Acest capitol propune patru strategii pentru a îmbunătăți implementarea metodologiei aprobate de guvernului român privind managementul riscurilor de corupție. În primul rând, registrul riscurilor de corupție ar putea fi reproiectat astfel încât să includă indicatori intermediari pentru măsuri de intervenție. În al doilea rând, un ghid de utilizare pentru Hotărârea Guvernului nr. 599/2018 i-ar putea facilita implementarea. În al treilea rând, o aplicație web ar putea facilita simplificarea multora dintre etapele implicate de gestionarea riscurilor de corupție. În ultimul rând, înființarea unei unități dedicate în fiecare minister, în sprijinul grupurilor de lucru, ar putea spori calitatea procesului de gestionare a riscurilor de corupție.
Promovarea Metodologiei de Management a Riscurilor de Corupție în România
Aplicarea Intervențiilor Comportamentale în Integritatea Publică
OECD Public Governance Reviews
2. Strategii pentru a promova managementul riscurilor de corupție în administrația publică centrală din România
Abstract
2.1. O teorie comportamentală a schimbării care ajută să înțelegem cerințele implementării unei anumite conduite
Capitolul 1 descrie metodologia guvernului României privind gestionarea riscurilor de corupție, după cum este aceasta prevăzută în Decizia 599/2018 și în prezent implementată în administrația publică centrală. Sunt subliniate cele trei mari provocări în adoptarea sa și sunt analizate aspectele de conduită care ar putea explica aceste probleme. Având acest fundament, capitolul curent folosește o teorie a schimbării comportamentale cu scopul de a se putea înțelege ce este necesar funcționarilor publici români pentru a adopta Decizia 599/2018 conform așteptărilor. În continuarea acestei analize, restul capitolului propune patru direcții de promovare a adoptării sale pe baza unor viziuni comportamentale.
O teorie comportamentală oferă un cadru de înțelegere a comportamentului uman. Ea evidențiază motivele pentru care indivizii se angrenează în anumite acțiuni, factorii care le influențează deciziile și modul în care aceste elemente acționează concertat pentru a modela conduita oamenilor. Teorii se pot folosi și pentru a înțelege de ce nu s-a produs o acțiune examinând supozițiile care o fac posibilă. O persoană nu poate cânta la un instrument dacă ea nu deține instrumentul sau competențele de folosire a acestuia. Se poate recurge la același proces de gândire pentru a înțelege ce este necesar pentru ca un funcționar public să identifice riscuri de corupție, să le preconizeze probabilitatea de materializare, să le evalueze impactul și să elaboreze măsuri de intervenție care pot gestiona aceste riscuri.
În ideea de a promova adoptarea Deciziei 599/2018, această secțiune face uz de modelul COM-B de schimbare comportamentală (Michie, van Stralen and West, 2011[13]) pentru a lua în calcul elementele interne și cele externe necesare luării unor astfel de decizii. Caseta 2.1 explică modul în care conduitele necesită capacități și motivații interne, dar și existența unor oportunități externe din context, precum și modul în care interacțiunea dintre aceste elemente poate spori sau reduce șansele de a fi manifestate comportamente.
Caseta 2.1. Teoria COM-B a schimbărilor comportamentale
COM-B este un cadru utilizat pentru înțelege factorii determinanți ai comportamentului uman. Modelul prevede faptul că cele mai mari șanse de a fi manifestate comportamente există când persoanele dețin capacitățile (C) interne de acțiune, sunt motivate (M) iar contextul prezintă oportunități (O) în sprijinul acelui comportament.
Capacități: capacități fizice și psihologice interne care permit manifestarea unui comportament. De exemplu, pentru a practica un sport, o persoană necesită capacitatea fizică sub formă de rezistență și musculatură pentru mobilitate și capacități psihologice precum cunoștințe și instruire cu scopul de a stăpâni abilitățile aferente acestor rutine.
Oportunități: oportunități externe oferite de mediul fizic sau cel social și care fac o acțiune mai dificil sau mai ușor de întreprins. Oportunitățile fizice se referă la resurse de timp și financiare, infrastructură sau orice element tangibil care influențează fezabilitatea unui comportament. Pe de altă parte, oportunitățile sociale sunt informațiile oferite de acțiunile altor persoane, cu accent pe cât de acceptabilă sau de blamabilă este o acțiune. De exemplu, dacă grupul de referință al unei persoane trece în viteză pe roșu în trafic, sunt șanse mai mari ca aceasta să adopte același comportament și să raționalizeze că lucrul este permis întrucât nimeni nu mai respectă regula.
Motivație: forțe interne care încurajează sau creează dorința de a acționa. Aceste forțe se pot manifesta prin procese cognitive conștiente sau inconștiente. Un exemplu de motivație reflectivă este un plan de acțiune care pune în balanță costurile și beneficiile unei acțiuni, precum alegerea tipului de credit de contractat sau modul în care se cheltuie bugetul unei companii. Motivațiile automate sunt impulsuri care conduc la o acțiune prin răspunsuri emoționale sau obiceiuri ce nu necesită atenția deplină a oamenilor. De exemplu, oamenii ar putea evita o acțiune dacă aceasta le amintește de o situație nefavorabilă, plictisește sau produce un miros sau un sunet neplăcut. Pe de altă parte, acțiuni de rutină precum spălatul pe dinți sau șofatul sunt realizate chiar dacă persoana nu se gândește activ la realizarea lor.
Modelul propune faptul că interacțiunile celor trei elemente influențează șansele producerii unui comportament. De exemplu, când contextul oferă mai multe oportunități unui anumit comportament, prin mai puține obstacole sau mai multe exemple sociale, oamenii se pot simți mai motivați să îl adopte. Un alt caz ar putea fi cel în care oamenii se antrenează singuri pentru o anumită acțiune, simțind, de asemenea, că o pot realiza mai bine și devenind mai motivați.
Latura practică a acestui model constă în oferirea unei abordări cuprinzătoare în analiza cerințelor pentru manifestarea unui comportament și sugerarea unor schimbări pentru a remedia orice caz de elemente lipsă. De exemplu, dacă o persoană nu știe cum să desfășoare o acțiune, ar putea fi necesar un plus de instruire. Pe de altă parte, dacă oamenii nu au timp pentru a finaliza o sarcină complexă, se impune dezvoltarea unui instrument de facilitare a acelei acțiuni. În ultimul rând, dacă o sarcină este considerată plictisitoare, contextul ar putea oferi mai multe oportunități sub formă de recompense aliniate la preferințele oamenilor.
Prezenta analiză se axează pe patru dintre cei șapte pași expliciți în gestionarea riscurilor de corupție propuși în Decizia 599/2018: identificarea și descrierea riscurilor, estimarea probabilității de materializare a riscurilor, evaluarea impactului riscurilor și elaborarea măsurilor de intervenție. Pașii sunt prioritizați întrucât procedura impune membrilor grupului de lucru să ia în calcul mai multe informații și să depună un efort cognitiv sporit (Figura 1.2). De asemenea, acești pași produc un mai mare efect de propagare asupra întregii metodologii. Dacă riscurile ar fi corect identificate, funcționarii publici s-ar bucura de mai multă claritate când estimează probabilitatea și impactul riscului. În mod similar, dacă probabilitatea și impactul riscului ar fi corect evaluate, necesitatea de a formula noi intervenții sau de a păstra pe cele existente ar putea fi corect calibrate. În ultimul rând, dacă măsurile de intervenție sunt elaborate conform celor mai bune practici și unui plan clar de acțiune, vor crește șansele de atenuare sau control al riscului.
Utilizând filtrul COM-B pentru a analiza conduitele din diagrama Figura 1.2, Tabelul 2.1 sintetizează elementele necesare pentru a facilita conduitele prioritizate. Pentru a identifica riscul de corupție, funcționarii publici trebuie să dețină cunoștințe despre instituția proprie și altele similare și acces la informații legate de incidente de corupție sau posibile riscuri. Ei trebuie să aibă capacitatea de a deduce riscuri din incidente de corupție și a desfășura analize comparative între alte instituții și instituția proprie. Funcționarii publici ar trebui să poată recunoaște impactul pozitiv al identificării riscului asupra diminuării riscurilor de corupție. Ei au nevoie și de acces facil la informații relevante, timp pentru a le prelucra, spații în care să partajeze cunoștințele și studiul și plăcerea de a dedica timp acestor sarcini. Cultivarea unor obiceiuri precum lectura regulată despre corupție poate crea o stare de spirit favorabilă identificării riscului.
Pentru a estima probabilitatea riscurilor, membrii grupului de lucru au nevoie de capacități, oportunități și motivații similare precum în cazul identificării riscurilor, însă trebuie, de asemenea, să caute dovezi oficiale și neoficiale ale celor 15 factori contributivi care cresc scorul de probabilitate. Evaluarea impactului, când se materializează un risc, are necesități identice. În acest caz, membrii grupului de lucru au nevoie de informații istorice privind impactul incidentelor de integritate sau de capacitatea de a utiliza criteriile din Decizia 599/2018 pentru a preconiza daunele așteptate.
În ultimul rând, pentru a formula măsuri eficace de intervenție, membrii grupului de lucru trebuie să înțeleagă cum funcționează strategiile anticorupție și să aibă oportunități de învățare și partajare a informațiilor despre cele mai bune practici în domeniu. De asemenea, ei trebuie să manifeste sentimentul că eforturile personale au un impact de reducere a riscului la nivelul reputației proprii și a instituției.
Pe baza analizei realizate de OCDE, Tabelul 2.1 oferă un tablou de ansamblu al capacităților, oportunităților și motivațiilor necesare în patru pași cheie: identificarea și descrierea riscurilor, estimarea probabilității de materializare a riscurilor, evaluarea impactului riscurilor și elaborarea măsurilor de intervenție. Pe scurt, membrii grupului de lucru trebuie să posede capacități substanțiale, suficiente oportunități și motivații ample pentru a realiza acei patru pași. Totuși, în cadrul interviurilor și al grupurilor tematice cu funcționari publici români, s-a remarcat că membrii grupului de lucru sunt frecvent în rotație de personal, șansele ca aceștia să dețină deja capacitățile necesare fiind reduse. Este posibil ca membrii nou angajați ai grupului de lucru să nu cunoască practicile oficiale și neoficiale care favorizează riscurile de corupție, iar funcționarii publici fără experiență ar avea nevoie de mai multe oportunități pentru a atinge nivelul dorit și a folosi timpul disponibil analizând incidente de corupție, participând la activități de partajare și învățând din cele mai bune practici de gestionare a riscurilor de corupție. Chiar dacă rotația personalului nu este o problemă generalizată, durata necesară pentru a dobândi acele abilități ar putea fi considerabilă pentru funcționarii publici. Lipsa competențelor și a oportunităților le-ar putea diminua motivația pentru a adopta corect Decizia 599/2018 și atrage atenția către uzul euristicii. Acele scurtături le-ar simplifica procesul decizional, însă cu rezultatul unui minim de conformare.
Tabelul 2.1. Pași prioritizați și elemente necesare pentru a implementa fiecare pas
2.2. Patru strategii cu fundamente comportamentale menite să promoveze adoptarea metodologiei de management al riscurilor de corupție
Guvernul român ar putea lua în considerare patru direcții de intensificare a adopției metodologiei de management al riscurilor de corupție:
Reproiectarea registrelor de riscuri astfel încât să includă indicatori intermediari pentru măsuri de intervenție.
Elaborarea unui ghid pentru utilizatori privind punerea în aplicare a metodologiei standard de management a riscurilor de corupție din Decizia 599/2018.
Dezvoltarea unei aplicații web menite să dirijeze managementul riscurilor de corupție.
Desemnarea în fiecare minister a unei unități sau persoane însărcinate cu asistarea grupurilor de lucru în gestionarea riscurilor de corupție.
Aceste strategii comportamentale informate ar aduce membrilor grupului de lucru un plus de capacități, oportunități și motivații pentru a parcurge cei mai importanți pași din Decizia 599/2018. Tabelul 2.2 de mai jos sintetizează elementele COM-B care, în teorie, vor fi schimbate de aceste strategii.
Tabelul 2.2. Elemente COM-B de modificat prin intermediul strategiilor comportamentale
2.2.1. Reproiectarea registrelor de riscuri astfel încât să includă indicatori intermediari pentru măsuri de intervenție
După cum s-a argumentat în Capitolul 1, actualul registru al riscurilor de corupție din Tabelul 1.1 nu impune în mod explicit un plan de acțiune pentru măsurile de intervenție. În lipsa unor indicatori clari, membrii grupului de lucru nu pot primi feedback la eforturile lor de control al corupției. Acest lucru este important în direcționarea efortului întrucât reduce discrepanțele între înțelegerea curentă și performanța reală (Hattie and Timperley, 2007[15]). Când este oferit feedback, acesta poate informa factorii de decizie cu privire la natura obiectivelor, progresul îndeplinirii lor și calitatea acelui progres.
Revenind la modelul COM-B (Michie, van Stralen and West, 2011[13]), includerea măsurilor de intervenție ar putea spori șansele unui feedback care, la rândul său, ar optimiza capacitățile psihologice ale indivizilor de a elabora măsuri preventive mai bune. Întrucât lipsa corupției este dificil de măsurat, feedbackul ar putea fi oferit și ca măsură a progresului către obiectivul final. Se înțelege de aici că feedbackul ar putea fi primit după încheierea activităților, efecte intermediare și rezultate finale.
Indiferent de impactul final al măsurilor preventive, pe care, de obicei, funcționarul public nu îl poate controla, efectele intermediare sunt rezultate directe al activităților implementate. Indicatorii de progres al rezultatelor ar putea oferi feedback privind implementarea măsurilor. Se poate oferi un feedback mai bun dacă măsurile de intervenție sunt concepute într-un cadru logic care interconectează activități, efecte intermediare și rezultate finale. În această situație, indicatorii pe termen scurt ar mări volumul de informații privind performanța intervenției, permițând membrilor grupului de lucru să învețe și să-și consolideze capacitatea de a concepe măsuri eficace de intervenție care aduc rezultatele așteptate.
Pe baza orientărilor OCDE (n.a[16]) privind întocmirea strategiilor sectoriale anticorupție dezvoltate în contextul unui proiect cu Grecia, această secțiune propune un nou registru al riscurilor de corupție ce include indicatori pentru activități, efecte intermediare și rezultate finale. Includerea acestor indicatori i-ar putea ghida pe membrii grupului de lucru în elaborarea unui plan clar de acțiune pentru măsurile lor de control. Tabelul 2.3 prezintă registrul propus al riscurilor de corupție. Spre deosebire de actualul registru din Tabelul 1.1, acesta include trei coloane noi: indicatori pentru măsurile de intervenție, rezultatele intervențiilor și rezultate finale. Pentru a genera feedback adecvat, coloanele trebuie să detalieze volumul de acțiuni planificate, numărul rezultatelor care ar trebui să fie obținute și un rezultat final observabil. De asemenea, coloanele trebuie să specifice cronologia fiecărui indicator astfel încât membrii grupului de lucru să poată monitoriza progresul acțiunilor pe durata implementării. Coloana „Termen limită / Durata implementării” din registrul curent a fost eliminată, fiind mai important de monitorizat când pot fi așteptate rezultatele decât de știut durata pe care va fi implementată strategia.
Tabelul 2.3. Registru propus al riscurilor de corupție pentru administrația publică centrală română
Includerea unui număr de trei coloane suplimentare este însoțită de compromisuri. În practică, acest lucru crește timpul dedicat de membrii grupului de lucru acelor sarcini, putând, totodată, să le reducă și motivația. Cu toate acestea, după cum este valabil în promovarea învățării (Burgers et al., 2015[17]; Wisniewski, Zierer and Hattie, 2020[18]) și a jocurilor de noroc responsabile (Auer and Griffiths, 2015[19]), folosirea feedback-ului informativ poate spori motivația persoanelor de a adopta o conduită adecvată.
2.2.2. Elaborarea unui ghid de utilizare privind adopția metodologiei asociate riscurilor de corupție din Decizia 599/2018
Pentru a spori capacitățile și oportunitățile de învățare socială în rândul membrilor grupului de lucru, guvernul României ar putea întocmi un ghid de utilizare care să includă instrucțiuni de folosire a registrului de riscuri de corupție. Ghidul ar trebui să includă recomandări și exemple, rămânând însă suficient de concis pentru a nu diminua motivația membrilor grupului de lucru de a-l utiliza. Un principiu general din știința comportamentală este acela că strategiile mai simple promovează mai eficient utilizarea decât măsurile mai îndelungate sau mai complexe (The Behavioural Insights Team, 2014[20]). Acest ghid ar putea fi conceput cu sau fără registrul propus al riscurilor de corupție din secțiunea anterioară dar, pentru a-i spori eficacitatea, se recomandă să includă versiunea modificată propusă mai sus în Tabelul 2.3.
Cu privire la provocarea subliniată în Capitolul 1, ghidul ar trebui să includă o definiție exactă pentru „Domeniul de activitate în care se manifestă riscurile de corupție” pentru a fi evitate confuzii în modul în care fiecare autoritate centrală înțelege contextul. Există cel puțin trei tipologii la care se poate apela pentru a defini contextul: structura organizatorică, procesele din cadrul misiunii sau obiectivele aferente misiunii. Indiferent de definiția utilizată, ghidul ar trebui să fie unitar astfel încât toate exemplele să folosească aceeași definiție. Apelul la un studiu de caz l-ar putea ajuta pe membrul grupului de lucru să elimine incertitudinile analizând modul în care alte instituții au abordat propriile riscuri de corupție.
Ghidul de utilizare ar trebui să includă, printre altele, un manual pas cu pas pentru cum pot fi elaborate măsuri de intervenție folosind o teorie a schimbării. O teorie a schimbării este un instrument ce propune o legătură de cauzalitate între o intervenție și o anumită schimbare și detaliază analiza și ipotezele care fac acea legătură de cauzalitate rezonabilă (UNDAF, 2017[21]). Metoda poate ajuta membrii grupului de lucru să creeze strategii bazate pe o logică internă ce corelează intervenții cu rezultate așteptate.
În ideea de a dezvolta o teorie a schimbării necesară unor măsuri de intervenție, ghidul de utilizare ar putea include cei cinci pași propuși de (Johnsøn, 2012[22]) și prezentați în Figura 2.1 pentru elaborarea unor intervenții noi sau evaluarea logicii intervențiilor existente:
Primul pas în formularea unei teorii a schimbării este de a găsi mijloacele prin care se reduc riscurile de corupție identificate. Acest lucru se poate realiza prin consultarea literaturii de specialitate, prin consultanță sau suport de specialitate (din cadrul sau din afara organizației, după cum se recomandă mai jos) sau prin consultarea bunelor practici din alte organizații private sau publice. Această analiză ar trebui să țină cont de context și să identifice alte părți interesate, stimulente și interese care ar putea facilita sau afecta nefavorabil implementarea măsurii.
În al doilea rând, parcursul de realizare a schimbării ar trebui să fie trasat de către membrii grupului de lucru folosind o succesiune de rezultate care corelează activitățile de intervenție (i.e. instruire, rotația personalului) cu schimbarea dorită (obiectivul). Obiectivul ar trebui să fie precizat cât mai clar posibil. O succesiune de rezultate se elaborează lucrând în sens invers, pornind de la impactul dorit (obiectivul) și identificând apoi primele efecte intermediare concrete și/sau rezultate (produse) necesare îndeplinirii obiectivului și, doar la final, activitățile necesare pentru a obține aceste rezultate sau efecte intermediare. Aceste efecte intermediare, rezultate (produse) și activități pot fi trasate de către membrii grupului de lucru într-o sesiune de brainstorming.
În al treilea rând, membrii grupului de lucru ar trebui să determine coerența și logica internă a măsurii de intervenție făcând o analiză a situației reale. Analiza situației reale constă în parcurgerea succesiunii de rezultate de la activități până la obiectiv, în paralel fiind avocatul diavolului și contestând logica inerentă. Acest proces începe prin a formula explicit traseul cauzal: „dacă se implementează acest lucru (activități), atunci se va întâmpla acest lucru (rezultate/produse intermediare) iar obiectivul va fi atins, din următoarele motive…”. Membrul grupului de lucru ar trebui să adreseze întrebări critice printre care, de exemplu, dacă există suficiente resurse, dacă există suficient timp la dispoziție sau dacă ar putea exista factori interni sau externi care ar putea influența negativ logica de cauzalitate.
În al patrulea rând, pe baza pașilor anteriori, membrii grupului de lucru pot construi o teorie a schimbării care identifică în mod expres condițiile succesului și ipotezele de bază pentru traseul cauzal. Se recomandă a fi făcută o distincție între condițiile pe care organizația le poate controla și ajusta și cele externe de sfera de influență a organizației. Cu toate acestea, condițiile externe menționate ar trebui monitorizate, știind că ele ar putea afecta succesul intervenției.
În ultimul rând, pentru al cincilea pas, după elaborarea intervenției pe baza unei teorii a schimbării, membrii grupului de lucru ar trebui să discute cu diverse părți interesate pentru a determina dacă intervenția identifică în mod corect condițiile necesare schimbării. Observatori externi ar putea oferi perspective valoroase care să consolideze raționamentul și ar putea sugera activități suplimentare menită să ajusteze condiții care ar putea afecta succesul intervenției.
Figura 2.1. Etape în elaborarea unei teorii a schimbării
Sursă: (Johnsøn, 2012[22])
Avantajul parcurgerii acestor etape este acela că elaborarea unei teorii a schimbării redă în mod explicit condițiile și ipotezele de la baza intervenției propuse cu scopul de a atenua riscurile de integritate identificate și de a atenua riscurile, în cel mai fericit caz, al intervențiilor ineficiente sau, în cazuri mai grave, al unor consecințe ulterioare neintenționate. În plus, formularea unei teorii a schimbării îngreunează pentru membrii grupului de lucru alegerea rapidă a „soluțiilor simple”, precum „instruirea”. Acest aspect fusese identificat drept una dintre provocările care afectează calitatea gestionării curente a riscurilor de corupție (Capitolul 1). Într-adevăr, traseul cu formula „dacă se implementează un program de instruire în materie de integritate pe tema denunțării neregulilor, atunci oamenii vor începe să raporteze acte de corupție, ceea ce ar reduce riscurile de a avea termeni personalizați de referință în procese de achiziții” este în mod clar o demonstrație dificilă a logicii („deoarece”) care ar permite ușor corelarea activității (instruire) cu rezultatul intermediar (grad crescut de raportare și un risc redus de corupție în achiziții). Schimbarea conduitei funcționarilor publici care personalizează termeni de referință pentru a favoriza anumite companii rămâne, într-adevăr, un lucru improbabil în urma unei instruiri.
2.2.3. Dezvoltarea unei aplicații web menite să dirijeze managementul riscurilor de corupție
Identificarea riscurilor, estimarea probabilității și a impactului, precum și elaborarea măsurilor de control impun cunoștințe substanțiale în materie de practici oficiale și neoficiale care ar putea duce la acte de corupție, o bună înțelegere a modului în care operează instituțiile publice și informații privind eficacitatea măsurilor de intervenție în ce privește reducerea riscurile de corupție. În mod obișnuit, managerii publici nu dețin astfel de cunoștințe de specialitate, iar tentativa de a transforma toți managerii publici în experți anticorupție nu ar fi eficientă. Un instrument IT ar putea oferi indicații și spori pentru membrii grupului de lucru oportunitățile de a parcurge complet pașii gestionării riscurilor de corupție și ar reduce șansele de a recurge în mod implicit la euristică pentru a-și simplifica munca. După cum s-a menționat mai sus, aceste scurtături i-ar putea determina să omită informații importante și să utilizeze în continuare măsuri existente de control lipsite de dovezi ale prevenirii riscurilor de corupție.
O aplicație web ar putea oferi managerilor publici acces facil la informații istorice despre incidente de corupție din propria instituție, dar și din altele similare. S-ar reduce astfel timpul petrecut verificând surse interne și externe, deducând în ce măsură acele incidente sunt relevante pentru organizațiile lor, precum și estimând probabilitatea lor de producere și impactul lor financiar și reputațional.
Instrumentul ar putea include și un repertoriu de bune practici în prevenția corupției. Repertoriul ar putea prezenta informații despre cum au fost utilizate măsurile de control, termenul lor de implementare, provocările în implementarea lor și efectele acestora asupra instituției. Un astfel de instrument ar oferi membrilor grupului de lucru mai multe oportunități de accesare a informațiilor relevante, ceea le-ar aduce un plus de motivație în adoptarea corectă a metodologiei privind riscurile de corupție și ar spori calitatea exercițiului de management al riscurilor.
Aplicația web pentru Managementul Asistat al Riscurilor de Corupție (MARC), introdusă de către Ministerul Român al Afacerilor Interne, oferă un exemplu al modului în care acest instrument ar putea fi dezvoltat. Implementarea MARC a debutat în 2014 prin popularea de către funcționari publici de rang superior a unei baze de date de tip registru al incidentelor de integritate cu scopul de a identifica cele mai vulnerabile structuri ale ministerului. După ce o structură a fost semnalată drept vulnerabilă, a devenit necesară elaborarea unei noi măsuri de intervenție, iar acea intervenție a fost inspectată de un responsabil însărcinat cu implementarea MARC. Acest proces reduce efortul cognitiv necesar pentru a identifica riscuri de corupție din multiple surse. Drept urmare, membrii grupului de lucru și-au putut dedica timpul limitat celor mai importante riscuri și conceperii unor măsuri eficace de control.
Pentru a fi eficace, această aplicație ar necesita personal dedicat care să precompleteze registrul incidentelor de integritate și să clasifice incidentele în funcție de domeniul de activitate în care s-au produs. Personalul de rang superior cu bogate cunoștințe în materie de organizații publice ar trebui să precompleteze cu informații despre factori contributivi pentru fiecare domeniu de activitate sau structură vulnerabilă. Acest lucru al contribui la semnalarea structurilor ce nu au înregistrat incidente anterioare de integritate, însă unde există riscuri atrase de anumiți factori contributivi pentru riscuri de corupție.
Întrucât toate instituțiile publice dispun de aceleași activități de suport, precum achiziții, resurse umane, IT, pentru a da doar câteva exemple, ar putea fi stabilită o sarcină centralizată de identificare a riscurilor de corupție relevante pentru astfel de aspecte transversale la rândul lor semnificative în practic fiecare entitate publică. Membrii grupului de lucru din fiecare organizație se pot concentra astfel mai mult pe identificarea riscurilor din sferele de activități ale propriilor misiuni specifice. În cadrul misiunii OCDE de constatare, funcționari publici ai Autorității Naționale de Integritate (ANI) au propus ca fiecare autoritate sau instituție cu responsabilități asociate unor sarcini transversale de acest gen să furnizeze o listă a riscurilor predefinite pe baza competențelor juridice ale entității (de ex. ANI pentru conflicte de interese și incompatibilități etc.). Într-un pas ulterior, aceste riscuri ar putea fi introduse ca anexă în cadrul metodologic pentru a facilita identificarea riscurilor de către alte autorități și instituții.
2.2.4. Desemnarea în fiecare minister a unei unități sau persoane însărcinate cu asistarea grupurilor de lucru în gestionarea riscurilor de corupție
În ideea de a sprijini grupurile de lucru în managementul riscurilor de corupție, fiecare organizație publică centrală ar putea desemna o persoană sau o unitate în acest sens. Ca alternativă, o unitate dedicată ar putea asigure orientare și la nivel sectorial, putând constitui un avantaj, de exemplu, pentru sectorul sănătății sau cel al educației. După cum s-a menționat în secțiunea anterioară, deși membrii grupului de lucru sunt experți în propriile lor departamente, este posibil să nu dețină cunoștințele necesare de specialitate în materie de management al riscurilor sau corupție. Prin urmare, o unitate dedicată ar putea asigura orientare și suport în identificarea riscurilor, estimarea probabilității și a impactului și elaborarea măsurilor de intervenție. În plus, persoane sau unități desemnate ar putea deține un rol critic în oferirea feedback-ului specializat privind procesul de evaluare a riscurilor. Cunoștințele și experiența lor ar putea facilita identificarea unor posibile sfere de corupție. Această persoană sau unitate ar asigura activități de suport sau supraveghere pentru aplicarea metodologiei de management al riscurilor de corupție și promovarea măsurilor de integritate (Caseta 2.2).
Caseta 2.2. Modelul celor trei linii adoptat de Institutul Auditorilor Interni
Modelul celor trei linii este un cadru ce evidențiază rolurile structurilor unei organizații cu scopul de a asigura un management eficace al riscurilor. Părți și paliere diferite ale unei organizații dețin roluri diferite în managementul riscurilor, iar interacțiunea acestora determină cât de eficientă este organizația în gestionarea riscurilor. Rolurile fiecărei linii sunt după cum urmează:
Prima linie include activitățile operaționale ale unei organizații, precum managementul riscurilor, conformare și mecanisme de control intern, îndeplinite de angajați și manageri de primă linie.
A doua linie implică activități îndeplinite de specialiști cu scopul de a asigura cunoștințe de specialitate, suport, monitorizare și a testa eficacitatea celor cu roluri de primă linie.
A treia linie, funcția de audit intern, constituie o sursă independentă și obiectivă de evaluare, tot obiectivă, a operațiunilor și mecanismelor de control ale unei organizații. Cea de-a treia linie de apărare are rolul de a oferi părților interesate asigurări suplimentare și de facilita menținerea integrității și responsabilității globale ale unei organizații.
În cadrul misiunii de constatare din România, OCDE a identificat două ministere care au implementat unități dedicate pentru a sprijini grupurile lor de lucru în gestionarea riscurilor de corupție. Primul exemplu este Direcția Antifraudă, Integritate și Inspecție din cadrul Ministerului Energiei. Această unitate este o divizie specializată în consiliere de management al riscurilor, care a fuzionat cu controlul riscului operațional și cel al riscurilor de corupție într-un singur organism. Al doilea exemplu este Direcția Generală Anticorupție din cadrul Ministerului Afacerilor Interne. Directorul acestei unități permanente este coordonatorul planului de integritate și liderul grupului de lucru. Tot această unitate supraveghează aplicarea MARC în beneficiul ministerului și asistă membrii grupului de lucru dacă au neclarități în utilizarea instrumentului IT.
Ambele cazuri au prezentat, de asemenea, cele mai mature practici de management al riscurilor de corupție la nivelul entităților intervievate de OCDE. Experiențele oferite de aceste două unități dedicate ar putea constitui un ghid pentru standardizarea funcțiilor unităților de integritate și promovarea instituirii lor la nivelul sectorului public. Acest lucru ar permite funcționarilor publici specializați să înțeleagă mai bine toate sursele externe și interne de risc pentru organizație sau pentru sector. De asemenea, dacă ar fi implementat instrumentul IT, această persoană sau unitate desemnată ar putea oferi sprijin în precompletarea dosarelor de incidente de integritate, exemple de bune practici privind măsurile de intervenție pentru sectorul vizat și asistență funcționarilor publici în îndeplinirea oricăror cerințe legate de folosirea sa. Exemplele oferite de Unitățile de Management al Integrității din administrația federală publică a Braziliei sau Oficiile Peruviene de Integritate Instituțională sunt practici interesante care ar putea fi adaptate contextului românesc (OCDE, 2022[24]; OCDE, 2021[25]; OCDE, 2019[26]).
După cum se recomandă într-un alt raport OCDE (OCDE, 2023[2]), și întrucât înființarea unor unități de integritate dedicate necesită resurse, România ar putea lua în considerare în acest sens și perfecționarea consilierilor de etică existenți. Acești consilieri de etică, prevăzuți de Ordonanța de Urgență a Guvernului 57/2019, sunt numiți în funcție de către directorii autorităților și instituțiilor publice. Prin intermediul instruirilor pe tema Deciziei 599/2018, care urmăresc să le dezvolte capacitățile de coordonare a procesului de management al riscurilor de corupție în cadrul propriilor entități, ei ar putea contribui în viitor la rolul de factori cheie menționat mai sus. Totuși, în prezent, acești consilieri de etică sunt ineficienți, lipsindu-le resurse și având alte funcții pe lângă consilierea pe probleme etice, sunt prea des înlocuiți pentru a dobândi competențe specializate și a fi cunoscuți pe plan intern și nu dețin puteri decizionale (OCDE, 2023[2]).
Nu în ultimul rând, Guvernul României ar putea lua în calcul elaborarea și implementarea unei strategii de comunicare menite să sprijine adopția și implementarea Deciziei 599/2018, precum și a oricăror măsuri recomandate mai sus. Anexa C oferă unele indicații pentru o astfel de strategie de comunicare (Anexa C).