Đánh giá chính sách Đầu tư và Tài chính cho Năng lượng Sạch của Việt Nam

Tóm tắt tổng quan

Báo cáo Đánh giá Chính sách Đầu tư và Tài chính cho Năng lượng Sạch tại Việt Nam nhằm hỗ trợ Việt Nam trong nỗ lực thực hiện chuyển dịch năng lượng sạch. Báo cáo đưa ra một cái nhìn tổng thể về môi trường chính sách hiện tại, nêu bật tiến trình và xác định các cơ hội có thể tăng cường các biện pháp can thiệp chính sách giúp mở rộng quy mô tài chính và đầu tư vào năng lượng sạch. Sau đây là tóm tắt đánh giá và các khuyến nghị chính từ 6 lĩnh vực chính sách tạo thành khung Đánh giá và được trình bày từ chương 2 đến chương 7.

Đánh giá

Chính phủ Việt Nam được đánh giá cao trong việc thiết lập các chính sách ưu tiên phát triển năng lượng sạch và gần đây đã có nhiều bước tiến tạo đà thúc đẩy Việt Nam trở thành thị trường năng lượng tái tạo lớn nhất khu vực chỉ trong một vài năm. Các chính sách ưu đãi mạnh mẽ đã tạo động lực phát triển bùng nổ ngành năng lượng mặt trời, đồng thời thu hút nguồn đầu tư vào tiềm năng tài nguyên tái tạo dồi dào của đất nước. Trong những năm tới đây, để duy trì sức tăng trưởng bền vững của thị trường, Việt Nam phải giải quyết được những thách thức mới mang tính trọng yếu, bao gồm việc tích hợp thành công tỷ trọng cao hơn nguồn phát năng lượng tái tạo biến thiên; đa dạng hóa các nguồn vốn huy động; đảm bảo tiếp tục giảm chi phí tiệm cận với thị trường; vừa duy trì một môi trường đầu tư ổn định vừa quản lý quá trình chuyển đổi các chương trình hỗ trợ của chính phủ. Mặc dù theo dự đoán, tốc độ triển khai bùng nổ các dự án năng lượng tái tạo trong hai năm qua sẽ chậm lại, nhưng tổng công suất và thời gian triển khai các nguồn bổ sung năng lượng tái tạo theo dự thảo Quy hoạch Phát triển Điện (QHĐ) VIII (tại thời điểm thực hiện báo cáo này) là không đáng kể cho tới sau năm 2030 và điều này có thể gây bất lợi cho chuỗi cung ứng trong nước, việc làm xanh, niềm tin của nhà đầu tư và giảm chi phí dài hạn. Theo dự thảo QHĐ VIII, rủi ro liên quan đến nguồn và chi phí tài chính cho các nhà máy điện than mới cũng như đảm bảo đúng tiến độ triển khai các dự án điện khí LNG sẽ là một nguyên nhân tiềm ẩn gây mất an ninh năng lượng. Năng lực của các nhà máy nhiệt điện mới xây dựng có sử dụng nhiên liệu nhập khẩu để giảm thiểu rủi ro về giá nhiên liệu cũng sẽ là yếu tố rất quan trọng trong bối cảnh mức độ phụ thuộc vào nhập khẩu tăng lên. Tỷ lệ nguồn cung phụ thuộc vào nhiên liệu nhập khẩu sẽ đạt mức 50% vào năm 2035 so với mức 15% vào năm 2021. Việc cho phép các dự án thống nhất các điều khoản về hợp đồng cung cấp nhiên liệu dài hạn hơn có thể sẽ phụ thuộc vào các điều khoản của hợp đồng như đảm bảo bao tiêu và cơ chế thuế nới lỏng mà từ trước tới nay chưa được EVN sẵn sàng chấp thuận. Mặc dù có tiềm năng kinh tế to lớn, song thị trường tiết kiệm năng lượng hiệu quả hầu như chưa được khai thác và cần có các chính sách ưu đãi, các quy định và mô hình kinh doanh mới mạnh mẽ hơn để thúc đẩy thị trường. Trong bối cảnh ngày càng có nhiều quốc gia và doanh nghiệp đưa ra cam kết mạnh mẽ cho các hành động vì khí hậu và phát triển bền vững, Việt Nam sẽ cần phải tiếp tục quá trình chuyển dịch năng lượng sạch nếu muốn duy trì vị thế hiện tại là điểm đến hàng đầu cho hoạt động đầu tư trực tiếp nước ngoài.

Quy hoạch và quản trị công

Việt Nam vẫn đang tiếp tục củng cố tham vọng về năng lượng tái tạo cùng với các chính sách ưu tiên sử dụng năng lượng hiệu quả như đã nêu trong dự thảo QHĐ VIII, Chương trình quốc gia về Sử dụng Năng lượng Tiết kiệm và Hiệu quả III (VNEEP III) và Kế hoạch Đóng góp do Quốc gia tự quyết định bản cập nhật. Tuy nhiên, quá trình lập quy hoạch thiếu linh hoạt sẽ làm hạn chế khả năng ứng phó với các thay đổi nhanh chóng của thị trường năng lượng sạch và các rủi ro phát sinh trong quá trình triển khai. Công tác giám sát và quản trị hiệu quả là rất quan trọng để đảm bảo rằng hệ thống điện trong tương lai của Việt Nam phát triển một cách phù hợp với các mục tiêu chính sách tổng thể của quốc gia.

Khung pháp lý

Chính sách ngành năng lượng của Việt Nam đã có những chuyển biến đáng kể nhằm thu hút khu vực tư nhân tham gia nhiều hơn, áp dụng các nguyên tắc dựa trên thị trường và gần đây là ưu tiên phát triển năng lượng tái tạo ngoài thủy điện và các biện pháp hiệu quả năng lượng. Chính phủ cần nhanh chóng cải thiện môi trường pháp lý để đảm bảo các cơ chế khuyến khích cũng như các quy định pháp lý có thể thúc đẩy các mô hình kinh doanh phù hợp với kế hoạch phát triển năng lượng tái tạo và sử dụng năng lượng hiệu quả, bao gồm hoạt động đấu giá dịch vụ phụ trợ cân bằng hệ thống và tăng tính linh hoạt nguồn cung và cầu.

Chính sách đầu tư và cạnh tranh

Khi thị trường năng lượng tái tạo phát triển, chính phủ Việt Nam sẽ cần tiếp tục hỗ trợ đảm bảo cạnh tranh công bằng và tiếp cận thị trường bình đẳng giữa các đơn vị phát triển tư nhân và doanh nghiệp nhà nước. Trong giai đoạn sắp tới, các hoạt động như hình thành khuôn khổ đấu thầu cạnh tranh các dự án năng lượng tái tạo, áp dụng hoàn toàn thị trường bán buôn, tiếp tục cổ phần hóa các công ty phát điện thuộc Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) và tách bạch Trung tâm Điều độ Hệ thống điện Quốc gia (NLDC) sẽ là những dấu mốc quan trọng để tạo ra một sân chơi bình đẳng. Việt Nam được hưởng lợi từ môi trường đặc biệt cởi mở đối với vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài và quá trình chuyển dịch năng lượng sạch của đất nước có thể giúp thu hút thêm sự quan tâm của các nhà đầu tư và hỗ trợ chính phủ thực hiện tham vọng trở thành trung tâm sản xuất hàng đầu (khu vực ASEAN).

Xúc tiến và tạo thuận lợi đầu tư

Các hoạt động mạnh mẽ để giảm trợ cấp trực tiếp cho nhiên liệu hóa thạch cùng với các kế hoạch phát triển thị trường carbon trong nước sẽ giúp đảm bảo nguồn vốn được dịch chuyển thúc đẩy tham vọng tăng trưởng xanh của đất nước. Cơ chế thuế ưu đãi với việc miễn thuế thu nhập doanh nghiệp cho các dự án năng lượng tái tạo và các đơn vị sản xuất thiết bị tiết kiệm năng lượng cũng đã mang lại các ưu đãi quan trọng. Tuy nhiên, môi trường pháp lý phức tạp và các thủ tục hành chính có thể là thách thức trong quá trình định hướng, thu hút, đặc biệt là đối với các nhà đầu tư nước ngoài.

Chính sách thị trường tài chính

Việt Nam cần mở rộng quy mô tài chính để đáp ứng các mục tiêu chuyển dịch năng lượng sạch, bao gồm cả nguồn tài chính công và tư nhân trong nước và quốc tế. Các chính sách trong đề án phát triển ngân hàng xanh do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện là đáng ghi nhận bởi các chính sách này đóng vai trò quan trọng trong việc tạo điều kiện hỗ trợ tài chính trong nước. Trong hai năm qua, hoạt động mở rộng phát triển năng lượng mặt trời diễn ra nhanh chóng phần lớn là do các ngân hàng trong nước tài trợ. Mặc dù Việt Nam có nhu cầu lớn về tài trợ vốn cho các dự án năng lượng sạch nhưng tình trạng thiếu khả năng tiếp cận nguồn vốn dài hạn sẽ hạn chế tiềm năng tăng trưởng trong tương lai và việc không có nguồn tài chính không truy đòi cho dự án cũng sẽ hạn chế khả năng tài chính của đơn vị phát triển.

Hoạt động xuyên suốt

Việt Nam cần có kế hoạch kỹ càng và dài hạn để quản lý tốt hơn giai đoạn xử lý tấm pin quang điện cuối chu kỳ dự án để tránh những tác động tiêu cực đến môi trường và làm suy giảm niềm tin của công chúng vào quá trình chuyển dịch năng lượng. Các sáng kiến về tích hợp lưới điện giữa các quốc gia trong khu vực có thể cho phép tích hợp năng lượng tái tạo biến thiên với chi phí hiệu quả. Cho đến nay, các sáng kiến tuy có tiến triển chậm nhưng việc tập trung đổi mới để vượt qua các thách thức trong thiết lập thương mại đa phương cần được ưu tiên. Hỗ trợ có mục tiêu cho đổi mới sáng tạo trong lĩnh vực năng lượng sạch sẽ là động lực quan trọng giúp giảm chi phí khi điều kiện tại địa phương đòi hỏi nội địa hóa các giải pháp kỹ thuật. Để thúc đẩy quá trình chuyển dịch năng lượng sạch toàn diện, cộng đồng phải được hỗ trợ để hưởng lợi từ việc đầu tư năng lượng sạch tại địa phương mà họ đang sinh sống bằng cách cải thiện khả năng tiếp cận việc làm xanh và tăng cơ hội cho nữ doanh nhân.

Bảng 1. Hành động để Việt Nam cải thiện khuôn khổ đầu tư và tài chính cho năng lượng sạch

HÀNH ĐỘNG CHÍNH

Trong ngắn hạn

Tăng cường và mở rộng các tiêu chuẩn hiệu suất năng lượng tối thiểu và dán nhãn năng lượng để loại bỏ các sản phẩm kém hiệu quả ra khỏi thị trường, cải thiện mức độ tiếp cận và nhu cầu chắc chắn đối với các sản phẩm tiết kiệm năng lượng Xóa bỏ các hạn chế trong quy định đối với thị trường dịch vụ năng lượng để loại bị các yếu tố kìm hãm sự phát triển, đảm bảo có những điều kiện minh bạch cho các hợp đồng dịch vụ năng lượng. Tinh gọn các quy trình phê duyệt và cấp phép cho dự án để giảm chi phí hành chính và tiến độ phát triển dự án năng lượng tái tạo thông qua thiết lập một cơ quan đầu mối (hoặc đơn vị “một cửa”) duy nhất làm việc với các đơn vị phát triển dự án năng lượng sạch. Ưu tiên thiết lập khung pháp lý hiệu quả cho các doanh nghiệp sản xuất bắt kịp xu hướng toàn cầu về phi carbon hóa chuỗi cung ứng và đưa ra các phương hướng tiếp cận thị trường mới cho năng lượng tái tạo. Đề ra khung pháp lý rõ ràng cho thị trường trái phiếu xanh bao gồm các điều kiện hợp lệ, các phương thức báo cáo và quy trình kiểm tra. Hỗ trợ các đợt phát hành trái phiếu xanh của các tổ chức cấp hạn mức trái phiếu trung ương, địa phương và các doanh nghiệp phát hành. Bắt đầu lập kế hoạch và triển khai khung hỗ trợ phát triển ngành công nghiệp nội địa tái chế tấm quang điện dựa trên kinh nghiệm của các thị trường đã phát triển mạnh nguồn năng lượng mặt trời.

Trung - dài hạn

Xây dựng lộ trình hướng đến cơ cấu biểu giá điện được tính toán đầy đủ các chi phí, từ đó cung cấp cho người tiêu dùng cái nhìn tổng quan và dài hạn, đủ để thích ứng với việc tăng giá điện, đồng thời khuyến khích đầu tư vào các biện pháp sử dụng năng lượng hiệu quả. Thành lập một cơ quan tập trung (một dạng của mô hình Super ESCO) để hỗ trợ chính quyền cấp tỉnh xây dựng, đấu thầu, huy động vốn và giám sát các chương trình về hiệu quả năng lượng công cộng và hỗ trợ phát triển các công ty dịch vụ năng lượng (ESCO) tư nhân. Tăng tần suất sửa đổi và cập nhật Quy hoạch phát triển điện lực (QHĐ) để đảm bảo sự phát triển hệ thống điện của Việt Nam mang tính hiệu quả, tối ưu nhất về chi phí. Các cơ chế đảm bảo chỉnh sửa định hướng được tối ưu hóa (hàng năm hoặc hai năm một lần) phải rõ ràng và minh bạch. Nâng cao tính độc lập của Trung tâm Điều độ Hệ thống điện Quốc gia (NLDC) và Cục Điều tiết Điện lực (ERAV) để việc ra quyết định được công bằng, khách quan và không bị can thiệp về mặt chính trị đối với tất cả các đơn vị tham gia thị trường. Làm rõ các cơ chế đấu thầu năng lượng tái tạo trong giai đoạn QHĐ VIII để tạo lòng tin trung – dài hạn về danh mục các dự án. Điều này đặc biệt quan trọng đối với dự án điện gió ngoài khơi khi đang ở giai đoạn bắt đầu hình thành chuỗi cung ứng.

Bảng 2. Cơ hội tăng cường hỗ trợ phát triển

HÀNH ĐỘNG CHÍNH

Hợp tác phát triển cần tăng cường nỗ lực hỗ trợ các nhà hoạch định chính sách trong công tác thiết kế và thực thi chính sách nhằm tạo điều kiện cho việc tích hợp năng lượng tái tạo biến thiên, thiết kế cơ chế đấu thầu năng lượng tái tạo, thúc đẩy thực thi các quy định về sử dụng năng lượng hiệu quả và hỗ trợ phát triển thị trường vốn địa phương để cung cấp các sản phẩm tài chính xanh. Hỗ trợ nâng cao năng lực trong lĩnh vực ngân hàng để xây dựng, tích hợp các kỹ năng quản lý liên quan tới vấn đề môi trường, xã hội và cơ chế huy động vốn dự án miễn truy đòi. Các chương trình cũng nên bao gồm việc phát triển các giải pháp có thể dễ dàng nhân rộng hoặc chuẩn hóa để tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư trong quá trình lập và thẩm định dự án. Xây dựng các cơ chế cho vay lại hoặc các cơ chế huy động vốn với khả năng hỗ trợ các tổ chức tài chính trong nước tiếp cận nguồn vốn dài hạn và nguồn vốn chi phí thấp từ các ngân hàng phát triển đa phương và song phương. Hoạt động này có thể đòi hỏi phải đánh giá lại các quyền hạn tài chính phát triển để chuyển từ việc cho vay cần bảo lãnh sang cho vay trực tiếp từ các tổ chức tài chính mà không cần có bảo lãnh của chính phủ. Cải thiện mức độ công khai dữ liệu về đầu tư và tài chính trong lĩnh vực năng lượng sạch. Điều này sẽ giúp xác định những vấn đề bất cập về huy động vốn, theo dõi các dòng tài chính cho khí hậu, cũng như tạo dựng niềm tin cho nhà đầu tư và giảm bớt rủi ro, qua đó có thể giảm được chi phí dự án.