Поддержка Экологически Чистого Городского Общественного Транспорта и Зеленых Инвестиций в Кыргызстане

5.  Предлагаемые процедуры управления проектным циклом

Abstract

В этой главе представлен обзор разработанных процедур управления проектным циклом для каждого портфеля проектов, определенных как часть данной Программы зеленых государственных инвестиций. По сути, Подразделение по реализации является ответственным за обеспечение процедур, которым должна следовать Программа. Хорошо спланированная процедура, за которую отвечает учреждение, разрабатывающее Программу, должна гарантировать, что за поддержку государственными ресурсами конкурируют схожие проекты и что для финансирования и реализации будут выбраны наиболее

экономически эффективные проекты.

Управление проектным циклом (УПЦ) состоит из нескольких отдельных этапов: 1) определение и оценка приемлемости проекта; 2) подготовка программ; 3) разработка проектов; 4) финансирование проектов; 5) контроль и мониторинг влияния проекта; и 6) ведение баз данных, относящихся к влиянию проекта. Каждый из этих этапов подробно характеризуется в дальнейших разделах.

Определение и оценка проектов

Первым этапом проектного цикла (УПЦ) является определение приемлемых проектов, которые отвечают стратегическим и текущим целям государственной политики в области экологии/климата и энергетики, а также целям, поставленным в Программе ЭЧОТ. Приемлемые проекты включают в себя инвестиции по замене устаревшего парка общественного транспорта с целью снижения загрязнения воздуха и выбросов парниковых газов (ПГ), а также улучшение качества обслуживания.

Приемлемые проекты будут выбираться из следующих направлений деятельности:

• Замена старого общественного транспорта (автобусов, троллейбусов и микроавтобусов) экологически приемлемыми будут модели на дизельном, КПГ, СНГ топливе или с электрическим приводом, используемыми в городском общественном транспорте (Этап 1), а также в пригородных и на междугородных маршрутах (Этап 2).

• Все прочие инвестиции (исследования, строительство станций заправки КПГ, создание станций технического обслуживания новых автобусов, а также дополнительные инвестиции для улучшения услуг общественного транспорта) должны сопровождать замену автобусов по разным направлениям (КПГ, СНГ, дизельное топливо, электрические двигатели).

Только инвестиционные проекты, а именно проекты капитальных расходов, являются приемлемыми для финансирования в рамках данной Программы. Перечень приемлемых проектов будет ежегодно рассматриваться Подразделением по реализации, чтобы удостовериться, что они отражают цели государственной политики в области экологии/климата и энергетики.

Критерии приемлемости проекта

Четкое указание критериев приемлемости с точки зрения типов проектов, бенефициаров и стоимости проекта, которые будут поддерживаться Программой, и принятие надежных критериев оценки проекта сделают реализацию Программы более прозрачной и эффективной. Кроме того, это сделает Программу более приемлемой также и для финансовых институтов – будь то государственных или частных, местных или иностранных.

В данном разделе приводится перечень и описание минимальных критериев приемлемости. Эти «критерии отсева», то есть несоответствие хотя бы одному из этих критериев, ведет к отклонению проекта, хотя может быть рассмотрен изменённый вариант проекта. Проекты, которые прошли оценку приемлемости, но не содержат достаточной информации, возвращаются заявителю с требованием предоставить дополнительные разъяснения. Предлагаемый бланк для оценки приемлемости представлен в приложении D к данному отчету.

Критерии приемлемости позволяют провести простую первичную оценку тех проектов, которые, возможно, решают все важнейшие задачи, поставленные в рамках Программы ЭЧОТ и которые потенциально могут претендовать на получение финансирования. Критерии для отбора конкретных, отдельных проектов включают типы приемлемых проектов, затрат и бенефициаров (владельцев проектов), подающих заявки на государственную поддержку. Целью критериев приемлемости является проведение первоначальной и простой оценки тех проектов, которые, по-видимому, отвечают всем целям, связанным с Программой ЭЧОТ и которые потенциально могут претендовать на финансирование. Критерии приемлемости должны быть простыми, конкретными и четкими.

Для отбора проектов можно использовать следующие группы критериев приемлемости (подробные списки должны быть подготовлены Министерством экономики до запуска программы):

1. Место реализации проекта: ограничивается городами и пригородами (Этап 1).

2. Типы приемлемых проектов:

a. Тип проекта должен быть указан в перечне приемлемых проектов.

b. Все предлагаемые затраты на реализацию проекта должны быть указаны в перечне приемлемых затрат.

c. Автобусы, подлежащие замене, старше 10 лет и оборудованы двигателями стандартом ниже Евро-5.

3. Типы приемлемых бенефициаров (владельцев проектов):

a. Частные операторы общественного транспорта, которые в настоящее время предоставляют услуги в центральных районах, выбранных ранее городов (Этап 1), и в пригородных районах пилотных городов или на междугородних маршрутах (Этап 2).

b. Муниципальные операторы общественного транспорта, которые уже предоставляют услуги в центре и пригородных районах пилотных городов (Этап 2).

c. Власти пилотных городов для подготовки необходимых исследований и поддержки инвестиций.

4. Другие критерии приемлемости: существующие проекты детальной планировки города для дополнительных инвестиций с целью усовершенствования системы городского общественного транспорта данного города.

Кроме того, на этом этапе может быть подготовлен список моделей транспортных средств, доступных на рынке, с целью упрощения процедуры и проверки соответствия требованиям. Список может быть обновлен в будущем, когда на рынке появятся новые модели. Если тип транспортного средства, предложенного для покупки, находится в утвержденном списке, ПР может продолжить работу, не связываясь с Министерством Экономики. Если нет, то проектные документы, особенно технические спецификации, которые должны быть предоставлены бенефициарами, производителями автобусов или импортерами по запросу, должны быть направлены в Министерство Экономики для оценки. Министерство Экономики оценивает, соответствует ли модель транспортного средства целям Программы. Если да, то данное транспортное средство добавляется в список. Если оно не соответствует целям Программы, то Министерство Экономики информирует ПР и бенефициара. Проект может быть повторно оценен, если бенефициар предложит другой тип транспортного средства.

В случае, если проект не отвечает критериям приемлемости, то есть если он получает отрицательный ответ по какому-либо из вопросов в оценке приемлемости, он отклоняется, и заявителю направляется письменное объяснение. Проект может быть оценен повторно после его изменения и повторного представления.

ПР должно выбрать сотрудников, которые будут помогать в проверке и оценке проектов. Сотрудники должны пройти обучение в Министерстве Экономики, чтобы приобрести навыки, необходимые для оценки соответствия проектных целей с Программой ЭЧОТ, а также критериям отбора.

Критерии оценки проекта

Проект, который соответствует критериям приемлемости, необходимо оценить с точки зрения целесообразности его финансирования. Оценка также проводится на основе четко определенных и строгих критериев. Эти критерии дают руководителям Программы возможность сравнивать, ранжировать и отбирать для финансирования наиболее рентабельные проекты. Когда данные критерии единым образом применять ко всем (аналогичным) проектам, то они могут помочь уменьшить предвзятость руководства при выборе отдельных проектов для финансирования.

Опыт показывает, что надлежащим образом составленная система оценки является основанием для выбора наиболее рентабельных инвестиционных проектов, которые могут финансироваться за счет государственных ресурсов. Все проекты, которые прошли проверку приемлемости (предварительную оценку), затем изучаются и ранжируются на основе присвоенных баллов в соответствии с набором критериев оценки и ранжирования, кратко перечисленных ниже, и оцениваются с помощью таблицы оценки (Приложение Е). Проекты с наивысшими баллами будут вносить наибольший вклад в достижение целей Программы ЭЧОТ, поэтому они должны быть выбраны в первую очередь для совместного финансирования.

К использованию в отношении проектов из данного портфеля предлагаются следующие критерии оценки:

1. Подготовка проекта:

a. Разработанный бизнес-план или стратегический план внедрения в городе экологически чистого общественного транспорта.

2. Место реализации проекта:

a. Автобусы, подлежащие замене, используются в загрязненных районах города (перечень загрязненных районов).

b. Автобусы, подлежащие замене, используются исключительно в центре выбранного города.

c. Автобусы, подлежащие замене, используются в центре города и на окраинах/в пригородах выбранного города.

d. Автобусы, подлежащие замене, используются в городе и для сообщения с сельской местностью за пределами выбранного города.

3. Тип проекта:

a. Автобусы имеют приоритет над микроавтобусами.

b. Автобусы, работающие на компримированном природном газе (КПГ) имеют более высокий приоритет, чем автобусы, работающие на сжиженном нефтяном газе (СНГ).

c. Современные дизельные автобусы имеют самый низкий приоритет.

4. Размер проекта:

a. замена более 20 автобусов

b. замена 10-20 автобусов

c. замена менее 10 автобусов.1

5. Предлагаемая система усовершенствований для городского общественного транспорта:

a. протяженность новых выделенных полос для движения общественного транспорта

b. количество светофоров, обеспечивающих приоритет движения общественного транспорта

c. количество автобусных остановок, вновь оснащенных информационными табло с онлайн-информацией для пассажиров

d. количеств новых автобусных остановок.

6. Экологическая эффективность: затраты на уменьшение выбросов твердых частиц – PM2.5.

Затем ПР в письменном виде связываются с кандидатами, проекты которых вместе с соответствующей подтверждающей документацией прошли отбор, чтобы сообщить им о том, что их проект был выбран для финансирования.

Подготовка программ

Города Бишкек и Ош были выбраны для пилотного этапа. Для осуществления данной пилотной фазы рекомендуется применять процедуру отбора на основе переговоров между администрациями городов и бенефициарами (операторами системы общественного транспорта). Министерство Экономики, ответственное за общий надзор за программой, в сотрудничестве с Государственным агентством охраны окружающей среды и лесного хозяйства (ГАООСЛХ) должно дать четкие указания местным администрациям, в частности, относительно следующего:

• сумма средств, выделенных для пилотной фазы каждому городу

• максимальная доля совместного финансирования за счет государственных средств

• критерии, которым должны отвечать пилотные проекты для того, чтобы считаться приемлемыми для финансирования (Приложение D).

Управление проектным циклом, в особенности для второго (расширяющего) этапа программы, будет сложным. Однако для того, чтобы снизить административные и транзакционные издержки для бенефициаров, большая часть работы будет сделана подразделением реализации (ПР).

Подготовка программы будет состоять из переговоров с ПР, подписания соглашений, а также проектирования процедур и форм, которые будут использоваться ПР.

Основные обязанности ПР должны включать:

• маркетинг Программы для потенциальных бенефициаров

• определение, оценка и отбор проектов и бенефициаров, подготовка и подписание займов, а также проверка проектов

• обеспечение выполнения операций, соответствующих Программе, особенно путем применения процедур и критериев, установленных Министерством Экономики при отборе бенефициаров и их проектов

• регулярный отчет о финансовой и физической реализации перед Министерством Экономики и Министерством Финансов (каждые три месяца)

• подготовка прогнозов финансовых расходов на следующий отчетный период.

ПР будет активно содействовать Программе ЭЧОТ, распространяя информацию о ней. Это включает публикацию информационных листков, которые будут распространяться потенциальным бенефициарам, в которых будут описаны приемлемые проекты, приемлемые бенефициары, критерии приемлемости, а также типы доступного финансирования.

Финансирование проектов

После выбора приоритетных проектов для финансирования необходимо создать схему финансирования для каждого из проекта. Это предполагает определение размера субсидии, необходимой для обеспечения жизнеспособности проекта.

После определения предлагаемого графика финансирования ПР приглашает заявителя на переговоры и подписание договора. В договоре должны быть подробно указаны права и обязанности каждой из стороны договора, меры, которые будут приняты в случае невыполнения бенефициаром условий договора, а также график фактического предоставления финансовой поддержки.

В ходе реализации проекта расчеты с подрядчиками являются важным практическим вопросом. Расчеты с подрядчиками осуществляет ПР.

Существуют две схемы организации заключения контрактов и оплаты бенефициаров и подрядчиков:

• Схема 1: Государственная поддержка передается бенефициару (например, оператору общественного транспорта), который организует тендер на выбор подрядчика/поставщика (поставщика услуг общественного транспорта). Банк передает средства бенефициару, который оплачивает подрядчика/поставщика (поставщика услуг общественного транспорт) после выставления счета-фактуры (Рисунок 5.1).

• Схема 2: Государственная поддержка передается бенефициару, который организует конкурс отбора подрядчика, но услуги подрядчика оплачиваются непосредственно Подразделением по реализации. Банк согласовывает сумму финансирования с бенефициаром, но платит подрядчику/поставщику непосредственно после выполнения услуги и предоставления счета-фактуры (Рисунок 5.2).

В обоих вариантах, если поставщик автобусов еще не был выбран, бенефициар инициирует тендерную процедуру в соответствии с законом о государственных закупках, если такие закупки подпадают под действие этого закона.

Согласно Схеме 1 в конце согласованного периода (например, ежемесячно) Министерство Экономики получает от ПР список поддерживаемых бенефициаров, количество и типы приобретенных транспортных средств, стоимость покупки и информацию о кредите, предоставленном бенефициарам. На основании этой информации Министерство Экономики публикует сумму гранта, которая рассчитывается как фиксированный процент от стоимости покупки. В целом, Схема 1 используется более широко, чем Схема 2, которая имеет преимущества в особых случаях, таких как отсутствие доверия.

Рисунок 5.1. Схема финансирования № 1: непосредственно бенефициар получает государственные средства

Источник: OECD, собственная разработка.

Рисунок 5.2. Схема финансирования № 2: подрядчик оплачивается напрямую

Источник: OECD, собственная разработка.

Важно еще раз подчеркнуть, что ставка финансирования (ставка субсидии) должна быть установлена на таком уровне, чтобы она не заменяла расходы бенефициара, а привлекала их. Таким образом, государственные ресурсы следует рассматривать как источник последней инстанции для покрытия разрыва финансирования первоочередных «зеленых» проектов (принцип дополнительности). Поэтому уровень субсидии следует свести к абсолютному минимуму. Данный оптимальный минимум можно определить как уровень помощи, при котором экологически и экономически важные проекты становятся финансово жизнеспособны.

Контроль и мониторинг результативности проекта

После начала реализации проекта ПР согласно договору с бенефициаром сохраняет за собой право контроля и инспектирования осуществления проекта в объеме:

• сопоставление фактических и планируемых результатов в натуральном выражении (например, числа автобусов, типа автобусов)

• установление того, используются ли автобусы для предоставления услуг общественного транспорта в городских/пригородных центрах

• мониторинг осуществления сопутствующих инвестиций (например, в выделенные автобусные полосы, улучшенные автобусные остановки).

Показатели результативности

Нижеследующие показатели результативности рекомендуются к использованию структурой, управляющей программой капитальных вложений:

• количество замененных автобусов со сроком эксплуатации 15 и более лет, включая микроавтобусы

• количество замененных автобусов со сроком эксплуатации 10 и более лет, включая микроавтобусы

• количество автобусов, работающих на СНГ и заменивших устаревшие автобусы

• количество автобусов, работающих на КПГ и заменивших устаревшие автобусы

• количество новых троллейбусов

• количество новых моделей автобусов, работающих на дизельном топливе (стандарт Евро-5 и выше) и заменивших устаревшие автобусы

• протяженность (в км) выделенных полос для общественного транспорта

• сокращение выбросов CO₂ (тонн/год)

• сокращение выбросов PM10 (тонн/год)

• сокращение выбросов PM2.5 (тонн/год).

Оценка результатов

В отличие от процедур контроля и мониторинга в ходе осуществления проекта, которые были изложены выше, контроль и мониторинг после осуществления проекта (оценка фактических результатов) предусматривает определение того, достиг ли проект своих поставленных целей. Это является одной из главных функций ПР, которая затем сообщает результаты в Министерство экономики (руководителю Программы ЭЧОТ).

Поскольку непосредственно и немедленно измерить результаты проекта с точки зрения сокращения загрязнения атмосферного воздуха и потребления топлива весьма затруднительно, необходимо контролировать только физические результаты проекта, а именно:

• число автобусов по типу двигателей и того, используются ли автобусы для предоставления услуг общественного транспорта в центральных частях города

• проверка дизельных двигателей на наличие оборудования, которое сокращает выбросы

• осуществление сопутствующих инвестиций.

Если цели проекта не достигнуты, выгодополучателя могут обязать вернуть часть или всю сумму финансовой поддержки, предоставленной по Программе. Возможность этого должна быть четко урегулирована договором.

Создание базы данных с результатами проектов и Программы

Наконец, одним из важнейших элементов УПЦ является создание и ведение базы данных результатов проектов и Программы в целом. Министерству Экономики следует определить наилучший формат базы данных, например, это может быть система на базе Excel или системное управление базами данных. В базе данных необходимо отражать и хранить следующие параметры:

Программа:

• расходы в разрезе лет по каждому типу проектов

• фактические расходы в сопоставлении с расходами, заложенными в бюджет

• расчётные сокращения выбросов в разрезе лет.

Проекты:

• число проектов в разрезе типов в разрезе лет

• физические результаты в разрезе лет: число автобусов в разрезе типов двигателей

• расчётные сокращения выбросов в разрезе лет, оцениваемые на основе замены автобусов

• экономическая эффективность проекта: издержки на единицу сокращения выбросов.

База данных должна использоваться для информирования будущих бенефициаров, корректировки критериев отбора и оценки по мере необходимости и обеспечения их актуальности.

Выводы для Программы ЭЧОТ

Основная цель государственной поддержки в рамках данной Программы заключается в стимулировании местных общин и предприятий к осуществлению "зеленых" инвестиций за счет более крупных объёмов их собственных ресурсов, предназначенных на экологически чистые продукты и технологии.

Некоторые из основных выводов, вытекающих из обсуждения вопросов создания и управления проектным циклом, включают следующее:

• Создание Программы представляет собой политический процесс, направленный на определение приоритетов, задач и правил для проектного цикла (например, Министерством Экономики). Упрощенная оценка проводится профессиональным техническим персоналом (например, ПР), который несет ответственность за свои решения. Обязанности по разработке Программы и управлению проектным циклом должны быть разделены.

• Прозрачность является ключевым фактором. Информацию о процедурах проектного цикла, критериях приемлемости, достигнутых результатах и выгодах следует широко распространять. Следует обеспечить равный подход ко всем потенциальным заявителям. Решения следует разъяснять своевременно. Следует приглашать к участию заинтересованные стороны.

• Хотя двухэтапный процесс оценки является предпочтительным в связи с привлечением многих малых предприятий и банков, процедура оценки должна быть упрощена следующим образом: Министерство Экономики утверждает список автобусов, имеющих право на финансирование, что упрощает банкам утверждение проектов для финансирования. Если тип автобуса отсутствует в утвержденном списке, он не будет финансироваться и не подлежит дальнейшей оценке.

• Этот процесс не прекращается после принятия решения о финансировании проекта: заключение контрактов, мониторинг реализации проекта и оценка результатов проекта также имеют большое значение, поскольку руководители программы будут учиться на этом опыте.

• Ключевое значение имеет привлечение и удержание квалифицированного персонала: способность оспаривать доводы владельцев проектов и управлять сложным процессом оценки проекта требует опыта в этой области.

примечание

← 1.  Система оценки должна присваивать меньшее количество баллов проектам, связанных с автобусами КПГ, если в городе нет станций заправки КПГ или они не являются коммерчески выгодными (имеется менее 100 автобусов КПГ).