența de mediu: costul pentru reducerea unei unității de pulberi în suspensie – PM2.5.
Pentru implementarea etapei pilot la Chișinău și Bălți, se recomandă ca procedura de selecție să se bazeze pe negocieri între administrația orașului și potențialii beneficiari (operatori publici și privați ai sistemului de transport public). Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului (MADRM, în cooperare cu Ministerul Economiei și Infrastructurii, responsabil pentru supravegherea generală a programului, ar trebui să ofere indicații clare administrațiilor locale, în special cu privire la:
suma fondurilor alocate în etapa pilot pentru fiecare oraș
ponderea maximă a cofinanțării din fonduri publice
criteriile pe care trebuie să le îndeplinească proiectele pilot pentru a fi eligibile pentru finanțare (a se vedea anexa D la prezentul raport).
Pregătirea programelor
Pregătirile programelor în cadrul opțiunii 1 vor consta în negocieri cu băncile, semnarea acordurilor și proiectarea procedurilor și formularelor care vor fi utilizate de bănci. În cadrul opțiunii 2, pregătirile programelor vor consta în stabilirea procedurilor interne, formularelor și instrucțiunilor pentru solicitanții și beneficiarii de succes (fie de către MADRM, fie de către UI).
Semnarea acordului cu băncile în cadrul opțiunii 1 ar trebui să se bazeze pe negocieri care acoperă următoarele criterii. Procesul de selecție al băncii ar putea fi organizat sub forma unei licitații care îndeplinește aceste criterii:
accesibil pentru beneficiari (de exemplu, sucursalele din orașele în care este implementat Programul TPE)
experiență anterioară de lucru cu întreprinderi mici și mijlocii (IMM-uri)
experiență anterioară de finanțare a sectorului transporturilor
experiență anterioară de lucru cu IFI
experiență anterioară de acordare a împrumuturilor în valută
marjă mică a dobânzilor și taxelor bancare
condiții clare referitor la împrumuturi pentru IMM-uri, în special perioada de rambursare a împrumuturilor
disponibilitatea diferitelor forme de finanțare a programelor, de ex. împrumuturi și leasing
flexibilitate și costuri reduse pentru garanțiile de împrumut.
În plus, acordul de împrumut ar trebui să oblige băncile să întreprindă următoarele:
să marketeze programul potențialilor beneficiari
să identifice, să evalueze și să selecteze proiectele și beneficiarii eligibili, să pregătească și să semneze împrumuturi conform programului și să efectueze verificarea proiectului
să asigure că operațiunile respectă programul, în special aplicând procedurile și criteriile stabilite de MADRM pentru selectarea beneficiarilor și a proiectelor acestora
să raporteze către MADRM și Ministerul Finanțelor (MF) cu privire la implementarea financiară și fizică a proiectelor, în mod regulat (la fiecare trei luni)
să raporteze implicarea financiară prognozată în următoarea perioadă de raportare.
Finanțarea proiectelor
După ce proiectele prioritare au fost selectate pentru finanțare, trebuie elaborată schema de finanțare propusă pentru proiect. Aceasta implică determinarea dimensiunii subvenției necesare pentru ca proiectul să fie viabil.
Când s-a definit programul de finanțare propus, banca invită solicitantul la negocieri și să semneze contractul de împrumut. Contractul ar trebui să detalieze drepturile și responsabilitățile fiecărei părți la acord, măsurile care trebuie luate în cazul nerespectării de către beneficiar a termenilor și condițiilor contractului, precum și un plan de achitare a sprijinului financiar.
În timpul implementării proiectului, plata contractorilor este o problemă practică importantă. Sunt sugerate două scheme de efectuare a plăților pentru contractanții:
Schema 1: Banca transferă fondurile către beneficiar (adică operator de transport public), care plătește contractantului/furnizorului (vehiculelor de transport public) la facturare.
Schema 2: Banca stabilește suma finanțării cu beneficiarul, dar plătește contractantului/furnizorului direct, după prezentarea unei copii a facturii.
În conformitate cu Schema 1, la sfârșitul perioadei de timp convenite (de exemplu lunar), MADRM primește de la bancă lista beneficiarilor asistați, numărul și tipurile de autovehicule achiziționate, costul achiziției și informații cu privire la valoarea împrumutului acordat beneficiarilor. Pe baza acestor informații, MADRM plătește băncii partea de finanțare (calculată ca procent fix din costul de achiziție). În general, Schema 1 este utilizată pe scară mai largă decât Schema 2 (care are beneficii în circumstanțe speciale, cum ar fi lipsa de încredere).
După primirea plății de la MADRM, banca reduce capitalul creditului respectiv și informează beneficiarul despre subvenția care a fost primită împreună cu noul program de rambursare a împrumutului, care ține cont de capitalul mai mic de rambursat.
În conformitate cu Schema 2, unitatea de implementare plătește subvenția individual pentru fiecare beneficiar.
Aceste două scheme sunt prezentate schematic în Figura 5.1 și în Figura 5.2 pentru opțiunea 1. În cazul opțiunii 2, această schemă este similară, doar ca nu sunt implicate bănci/împrumuturi. În ambele opțiuni, dacă furnizorul de autobuze nu a fost deja selectat, beneficiarul inițiază o procedură de licitație (în conformitate cu legea achizițiilor publice, în cazul în care achizițiile acestui beneficiar intră sub incidența prezentei legi).
Sprijinul public este transferat beneficiarului, care organizează o ofertă pentru a selecta un contractant, contractantul este plătit la livrarea serviciului și la prezentarea facturii (Figura 5.1).
Figura 5.1. Schema de plată 1: Beneficiarul primește fonduri publice
Figura 5.2. Schema de plată 2: Contractantul este plătit direct
Este important să subliniem încă o dată că rata de asistență financiară (rata subvenției) ar trebui să fie stabilită pentru a se asigura că nu înlocuiește, ci susține, cheltuielile beneficiarului. Astfel, resursele publice ar trebui privite ca o ultimă soluție pentru acoperirea lacunelor de finanțare în proiectele prioritare ecologice (urmând principiul suplimentarității). Din acest motiv, nivelul subvenției ar trebui menținut la minimum. Acest minim optim poate fi definit ca rata de asistență care face proiectele importante din punct de vedere ecologic și economic să fie financiar viabile.
Controlul și monitorizarea impactului proiectului
După începerea implementării, banca (în funcție de opțiunea 1) sau alta UI (în conformitate cu opțiunea 2), conform contractului cu beneficiarul, își menține dreptul de a monitoriza și inspecta implementarea proiectului. Aceasta poate include:
compararea efectivă a rezultatelor planificate în termeni fizici (de exemplu, numărul de autobuze, tipul autobuzelor etc.)
determinarea dacă autobuzele sunt utilizate pentru asigurarea transportului public în centrele urbane/suburban
monitorizarea implementării investițiilor însoțitoare (de exemplu, benzile dedicate circulației autobuzelor, stațiile de autobuz îmbunătățite).
Indicatori de performanță
Următorii indicatori de performanță ar putea fi utilizați de instituția care administrează programul de cheltuieli:
numărul autobuzelor înlocuite, cu o vechime de 15 ani sau mai mult, inclusiv microbuze
numărul autobuzelor înlocuite, cu o vechime de 10 ani sau mai mult, inclusiv microbuze
numărul autobuzelor alimentate cu GPL care înlocuiesc autobuzele învechite
număr autobuzelor alimentate cu GNC care înlocuiesc autobuzele învechite
numărul troleibuzelor noi
numărul autobuzelor alimentate cu motorină (normă Euro V sau mai bune) care înlocuiesc autobuzele învechite
kilometri de benzi destinate autobuzelor
tone de dioxid de carbon (CO2) reduse anual
tone de particule – PM10 - reduse anual
tone de pulbere în suspensie - PM2.5 - reduse anual.
Evaluarea impactului
Spre deosebire de procedurile de control și monitorizare în timpul implementării proiectului descrise mai sus, controlul și monitorizarea post-implementare (evaluare ex- post) implică determinarea faptului dacă proiectul și-a îndeplinit obiectivele declarate. Aceasta este responsabilitatea principală a băncii (în funcție de opțiunea 1) sau a altei unități de operare (în conformitate cu opțiunea 2), care raportează rezultatele către MADRM (managerul programului TPE).
Deoarece măsurarea directă și imediată a rezultatelor proiectului, în ceea ce privește reducerea poluării aerului și a consumului de combustibil, este foarte dificilă, se propune să fie monitorizate doar rezultatele fizice ale proiectului, și anume:
numărul de autobuze în funcție de tipul motorului și dacă autobuzele sunt utilizate pentru a presta servicii de transport public în centrele urbane
verificarea dacă echipamentele de reducere a emisiilor rămân instalate pe motoarele diesel
implementarea investițiilor însoțitoare.
Dacă obiectivele nu au fost îndeplinite, beneficiarul poate fi impus să restituie o parte sau tot sprijinul financiar oferit în cadrul programului. Contractul trebuie să acopere în mod clar o astfel de posibilitate.
Menținerea unei baze de date cu impactul proiectelor și programelor
Un element final al MCP este crearea și menținerea unei baze de date privind impactul proiectelor și programelor. MADRM ar trebui să determine cel mai bun format pentru baza de date, cum ar fi un sistem bazat pe Excel sau un software pentru baza de date. Aceasta trebuie să includă și să mențină următorii parametri:
Program:
cheltuieli pe an pentru fiecare tip de proiect
cheltuieli actuale comparate cu cele înscrise în buget
reduceri de emisii calculate pe an.
Proiecte:
numărul de proiecte pe tipul lor, pe ani
rezultate fizice pe an: numărul de autobuze pe tip de motor
reduceri de emisii calculate pe an (estimate pe baza autobuzelor înlocuite)
eficiența raportată la costul proiectului: costul pe unitate de reducere a emisiilor.
Baza de date ar trebui utilizată pentru a informa viitorii solicitanți și beneficiari cu scopul de a ajusta criteriile de eligibilitate și evaluare, după cum este necesar și pentru a asigura relevanța acestora.
Concluzii pentru programul TPE
Scopul principal al sprijinului public din cadrul acestui program este de a oferi stimulente comunităților și întreprinderilor locale să întreprindă investiții ecologice și să cheltuiască mai multe resurse proprii pentru produse și tehnologii ecologice.
Câteva puncte suplimentare au apărut în urma discuțiilor privind programarea și managementul ciclului de proiect, după cum urmează:
Programarea este un proces politic, axat pe definirea priorităților și obiectivelor, precum și stabilirii regulilor pentru ciclul proiectului (de exemplu, MADRM). Evaluarea – însă simplificată – este efectuată de un personal tehnic calificat (de exemplu, banca), care trebuie să răspundă pentru acțiunile sale. Responsabilitățile pentru programare și managementul ciclului de proiect ar trebui delimitate.
Transparența este cheia. Informațiile (privind procedurile ciclului de proiect, criteriile de eligibilitate, rezultatele și beneficiile obținute) ar trebui diseminate pe scară largă. Toți aplicanții potențiali ar trebui să fie tratați în mod egal; deciziile trebuie explicate la timp; părțile interesate ar trebui invitate să participe.
Deși se preferă un proces de evaluare în două etape, datorită implicării băncilor și a mai multor întreprinderi mici, procesul de evaluare ar trebui simplificat după cum urmează: MADRM aprobă lista autobuzelor care sunt eligibile pentru finanțare, ceea ce face simplă aprobarea băncilor pentru proiectele de finanțare. Dacă un tip de autobuz nu se află pe lista aprobată, acesta nu va fi finanțat și nu este necesară o evaluare suplimentară.. Sunt prioritare mijloacele de transport achiziționate care se regăsesc în lista aprobată (de MADRM).
Procesul nu se finalizează odată ce decizia de a finanța un proiect a fost luată: contractarea, monitorizarea implementării proiectului și evaluarea rezultatelor proiectului sunt la fel esențiale, întrucât managerii de program vor învăța din această experiență.
Atragerea și menținerea personalului calificat este importantă: capacitatea de a atrage proprietarii de proiecte și de a gestiona procesul complex de evaluare a proiectelor necesită experiență în domeniu.
Notă
← 1. Sistemul de evaluare ar trebui să acorde mai puține puncte proiectelor care implică autobuze GNC, în cazul în care benzinăriile GNC nu sunt rentabile din punct de vedere comercial (mai puțin de 100 de autobuze GNC) sau nici nu există în oraș.