Chương này xem xét hiện trạng và các yêu cầu trong tương lai về tài chính cho năng lượng sạch ở Việt Nam, trong đó đánh giá hiện trạng của thị trường tài chính và nhấn mạnh tính cần thiết phải củng cố thị trường vốn. Nội dung chương nêu bật các quy định về thị trường tài chính, bao gồm vai trò của các chính sách tài chính bền vững và các công cụ tài chính xanh trong quá trình huy động tài chính cho các dự án năng lượng sạch. Chương này cũng xem xét vai trò của tài chính phát triển trong việc huy động vốn tư nhân và các cơ hội đổi mới thể chế để thúc đẩy nguồn tài chính và đầu tư từ khu vực tư nhân.
Đánh giá chính sách Đầu tư và Tài chính cho Năng lượng Sạch của Việt Nam
Green Finance and Investment
6. Chính sách thị trường tài chính
Abstract
Việt Nam cần mở rộng quy mô tài chính để đáp ứng các mục tiêu của quá trình chuyển dịch năng lượng sạch, bao gồm cả nguồn tài chính công và tư nhân trong nước và quốc tế. Để đạt được mục tiêu này, cần tạo ra một hệ sinh thái tài chính năng lượng sạch từ cơ quan chính phủ, thị trường tài chính, các ngành và tổ chức hợp tác phát triển. Các chính sách trong đề án phát triển ngân hàng xanh do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) thực hiện rất đáng biểu dương và đóng vai trò quan trọng trong việc tạo điều kiện hỗ trợ tài chính trong nước cho các dự án năng lượng sạch. Chương này xem xét hiện trạng và yêu cầu trong tương lai đối với vấn đề tài chính cho năng lượng sạch ở Việt Nam; quy định về ngân hàng xanh cũng như các cơ hội để phát triển thị trường vốn và các công cụ hướng đến tài chính xanh; vai trò của tài chính phát triển và cơ hội để đổi mới thể chế nhằm thúc đẩy đầu tư và tài chính của khu vực tư nhân.
Đánh giá và khuyến nghị
Quá trình phát triển điện mặt trời nhanh chóng chủ yếu được tài trợ thông qua các ngân hàng trong nước và khu vực
Việt Nam đã đạt được tốc độ phát triển điện mặt trời ấn tượng với công suất lắp đặt điện mặt trời quy mô lớn đạt 8,85 GW và điện Mặt trời mái nhà đạt 9,7 GW tính đến cuối năm 2020, phần lớn được tài trợ thông qua các ngân hàng trong nước và chủ yếu được bổ sung trong hai năm vừa qua (OECD, 2020[1]) . Các đơn vị phát triển trong khu vực và các tổ chức tài chính cũng góp phần đáng kể vào quá trình phát triển năng lượng tái tạo ở Việt Nam. Điều này cho thấy sức hút của các dự án năng lượng tái tạo đã tạo động lực tích cực cho các tổ chức tài chính trong nước và khu vực, đồng thời khẳng định việc cần phải tích hợp các cân nhắc về môi trường vào lĩnh vực tài chính. Ngày càng có nhiều tổ chức tài chính trên thế giới áp dụng các chính sách ngừng cấp vốn cho các nhà máy nhiệt điện than. Điều này khiến việc huy động vốn cho dự án nhiệt điện than ngày càng trở nên khó khăn và góp phần đẩy nhanh tốc độ loại bỏ hẳn lĩnh vực này. Những khó khăn ngày càng tăng trong việc tài trợ cho dự án nhiệt điện than cả trong nước và quốc tế cùng với triển vọng nhu cầu điện ngày càng tăng cao đã góp phần làm tăng sức hấp dẫn trong đầu tư cho các dự án năng lượng tái tạo ở Việt Nam.
Các quy định hướng dẫn xây dựng khung pháp lý về tài chính xanh tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động cho vay trong nước
NHNNVN đã làm tốt công tác chỉ đạo mạnh mẽ về mặt chính sách góp phần định hướng hoạt động xanh hóa trong lĩnh vực tài chính bằng cách yêu cầu các ngân hàng tích hợp quản lý rủi ro môi trường và xã hội (MT&XH) vào hoạt động cho vay. Hai biện pháp can thiệp chính về mặt sách chính được ban hành trong năm 2015 bao gồm Kế hoạch hành động về tăng trưởng xanh trong lĩnh vực tài chính đến năm 2020 và Chỉ thị số 03/CT-NHNN về thúc đẩy tín dụng xanh và quản lý rủi ro MT& XH trong hoạt động tín dụng. Chỉ thị số 1604/QĐ-NHNN năm 2018 thông qua Đề án Phát triển Ngân hàng Xanh tại Việt Nam trong đó khuyến khích các ngân hàng tăng tỷ trọng danh mục cho vay đối với các lĩnh vực ưu tiên nằm trong danh mục các dự án xanh của NHNN. Chỉ thị này cũng yêu cầu đến năm 2025, tất cả các ngân hàng phải tích hợp các quy trình nội bộ về đánh giá rủi ro MT&XH và rủi ro tín dụng1. Trong khi một số ngân hàng trong nước rất tích cực cấp vốn cho các dự án năng lượng sạch thì một số ngân hàng khác vẫn chưa có đủ năng lực kỹ thuật để thực hiện thẩm định dự án. Các ngân hàng này cần được hỗ trợ thêm để phát triển năng lực trong nước và giảm thiểu rủi ro cho cùng các tổ chức tài chính trong nước.
Việc tái cấp vốn cho các dự án đang hoạt động có thể mở ra cơ hội cho các nhà đầu tư mới
Cần có cơ chế để xoay vòng vốn từ các dự án đang hoạt động nhằm hỗ trợ những dự án đang trong giai đoạn thành lập hoặc xây dựng. Những cơ chế này có thể giúp các tổ chức tài chính mới học được kinh nghiệm quý báu và tiếp xúc với các dự án năng lượng sạch, đồng thời thu hút thêm nhiều vốn tư nhân (cả trong nước và quốc tế) vào lĩnh vực này.
Việc khó tiếp cận vốn vay dài hạn vẫn là rào cản lớn đối với sự phát triển trong tương lai
Mặc dù Việt Nam có nhu cầu lớn về tài trợ vốn cho các dự án năng lượng sạch song việc khó tiếp cận các nguồn vốn vay dài hạn với kỳ hạn nợ điển hình từ 5 đến 7 năm là thấp hơn nhiều so với kỳ hạn của các quốc gia thuộc OECD và một số nền kinh tế mới nổi lớn, thường có kỳ hạn nợ từ 15 đến 20 năm hoặc hơn. Việc thiếu nguồn vốn tài trợ dự án miễn truy đòi, vốn là tiêu chuẩn trong các dự án năng lượng tái tạo ở các nước OECD và các nền kinh tế lớn, sẽ hạn chế năng lực huy động vốn của các đơn vị phát triển cá nhân có vốn cổ phần khiêm tốn, cũng như cản trở việc phân bổ rủi ro và phát triển thị trường hiệu quả. Yêu cầu cao đối với tài sản thế chấp cũng đặt ra thách thức riêng cho các đơn vị phát triển nhỏ hơn, trong đó có các công ty dịch vụ năng lượng đang triển khai các dự án hiệu quả năng lượng vì các đơn vị này thường sử dụng hết nguồn vốn có hạn chỉ sau một hoặc hai dự án.
Việt Nam sẽ cần tiếp cận nguồn vốn quốc tế để đáp ứng nhu cầu tài chính trong tương lai
Các tổ chức tài chính phát triển đóng vai trò then chốt trong việc cấp vốn cho các dự án thủy điện, mở rộng mạng lưới truyền tải và phân phối điện cũng như các dự án hiệu quả năng lượng công nghiệp tại Việt Nam. Tuy nhiên, các tổ chức này hiện chỉ đóng vai trò hạn chế trong việc tài trợ cho các dự án điện mặt trời và điện gió do khu vực tài chính trong nước cho đến nay đã có đủ năng lực tài trợ vốn. Các vấn đề về thanh khoản có thể trở thành rào cản khi Việt Nam hướng đến phát triển các dự án điện gió ngoài khơi, vốn thường đổi hỏi nguồn vốn trên 2-3 tỷ USD cho mỗi dự án. Điều này vượt quá khả năng của thị trường trong nước và cần phải có liên kết quốc tế giữa các tổ chức tài chính phát triển và tài chính tư nhân để giải quyết các đặc điểm rủi ro đặc thù của những dự án lớn như vậy. Các tổ chức cho vay quốc tế cũng nhận định rằng các điều kiện trong hợp đồng mua bán điện (PPA) hiện tại là không khả thi để cấp vốn do nhận thức rủi ro cao liên quan đến yếu tố trọng tài và cắt giảm công suất.. Các hợp đồng mua bán điện ở Việt Nam cũng không đạt tiêu chuẩn như hợp đồng ở Châu Âu hoặc các nước khác thuộc OECD, gây ra tính bất trắc và khó quản lý cho các tổ chức tài chính.
Hộp 6.1. Các khuyến nghị chính về chính sách thị trường tài chính:
Thực thi các quy định rõ ràng về khung pháp lý trái phiếu xanh, bao gồm các điều kiện hợp lệ, các giao thức báo cáo và quy trình xác minh. Hỗ trợ các tổ chức phát hành cấp trung ương, cấp địa phương và các tổ chức phát hành doanh nghiệp triển khai các đợt phát hành trái phiếu xanh. Khung pháp lý này phải nhất quán với tiêu chuẩn trái phiếu xanh ASEAN và phù hợp với các tiêu chuẩn trái phiếu xanh khác để xây dựng mạng lưới nhà đầu tư rộng lớn. Trái phiếu xanh tạo ra cơ hội hấp dẫn để tái cấp vốn cho các dự án hiện hữu và cung cấp nguồn vốn dài hạn cần thiết.
Xây dựng giải pháp thúc đẩy chương trình cho vay lại hoặc các cơ chế tài chính khác có thể tạo điều kiện cho các tổ chức tài chính trong nước tiếp cận nguồn vốn dài hạn và có chi phí thấp từ các ngân hàng phát triển đa phương và song phương. Các cơ chế này có thể thiết kế nhắm tới các dự án hiệu quả năng lượng và các dự án năng lượng tái tạo quy mô nhỏ hơn, trong đó các đơn vị phát triển dự án gặp khó khăn khi tiếp cận nguồn tài trợ do vốn cổ phần của họ có hạn. Để thực hiện điều này, cần tiến hành đánh giá lại các quyền hạn tài chính phát triển để chuyển từ cho vay chính phủ sang tạo điều kiện cho các tổ chức tài chính cho vay trực tiếp mà không cần ủy quyền của chính phủ.
Xem xét việc thành lập một quỹ năng lượng sạch có thể hỗ trợ việc sử dụng các cơ cấu tài chính hỗn hợp nhằm huy động tài chính từ khu vực tư nhân cho các dự án năng lượng tái tạo và hiệu quả năng lượng, trong đó sử dụng các công cụ giảm thiểu rủi ro như giấy bảo lãnh và sản phẩm bảo hiểm, cũng như hỗ trợ chuẩn bị dự án và xây dựng cấu trúc tài chính. Các cơ chế như vậy sẽ giúp thu hút tài chính từ các nhà đầu tư trong nước và quốc tế.
Xây dựng lộ trình tài chính bền vững trong đó nêu ra các yêu cầu chính đối với các tổ chức tài chính trong xây dựng kế hoạch hành động và báo cáo thường xuyên hoạt động điều chỉnh danh mục đầu tư theo các tiêu chí về phát triển bền vững cũng như mức độ chịu tác động của biến đổi khí hậu. Song song với đó, cần thực hiện các chiến dịch nâng cao năng lực và truyền thông để xây dựng chuyên môn cho các bên tham gia thị trường tài chính nhằm hỗ trợ tài chính bền vững cho cơ sở hạ tầng, đặc biệt là quá trình chuyển đổi năng lượng sạch. Tiến tới xây dựng các định nghĩa về tài chính xanh hoặc nguyên tắc phân loại tài chính bền vững để hỗ trợ phát triển các sản phẩm tài chính xanh và giải quyết những lo ngại về quảng cáo xanh.
Cải thiện mức độ tiếp cận nguồn dữ liệu đầu tư và tài chính cho năng lượng sạch thông qua việc phát triển các công cụ giám sát và đánh giá. Việc xây dựng cơ sở dữ liệu đầu tư và tài chính cho năng lượng sạch có thể giúp xác định những vấn đề bất cập trong tài trợ vốn và theo dõi các dòng tài chính khí hậu. Hoạt động này cũng có thể hỗ trợ xây dựng các biện pháp can thiệp chính sách có mục tiêu và thiết kế các cơ chế tài chính để huy động vốn tư nhân cho các dự án năng lượng sạch. Tăng cường mức độ công khai của dữ liệu cấp độ dự án cũng sẽ góp phần xây dựng niềm tin của nhà đầu tư và giảm nhận thức rủi ro để có thể hạ thấp chi phí vốn, vì các tổ chức tài chính có thể đánh giá các hồ sơ rủi ro và tỷ suất lợi nhuận tốt hơn.
Tăng cường và củng cố các thị trường tài chính trong nước
Ngành ngân hàng thống trị thị trường tài chính
Lĩnh vực tài chính của Việt Nam chủ yếu do các ngân hàng chiếm lĩnh, chiếm khoảng 70% vốn cung cấp trên thị trường (World Bank, 2019[2]). Tăng trưởng kinh tế của đất nước được thúc đẩy nhờ lãi suất cho vay cao với mức tín dụng so với tỷ trọng GDP thuộc hàng cao nhất trong khu vực, tương đương với một số nước OECD (Hình 6.1). Trong 25 năm qua, tín dụng ngân hàng đã tăng nhanh từ chỗ chỉ chiếm 17% GDP lên hơn 130% vào năm 2018(World Bank, 2019[2]). Mức tăng trưởng tín dụng này phần lớn hướng đến các doanh nghiệp nhà nước và gần đây hướng đến các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong lĩnh vực bất động sản và nhà ở đang gặp khó khăn trong việc tiếp cận tín dụng. (World Bank, 2019[2]) . Khoảng 80% vốn của các ngân hàng nằm trong các tài khoản ngắn hạn, điều này làm hạn chế khả năng cung cấp tín dụng dài hạn cần thiết để tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng (World Bank, 2019[2]) .
Hình 6.1. Tăng trưởng kinh tế của Việt Nam đi đôi với tăng các mức nợ
Nguồn: Ngân hàng Thế giới 2020, các Chỉ số Phát triển
Mức nợ của khu vực công tăng lên đáng kể do chính phủ đầu tư vào cơ sở hạ tầng trọng yếu nhằm hỗ trợ nền kinh tế đang phát triển và thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài. Nợ công nói chung bị ràng buộc bởi giới hạn cho vay pháp lý là 65% GDP. Sau khi đạt gần giới hạn này vào năm 2016, nợ công đã giảm nhờ chính phủ nỗ lực thực hiện các biện pháp thắt chặt chính sách tài khóa. Chính phủ đang ngày càng dựa vào khu vực tư nhân để tài trợ cho phát triển cơ sở hạ tầng nhằm duy trì nợ công ở mức thấp hơn giới hạn pháp lý.
Tốc độ tăng trưởng nhanh chóng của thị trường tín dụng tại Việt Nam đã làm dấy lên một số lo ngại xung quanh tính bền vững của thị trường này, nhất là khi việc thực hiện các yêu cầu về an toàn vốn theo chuẩn Basel II chậm hơn dự kiến. Ban đầu, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) đưa ra hạn chót là đến ngày 1/1/2020, 17 ngân hàng hàng đầu Việt Nam phải tuân thủ các yêu cầu của Basel II. Mặc dù tình hình có tiến triển khi 10 trong số 17 ngân hàng đã hoàn thành các yêu cầu về vốn vào tháng 12/2019, nhưng NHNN đã quyết định gia hạn đến năm 2023 để các ngân hàng còn lại có thêm thời gian đáp ứng yêu cầu do nhiều ngân hàng gặp khó khăn trong việc huy động đủ vốn bổ sung. Giới hạn hiện tại đối với tỷ lệ sở hữu nước ngoài ở mức 30% và các khoản nợ xấu còn lại từ cuộc khủng hoảng ngân hàng năm 2012 khiến tiến độ đáp ứng yêu cầu của các ngân hàng nhỏ hơn bị chậm lại. (Denimal, 2020[3]) .
Theo Triển vọng Cơ sở hạ tầng Toàn cầu, Việt Nam sẽ cần phải đầu tư tổng cộng 605 tỷ USD trong giai đoạn từ 2016-2040 để đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng của đất nước (GIH, 2021[4]). Các lĩnh vực cần đầu tư là năng lượng, viễn thông, giao thông và nước, trong đó năng lượng chiếm tỷ trọng lớn nhất là 42% tổng nhu cầu đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Dựa trên xu hướng đầu tư hiện tại, Việt Nam đang dần đạt được mức đầu tư vào cơ sở hạ tầng là khoảng 503 tỷ USD, và còn thiếu hụt khoảng 102 tỷ USD vốn đầu tư. Để đạt đủ số vốn thiếu hụt này, Việt Nam cần phải cải thiện môi trường đầu tư tổng thể cho cơ sở hạ tầng để thu hút các nhà đầu tư nước ngoài và mở rộng sự tham gia của khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng.
Phát triển thị trường vốn có thể thu hút thêm vốn đầu tư cho năng lượng sạch
Để đáp ứng nhu cầu đầu tư của lĩnh vực cơ sở hạ tầng, cần phải tăng cường khả năng cung cấp vốn dài hạn và phát triển hơn nữa thị trường vốn của Việt Nam. Thị trường trái phiếu và cổ phiếu của Việt Nam đều kém phát triển hơn nhiều so với một số thị trường cùng ngành trong khu vực (Hình 6.2). Đây cũng là cơ hội để chuyển tiết kiệm từ tiền gửi ngắn hạn sang đầu tư dài hạn hơn vào trái phiếu và chứng khoán. Do nhu cầu đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng rất lớn nên Việt Nam cần phải mở rộng thị trường vốn nhằm thu hút nguồn vốn dài hạn cho những tài sản dài hạn. Việc đa dạng hóa thị trường trái phiếu để khuyến khích phát hành thêm trái phiếu doanh nghiệp có thể giúp mở rộng thị trường trái phiếu hiện nay đang hầu như chỉ có trái phiếu chính phủ, còn trái phiếu doanh nghiệp chỉ chiếm 8% thị phần. Năm 2018, Chính phủ đã ban hành Nghị định 163, đây là khung pháp lý đầu tiên về trái phiếu doanh nghiệp nhằm hỗ trợ các đợt phát hành trái phiếu doanh nghiệp. Các nước láng giềng trong khu vực như Malaysia, Thái Lan và ở ở thứ hạng thấp hơn là Philippines đã phát hành trái phiếu doanh nghiệp để hỗ trợ nhu cầu huy động vốn của khu vực tư nhân.
Hình 6.2. Cần mở rộng hơn nữa thị trường vốn để tăng khả năng tiếp cận vốn dài hạn
Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2020), các Chỉ số phát triển
Các rào cản pháp lý đã tạo ra nhiều trở ngại cho việc hình thành thị trường trái phiếu doanh nghiệp có tính thanh khoản cao vì các đợt phát hành thông qua phát hành riêng lẻ dễ dàng hơn và ít tốn kém hơn, khiến thị trường trái phiếu đại chúng kém hấp dẫn hơn. Các đợt phát hành riêng lẻ chỉ yêu cầu chào bán cho các nhà đầu tư nhất định và nhanh hơn so với phát hành đại chúng, do đó các công ty có xu hướng phát hành trái phiếu doanh nghiệp thông qua các đợt phát hành riêng lẻ. Nghị định 163 cũng cấm hoạt động bán lại trái phiếu doanh nghiệp được phát hành thông qua hình thức phát hành riêng lẻ trong một năm. Hình thức phát hành riêng lẻ với các yêu cầu về hạn chế mức độ công bố thông tin đã làm dấy lên lo ngại rằng những trái phiếu này có thể được tung ra thị trường mà không được cung cấp đầy đủ thông tin để bảo vệ nhà đầu tư bán lẻ và đại chúng.
Thị trường chứng khoán Việt Nam hoạt động tốt với Chỉ số VN-Index tăng 240% kể từ năm 2015, trong khi chỉ số FTSE ASEAN All-Share Index giảm 7% so với cùng kỳ. Năm 2019, thị trường chứng khoán Việt Nam chiếm hơn 50% GDP, tương tự như Indonesia, nhưng thấp hơn nhiều so với các nước khác trong khu vực như Malaysia, Thái Lan và Philippines, những nơi có vốn hóa thị trường chứng khoán gần hoặc cao hơn 100% GDP (Hình 6.2). Mặc dù tổng vốn hóa thị trường tương đối thấp, song thị trường thứ cấp khá sôi động và doanh thu cổ phiếu trong nước chỉ đứng sau Thái Lan.
Sự tăng trưởng của thị trường vốn và khu vực ngân hàng của Việt Nam cần gắn liền với những cải tiến về báo cáo và công bố thông tin phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế. Trong khi hầu hết các thị trường lớn đã áp dụng Chuẩn mực Báo cáo Tài chính Quốc tế, Việt Nam vẫn chưa áp dụng các yêu cầu đó. Sự thiếu minh bạch và không thể so sánh trong các phương pháp báo cáo gây thêm rủi ro cho các nhà đầu tư và sẽ hạn chế tốc độ tăng trưởng tiềm năng của thị trường cũng như có thể làm tăng chi phí tài chính.
Khả năng tiếp cận và thực trạng tài chính cho năng lượng sạch
Tốc độ tăng trưởng chưa từng có của điện mặt trời mái nhà trong năm 2020 đưa Việt Nam trở thành thị trường năng lượng mặt trời lớn thứ 3 và thị trường năng lượng tái tạo lớn thứ 8
Trong khi các quốc gia khác gặp nhiều khó khăn để đạt được các mục tiêu về năng lượng mặt trời mái nhà, thì Việt Nam đã tăng thêm lượng công suất lớn điện mặt trời mái nhà trong năm 2020 đạt 9,3 GW, nâng tổng đầu tư vào công suất điện từ nguồn năng lượng tái tạo lên 7,4 tỷ USD, đứng trên nước Pháp và trở thành thị trường năng lượng tái tạo lớn thứ 8 trong năm ngoái (Bloomberg, 2021[5]). 2/3 mức công suất này (6 GW) được bổ sung vào tháng 12, khi các đơn vị phát triển gấp rút hoàn thành các dự án cho kịp thời hạn của biểu giá điện FiT cho điện mặt trời mái nhà hết hạn vào cuối năm 2020. Phần lớn nguồn tài trợ vốn cho các dự án này đến từ các ngân hàng trong nước (cả ngân hàng thương mại nhà nước và tư nhân) với nguồn vốn đầu tư ưu đãi hạn chế được trích từ công quỹ (mặc dù một số quỹ đã được chuyển vào lĩnh vực này thông qua Quỹ Bảo vệ Môi trường Việt Nam và Ngân hàng Phát triển Việt Nam).
Bảng 6.1. Các thị trường năng lượng tái tạo hàng đầu xét theo mức đầu tư vào công suất trong năm 2020
Nguồn: BNEF (2021)
Việt Nam vươn lên trở thành một trong những thị trường năng lượng tái tạo lớn nhất chỉ trong một thời gian ngắn cho thấy vai trò của các cơ chế khuyến khích, nhất là biểu giá điện FiT trong việc thiết lập thị trường năng lượng tái tạo. Tuy nhiên, Việt Nam cần phải có kế hoạch phù hợp để tạo điều kiện cấp phép và đảm bảo phát triển lưới điện tương xứng. Tính chất ràng buộc về thời gian của biểu giá điện FiT cho điện mặt trời mặt đất và trên mái nhà đã tạo ra động lực mạnh mẽ cho các đơn vị phát triển đẩy nhanh tiến độ phát triển dự án để hưởng lợi từ biểu giá điện FiT hấp dẫn và tạo tín hiệu rõ ràng tới thị trường về vai trò chủ chốt của năng lượng mặt trời và năng lượng tái tạo nói chung trong ngành điện Việt Nam. Tuy nhiên, điều này đã tạo ra tình trạng phát triển bùng nổ dự án điện mặt trời mà nếu không có sự quản lý chặt chẽ, Việt Nam có thể gặp lại chu kỳ bùng nổ và suy thoái từng xảy ra ở châu Âu do những thay đổi về biểu giá điện FiT. Việt Nam cần lên kế hoạch chuyển sang đấu thầu cạnh tranh kỹ càng và có thể học hỏi kinh nghiệm của các nước khác (xem chương 5).
Nhiều tập đoàn hàng đầu của Việt Nam như BIM Group, Trung Nam Group và Xuân Cầu Group cũng như các nhà đầu tư lớn của ASEAN như AC Energy (của Philippines), Super Energy và B Grimm (của Thái Lan) nằm trong số các nhà phát triển hàng đầu thị trường năng lượng mặt trời tại Việt Nam. Việc tài trợ vốn cho các dự án này trở nên dễ dàng nhờ năng lực tài chính mạnh của các đơn vị phát triển dự án và những mối quan hệ hiện có với các ngân hàng thương mại trong nước và khu vực. Phương thức quy hoạch tập trung từ trên xuống của Việt Nam cũng tạo điều kiện cho sự phối hợp giữa chiến lược phát triển kinh tế và chiến lược thị trường tài chính, từ đó giúp các tổ chức tài chính nắm được tính cần thiết phải tích hợp rủi ro khí hậu và hỗ trợ các giải pháp môi trường bao gồm giải pháp năng lượng sạch vào thông lệ cho vay. Thông tin chi tiết hơn về việc xanh hóa lĩnh vực ngân hàng và tích hợp các quy định tài chính bền vững sẽ được trình bày trong phần sau.
Thu hút đầu tư và tài chính từ khu vực tư nhân là điểm mấu chốt để đáp ứng nhu cầu điện trong tương lai
Theo dự thảo quy hoạch phát triển điện lực (PDP) VIII được đưa ra để lấy ý kiến vào đầu năm 2021, Bộ Công Thương ước tính tổng đầu tư vào ngành điện trong giai đoạn 2021-2030 sẽ cần đạt khoảng 128 tỷ USD, trong đó 95 tỷ USD đầu tư cho công suất phát điện mới và 33 tỷ USD cho việc mở rộng lưới điện (Baker McKenzie, 2021[6]). Nhu cầu đầu tư vào ngành điện trong giai đoạn 2031-2045 ước tính lên tới 192 tỷ USD (140 tỷ USD cho công suất phát điện và 52 tỷ USD phát triển lưới điện). Những số liệu ước tính này không bao gồm nhu cầu vốn đầu tư vào chương trình hiệu quả năng lượng nhằm góp phần kiểm soát tăng trưởng nhu cầu điện tổng thể cũng như nhu cầu đầu tư của ngành điện trong tương lai.
Theo dự thảo QHĐ VIII, Bộ Công Thương ước tính trung bình nhu cầu đầu tư hàng năm vào cơ sở hạ tầng ngành điện trong 10 năm tới sẽ là 12,8 tỷ USD/năm, sau năm 2030 sẽ tăng lên 19,2 tỷ USD. Trong khi đó, một nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới ước tính Chính phủ Việt Nam có khả năng tài trợ khoảng 15-18 tỷ USD cho cơ sở hạ tầng hàng năm trong tổng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng là 25-30 tỷ USD. (World Bank, 2020[7]). Khả năng tài trợ cho cơ sở hạ tầng của Chính phủ còn hạn chế do trần nợ công theo pháp lý là 65% GDP. Năm 2016, Việt Nam gần đạt đến mức trần này, tuy nhiên việc thắt chặt quản lý tài khóa trong những năm gần đây đã giảm được mức này xuống 55% trong năm 2019 (Hình 6.1).
Điều này cho thấy Việt Nam cần thu hút thêm tài chính từ khu vực tư nhân để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng về cơ sở hạ tầng, nhất là cơ sở hạ tầng ngành điện vốn sẽ chiếm khoảng một nửa tổng chi tiêu cho cơ sở hạ tầng. Các nguồn tài chính tư nhân có vai trò lớn hơn trong việc tài trợ cho sản xuất điện, đặc biệt là các dự án nguồn phát năng lượng tái tạo ở Việt Nam(IEA, 2019[8]). Chính phủ cũng đang tìm kiếm các giải pháp để thu hút đầu tư tư nhân vào lưới điện do nhu cầu mở rộng rất lớn trong những thập kỷ tới. Dù nguồn vốn tư nhân có vai trò rất quan trọng trong ngành điện, chính phủ cũng cần xem xét cẩn thận việc duy trì vai trò của tài chính công, nhất là trong triển khai công nghệ giai đoạn đầu, ví dụ như trong dự án điện gió ngoài khơi và đối với cơ sở hạ tầng hỗ trợ quan trọng như tài sản lưu trữ và dự án nâng cấp lưới điện. Ví dụ, việc mở rộng và nâng cấp lưới truyền tải đã được hưởng lợi rất nhiều nhờ tiếp cận nguồn hỗ trợ phát triển của nước ngoài, đặc biệt là của Nhật Bản. Nguồn tài chính này phụ thuộc vào bảo lãnh của chính phủ mà hiện nay hiếm khi được thực hiện.
Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), đơn vị thuộc sở hữu nhà nước, đã gặp rất nhiều khó khăn để đáp ứng kịp các khoản đầu tư vào mở rộng lưới điện trong bối cảnh bùng nổ phát triển năng lượng mặt trời gần đây, gây ra dư thừa điện năng ở miền Trung và miền Nam và công suất lưới điện không đủ để truyền tải điện cho khu vực phía Bắc hiện đang thiếu điện. Năm 2018, EVN được Fitch xếp hạng hồ sơ tín dụng độc lập là BB (ổn định), tương đương với xếp hạng tín dụng của Việt Nam. Việc xếp hạng này tạo điều kiện thuận lợi cho nhu cầu huy động vốn trong tương lai thông qua thị trường vốn trong nước và quốc tế để giúp khu vực công dễ vay vốn (bao gồm việc giảm yêu cầu về bảo lãnh chính phủ). Triển vọng xếp hạng của EVN gần đây đã được nâng từ mức ổn định lên tích cực, phù hợp với việc điều chỉnh triển vọng xếp hạng tín dụng nhà nước.
Các ngân hàng trong nước và khu vực là nguồn cung cấp tài chính chủ yếu cho hoạt động phát triển năng lượng mặt trời nhanh chóng ở Việt Nam. Các ngân hàng quốc tế cùng với các đơn vị phát triển quốc tế, đóng vai trò tương đối hạn chế, do những lo ngại về khả năng được cấp vốn quốc tế liên quan đến thỏa thuận mua bán điện (PPA) mà các ngân hàng trong nước (và một số ngân hàng khu vực) dễ dàng chấp nhận hơn. Việc tham vấn các tổ chức tài chính cũng khẳng định rằng các ngân hàng trong nước sẵn sàng tăng cường cho vay đối với các dự án điện mặt trời và điện gió trên bờ, cũng như quan tâm đến việc xây dựng năng lực để đánh giá các dự án tích trữ năng lượng và điện gió ngoài khơi nhằm huy động nguồn vốn tiềm năng cho các dự án này trong tương lai. Cần có các cơ chế giảm thiểu rủi ro để hỗ trợ các dự án tích trữ năng lượng và điện gió ngoài khơi đầu tiên nhằm giúp các ngân hàng tích lũy kinh nghiệm và nâng cao năng lực chuyên môn. Các dự án điện gió ngoài khơi có quy mô và chi phí vốn cao nên cần phải có cơ chế tài trợ theo hình thức liên doanh, trong đó các tổ chức tài chính trong nước và quốc tế từ khu vực công và tư nhân cùng hợp tác để giải quyết các rủi ro trong tài trợ cho các dự án này.
Xây dựng cấu trúc tài chính dự án có thể giúp giảm chi phí vốn và tăng khả năng cấp vốn
Mặc dù tính thanh khoản trên thị trường tài chính của điện mặt trời và điện gió trên bờ khá tốt, nhưng chi phí vốn thường trên 10% là rất cao so với mức chi phí của OECD và các nền kinh tế lớn khác với lãi suất cho các dự án năng lượng tái tạo xấp xỉ 5-6%. (Coleman, n.d.[9]) (Steffen, 2020[10]). Các dự án hầu như chỉ được tài trợ thông qua tài chính doanh nghiệp với rất nhiều yêu cầu về tài sản thế chấp. Điều này hạn chế năng lực huy động tài chính phù hợp của đơn vị phát triển dự án vì khả năng vốn chủ sở hữu của các doanh nghiệp có hạn. Trong các thị trường tài chính phát triển hơn, tài chính dự án miễn truy đòi có thời hạn dài (15-20 năm) được coi là tiêu chuẩn và các điều kiện tài trợ hấp dẫn này đã làm giảm đáng kể chi phí năng lượng tái tạo tại các thị trường này.
Cơ cấu tài chính dự án tạo điều kiện tài trợ các dự án với tỷ lệ lớn hơn, từ đó giúp giảm chi phí tài chính tổng thể cho các dự án. Tuy nhiên, đơn vị cần đảm bảo dòng tiền mạnh và một số rủi ro khó có thể khó giảm thiểu trừ khi được quy định trong thỏa thuận mua bán điện rằng có thể giải quyết các rủi ro như cắt giảm công suất phát điện thông qua cơ chế nhận hoặc thanh toán hoặc các cơ chế đảm bảo khác. Các giao dịch tài trợ dự án lớn trong lĩnh vực năng lượng đã được thực hiện tại các nhà máy nhiệt điện theo hình thức xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT), song những giao dịch này có được là nhờ sự phối hợp tham gia của ngân hàng quốc tế lớn. Điều này đạt được là nhờ tính linh hoạt trong đàm phán các điều khoản của thỏa thuận mua bán điện theo luật PPP và có sẵn các cam kết bảo lãnh của chính phủ.
Các ngân hàng Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm xây dựng cấu trúc nguồn tài chính miễn truy đòi và phê duyệt tài trợ dựa trên các thông tin cơ bản của dự án năng lượng tái tạo thay vì dựa trên năng lực tài chính. Quy định (Thông tư 22) cũng đặt ra giới hạn về cho vay dài hạn sử dụng tiền gửi ngắn hạn, nhấn mạnh tính cần thiết trong cải thiện khả năng tiếp cận các nguồn vốn dài hạn. Ngoài ra, mức xếp hạng rủi ro tín dụng cao (Thông tư 41 của NHNN) áp dụng cho các khoản vay tài trợ dự án là 160% mà không tính đến cấu trúc cơ bản của dự án đã tạo ra rào cản lớn đối với hoạt động tài trợ vốn miễn truy đòi hoặc hạn chế truy đòi. Hướng dẫn tiêu chuẩn Basel II áp dụng tại các quốc gia khác quy định tài trợ cho một dự án bằng cách đánh giá dự án có tỷ trọng rủi ro thấp hơn, thể hiện ở khả năng đảm bảo dòng tiền của dự án, thường được quy định thông qua các PPA dài hạn.
Các dự án hiệu quả năng lượng do các công ty dịch vụ năng lượng (ESCO) phát triển thường được triển khai bởi các công ty tương đối nhỏ có năng lực tài chính hạn chế và thiếu kinh nghiệm xây dựng cấu trúc tài chính của dự án. Do có ít hoặc không có uy tín tín dụng, các ESCO thường gặp thêm nhiều thách thức trong việc tiếp cận tài chính, trong đó yêu cầu cao từ các ngân hàng thương mại về tài sản đảm bảo có thể vượt quá giá trị của dự án và thường vượt quá khả năng của các công ty. Các đơn vị này cần được hỗ trợ thông qua các cơ chế đảm bảo nhắm tới các dự án ít rủi ro hoặc thông qua các quỹ dành riêng cho dự án hiệu quả năng lượng. Các quỹ này nên nhắm mục tiêu vào các dự án có cấu trúc khả năng nhân rộng tốt và giải quyết những rủi ro mà thị trường hiện tại không thể đánh giá đầy đủ để trong tương lai, khi các dự án này chứng minh được tính khả thi về mặt tài chính, thị trường có thể tiếp quản mà không cần loại trừ rủi ro.
Việt Nam cần cải thiện khả năng cung cấp dữ liệu về hiệu suất cho vay đối với dự án hiệu quả năng lượng và hỗ trợ xây dựng năng lực kỹ thuật cho hoạt động thẩm định dự án hiệu quả năng lượng để đánh giá tốt hơn về dòng tiền và mức độ hiệu quả cơ bản của dự án. Việc xây dựng các hợp đồng hiệu quả năng lượng mẫu cũng có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc nhân rộng và tổng hợp dự án cũng như các mô hình kinh doanh cho thuê góp phần nâng cao quy mô dự án lên mức có thể tăng sức hút của những dự án đó đối với các tổ chức tài chính.
Quy định về tài chính bền vững, ngân hàng xanh và trái phiếu xanh
Các chính sách tài chính bền vững của Việt Nam ra đời dựa trên Kế hoạch Hành động Quốc gia về Tăng trưởng Xanh (2014‑ 2020)2 và Chiến lược Quốc gia về Tăng trưởng Xanh (2011-2020), trong đó kêu gọi lồng ghép các mục tiêu tăng trưởng xanh trong lĩnh vực tài chính và phát triển các sản phẩm tài chính xanh. Chiến lược này nêu rõ sự cần thiết phải xây dựng các cơ chế và chính sách nhằm khuyến khích các hoạt động xanh trong các tổ chức tài chính và các tập đoàn. Chiến lược chỉ ra nhu cầu sử dụng các công cụ tài chính, tín dụng và dựa trên thị trường để khuyến khích phát triển nền kinh tế xanh, đồng thời cho thấy sự phát triển của hệ thống mua bán khí nhà kính (KNK) cũng như thuế carbon. Chiến lược cũng nhấn mạnh việc sử dụng tín dụng xanh, hỗ trợ phát triển của nước ngoài và hỗ trợ kỹ thuật để thúc đẩy thực hiện chiến lược tăng trưởng xanh của đất nước. Các quy định pháp lý đối với chính sách ngân hàng xanh của Việt Nam được tóm tắt trong lộ trình dưới đây (Hình 6.3).
Hình 6.3. Tóm tắt quy định về Ngân hàng xanh của Việt Nam
Nguồn: ADB năm 2021
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) đã ban hành một số quy định và chính sách tài chính bền vững nhằm thúc đẩy khả năng cung cấp tín dụng xanh và tích hợp các rủi ro về môi trường và xã hội trong hoạt động cho vay của các tổ chức tài chính. Các quy định bao gồm Chỉ thị số 3 từ năm 2015 khuyến khích ngành ngân hàng xem xét các vấn đề phát triển bền vững trong hoạt động cho vay như bảo vệ môi trường, hiệu quả năng lượng, sức khỏe con người và cải thiện chất lượng môi trường. Chỉ thị kêu gọi tăng cường cho vay đối với các hoạt động đóng góp vào mục tiêu tăng trưởng xanh và phát triển bền vững, bao gồm thiết kế các chính sách cho vay xanh đối với các lĩnh vực như hiệu quả năng lượng và năng lượng tái tạo.
Kế hoạch hành động về ngân hàng xanh của Việt Nam
Quyết định số 1552 từ năm 2015 đã đặt ra kế hoạch hành động cho ngành ngân hàng thực hiện chiến lược tăng trưởng xanh của Việt Nam. Quyết định này đã giúp nâng cao nhận thức và xây dựng năng lực cho các tổ chức tài chính trong nước về phát triển tín dụng xanh và các sản phẩm ngân hàng. Quyết định số 1604 GD-NHNN được ban hành vào tháng 8/2018 của NHNN đã phê duyệt Đề án phát triển ngân hàng xanh tại Việt Nam. Đề án này nhằm nâng cao nhận thức và trách nhiệm của doanh nghiệp trong lĩnh vực ngân hàng nhằm tăng tín dụng cho các dự án bền vững về môi trường bao gồm hiệu quả năng lượng và năng lượng tái tạo. Đồng thời đề án cũng hướng tới đảm bảo tất cả các ngân hàng sẽ xây dựng các quy trình nội bộ hỗ trợ ngân hàng xanh. Các quy trình này bao gồm xây dựng khung chiến lược cho ngân hàng xanh; thiết lập chiến lược quản lý rủi ro ESG toàn diện; và xây dựng kế hoạch hành động để mở rộng hoạt động ngân hàng xanh.
Chỉ thị số 3 của NHNN yêu cầu các tổ chức tín dụng cung cấp báo cáo hàng quý về các đợt cấp tín dụng xanh và thực hiện đánh giá rủi ro môi trường và xã hội. Còn Thông tư số 9050/NHNN-TD hướng dẫn triển khai rộng hơn. Khung báo cáo bao gồm 12 nội dung, trong đó có nội dung liên quan tới năng lượng sạch và năng lượng tái tạo. Tuy nhiên, dữ liệu được báo cáo cho toàn bộ ngành mà không có chi tiết ở cấp độ công nghệ hoặc phân ngành. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nên xem xét xây dựng thêm các khung báo cáo để chi tiết hóa và làm việc với các ngân hàng để cải thiện việc gắn thẻ xanh. Điều này đặc biệt quan trọng đối với tín dụng dành cho dự án hiệu quả năng lượng, thường không được phân biệt với các khoản vay doanh nghiệp nói chung. Các định nghĩa về dự án xanh phù hợp với các tiêu chuẩn quốc tế và ASEAN cũng cần được nêu rõ hơn, do đó cần xem xét việc sửa đổi hình thức báo cáo tín dụng xanh hiện tại. Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN & MT) cũng có nhiệm vụ chỉ đạo việc xây dựng phân loại tài chính xanh nhằm đưa ra định nghĩa rõ ràng hơn về các dự án xanh đủ tiêu chuẩn. Đồng thời Bộ cần phối hợp chặt chẽ với NHNN và Bộ CT để đảm bảo tính nhất quán với các kế hoạch và chính sách ngành.
Báo cáo của các tổ chức tài chính đệ trình lên NHNN cho thấy tổng dư nợ tín dụng cho các dự án năng lượng tái tạo là 46,6 nghìn tỷ đồng (2 tỷ USD), chỉ chiếm 0,5% danh mục cho vay trong số các ngân hàng nộp báo cáo. (ADB, 2021[11]) . Chỉ thị cũng yêu cầu tất cả các tổ chức tín dụng chính thức hóa việc quản lý rủi ro môi trường và xã hội (MT&XH) và khuyến khích triển khai các hệ thống quản lý rủi ro MT &XH đối với các hoạt động cho vay, bao gồm việc thường xuyên giám sát các quy trình quản lý rủi ro MT&XH của chính bên vay và công bố thông tin hàng quý.
Để nâng cao độ tin cậy và tạo điều kiện cho việc thẩm định các dự án năng lượng sạch của các tổ chức tài chính, có thể phát triển các công cụ giám sát và đánh giá bổ sung nhằm hỗ trợ xây dựng cơ sở dữ liệu toàn diện về đầu tư và tài chính cho năng lượng sạch. Cơ sở dữ liệu này sẽ giúp giảm nhận thức rủi ro bằng cách cung cấp thông tin chi tiết về hiệu suất dự án, từ đó có thể giảm chi phí tài chính khi cho phép các tổ chức tài chính định giá rủi ro chính xác hơn. Cơ sở dữ liệu cũng sẽ giúp chính phủ và các đối tác phát triển xác định tốt hơn các biện pháp can thiệp để có thể huy động tài chính và đầu tư tư nhân vào các dự án công nghệ năng lượng sạch có thể đang cần hỗ trợ thêm. Trước hết, cơ sở dữ liệu có thể thu thập thông tin về khối lượng tài trợ, chi phí vốn và các bên tham gia để cải thiện tính minh bạch của thị trường.
Việt Nam cam kết hỗ trợ xây dựng các thông lệ tài chính bền vững trong nước và đã triển khai một bộ quy định toàn diện áp dụng cho các phương pháp quản lý rủi ro ESG. Là thành viên của Mạng lưới ngân hàng bền vững, Việt Nam đang tham gia với các cơ quan quản lý tài chính và hiệp hội ngân hàng ở các quốc gia khác để cải thiện các phương pháp đánh giá rủi ro ESG và chia sẻ những thông lệ quốc tế tốt về phát triển tài chính bền vững.
Thực trạng Ngân hàng Xanh tại Việt Nam
Việt Nam đã đạt được những bước tiến ấn tượng trong việc thiết lập khuôn khổ ngân hàng xanh, góp phần cải thiện cho vay trong nước đối với các dự án năng lượng sạch bằng cách nâng cao nhận thức của ngành ngân hàng và khuyến khích phát triển các sản phẩm cho vay xanh nhằm tạo điều kiện cho các dự án năng lượng sạch tiếp cận nguồn vốn trong nước, Cuối năm 2020, 36 tổ chức tín dụng trong nước có dư nợ cho các dự án xanh là 333 nghìn tỷ đồng (14,5 tỷ USD), chủ yếu trong lĩnh vực nông nghiệp và các dự án năng lượng tái tạo. (SBV, 2021[12]) .
Dữ liệu từ cuối tháng 6/2019 cho thấy các dự án năng lượng sạch chiếm xấp xỉ 15% danh mục cho vay theo cơ chế ngân hàng xanh tại Việt Nam, chỉ đứng sau đề án nông nghiệp xanh chiếm gần một nửa tổng dư nợ tín dụng xanh (Hình 6.4). Mặc dù từ năm 2015 đến tháng 6/2019, số vốn cho các dự án xanh vay đã tăng hơn 4 lần, tín dụng xanh vẫn chiếm tỷ trọng rất nhỏ trong tổng khả năng cung cấp tín dụng tại Việt Nam, chỉ đạt hơn 4% vào tháng 6/2019.
Hình 6.4. Phát triển cho vay xanh ở Việt Nam và tỷ trọng theo ngành
Nguồn: NHNNVN
NHNN đã đạt được thành công ban đầu trong nỗ lực xanh hóa ngành ngân hàng, thể hiện ở sự phát triển ấn tượng của thị trường năng lượng mặt trời, trong đó chủ yếu là các đơn vị phát triển trong nước và nguồn tài trợ trong nước. Đồng thời các đơn vị phát triển trong khu vực và các tổ chức tài trợ cũng đóng một vai trò quan trọng. Để đảm bảo động lực bền vững cho đầu tư vào năng lượng tái tạo và tăng tốc triển khai biện pháp hiệu quả năng lượng, chính phủ cần nỗ lực không ngừng để thúc đẩy ngân hàng xanh trong lĩnh vực tài chính và nâng cao nhận thức nhằm vượt qua các rào cản tiềm ẩn trong quá trình nỗ lực cải thiện và thực hiện các quy định thận trọng.
Lộ trình được nêu trong Thông tư 22 của NHNN cần lùi thời gian thực hiện các khoản vay tối đa từ ngắn hạn đến trung và dài hạn ở mức thấp hơn trong vòng một năm do nhu cầu nới lỏng khả năng cho vay để nâng cao khả năng cung cấp tín dụng cho các doanh nghiệp nhằm kiểm soát những thách thức trong kinh doanh liên quan đến COVID-19. Việc giảm dần từ mức 40% xuống 30% vào tháng 10/2023 nêu trong thông tư sẽ làm giảm đáng kể năng lực cung cấp tín dụng trung và dài hạn của các ngân hàng, cũng như làm giảm thanh khoản tín dụng của thị trường trong nước. Các quy định thận trọng này là bước cần thiết để đảm bảo tính bền vững tài chính của hệ thống ngân hàng, nhưng lại tạo thêm thách thức cho hoạt động tài trợ vốn cho các dự án năng lượng sạch và gây áp lực lên các ngân hàng trong việc huy động thêm nguồn vốn để có thể tăng vốn tài trợ.
Sự phát triển của các phương tiện thị trường vốn, như trái phiếu xanh, và tạo điều kiện cho chứng khoán hóa để tái cấp vốn cho các dự án đang hoạt động là một cách để giải quyết các vấn đề thanh khoản. Cần xây dựng quy định cho thị trường tài chính để tạo khung pháp lý toàn diện về trái phiếu xanh (việc phát triển trái phiếu xanh được thảo luận bên dưới) cũng như cho phép chứng khoán hóa các khoản vay hiện có. Đến nay, việc tái cấp vốn vẫn còn hạn chế và chủ yếu diễn ra thông qua các ngân hàng phát triển như việc tái cấp vốn năm 2021 cho dự án điện mặt trời 240 MW Dầu Tiếng 23 và thông qua các ngân hàng quốc doanh như Vietcombank, BIDV và Agribank đã tái cấp vốn cho các ngân hàng tham gia với lãi suất thấp hơn.
Trái phiếu xanh tạo ra cơ hội hấp dẫn để huy động vốn dài hạn trên quy mô lớn
Thị trường trái phiếu xanh của Việt Nam hầu như chưa được khai thác, trong đó mới chỉ có lượng nhỏ hai trái phiếu xanh đô thị được Thành phố Hồ Chí Minh và Vũng Tàu phát hành vào năm 2016. Được niêm yết trên Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội, hai đợt phát hành thí điểm này đã huy động được lần lượt 25 triệu USD và 4 triệu USD để tài trợ cho cơ sở hạ tầng cấp nước. Kể từ đó chưa có trái phiếu xanh nào khác được phát hành. Một cuộc khảo sát về các ngân hàng thương mại tại Việt Nam do Viện Tăng trưởng Xanh Toàn cầu (GGGI) thực hiện vào năm 2020 cho thấy việc thiếu khung pháp lý về trái phiếu xanh là thách thức chính trong việc thúc đẩy thị trường trái phiếu xanh tại Việt Nam(GGGI, 2020[13]). Cuộc khảo sát này cũng nhấn mạnh việc chưa có thủ tục nội bộ cho các khoản đầu tư trái phiếu xanh cũng như danh mục dự án không đầy đủ (các tổ chức phát hành trái phiếu xanh) cũng là những trở ngại lớn.
Nghị định 163 do Chính phủ ban hành năm 2018 là khung pháp lý đầu tiên dành cho các đợt phát hành trái phiếu doanh nghiệp và hỗ trợ lộ trình phát triển thị trường trái phiếu của Việt Nam trong giai đoạn 2017-2020. Mặc dù nghị định này khuyến khích việc sử dụng trái phiếu doanh nghiệp cho các dự án xanh, nhưng vẫn chưa làm rõ các định nghĩa đã chuẩn hóa về dự án xanh. Công tác xây dựng khung pháp lý toàn diện cho trái phiếu xanh là cần thiết để thiết lập thị trường trái phiếu xanh tại Việt Nam. Đồng thời ngoài các định nghĩa chuẩn hóa, chính phủ cũng cần có hướng dẫn cho các đợt phát hành, khuôn khổ báo cáo và các tiêu chuẩn về công bố thông tin.
Diễn đàn Thị trường vốn ASEAN đã đưa ra Tiêu chuẩn về Trái phiếu Xanh, Xã hội và Bền vững dựa trên các Nguyên tắc Trái phiếu Xanh, Xã hội và Bền vững của ICMA. Với tư cách là thành viên của diễn đàn này, Việt Nam nên điều chỉnh các định nghĩa và chính sách về trái phiếu xanh trong tương lai cho phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế này. Nhiều nền kinh tế thành viên ASEAN bao gồm Indonesia, Malaysia, Thái Lan và Philippines đã huy động được hàng tỷ USD vốn tài trợ quốc tế thông qua trái phiếu xanh. Việt Nam nên đánh giá tiềm năng này để đáp ứng các yêu cầu về vốn dài hạn của quốc gia thông qua trái phiếu xanh.
Việc phát hành trái phiếu xanh và khoản vay trên toàn cầu đạt 258 tỷ USD vào năm 2019, tăng hơn 50% so với năm 2018. Tại ASEAN, năm 2019 cũng chứng kiến sự gia tăng mạnh về phát hành trái phiếu xanh và khoản vay đạt 8,1 tỷ USD, tăng gần gấp đôi so với năm 2018 (Climate Bonds Initiative, 2020[14]) . Từ năm 2016 đến 2019, khu vực này đã thực hiện xong tổng cộng 39 đợt phát hành trái phiếu xanh/khoản vay/trái phiếu Sukuk với tổng giá trị tích lũy là 13,4 tỷ USD (Hình 6.5). Các lĩnh vực xây dựng và năng lượng chiếm 2/3 tổng số vốn huy động được từ các khoản vay và trái phiếu xanh tại ASEAN. Năm 2019, các đợt phát hành của công ty tài chính chiếm tỷ trọng lớn nhất là hơn 29% trong số tiền huy động được, tiếp theo là các công ty phi tài chính chiếm 27% và trái phiếu chính phủ chiếm 15% số vốn huy động được.
Hình 6.5. Các doanh nghiệp dẫn đầu các đợt phát hành trái phiếu xanh và khoản vay ở ASEAN
Nguồn: Sáng kiến Trái phiếu Khí hậu 2021
Cộng đồng tài chính phát triển có thể đóng vai trò quan trọng trong việc giúp Việt Nam tiếp cận nguồn vốn dài hạn thông qua thị trường trái phiếu xanh quốc tế. Điều này có thể đạt được thông qua gói hỗ trợ kỹ thuật để thiết lập khung pháp lý trái phiếu xanh phù hợp, chuẩn bị cho các đợt phát hành, nâng cao năng lực cho các tổ chức phát hành tiềm năng, xây dựng các công cụ giảm rủi ro (bảo lãnh hoặc điều chỉnh nợ) để tăng sức hút của các đợt phát hành đối với các nhà đầu tư quốc tế và thông qua trực tiếp đầu tư vào trái phiếu xanh (OECD, 2021[15]) . Nhiều đối tác phát triển và ngân hàng phát triển đa phương như Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Ngân hàng Thế giới (WB), GGGI của Đức và Anh hiện đang cung cấp gói hỗ trợ kỹ thuật cho Việt Nam để hỗ trợ phát triển thị trường trái phiếu xanh. Gói hỗ trợ kỹ thuật của ADB có mục tiêu hỗ trợ Việt Nam phát triển thị trường trái phiếu xanh trong nước có tiềm năng tăng trưởng đáng kể và là nguồn tài chính nội tệ tốt.
Ở những thị trường khác, các tổ chức tài chính phát triển đóng vai trò then chốt trong việc khởi động thị trường trái phiếu xanh. Các nhà đầu tư tư nhân mới gia nhập thị trường quan tâm tới việc cùng đầu tư với các tổ chức tài chính phát triển (DFI) vì các tổ chức này thường có ảnh hưởng chính trị mạnh mẽ tại quốc gia phát hành, nhờ đó có thể giảm rủi ro. Để thu hút hàng nghìn tỷ từ các nhà đầu tư thuộc tổ chức quốc tế, quốc gia cần triển khai ở quy mô lớn (thường là các đợt phát hành từ 500 triệu USD trở lên) và trái phiếu có mệnh giá bằng ngoại tệ mạnh. Mặc dù lĩnh vực năng lượng sạch của Việt Nam là thị trường rất hấp dẫn đối với các nhà đầu tư quốc tế đang tìm kiếm cơ hội đầu tư xanh, song các yêu cầu về tính thanh khoản và ngoại tệ mạnh đang là thách thức đối với hầu hết các doanh nghiệp và tổ chức phát hành trái phiếu trong nước trong lĩnh vực năng lượng sạch của Việt Nam và có thể cần sự tham gia của chính phủ trung ương.
Thị trường trái phiếu xanh của Indonesia được thúc đẩy bởi các đợt phát hành lớn trái phiếu chính phủ đã hỗ trợ đầu tư vào các dự án năng lượng sạch cùng với các dự án xanh khác. Cho đến nay, quốc gia này đã huy động được tổng cộng 3,2 tỷ USD từ các đợt phát hành trái phiếu xanh Green Sukuk, bao gồm 2,75 tỷ USD từ ba đợt phát hành quốc tế và 490 triệu USD (6,88 nghìn tỷ IDR) từ hai đợt phát hành trong nước. Ngoài các đợt phát hành trái phiếu chính phủ kể trên, cũng đã có ba tổ chức tài chính phát hành trái phiếu xanh doanh nghiệp. Tháng 11/2019, chính phủ Indonesia cũng phát hành trái phiếu chính phủ Green Sukuk xanh bán lẻ đầu tiên trên thế giới, huy động được 1,46 nghìn tỷ IDR (150 triệu USD) từ các nhà đầu tư bán lẻ tại thị trường trong nước. Tiếp nối thành công này, tháng 12/2020, chính phủ phát hành tiếp trái phiếu sukuk xanh bán lẻ thứ hai, huy động được 5,4 nghìn tỷ IDR (557 triệu USD), đạt được khối lượng mua cao nhất và thu hút số lượng nhà đầu tư lớn nhất trong lịch sử phát hành trái phiếu Savings Sukuk. Hơn một nửa số nhà đầu tư mới tham gia đợt phát hành này thuộc thế hệ Milennial (thế hệ Thiên niên kỷ) (chiếm (56,7%). Kinh nghiệm phát triển thị trường trái phiếu xanh của Indonesia có thể là những bài học bổ ích cho Việt Nam trong quá trình xem xét phát triển thị trường này (Hộp 6.2).
Hộp 6.2. Bài học từ kinh nghiệm phát triển thị trường trái phiếu xanh của Indonesia
Để hỗ trợ thực hiện quy định tài chính bền vững và tạo điều kiện cho việc chuyển dịch sang các sản phẩm tài chính bền vững, cơ quan dịch vụ tài chính Indonesia (OJK) đã ban hành Quy định số 60/2017 nêu rõ các điều kiện phát hành trái phiếu xanh tại thị trường trong nước. Quy định chỉ ra 11 lĩnh vực đủ điều kiện (bao gồm năng lượng tái tạo và hiệu quả năng lượng) được coi là dự án xanh và phù hợp với Nguyên tắc Trái phiếu Xanh và Tiêu chuẩn Trái phiếu Xanh ASEAN do Hiệp hội Thị trường Vốn Quốc tế (Capital Market Association) ban hành. Các tổ chức phát hành cũng được yêu cầu báo cáo về việc sử dụng tiền bán trái phiếu. Đồng thời, lợi ích môi trường từ các dự án này phải được báo cáo và xác minh bởi một bên thứ ba độc lập.
Indonesia là quốc gia đầu tiên phát hành trái phiếu xanh Green Sukuk của chính phủ vào năm 2018, huy động được 1,25 tỷ USD trên thị trường trái phiếu nước ngoài. Trong khi trái phiếu xanh cần đáp ứng các ngưỡng môi trường nhất định, trái phiếu xanh Green Sukuk cũng phải tuân thủ các nguyên tắc đầu tư của Sharia, trong đó không chỉ có các cân nhắc về môi trường mà còn bao gồm cả cân nhắc về tính bền vững và phúc lợi khác cũng như loại trừ một số khoản đầu tư không được phép theo luật Sharia. Sau đợt phát hành đầu tiên, Indonesia tiếp tục phát hành trái phiếu vào các năm 2019, 2020 và huy động được thêm 1,5 tỷ USD để tài trợ cho các dự án xanh bao gồm các dự án về hiệu quả năng lượng và năng lượng tái tạo. Việc phát hành trái phiếu xanh Green Sukuk trên thị trường toàn cầu trong năm 2020 đã đạt được những thành tựu đáng chú ý như đạt được mức trái tức thấp nhất cho kỳ hạn 5 năm, số lượng đăng ký vượt mức đạt 7,4 lần và thu hút được tỷ lệ Nhà đầu tư Xanh cao hơn (34% so với tỷ lệ 29% của 2 lần phát hành trước).
Cho đến nay, Indonesia đã huy động được tổng cộng 3,2 tỷ USD từ phát hành trái phiếu xanh Green Sukuk, bao gồm 2,75 tỷ USD từ ba đợt phát hành quốc tế và 490 triệu USD (6,88 nghìn tỷ IDR) từ hai đợt phát hành trong nước. Ngoài các đợt phát hành trái phiếu chính phủ kể trên, cũng đã có ba tổ chức tài chính phát hành trái phiếu xanh doanh nghiệp. Tháng 11/2019, chính phủ Indonesia cũng phát hành trái phiếu chính phủ Green Sukuk bán lẻ đầu tiên trên thế giới, huy động được 1,46 nghìn tỷ IDR (150 triệu USD) từ các nhà đầu tư bán lẻ tại thị trường địa phương. Tiếp nối thành công này, tháng 12/2020, chính phủ phát hành tiếp trái phiếu xanh Green Sukuk bán lẻ lần thứ hai, huy động được 5,4 nghìn tỷ IDR (557 triệu USD), đạt được khối lượng mua cao nhất và thu hút số lượng nhà đầu tư lớn nhất trong lịch sử phát hành trái phiếu Sukuk.
Hơn một nửa số nhà đầu tư mới tham gia đợt phát hành này thuộc thế hệ Milennial (thế hệ Thiên niên kỷ) (chiếm (56,7%). Mặc dù số tiền tương đối nhỏ và kỳ hạn ngắn chỉ 2 năm, nhưng đây là những dấu mốc quan trọng trong quá trình chuyển đổi sang hướng tài chính bền vững hơn. Thứ nhất, điều này chứng tỏ rằng các nhà đầu tư bán lẻ có nhu cầu mua trái phiếu xanh và cho phép đa dạng hóa danh mục nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư thế hệ millennial là đối tượng chính của đợt phát hành này; thứ hai, việc phát hành được thực hiện trực tuyến hoàn toàn bằng cách sử dụng một nền tảng do Bộ Tài chính phát triển, đặt nền móng cho các đợt phát hành tiếp theo với chi phí tương đối thấp, cho thấy năng lực của fintech trong việc giúp giảm chi phí tài chính cũng như tăng cường tài chính toàn diện; thứ ba, việc này giúp nâng cao nhận thức về tầm quan trọng khi đầu tư vào các giải pháp để đối phó với biến đổi khí hậu, cũng như vai trò của các cá nhân tham gia, là một phần của giải pháp vì giá trị đăng ký trái phiếu tối thiểu được cố định chỉ ở mức 1 triệu IDR (70 USD) khiến một bộ phận đáng kể dân số có thể tiếp cận trái phiếu này.
Vai trò của tài chính phát triển
Các tổ chức tài chính phát triển đã tích cực hỗ trợ Việt Nam phát triển ngành năng lượng sạch cả về cung cấp hỗ trợ kỹ thuật và tài trợ cho các dự án hiệu quả năng lượng và năng lượng tái tạo. Các ngân hàng phát triển đa phương như Ngân hàng Thế giới và ADB đã và đang hợp tác chặt chẽ với chính phủ để cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho các nhà hoạch định chính sách, các nhà phát triển dự án và khu vực tài chính nhằm góp phần củng cố hệ sinh thái năng lượng sạch của Việt Nam. Nhiều ngân hàng phát triển song phương như KfW (Ngân hàng Tái thiết Đức), AFD (Cơ quan Phát triển Pháp) và JBIC (Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản) cùng nhiều ngân hàng khác cũng đang tài trợ cho các dự án năng lượng sạch và thông tin tổng quan về một số chương trình tài chính phát triển lớn được nêu trong Bảng 6.2 dưới đây.
Năm 2017, Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển quốc tế đã thành lập Nhóm Đối tác Năng lượng Việt Nam (VEPG) để tăng cường đồng‑ hợp tác cũng như trao đổi chuyên môn và kiến thức về lĩnh vực năng lượng. Mục tiêu của VEPG là tạo điều kiện hỗ trợ quốc tế hiệu quả hơn nhằm giúp Việt Nam đạt được các mục tiêu năng lượng bền vững. Điều này đạt được thông qua cung cấp một nền tảng cho các cuộc đối thoại chính sách cấp cao, một nền tảng để điều chỉnh vốn ODA với các mục tiêu về năng lượng và khí hậu của Việt Nam, một nền tảng để điều phối hỗ trợ kỹ thuật và thông qua chia sẻ thông tin với các đối tác. Các hoạt động của VEPG được thực hiện bởi 5 nhóm công tác kỹ thuật chuyên đề bao gồm năng lượng tái tạo, hiệu quả năng lượng, cải cách ngành năng lượng, tiếp cận năng lượng và dữ liệu và thống kê năng lượng. Mỗi nhóm công tác được điều hành bởi hai đồng chủ tịch đại diện cho Bộ Công Thương và một trong những đối tác phát triển, điều này tạo điều kiện cho việc phối hợp và hỗ trợ hiệu quả hơn giữa các đối tác nhằm đáp ứng các ưu tiên về năng lượng sạch thông qua hỗ trợ kỹ thuật và tài chính có mục tiêu.
Bảng 6.2. Các chương trình năng lượng sạch tiêu biểu có hỗ trợ từ DFI
Nguồn: Khảo sát đối tác Dự án VEPG 20204 và(World Bank, 2021[16]).
Từ năm 2001 đến 2017, các tổ chức tài chính phát triển đã hỗ trợ gần 2 tỷ USD cho các dự án năng lượng tái tạo, trong đó thủy điện chiếm tỷ trọng tài trợ lớn nhất trong giai đoạn này (Hình 6.5). Do phần lớn tiềm năng thủy điện trong nước hiện đã được khai thác , nên gần đây, nguồn tài chính đã chuyển sang các công nghệ năng lượng tái tạo khác như năng lượng mặt trời và sinh khối. Đặc biệt trong năm 2016 nổi bật lên các dự án năng lượng mặt trời do nhận được phần lớn tài trợ của DFI cho sản xuất điện từ năng lượng tái tạo. Những khoản đầu tư ban đầu này cho thấy các dự án điện mặt trời có tính khả thi và củng cố niềm tin của các ngân hàng trong nước khi cho các dự án năng lượng mặt trời vay vốn. Ngoài các giá trị được trình bày bên dưới, DFI còn là nguồn tài trợ quan trọng cho việc mở rộng cơ sở hạ tầng lưới điện truyền tải và phân phối của Việt Nam.
Hình 6.6. Tài trợ cho năng lượng tái tạo của các tổ chức tài chính phát triển
Nguồn: Dòng tài chính cho năng lượng tái tạo của IRENA (2020)
Do nền kinh tế Việt Nam phát triển và đạt mức thu nhập trung bình thấp, hỗ trợ ODA cho năng lượng sạch đã chuyển từ viện trợ không hoàn lại và cho vay ưu đãi sang vốn vay không ưu đãi và hỗ trợ kỹ thuật. Việc mở rộng thị trường điện mặt trời mái nhà và quy mô lớn gần đây được hưởng lợi nhờ khả năng cấp tín dụng trong nước và khu vực, với sự can thiệp của các tổ chức tài chính phát triển đóng vai trò trong các dự án rất lớn như dự án điện mặt trời 275 MW ở tỉnh Phú Yên hoặc hỗ trợ triển khai các công nghệ mới như dự án điện mặt trời nổi 47,5 MW tại tỉnh Bình Thuận. Cả hai dự án đều thu hút các ngân hàng quốc tế và cũng được hưởng lợi từ nguồn tài trợ của ADB và Quỹ Cơ sở hạ tầng Khu vực Tư nhân Châu Á, một quỹ đặc biệt do ADB thành lập để đồng tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng không phải của chính phủ và được hỗ trợ bởi các đối tác phát triển như JICA.
Các chương trình hỗ trợ phát triển năng lượng sạch hiện nay tương đối tập trung vào các chương trình năng lượng tái tạo, trong đó giảm bớt chương trình hướng tới hiệu quả năng lượng và giảm tài trợ trực tiếp cho các dự án về hiệu quả năng lượng. Mặc dù các tổ chức tài chính phát triển đã tích cực hỗ trợ các dự án hiệu quả năng lượng, đặc biệt là hiệu quả năng lượng công nghiệp, tỷ lệ tài trợ tổng thể hiện tại và số lượng các dự án riêng lẻ ít hơn nhiều so với các dự án năng lượng tái tạo. Với đặc điểm quy mô nhỏ của dự án tiết kiệm năng lượng và sự đa dạng của các bên tham gia khiến việc tài trợ trở nên khó khăn hơn và yêu cầu có sự tham gia của chính phủ để tiếp cận nguồn vốn phát triển cũng tạo ra những hạn chế. Giải pháp để vượt qua những thách thức này là thiết lập các chương trình cho vay lại riêng thông qua các ngân hàng trong nước, cơ chế đấu thầu dự án hiệu quả năng lượng của chính phủ và hỗ trợ tài chính cho các công ty dịch vụ năng lượng.
Việt Nam đặt mục tiêu tăng 3-5 GW công suất điện gió ngoài khơi từ năm 2030. Với các dự án riêng lẻ cần vốn đầu tư từ 2-3 tỷ USD, việc tài trợ cho các dự án này sẽ vượt quá khả năng của các tổ chức tài chính trong nước. Việc tài trợ cho điện gió ngoài khơi đòi hỏi tới sự hợp tác giữa ngân hàng trong nước và quốc tế với các tổ chức tài chính phát triển và các cơ quan tín dụng xuất khẩu hỗ trợ thông qua việc cấp bảo lãnh để giúp giảm bớt rủi ro cho các dự án đầu tiên. Các công nghệ năng lượng sạch mới nổi khác như tích trữ năng lượng và các dự án năng lượng từ rác thải cũng sẽ cần được FDI hỗ trợ vì các tổ chức tài chính trong nước không có đủ năng lực kỹ thuật và kinh nghiệm để tài trợ cho các dự án đó.
Mặc dù cho đến nay các ngân hàng trong nước đã rất tích cực tài trợ cho các dự án điện mặt trời và điện gió, song nhiều người cho rằng việc thiếu nguồn vốn dài hạn là một trở ngại lớn. Quy định thận trọng về vốn ngắn hạn đến nợ trung và dài hạn hiện được thiết lập ở mức 30% sẽ cản trở ngành tiếp tục đáp ứng các nhu cầu vốn cho năng lượng sạch trong tương lai trừ khi ngành năng lượng có thể huy động vốn dài hạn. Một số FDI quan tâm hỗ trợ Việt Nam trong phát triển năng lượng sạch và tận dụng nguồn vốn chi phí thấp để tài trợ cho các dự án thông qua các chương trình cho các ngân hàng trong nước vay lại. Tuy nhiên, việc giảm số lượng ban hành bảo lãnh chính phủ theo luật quản lý nợ công đã ngăn cản việc lan rộng hình thức cho các ngân hàng quốc doanh vay lại nợ ưu đãi, trong khi hình thức cho các ngân hàng thương mại tư nhân vay lại thường bị hạn chế ở mức lãi suất gần lãi suất thương mại. Điều này cho đến nay đã hạn chế việc sử dụng các chương trình cho vay lại như một cách để tăng vốn dài hạn cho các dự án năng lượng sạch.
Cơ chế tài chính hỗn hợp để thu hút vốn tư nhân
Các cơ chế tài chính hỗn hợp sử dụng quỹ phát triển để hỗ trợ thúc đẩy tài chính tư nhân thông qua các công cụ giảm rủi ro bao gồm bảo lãnh rủi ro lần đầu và rủi ro một phần, hợp tác đầu tư và kết hợp giữa các bên khác chưa được áp dụng rộng rãi trong lĩnh vực năng lượng sạch ở Việt Nam, mặc dù có kinh nghiệm hay về tài trợ cho cơ sở hạ tầng nước trong nước5. Các cơ chế tài chính hỗn hợp khác bao gồm các khoản tài trợ để chuẩn bị dự án và xây dựng cấu trúc dự án. Các tổ chức tài chính phát triển có thể làm việc với chính phủ để xây dựng một nền tảng tài chính hỗn hợp nhiều nhà tài trợ, tương tự như Quỹ Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDG) One Indonesia đã nhận được cam kết khoảng 3 tỷ USD.
Quỹ SDG One Indonesia được thiết kế để sử dụng nguồn vốn phát triển chiến lược nhằm thu hút vốn tư nhân. Một ví dụ đáng chú ý về năng lượng tái tạo là việc sử dụng khoản tài trợ của AFD để thiết lập cơ chế tổn thất đầu tiên hỗ trợ tối đa 15% giá trị khoản vay cho một nhà máy thủy điện nhỏ đã giúp giảm thiểu rủi ro và khuyến khích các ngân hàng thương mại khác tài trợ cho dự án. Quỹ SDG One Indonesia được triển khai bởi PT SMI, một doanh nghiệp nhà nước chịu trách nhiệm tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng. Trong lĩnh vực năng lượng sạch, PT SMI đang xây dựng một chương trình tài chính bằng nguồn vốn tài trợ của AFD để thiết lập một chương trình cho vay chuyên biệt trị giá 150 triệu USD, trong đó có một hợp phần tài trợ bổ sung (5,6 triệu EUR) để hỗ trợ kỹ thuật trong chuẩn bị dự án(AFD, 2020[17]) .
Để các chương trình tài chính hỗn hợp thu về lợi ích tốt nhất, các dự án nên tập trung vào những cơ sở có tiềm năng xúc tác tốt có thể giúp tạo thị trường. Đặc biệt, khi có cơ hội nhân rộng và tiêu chuẩn hóa để chứng minh khả năng tồn tại trên thị trường và chứng minh các mô hình kinh doanh và tài chính mới cho năng lượng tái tạo hoặc các công nghệ tiết kiệm năng lượng chưa được thiết lập. Như được phản ánh trong các nguyên tắc tài chính hỗn hợp của OECD, chính phủ nên triển khai tài chính hỗn hợp để thoát khỏi tài chính ưu đãi và tài chính phát triển công nói chung (OECD, 2018[18]) .
Tại Việt Nam, các quỹ tài chính hỗn hợp có thể giúp hỗ trợ việc tạo ra các thị trường ban đầu cho công nghệ năng lượng sạch chưa phát triển như công nghệ phát điện từ chất thải rắn, công nghệ tích trữ năng lượng, công nghệ tiết kiệm năng lượng trong các tòa nhà thương mại, các dự án làm mát hiệu suất cao phát thải thấp, v.v. Đối với các dự án tiết kiệm năng lượng, các cơ chế cho vay lại đã hoạt động hiệu quả ở các quốc gia như Mông Cổ, trong đó Công ty Tài chính Xanh Mông Cổ (MGFC) được thành lập theo mô hình ngân hàng xanh với nguồn vốn từ Quỹ Khí hậu Xanh, Chính phủ Mông Cổ và liên minh của các ngân hàng thương mại. MGFC cung cấp vốn ưu đãi cho vay lại thông qua các ngân hàng và các tổ chức tài chính phi ngân hàng khác để kết hợp với nguồn vốn thương mại nhằm tài trợ cho các dự án hiệu quả năng lượng trong khu vực dân cư và cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ (MGFC, 2020[19]) .
Các tổ chức tài chính chuyên trách và đổi mới thể chế giúp thúc đẩy năng lượng sạch
Quỹ Bảo vệ Môi trường Việt Nam (VEPF) trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường là một tổ chức tài chính nhà nước được thành lập để hỗ trợ tài chính cho các dự án hỗ trợ bảo vệ môi trường và đa dạng sinh học. Các hoạt động bao gồm triển khai ‑ công nghệ thân thiện với môi trường, trong đó có các công nghệ về hiệu quả năng lượng và năng lượng tái tạo. VEPF được thành lập với số vốn 1 nghìn tỷ đồng (43 triệu USD), được tài trợ từ ngân sách nhà nước và thông qua thuế môi trường. Ngoài ra chính phủ đang tiến hành nhiều cuộc thảo luận để cho phép VEPF nhận tài trợ từ các tổ chức trong nước và quốc tế, đây có thể là một giải pháp cho việc thiết lập một cơ chế tài chính hỗn hợp chuyên trách như đã nêu ở trên.
VEPF cung cấp các khoản vay ưu đãi cho các dự án môi trường với thời hạn đến 10 năm và lãi suất cố định 2,6%/năm cho tối đa 70% tổng vốn đầu tư của dự án với hạn mức không vượt quá 50% vốn điều lệ của quỹ. Điều này tương đương với khoản vay tối đa khoảng 22 triệu USD cho bất kỳ dự án nào. VEPF cũng có thể đồng tài trợ cho các dự án, nhưng vẫn chưa thực hiện hình thức này. Khi mới thành lập, VEFP có thẩm quyền cấp bảo lãnh cho các dự án, mặc dù không có cơ cấu bảo lãnh nào được thực hiện và quyết định của Thủ tướng Chính phủ vạch ra nhiệm vụ hoạt động của quỹ đã loại bỏ phương án này. Nếu chính phủ và các nhà tài trợ quyết định thiết lập một cơ cấu tài chính hỗn hợp thông qua VEPF thì cần xem xét lại khả năng thực hiện các cơ chế bảo lãnh vì điều này đã được chứng minh là một trong những lợi thế chính của cơ chế tài chính hỗn hợp trong việc huy động vốn tư nhân.
Lĩnh vực năng lượng tái tạo, đặc biệt là các dự án điện mặt trời mái nhà, là một trong những lĩnh vực lớn nhất nhận được vốn tài trợ của VEPF với tổng số được cấp trong năm 2019 và 2020 là 210 tỷ đồng cho 14 dự án điện mặt trời mái nhà. Trong tương lai, VEPF có kế hoạch hỗ trợ các dự án điện mặt trời mái nhà, dự án điện từ chất thải và dự án điện gió. Mặc dù các dự án về hiệu quả năng lượng đủ điều kiện nhận tài trợ của VEPF, nhưng chưa có dự án nào được cấp vốn và cần được coi là ưu tiên trong tương lai. Giới hạn tài trợ hiện tại đối với các dự án riêng lẻ tạo thách thức cho việc đạt tới quy mô dựa trên mô hình tài trợ duy nhất hiện tại được VEPF áp dụng. Điều này cũng có nghĩa là cho đến nay nguồn tài trợ vẫn bị giới hạn ở các dự án năng lượng tái tạo phân tán quy mô nhỏ. Việc chuyển hướng sang đồng tài trợ và dự phòng giảm thiểu rủi ro nhiều hơn có thể cho phép VEPF chủ động hơn trong tài trợ cho các dự án năng lượng tái tạo quy mô lớn.
Các tổ chức tài chính khác do nhà nước kiểm soát có hỗ trợ các dự án năng lượng sạch gồm Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB), Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) và nhiều tổ chức khác. Trong đó có một số ngân hàng có chương trình cho vay lại và đã áp dụng với các khoản vay đủ điều kiện ODA của chính phủ (ví dụ 250 triệu EUR từ Ngân hàng Đầu tư Châu Âu trong năm 2009-2012) để tài trợ cho các dự án giảm thiểu biến đổi khí hậu, như các dự án thủy điện nhỏ. Tuy nhiên, ngay sau đó, Việt Nam đã ngừng các khoản vay từ chính phủ cho chương trình cho vay lại vì mong muốn khu vực tư nhân đóng góp vào hoạt động phát triển năng lượng tái tạo cũng như các hạng mục đầu tư vào hiệu quả năng lượng. Tuy nhiên, tiềm năng của khu vực tư nhân bị hạn chế do khả năng tiếp cận tài chính của khu vực này. Để đáp ứng nhu cầu của khu vực tư nhân cũng như các doanh nghiệp nhà nước thiếu vốn, một số ngân hàng đã phải vay trực tiếp từ các nguồn tài trợ nước ngoài. Ngày 26/5/2021, BIDV và Cơ quan Phát triển Pháp (AFD) đã ký thỏa thuận hỗ trợ tín dụng trị giá 100 triệu USD nhằm thúc đẩy đầu tư xanh, tập trung vào các dự án năng lượng tái tạo và hiệu quả năng lượng. Sau khi Liên minh châu Âu mới đây thông qua quy chế Công cụ Hợp tác Quốc tế, Phát triển và Vùng lân cận (NDICI) giai đoạn 2021-2027, Ngân hàng Đầu tư Châu Âu đang xem xét các phương án để hỗ trợ hơn nữa các dự án giảm thiểu biến đổi khí hậu ở cả khu vực công và tư tại Việt Nam.
Cơ chế tài chính xanh có thể giúp thu hút nguồn vốn dài hạn và xây dựng năng lực địa phương
Cơ chế tài chính xanh có thể đóng vai trò quan trọng trong việc vượt qua các rào cản khi huy động tài trợ thương mại cho các dự án năng lượng sạch bằng cách sử dụng công quỹ để thu hút tài chính tư nhân. Mô hình cơ chế tài chính xanh (hay ngân hàng xanh) được thiết kế nhằm giải quyết những hạn chế của thị trường về tài chính cho các khoản đầu tư vào khí hậu. Cơ chế này sử dụng nguồn vốn ưu đãi để kết hợp quỹ công với vốn tư nhân nhằm tạo sự tin tưởng cho nhà đầu tư và giúp giảm chi phí vốn cho các công nghệ mới mang tới giải pháp giảm thiểu hoặc thích ứng với khí hậu. Các công cụ tài chính được sử dụng bởi các quốc gia có ngân hàng xanh hoặc cơ chế tài chính xanh bao gồm nguồn vốn chủ sở hữu và nợ phải trả, đầu tư vào trái phiếu xanh, đầu tư và lập các quỹ để cùng thực hiện các dự án, tài chính ưu đãi, cơ sở cho vay lại, tăng cường tín dụng thông qua khoản lỗ đầu tiên hoặc tài trợ thứ cấp và kéo dài thời hạn, các khoản tài trợ có hoàn lại. Các công cụ này giúp đơn vị phát triển dự án nhỏ hơn đáp ứng các yêu cầu về tài sản thế chấp và thế chấp xanh.
Các ngân hàng xanh hoặc các cơ sở tài chính xanh thường thiết lập các sản phẩm để cấp vốn lặp lại cho thị trường mục tiêu và mục tiêu của họ là huy động tài chính từ các tổ chức tài chính trong nước. Các đơn vị này nên tập trung tài trợ cho các dự án thương mại hoặc gần thương mại (mặc dù một số hỗ trợ các công nghệ mới đầy hứa hẹn để vượt qua các ràng buộc “thung lũng chết” liên quan đến việc triển khai công nghệ và tiếp cận quy mô) có tác động minh chứng mạnh mẽ hoặc tiềm năng có thể nhân rộng để tạo sự tin tưởng cho nhà đầu tư, cũng như xây dựng kiến thức và chuyên môn cho các nhà tài chính địa phương. Tài chính nên tập trung vào bổ sung và thu hút tài trợ thương mại vốn không tài trợ cho một dự án.
Việc hoạt động độc lập với chính phủ có thể giúp tránh được tính bất ổn về chính trị đi kèm từ những thay đổi trong chính phủ. Có thể đạt được sự độc lập này thông qua các khung pháp lý được thiết lập trong quá trình thành lập cơ sở hoặc tổ chức. Bằng phương pháp tiếp cận theo chương trình, cơ chế tài chính xanh cũng có thể giúp giải quyết những bất cập về năng lực (thiếu chuyên môn về năng lượng sạch) trong lĩnh vực tài chính, bao gồm cả việc xây dựng cấu trúc tài chính cũng có thể được hỗ trợ bằng các biện pháp giảm thiểu rủi ro.
Khi sử dụng các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc nguồn vốn ưu đãi, các dự án đó phải có tác động xã hội đáng kể và đơn vị phát triển dự án phải được hưởng lợi trực tiếp từ mức lãi suất thấp Khi một lĩnh vực đã phát triển, cơ chế nên loại bỏ dần việc cấp vốn cho các dự án đó và chuyển sang tài trợ cho các lĩnh vực triển vọng khác không có khả năng tiếp cận nguồn vốn thương mại. Cần tiến hành đánh giá chi tiết nhu cầu thị trường để đảm bảo rằng các cơ chế mới đều có mục tiêu cụ thể và có các biện pháp phù hợp để xử lý các rủi ro. Cơ chế như vậy không thể khắc phục những khó khăn về tài chính liên quan đến các rào cản về quy định hoặc chính sách (chẳng hạn như các điều khoản về cấp phép quyền sử dụng đất hoặc PPA) và các cơ chế này không nên được áp dụng trong những tình huống như vậy.
Có thể thiết kế một cơ chế như vậy để tạo điều kiện cho các đơn vị tài trợ có thể sử dụng nguồn vốn có mục tiêu từ các tổ chức tài chính phát triển nhằm thu hút các nhà đầu tư tổ chức quốc tế cung cấp vốn dài hạn trực tiếp cho các dự án năng lượng sạch quy mô lớn hoặc bằng các chương trình cho vay lại thông qua các tổ chức tài chính trong nước. Chi phí nợ cao hiện nay ở Việt Nam là khía cạnh mà cơ chế tài chính xanh có thể hỗ trợ để giảm chi phí tài chính thông qua các cơ chế tài chính hỗn hợp có thể sử dụng tài chính phát triển với chi phí thấp hơn để tăng khả năng tiếp cận các nguồn vốn dài hạn hợp lý hơn.
Nhiều ngân hàng trong nước tại Việt Nam hiện đang hoạt động tích cực trong thị trường điện mặt trời mái nhà và điện mặt trời quy mô lớn cũng như thị trường điện gió trên đất liền. Tuy nhiên, cơ chế tài chính xanh có thể giúp xây dựng kinh nghiệm và bồi dưỡng năng lực về công nghệ năng lượng sạch mới nổi như tích trữ năng lượng, phát điện từ chất thải rắn và các dự án điện gió ngoài khơi có chi phí dự án riêng lẻ cao đòi hỏi phải giảm thiểu rủi ro để có thể huy động đủ vốn, cũng như các dự án hiệu quả năng lượng trong đó việc tổng hợp và tiêu chuẩn hóa dự án có thể giúp tạo điều kiện cho huy động vốn.
Tài liệu tham khảo
[11] ADB (2021), Regional Technical Assistance Program on Green, Social and sustainable Bond Market Development.
[23] ADB (2020), Projects and Tenders, https://www.adb.org/projects (accessed on 22 December 2020).
[17] AFD (2020), Promoting renewable energy and climate investments through a green credit line to PT SMI, a key public financial institution of Indonesia, https://www.afd.fr/en/carte-des-projets/promoting-renewable-energy-and-climate-investments-through-green-credit-line-pt-smi-key-public-financial-institution-indonesia (accessed on 22 December 2020).
[6] Baker McKenzie (2021), Vietnam: Key highlights of new draft of national power development plan (Draft PDP8).
[5] Bloomberg (2021), What Does $500 Billion for Clean Energy Mean for Climate Change?, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-01-21/what-does-500-billion-for-clean-energy-mean-for-climate-change (accessed on 1 April 2021).
[28] Bold Magvan (2020), Mongolia Green Finance Corporation, https://www.slideshare.net/OECD_ENV/bold-magvan-mgfc-mongolia-green-finance-corporation (accessed on 18 December 2020).
[14] Climate Bonds Initiative (2020), ASEAN Green Finance: State of the Market, https://www.climatebonds.net/files/reports/cbi_asean_sotm_2019_final.pdf (accessed on 6 April 2021).
[9] Coleman, B. (n.d.), “Assessment of a Social Discount Rate and Financial Hurdle Rates for Energy System modelling in Viet Nam”, OECD.
[3] Denimal, F. (2020), Radical Steps Needed from Vietnam Banking Sector, https://www.regulationasia.com/radical-steps-needed-from-vietnam-banking-sector/ (accessed on 5 April 2021).
[13] GGGI (2020), Potential of Green Bond in Viet Nam.
[4] GIH (2021), Vietnam - Global Infrastructure Outlook, https://outlook.gihub.org/countries/Vietnam (accessed on 5 April 2021).
[20] HSBC, C. (2020), ASEAN Green Finance Report 2019: HSBC & Climate Bonds launch major analysis of green investment and policy directions in SE Asia | Climate Bonds Initiative, https://www.climatebonds.net/2020/04/asean-green-finance-report-2019-hsbc-climate-bonds-launch-major-analysis-green-investment (accessed on 6 April 2021).
[8] IEA (2019), Southeast Asia Energy Outlook 2019, https://www.iea.org/reports/southeast-asia-energy-outlook-2019 (accessed on 12 April 2021).
[25] JBIC (2014), Project Financing and Political Risk Guarantee for Sarulla Geothermal Power Plant Project in Indonesia, https://www.jbic.go.jp/en/information/press/press-2013/0331-19526.html (accessed on 22 December 2020).
[22] Keuangan, I. (ed.) (2009), Economic and fiscal policy strategies for climate change mitigation in Indonesia : Ministry of Finance green paper, Ministry of Finance, Republic of Indonesia : Australia Indonesia Partnership.
[19] MGFC (2020), Presentation by Bold Magvan, Mongolia Green Finance Corporation at OECD Focus Group Discussion on developing a green finance facility to catalyse private investment, https://www.slideshare.net/OECD_ENV/bold-magvan-mgfc-mongolia-green-finance-corporation (accessed on 1 July 2021).
[21] Ministry of Finance, I. (2020), Green Sukuk: Allocation and Impact Report, https://www.djppr.kemenkeu.go.id/page/loadViewer?idViewer=9468&action=download (accessed on 8 March 2021).
[26] Muhammed Sayed (2020), Climate Finance Facility, Development Bank of Southern Africa, https://www.slideshare.net/OECD_ENV/muhammed-sayed-dbsa-climate-finance-facility (accessed on 18 December 2020).
[15] OECD (2021), De-risking institutional investment in green infrastructure: 2021 progress update | en | OECD, https://www.oecd.org/environment/de-risking-institutional-investment-in-green-infrastructure-357c027e-en.htm (accessed on 5 July 2021).
[1] OECD (2020), Multi-dimensional Review of Viet Nam: Towards an Integrated, Transparent and Sustainable Economy, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/367b585c-en.
[18] OECD (2018), Making Blended Finance Work for the Sustainable Development Goals, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264288768-en.
[12] SBV (2021), “Presentation on bank credit policy contributing to the implementation of green growth”.
[10] Steffen, B. (2020), “Estimating the cost of capital for renewable energy projects”, http://dx.doi.org/10.1016/j.eneco.2020.104783.
[27] Sylvester, B. (2020), About the Clean Energy Finance Corporation, Clean Energy Finance Corporation, https://www.slideshare.net/OECD_ENV/bianca-sylvester-cefc-about-the-cefc-experience-setting-up-a-green-finance-facililty-in-australia (accessed on 18 December 2020).
[24] US International Development Finance Corporation (2019), Information Summary for the Public PT Energi Bayu Jeneponto.
[16] World Bank (2021), Green Climate Fund provide Vietnam with US$86.3 million to spur energy efficiency investments, https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2021/03/08/wb-gcf-provide-vietnam-with-us863-million-to-spur-energy-efficiency-investments (accessed on 7 May 2021).
[7] World Bank (2020), Vibrant Vietnam Forging the Foundation of a High-Income Economy Main Report, https://www.mendeley.com/reference-manager/reader/6ed9f731-3ca4-3612-aa71-6e44bbfd64c8/62e8a610-2cba-9619-5bc4-e9e19d214633 (accessed on 12 April 2021).
[2] World Bank (2019), Unlocking capital markets for Vietnam’s future development FINANCE IN TRANSITION.
Ghi chú
← 1. Quyết định số 1604/QĐ-NHNN (năm 2018) về việc phê duyệt đề án phát triển ngân hàng xanh tại Việt Nam https://www.vir.com.vn/green-banking-aims-push-forward-63006.html.
← 4. Danh sách đầy đủ các chương trình đối tác phát triển công bố trên VEPG website.